Swissport Perú S.A.C — Res. 166-2021

Antecedentes

1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Gestión interna de seguridad y salud en el trabajo (Registro de accidente de trabajo e incidentes, Reglamento interno de seguridad y salud en el trabajo, Registro de monitoreo de agentes físicos, químicos, bilógicos y factores de riesgo disergonómicos); Equipos de protección personal (Incluye todas); Identificación de peligros y evaluación de riesgos – IPER (Prevención de riesgos); Formación e información sobre seguridad y salud en el trabajo (incluye todas); 20555195444 soft PACHECO ZERGA Luz Imelda FAU 20555195444 soft 1.2 Mediante Imputación de Cargos N° 473-2019-SUNAFIL/IRE-CAL/SIAI-IC, del 31 de diciembre de 2019, notificada el 16 de enero de 2020, la Sub Intendencia de Actuación Inspectiva (en adelante, “la SIAI”) dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53° del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

- Una infracción MUY GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no realizar la evaluación adecuada de riesgos y la determinación de las medidas preventivas y de control efectivas en la matriz IPERC, siendo esta causa básica del accidente, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT.

- Una infracción MUY GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no brindar formación e información en seguridad y salud en el trabajo durante el año 2017, siendo esta la causa básica del accidente, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT.

i. Que, en los procedimientos seguidos por SUNAFIL se ha establecido un plazo de caducidad de nueve (9) meses (ampliadas por tres meses más, siempre que sea comunicado dentro del plazo inicial). En ese sentido, teniendo en cuenta que el Acta de

Infracción fue notificada a nuestra empresa el 16 de enero de 2020, y SUNAFIL hasta la fecha no ha resuelto el presente caso, se verifica que, inevitablemente ha trascurrido un período mayor al legalmente estipulado (nueve meses), por lo que, trascurrido el periodo mayor al legalmente estipulado, la Sub Intendencia de Actuaciones Inspectivas tiene el deber legal de declarar de oficio la caducidad del procedimiento sancionador.

ii. Que, de la revisión exhaustiva de nuestra casilla electrónica, podemos afirmar que nuestra empresa NO ha sido notificada con la supuesta Resolución de Sub Intendencia N° 46-2021-SUNAFIL/IRE-CAL/SIRE, por lo que resulta ilegal la continuación del procedimiento al haber superado en exceso el plazo de caducidad aplicable al mismo. Debemos recordar que no bastará la emisión de una Resolución administrativa para generar derechos y obligaciones, esta deberá ser notificada al administrado para poder tener eficacia, por ello, podemos válidamente afirmar que el procedimiento ha caducado, debido a que la resolución no fue emitida y notificada dentro del plazo de los nueve meses.

iii. Que, la Resolución de Sub Intendencia materia de apelación incurre en graves errores al afirmar que nuestra empresa no desvirtúa la sanción propuesta, utilizando argumentos carentes de sustento factico y jurídico, así como, sin analizar correctamente los medios probatorios presentados en las Actuaciones de comparecencia, asimismo, de forma equivocada ha descartado nuestro argumento referido a la caducidad sin siquiera revisar el expediente la inexistente notificación de la citada resolución de ampliación de plazo.

iv. Que, nuestra empresa cumplió con consignar información más que suficiente en dicho instrumento; no obstante, ello no implica que se pueda mejorar o actualizar la información contenida en el mismo, pues tal como lo regula el artículo 57” de la LSST, justamente por esa razón en el rubro de las medidas correctivas del registro de incidentes de trabajo se consignó la revisión y actualización del IPER, toda vez que nuestra empresa está convencida que siempre se puede mejorar la protección de nuestros trabajadores, pero de ninguna manera ello implicaría que la información contenida en el IPER al momento del accidente fuera errada o deficiente, con ello, la posibilidad de que nos multen porque consideran que no consignar dentro de la columna “Causas que ocasionaron el riesgo”, la inadecuada evaluación del riesgo que se genera por bajar las maletas de la balanza no resulta correcta de ninguna manera, al menos desde el punto de vista de la LSST y su reglamento.

