| Resolución N° | 0162-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 1944-2017-SUNAFIL/ILM |
| Procedencia | INTENDENCIA DE LIMA METROPOLITANA |
| Impugnante | Manufactura de Metales y Aluminio Récord S.A |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 702-2021- |
| Materia | SEGURIDAD Y SALUD |
| Región | Lima Metropolitana |
| Fecha | 05 de agosto de 2021 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO.- Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por MANUFACTURA DE METALES Y ALUMINIO RECORD S.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 702-2021- SUNAFIL/ILM, de fecha 04 de mayo de 2021, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente N° 1944-2017- SUNAFIL/ILM/SIRE2, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO.- CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 702-2021-SUNAFIL/ILM en todos sus extremos.
29 Fundamento jurídico 3 del Expediente N° 268-2012-PHC/TC. 30 MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Tomo I. 14va. Edición. Lima: Gaceta Jurídica, 2019, p. 246. 31 Tal como ha sido descrito en los considerandos 3.3 y 3.4 del referido acto.
TERCERO.- Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa. CUARTO.- Notificar la presente resolución a MANUFACTURA DE METALES Y ALUMINIO RECORD S.A. y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO.- Devolver los actuados a la Intendencia de Lima Metropolitana.
SEXTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
Documento Firmado Digitalmente
Documento Firmado Digitalmente Luis Erwin Mendoza Legoas
Desirée Bianca Orsini Wisotzki Presidente
Documento Firmado Digitalmente Luz Imelda Pacheco Zerga
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 16076-2017-SUNAFIL/ILM del 20 de octubre de 2017, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación respecto de la impugnante, con el objeto de verificar el cumplimiento de las disposiciones relativas a la seguridad y salud en el trabajo1, las cuales culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 2867-2017 (en adelante, el Acta de Infracción) del 30 de noviembre de 2017, mediante la cual se propuso
1 Inicialmente se dispuso como materias de la orden de inspección las siguientes: Gestión interna de seguridad y salud en el trabajo (sub materia Reglamento Interno de Seguridad y Salud en el trabajo: incluye todas), Gestión interna de seguridad y salud en el trabajo (sub materia de Registro de accidente de trabajo e incidentes: incluye todas), Condiciones de seguridad: en lugares de trabajo, instalaciones civiles y maquinaria (sub materia de condiciones seguridad: incluye todas), Máquinas y equipos de trabajo (incluye todas), Formación e información sobre seguridad y salud en el trabajo (incluye todas), Seguro complementario de trabajo de riesgo (sub materia de cobertura en salud: incluye todas), Seguro complementario de trabajo de riesgo (sub materia de cobertura en invalidez – sepelio: incluye todas) e Identificación de peligros y evaluación de riesgos (IPER) (incluye todas). 20555195444 soft PACHECO ZERGA Luz Imelda FAU 20555195444 soft
sanción económica a la impugnante por el incumplimiento de la normativa de seguridad y salud en el trabajo que ocasionó un accidente de trabajo en perjuicio del trabajador Gaspar Sudario Laveriano.
Mediante Imputación de cargos N° 110-2018-SUNAFIL/ILM/SIAI de fecha 09 de marzo de 2018, notificado a la impugnante el 22 de marzo de 2018, juntamente con el Acta de Infracción, se dio inicio a la etapa instructiva, otorgándose un plazo de quince (15) días hábiles para la presentación de los descargos.
De conformidad con el numeral 53.2 del artículo 53° del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT), la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 146-2018- SUNAFIL/ILM/SIAI, a través del cual llega a la conclusión que se ha determinado la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador en su fase sancionadora y procediendo a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 371-2018-SUNAFIL/ILM/SIRE2 con fecha 04 de julio de 2018, la Sub Intendencia de Resolución 2 de la Intendencia de Lima Metropolitana multó a la impugnante por la suma de S/. 9,112.50 (Nueve mil ciento doce con 00/100 soles) por haber incurrido en:
- Una (01) infracción MUY GRAVE por el incumplimiento del sujeto inspeccionado con la normativa en seguridad y salud en el trabajo que ocasionó un accidente de trabajo, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT.
Mediante escrito de fecha 30 de julio de 2018, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 371-2018-SUNAFIL/ILM/SIRE2, solicitando que se revoque y desestime la multa señalada en la referida resolución, argumentando lo siguiente:
i. Se ha cumplido con la obligación sobre formación e información asociadas a riesgos en materia de seguridad y salud en el trabajo
ii. El Reglamento Interno de seguridad y salud en el trabajo contempla los estándares en las operaciones del área de prensa.
iii. Las condiciones de seguridad sobre la mecánica del equipo resultaron imposibles de prever.
iv. La máquina que se empleó al momento de accidente no presentó ningún problema técnico.