v. Que, la LSST y su reglamento ofrecen dos posibilidades a efectos de capacitar a un trabajador, uno referido a las funciones específicas realizadas por él, y el otro enfocado al puesto de trabajo, siendo válida cualquiera de ellas; por ende, resulta incorrecto que la Sub Intendencia nos multe por supuestamente no haber capacitado a un trabajador en “bajar y colocar las maletas en la rampa del counter”, sobre esto nos remitimos a los documentos que acreditan la formación e información en materia de seguridad y salud en el trabajo, y de forma específica en la labor desempeñada por el señor Alama, por lo que podemos concluir que el accidente fue causado por la negligencia del ex trabajador, no por una incompleta formación e información descartando así el requisito ineludible para la imposición de una multa.

i. El inicio del presente procedimiento administrativo sancionador se dio a través de la notificación de la Imputación de Cargos N° 473-2019-SUNAFIL/IRE-CAL/SIAI-IC de fecha 31 de diciembre de 2019, notificado debidamente al sujeto inspeccionado el 16 de enero de 2020; asimismo, se advierte que la Resolución de Sub Intendencia N° 046- 2021-SUNAFIL/IRE-CAL/SIRE, de fecha 20 de enero de 2021, que amplió excepcionalmente por tres (3) meses el plazo para resolver el presente procedimiento administrativo sancionador, fue válidamente notificado el 22 de enero de 2021, y, la Resolución de Sub Intendencia N° 316-2021-SUNAFIL/IRE-CAL/SIRE de fecha 21 de abril de 2021, que impuso sanción, fue notificada el 23 de abril de 2021, en consecuencia, y en atención a la suspensión de plazos procedimentales descritos en el considerando precedente y la aplicación de la citada ampliación de plazo excepcional de tres meses no ha operado la caducidad, ya que la notificación de la Resolución de Sub Intendencia N° 316-2021-SUNAFIL/IRECAL/SIRE fue diligenciada correctamente dentro del plazo legal (antes que opere la caducidad).

ii. De las imágenes extraídas del mencionado sistema, se puede observar que Resolución de Sub Intendencia N° 046-2021-SUNAFIL/IRE-CAL/SIRE, fue emitida el 20 de enero de 2021 y debidamente notificada el 22 de enero de 2021, en ese entendido, en el presente procedimiento sancionador no ha operado la caducidad administrativa alegada por el administrado. Además de ello, SWISSPORT PERU S.A.C., tomo pleno conocimiento de la Resolución de Sub Intendencia N” 316-2021-SUNAFIL/IRE-CAL/SIRE, de fecha 21 de abril de 2021, que impuso sanción, diligenciada de la misma forma que la Resolución de Sub Intendencia N° 046-2021-SUNAFIL/IRE-CAL/SIRE, toda vez que presentó su escrito recursivo dentro del plazo de los quince (15) días hábiles posteriores a su notificación conforme lo previsto en el artículo 55 del RLGIT, por tanto, el sujeto inspeccionado no puede alegar que se vulneró el debido procedimiento.

iii. En la matriz IPERC no se advierte una evaluación del riesgo adecuada por lo que, no se estableció medidas de control según el orden de prioridad establecido en el artículo 21° de la Ley N° 29783, respecto de las actividades que realizaba el señor Linares el día del accidente de trabajo, y los riesgos que esta actividad implicaba, omisión que contribuyó al accidente, hechos constatados e investigaciones realizadas dentro del marco legal previsto en la LSST y el Reglamento de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo. Al respecto, el empleador debe adoptar una metodología para la identificación, evaluación, valoración y control de peligros, además de los riesgos que puedan darse en la organización, debiendo contemplar todos los procesos, actividades rutinarias y no rutinarias, actividades internas o externas, maquinaria y equipos de trabajo, todos los centros de trabajo, todos los empleados, independientes de su forma de contratación o vinculación con la empresa y medidas de prevención y control-descritas en el artículo 50 de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, lo que en el presente caso no sucedió.

2 Notificada a la impugnante el 31 de mayo de 2021.

iv. Los inspectores actuantes establecieron que el empleador no acreditó haber realizado ninguna capacitación en Seguridad y Salud en el Trabajo (SST) durante el año 2017 a favor del señor Alama, toda vez que, los documentos ofrecidos pertenecen al año 2016, vulnerando lo señalado en el literal b) del artículo 35° de la LSST, y su propia IPER, siendo que esta señala dentro del puesto de trabajo agente de rampa, ítem 18= Medida de control propuesta; Capacitación en el procedimiento LAP (VHS), Capacitación en GE-15 Manual y técnicas de levantamiento de carga (GE-15), por tanto determinaron que el inspeccionado no acreditó haber otorgado dichas capacitaciones al señor Alama antes del accidente de trabajo ocurrido el 09 de diciembre de 2017.

Admisibilidad Y Análisis De Procedencia Del Recurso De Revisión

3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), en adelante Sunafil, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 4“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)” 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras de Organización y Funciones de la Sunafil, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013- TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), detallan el marco normativo vinculado a la competencia del Tribunal de Fiscalización Laboral.

(…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6“Decreto Supremo N° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de Sunafil Artículo 15.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

procede por las causales taxativamente establecidas como materias impugnables en el artículo 14 de dicha norma, esto es: i) la inaplicación así como la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral; y, ii) El apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal de Fiscalización Laboral.

8 Fue notificada el 31 de mayo de 2021, conforme constancia a folios 64 del expediente sancionador. 2.4.1 El artículo 16° del Reglamento del Tribunal establece una enumeración taxativa respecto de las causales por la cual se declarará la improcedencia del recurso de revisión, a saber:

Artículo 16.- Improcedencia del recurso de revisión

El recurso de revisión será declarado improcedente cuando:

a) El Tribunal carezca de competencia para resolverlo por tratarse de una materia distinta a las previstas en el artículo 14. b) Sea interpuesto fuera del plazo previsto en el artículo 13. c) El impugnante se encuentre incapacitado legalmente para ejercer actos civiles y/o no acredite derecho o interés legítimo afectado. d) El acto impugnado sea un acto preparatorio o un acto confirmatorio de otro ya consentido.

Respecto A La Caducidad Del Procedimiento Y La Aplicación Del Principio Del Debido Procedimiento En El Ejercicio De La Potestad Sancionadora

presente resolución— el plazo para resolver el procedimiento materia de pronunciamiento vencía como máximo el 31 de enero de 20219.

9 Para efectuar el computo del plazo para resolver se ha considerado lo establecido en el numeral 145.3 del artículo 145 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, esto es que cuando el plazo es fijado en meses o años, es contado de fecha a fecha, concluyendo el día igual al del mes o año que inició, completando el número de meses o años fijados para el lapso. Sí en el mes de vencimiento no hubiere día igual a aquel en que comenzó el cómputo, es entendido que el plazo expira el primer día hábil del siguiente mes calendario. Además, a dicho plazo, se le debe agregar los periodos en los que, por la emergencia sanitaria, se suspendieron los plazos de los procedimientos administrativos de la Sunafil, detallados en los considerandos 3.3 y 3.4 de la resolución venida en grado. apelación interpuesto por la impugnante, confirmando la Resolución de Sub Intendencia N° 316-202 1-SUNAFIL/IRE-CAL/SIRE.

8. El Tribunal Constitucional, en diversas oportunidades, ha sostenido, sobre la base del principio general de libertad, que el ser humano, en principio, es libre para realizar todo aquello que no esté prohibido en virtud de una ley, ni obligado de hacer aquello que la ley no manda. En ese sentido, si bien las limitaciones a los derechos fundamentales sólo pueden establecerse respetando el principio de legalidad, la interpretación de una limitación legamente impuesta, deberá además, realizarse en términos necesariamente restrictivos, encontrándose vedada la interpretación analógica, in malam partem, de las normas que restrinjan derechos. (Énfasis agregado)

23. Ahora bien, en tanto el ser humano es libre para realizar todo aquello que no esté prohibido por una norma jurídica imperativa, las disposiciones que restringen derechos, al igual que aquellas que reconocen y consagran deberes constitucionales, no pueden aplicarse por analogía y están sujetas a una interpretación restrictiva (…)

b) La taxatividad

El ejercicio de la competencia constitucional está limitado o reducido a lo expresamente conferido. Esta competencia no puede ser ampliada o extendida en modo alguno. Más aún, las facultades conferidas a las autoridades de los órganos u organismos estatales son objeto de interpretación restrictiva. En el ámbito del derecho constitucional opera el apotegma jurídico que dice que “sólo le está permitido al Estado aquello que expresamente le ha sido conferido”, ello a diferencia de lo dispuesto para la ciudadanía, la que se rige por el principio de que “aquello que no está prohibido, está permitido”. (énfasis agregado)

“Artículo 259. Caducidad administrativa del procedimiento sancionador 1. El plazo para resolver los procedimientos sancionadores iniciados de oficio es de nueve {9} meses contado desde la fecha de notificación de la imputación de cargos. Este plazo puede ser ampliado de manera excepcional, como máximo por tres (3) meses, debiendo el órgano competente emitir una resolución debidamente sustentada, justificando la ampliación del plazo, previo a su vencimiento. La caducidad administrativa no aplica al procedimiento recursivo. Cuando conforme a ley las entidades cuenten con un plazo mayor para resolver la caducidad operará al vencimiento de este. 2. Transcurrido el plazo máximo para resolver, sin que se notifique la resolución respectiva, se entiende automáticamente caducado administrativamente el procedimiento y se procederá a su archivo. 3. La caducidad administrativa es declarada de oficio por el órgano competente. El administrado se encuentra facultado para solicitar la caducidad administrativa del procedimiento en caso el órgano competente no la haya declarado de oficio. 4. En el supuesto que la infracción no hubiera prescrito, el órgano competente evaluará el inicio de un nuevo procedimiento sancionador. El procedimiento caducado administrativamente no interrumpe la prescripción. 5. La declaración de la caducidad administrativa no deja sin efecto las actuaciones de fiscalización, así como los medios probatorios que no puedan o no resulte necesario ser actuados nuevamente. Asimismo, las medidas preventivas, correctivas y cautelares dictadas se mantienen vigentes durante el plazo de tres (3) meses adicionales en tanto se disponga el inicio del nuevo procedimiento sancionador, luego de lo cual caducan, pudiéndose disponer nuevas medidas de la misma naturaleza en caso se inicie el procedimiento sancionador” (énfasis agregado)

“Disposiciones complementarias transitorias (…)

Décima. - Para la aplicación de la caducidad prevista en el artículo 259 del presente Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, se establece un plazo de un (1) año, contado desde la vigencia del Decreto Legislativo Nº 1272, para aquellos procedimientos sancionadores que a la fecha se encuentran en trámite. (Texto según la sección de las Disposiciones Complementarias Transitorias del Decreto Legislativo Nº 1272)”

contaban con un plazo especial para resolver que vencía el 22 de diciembre de 2017. Consecuentemente, supuesto antedicho no resulta aplicable al presente Expediente.

1. El plazo para resolver el procedimiento sancionador es de 9 meses, computados desde la fecha de notificación de la imputación de cargos. 2. El plazo de 9 meses puede ser ampliado excepcionalmente, antes de su vencimiento, por un máximo de 3 meses, encontrándose debidamente sustentada, justificando la ampliación del plazo. 3. El ejercicio de esta facultad discrecional requiere que el órgano competente emita una resolución. 4. La autoridad administrativa podrá declarar de oficio la caducidad del procedimiento o podrá ser solicitado por el administrado. 5. La declaración de caducidad mantiene subsistente las actuaciones de fiscalización y determinados medios probatorios, bajo ciertas condiciones.

“El plazo de caducidad del procedimiento administrativo sancionador es de nueve (9) meses y es computado desde la fecha de notificación de la imputación de cargos, es decir, con el inicio del procedimiento administrativo sancionador. Como ya se mencionó, este plazo es ininterrumpido y no se admite su suspensión. El cómputo del plazo de caducidad de un procedimiento sancionador comienza en la fecha de iniciación del procedimiento y no en la de su notificación al administrado. Por el contrario, el día final de ese plazo no es de la fecha de la resolución sancionadora, sino el de su notificación al administrado, dado que elementales razones de garantía impiden que se conceda efecto interruptor a una resolución no comunicada aún”.

No obstante, la norma admite la ampliación del plazo de caducidad por tres (3) meses, pero requiere de una resolución debidamente sustentada por parte del órgano competente, detallando las justificaciones de hecho y de derecho que conllevan a la necesidad de ampliar el plazo regular” 10. 3.4 SOBRE LAS CONDICIONES PARA LA ACTUACIÓN DE LAS AUTORIDADES DEL SISTEMA DE INSPECCIÓN DEL TRABAJO CON RESPECTO A LA CADUCIDAD DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

3.4.2.1 En lo que se refiere a la primera condición, es claro que la actuación de la Administración desde la cual se computan los plazos es la notificación de la imputación de cargos efectuada por la unidad orgánica competente de cada uno de los órganos respectivos.

3.4.2.2 A este respecto, la identificación del inicio del cómputo de plazos ha sido señalado correctamente por la SIAI y la Intendencia Regional: desde la notificación de la imputación de cargos.

3.4.3.1 La exigencia normativa establece que el plazo de 9 meses para resolver el procedimiento administrativo sancionador puede ampliarse de forma excepcional.

3.4.3.2 En este punto resulta indispensable enfatizar la relevancia de la comprensión de la excepcionalidad de la medida: no se trata de una obligación de la autoridad administrativa de ampliarlo al aproximarse los 9 meses. Se trata de una facultad que debe ejercerse interpretando su mandato de forma restrictiva, conforme se ha evidenciado previamente.

3.4.3.3 Complementariamente a ello, debe acotarse que la ampliación prevista normativamente puede dictarse considerando un rango de tiempo: entre 1 día y 3 meses, siendo estos los valores inferiores y superiores de dicho rango. La sola selección de la cantidad de tiempo por la cual específicamente se amplía el plazo para resolver el procedimiento sancionador, requiere una motivación suficiente y adecuada.

3.4.3.4 Con relación a esta condición, no se evidencia que la “Resolución” de fecha 20 de enero de 2021, suscrita por la Autoridad de Primera Instancia, contenga un análisis respecto a la excepcionalidad de dictar la ampliación y el sustento que lo justifique. Antes bien, solamente contiene una referencia genérica a la excesiva carga de expedientes sancionadores con los que cuenta la

10 Morón Urbina, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444. Lima: Gaceta Jurídica S.A., Décimo Cuarta Edición, abril de 2019, Tomo 2, pp. 538 – 539.

Autoridad Sancionadora, que además indica “(…) cumple las funciones propias de la Sub Intendencia de Resolución”.

3.4.3.5 Por otro lado, respecto a la información o sustento respecto a la elección de los 3 meses (valor máximo del rango) para la prórroga, se puede apreciar que esta decisión se sustenta en:

“(…) a efectos de cumplir con el procedimiento sancionador, respecto del incumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo digno, y de salvaguardar el derecho de defensa del administrado en el presente procedimiento administrativo sancionador, resulta necesario ampliar por el plazo de tres (03) meses, en aras de resolver adecuadamente y conforme a ley, el presente procedimiento sancionador, a fin de realizar las siguientes actuaciones administrativas: i) El plazo para que el sujeto inspeccionado ejerza su derecho de defensa y actuaciones complementarias; ii) Análisis del expediente para la emisión de la resolución final; iii) Emisión de la Resolución y notificación; por lo que resulta procedente el acto administrativo correspondiente de ampliación”. (énfasis agregado)

3.4.3.6 Al respecto, esta Sala puede establecer, a partir de los actuados en el expediente, que resulta atendible que la autoridad instructora requiera efectuar un análisis de los hechos imputados en este procedimiento. Lo anterior, además, conlleva al estudio de la información que, a criterio del inspector actuante, sirvió como fundamento para establecer la comisión de las infracciones que se imputan a la apelante.

3.4.3.7 En efecto, conforme lo establece el numeral 53.3 del artículo 53 del RLGIT, la Autoridad Sancionadora, una vez recibido el informe final de instrucción, el órgano competente para decidir la aplicación de la sanción, no solo tiene que notificar al sujeto o sujetos responsables el informe final de instrucción, para que en un plazo no mayor de cinco (5) días hábiles, contados desde la referida notificación, presenten los descargos que estimen pertinentes. Además de ello, vencido el plazo y con el respectivo descargo o sin él, el órgano competente para decidir la aplicación de la sanción, puede disponer la realización de actuaciones complementarias, siempre que las considere indispensables para resolver el procedimiento. Además de ello, concluido el trámite precedente, se dicta la resolución correspondiente, teniendo en cuenta lo actuado en el procedimiento, en un plazo no mayor de quince (15) días hábiles contados desde el vencimiento del plazo para presentar los descargos. Se debe considerar que, además, la resolución correspondiente debe ser notificada al administrado, al órgano o entidad que formuló la solicitud, a quien denunció la infracción, de ser el caso, así como a toda persona con legítimo interés en el procedimiento.

3.4.3.8 Sin perjuicio de lo anterior, se debe considerar que la resolución con la que se amplía el plazo de caducidad debe estar “debidamente sustentada”. Como se ha explicado en líneas precedentes, la Autoridad Sancionadora ha señalado, como fundamento para la ampliación, la excesiva carga y la necesidad de realizar actuaciones administrativas en dicha resolución detalladas, aunque de manera general. Sin embargo, el argumento referido por la autoridad sancionadora no precisa los fundamentos que, en sí mismos, justifican la ampliación del plazo. Del análisis del presente expediente, se observa que el expediente le fue remitido en fecha 22 de septiembre de 2020, adjunto al Memorando N° 239-2020-SUNAFIL/IRE-CAL/SIAI-IF, sin que se haya detallado en dicha resolución los motivos de la demora para poder resolver el expediente específicamente. Además de ello, no obra en el expediente sancionador sustento que permita acreditar la excesiva carga y la necesidad de un análisis minucioso que requiriera un plazo mayor al establecido por ley, y que sustente la ampliación emitida.

3.4.3.9 A mayor abundamiento, a consideración de esta Sala, el carácter excepcional de la medida bajo análisis exige que la Autoridad Administrativa, en principio, haya hecho todo lo posible por cumplir las actuaciones que le corresponden dentro del plazo de los nueve (9) meses establecidos en la norma, procediendo solo a la ampliación cuando el incumplimiento se advierta inminente.

3.4.3.10 Como se puede apreciar en el presente caso, no se advierte que la administración haya agotado todos los esfuerzos necesarios con el fin de culminar con el procedimiento dentro de los plazos de ley, o que dicha actuación se encuentre sustentada debidamente. Además de ello, tampoco se ha sustentado la razón por la cual la Administración requiere del plazo máximo que establece el artículo 259 del TUO de la LPAG, para terminar con su actividad, no sustentándose lo razonable de la decisión en torno a los hechos expuestos y descritos en el expediente.

3.4.3.11 Por tanto, dada la excepcionalidad de la ampliación del plazo de caducidad, la interpretación que se haga sobre dicho procedimiento debe ser restrictiva respecto a los supuestos en los que es posible su aplicación, radicando dicha exigencia en que la autoridad exteriorice las razones objetivas que fundamentan su decisión, a efectos que se pueda determinar si las razones que la sustentan se encuentran arregladas a ley, considerando un necesario análisis de proporcionalidad.

3.4.4.1 Debe precisarse que la decisión de ampliación de plazo deberá materializarse en un tipo jurídico específico: Resolución. La norma no ha dejado a libre configuración del operador jurídico (autoridad administrativa) la determinación de la forma, sino que ha establecido que sea una específica.

3.4.4.2 El objetivo de la norma ha sido, precisamente y dada la interpretación constitucional previamente analizada, que se preserve la excepcionalidad de la

medida, imponiendo determinadas cargas a la Administración a fin de evitar que pueda prorrogar con facilidad el plazo previsto sin mediar justificación adecuada ni un tipo jurídico específico.

3.4.4.3 Debe señalarse que, además a esto, la Resolución deberá ser emitida por el órgano competente. Sobre el particular, ni LGIT, la RLGIT, el Reglamento del Tribunal ni el TUO de la LPAG establecen cuál es el órgano competente para emitir la resolución de prórroga.

3.4.4.4 No obstante, el TUO de la LPAG si establece algunas consideraciones que permiten a este Tribunal identificar -dentro del Sistema de Inspección del Trabajo- que autoridad resulta competente para emitir la Resolución prorrogando el plazo de caducidad.

3.4.4.5 La primera está referida a la literalidad de la norma que habilita la competencia para prorrogar el plazo de caducidad. El TUO de la LPAG hace referencia al “órgano” y tal denominación corresponde únicamente a las unidades de organización de primer y segundo nivel en una estructura orgánica, conforme al Anexo 1 – Glosario de Términos del Decreto Supremo N° 054-2018-PCM, Decreto Supremo que aprueba los Lineamientos de Organización del Estado. En el caso de la SUNAFIL, las autoridades dentro del Sistema de Inspección del Trabajo son la INTENDENCIA REGIONAL DEL CALLAO, Intendencia Regional, Gerencia/Dirección Regional, así como las unidades orgánicas dependientes de aquellas.

3.4.4.6 Por ende, dado que funcionalmente son los órganos de segundo nivel organizacional aquellos que ostentan las competencias inspectivas en el marco del Sistema, son tales órganos de segundo nivel organizacional aquellos competentes para decidir la ampliación del plazo de tramitación del procedimiento administrativo sancionador previo a su caducidad.

3.4.4.7 La segunda consideración a tener en cuenta está referida a la aplicación del principio del debido procedimiento. El Tribunal Constitucional se ha pronunciado en reiterada jurisprudencia respecto del contenido del derecho fundamental al debido proceso, y su acepción en el Derecho Administrativo como principio del debido procedimiento, incluyendo disposiciones respecto de la autoridad que conoce de una controversia.

3.4.4.8 Por ejemplo, en la Sentencia recaída en el Expediente N° 6149-2006-AA/TC:

48. Ciertamente, el derecho a ser juzgado por jueces imparciales no se encuentra reconocido expresamente en la Constitución. Ello, sin embargo, no ha impedido a este Tribunal reconocer en él a un derecho implícito que forma parte de un derecho expreso. A saber, del derecho al debido proceso, reconocido en el inciso 3) del artículo 139 de la Constitución (…). El principio de imparcialidad posee dos acepciones: a) imparcialidad subjetiva, que se refiere a cualquier tipo de compromiso que pudiera tener el juez con las partes procesales o en el resultado del proceso; b) imparcialidad objetiva, que está referida a la influencia negativa que puede tener en el juez la estructura del sistema, restándole imparcialidad, es decir, si el sistema no ofrece suficientes garantías para desterrar cualquier duda razonable.

3.4.4.9 Asimismo, en la Sentencia recaída en el Expediente N° 3361-2004-AA/TC:

El derecho a la tutela procesal efectiva no sólo tiene un ámbito limitado de aplicación, que se reduce a sede judicial. Se emplea en todo procedimiento en el que una persona tiene derecho al respeto de resguardos mínimos para que la resolución final sea congruente con los hechos que la sustenten

3.4.4.10 Finalmente, en la Sentencia recaída en el Expediente N° 0090-2004-AA/TC:

[el debido proceso] (…) está concebido como el cumplimiento de todas las garantías, requisitos y normas de orden público que deben observarse en las instancias procesales de todos los procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos (…)

3.4.4.11 Con relación a lo anterior, se aprecia que, como parte del principio del debido proceso, se identifica el derecho a la tutela procesal efectiva y a la imparcialidad, los cuales son aplicables al procedimiento administrativo, como bien señala el propio Tribunal Constitucional.

3.4.4.12 A este respecto, se evidencia que si la Sub Intendencia de Resolución (unidad orgánica distinta a un órgano) tuviera la competencia de prorrogar el propio plazo que ostenta para evitar la caducidad, tendría todos los incentivos para prorrogar las actuaciones a su cargo por el máximo plazo posible. Esta situación genera un perjuicio evidente a los administrados e interpreta extensivamente la norma del TUO de la LPAG respecto de la competencia para emitir la Resolución de ampliación del plazo de culminación del procedimiento administrativo sancionador dado que la Sub Intendencia no tiene la cualidad jurídica de “órgano” sino de “unidad orgánica”.

3.4.4.13 Es importante acotar, entonces, que en el presente caso la SIRE no ha cumplido con la carga establecida por el TUO de la LPAG, aunque si la cumple en la denominación y numeración del tipo normativo (resolución) sin embargo incumple la justificación de la excepcionalidad de la ampliación y de la extensión del tiempo de dicha prórroga hasta el máximo posible.

3.4.5.1 En el presente caso, dado que se trata de una materia sujeta a la competencia del Tribunal y no fue advertida en la instancia inferior, la caducidad será declarada por este órgano de revisión.

3.4.5.2 Es importante precisar que la impugnante tanto en su escrito de descargos respecto del Informe Final emitido por la SIAI como en su recurso de apelación hace referencia a que el presente procedimiento sancionador ha caducado.

3.4.5.3 En ambos casos, tanto la SIRE como la Intendencia Regional, respectivamente, desestimaron este argumento basándose simplemente en que con la emisión de la Resolución de Sub Intendencia N° 046-2021-SUNAFIL/IRE-CAL/SIRE de fecha 20 de enero de 2021, se amplió excepcionalmente por tres (3) meses el plazo para resolver el presente procedimiento administrativo sancionador, que junto con la suspensión de plazos dictados durante la emergencia sanitaria, consideraban correctamente ampliado dicho plazo conforme los numerales 1 y 2 del artículo 259° del TUO de la LPAG.

3.4.5.4 Conforme a ello, este Tribunal ha revisado la totalidad de las actuaciones que componen el expediente administrativo y ha evidenciado la configuración de la causal de caducidad como consecuencia de la vulneración del debido procedimiento al emitir la Resolución de Sub Intendencia N° 046-2021- SUNAFIL/IRE-CAL/SIRE de fecha 20 de enero de 2021.

3.4.6.1 Es importante aclarar que la declaración de caducidad que efectúa el Tribunal no supone la nulidad de toda la actuación realizada por las instancias precedentes, sino que, en virtud al texto expreso de los numerales 4 y 5 del artículo 259° del TUO de la LPAG, determinadas actuaciones resultan subsistentes.

3.4.6.2 De esta forma, la declaración de caducidad no deja sin efecto las actuaciones de fiscalización, así como los medios probatorios que no puedan o no resulte necesario ser actuados nuevamente.

3.4.6.3 Así también las medidas preventivas, correctivas y cautelares dictadas se mantienen vigentes durante el plazo de tres (3) meses adicionales en tanto se disponga el inicio del nuevo procedimiento sancionador, luego de lo cual caducan, pudiéndose disponer nuevas medidas de la misma naturaleza en caso se inicie el procedimiento sancionador.

3.4.6.4 Finalmente, la autoridad competente conforme al Sistema, en caso la infracción no hubiera prescrito, evaluará el inicio de un nuevo procedimiento sancionador. El procedimiento caducado administrativamente no interrumpe la prescripción.

Resultado Del Análisis Realizado

POR TANTO:

Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley N° 29981 – Ley que crea la Sunafil, el artículo 41 de la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, el artículo 259° del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado mediante Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, y los artículos 15 y 17 del Decreto Supremo N° 007-2013-TR – Reglamento de Organización y Funciones de la Sunafil y sus modificatorias, y los artículos 2, 3 y 17 del Decreto Supremo N° 004-2017-TR – Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral,

SE RESUELVE:

PRIMERO.- Declarar NULA la Resolución de Sub Intendencia N° 046-2021-SUNAFIL/IRE-CAL/SIRE, de fecha 20 de enero de 2021 emitida por la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional del Callao, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.

SEGUNDO.- Declarar la CADUCIDAD del procedimiento administrativo sancionador seguido contra la SWISSPORT PERÚ S.A.C., recaído en el expediente N° 392-2019-SUNAFIL/IRE-CAL de la Intendencia Regional del Callao.

11“TUO de la LPAG Artículo 11.- Instancia competente para declarar la nulidad (…) 11.3 La resolución que declara la nulidad dispone, además, lo conveniente para hacer efectiva la responsabilidad del emisor del acto inválido, en los casos en que se advierta ilegalidad manifiesta, cuando sea conocida por el superior jerárquico”.

TERCERO.- Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia en sede administrativa.

CUARTO.- Notificar el presente expediente a la Intendencia Regional del Callao con la finalidad de que proceda conforme a lo establecido en el numeral 4 del artículo 259° del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado mediante Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, de ser el caso y conforme a sus competencias.

QUINTO.- Notificar la presente resolución a SWISSPORT PERÚ S.A.C. y a la Intendencia Regional del Callao, para sus efectos y fines pertinentes.

SEXTO.- Devolver el presente expediente a la Intendencia Regional del Callao, para que proceda de acuerdo a sus atribuciones y conforme a lo señalado en el fundamento 4.5 de la presente resolución.

SÉPTIMO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – Sunafil (www.gob.pe/sunafil)

Documento Firmado Digitalmente

Documento Firmado Digitalmente Luis Erwin Mendoza Legoas

Desirée Bianca Orsini Wisotzki Presidente

Documento Firmado Digitalmente Luz Imelda Pacheco Zerga