Mediante Resolución de Intendencia N° 702-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 04 de mayo de 20212, la Intendencia Regional de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, confirmando la Resolución de Sub Intendencia de Resolución N° 371-2018-SUNAFIL/ILM/SIRE2, por considerar que:
i. Respecto de la obligación sobre formación e información, señala que la formación no solo consiste en la transmisión de datos o instrucciones centrales en seguridad y salud en el trabajo sobre las funciones a desarrollar, sino que se traduce en la impartición de
2 Notificada a la inspeccionada el 06 de mayo de 2021.
conocimientos y habilidades para que el trabajador sea capaz de desarrollar sus funciones con garantías de seguridad y salud. Por lo que el documento presentado, al ser evaluado, se concluye que si bien se tocó el tema de cuidado de manos no se evidenció que se le haya capacitado al trabajador sobre la función que realizaba al momento del accidente de trabajo.
ii. Respecto al alegato relativo al Reglamento Interno de seguridad y Salud en el Trabajo, se observó que contiene sólo 45 artículos por lo que no es posible que el personal inspectivo haya advertido lo manifestado por la inspeccionada. Asimismo, en relación al reconocimiento que señala la inspeccionada sobre la transacción extrajudicial, es preciso mencionar que el hecho de manifestar que la inspeccionada cumplió con sus obligaciones laborales no desvirtúa la infracción detectada.
iii. Sobre las circunstancias mecánicas, se menciona que la insuficiente protección de topes de seguridad de pulsadores de la máquina empleada fue una causa inmediata y condición subestándar del accidente de trabajo. Asimismo, se cuenta con lo manifestado por el supervisor de personal de la empresa, quien reconoció que la prensa había tenido una falla de doble ciclo, hecho que lo reportó.
Con fecha 25 de mayo de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 702-2021-SUNAFIL/ILM.
La Intendencia Regional de Lima admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorandum N° 953-2021- SUNAFIL/ILM, recibido el 22 de junio de 2021 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
3 Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 15 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante un ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia
4Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…) 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa. 6“Decreto Supremo N° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 15.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 7Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.
a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RGLIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
En esa línea argumentativa, el Reglamento del Tribunal define al recurso de revisión como el recurso administrativo destinado a contradecir las resoluciones emitidas en segunda instancia por la Intendencia de Lima Metropolitana y las Intendencias Regionales de SUNAFIL, así como por las Direcciones de Inspección del Trabajo u órganos que cumplan esta función en las Direcciones y/o Gerencias Regionales de Trabajo y Promoción del Empleo, señalando de manera expresa que el recurso de revisión sólo procede por las causales taxativamente establecidas como materias impugnables en el artículo 14 de dicha norma, esto es: i) la inaplicación así como la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral; y, ii) El apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal de Fiscalización Laboral.
Así, el recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones calificadas como muy graves en el RGLIT y sus modificatorias; estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que éste se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR MANUFACTURA DE METALES Y ALUMINIO RECORD S.A.
De la revisión de los actuados, se ha identificado que MANUFACTURA DE METALES Y ALUMINIO RECORD S.A. presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 702-2021-SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia Regional de Lima, en la cual se confirmó la sanción impuesta de S/. 9,112.50 (Nueve mil ciento doce con 00/100 soles) por la comisión de la infracción tipificada como MUY GRAVE, prevista en el artículo 28.10 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del 06 de mayo de 20218.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por MANUFACTURA DE METALES Y ALUMINIO RECORD S.A.
8 Iniciándose el plazo el 07 de mayo de 2021, día hábil siguiente al de la fecha de notificación.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Mediante escritos de fecha 25 de mayo de 2021, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 702-2021-SUNAFIL/ILM, señalando lo siguiente:
- Sobre el plazo de prescripción
Refiere que no se ha tenido en cuenta la configuración del plazo de prescripción de la facultad sancionadora del Estado, computada desde la fecha del accidente.
- Del plazo de caducidad
Por otro lado, indica que, al no haberse resuelto la presente controversia, ha operado el plazo de nueve (09) meses de caducidad del presente procedimiento administrativo sancionador (PAS).
- De la interpretación errónea sobre el deber de capacitar en materia de seguridad y salud en el trabajo
La impugnante menciona que ha cumplido con la obligación de capacitar al trabajador afectado, tal como ha sido reconocido por el mismo en el documento de transacción extra-judicial. A fin de sustentar ello, trasluce las siguientes capacitaciones: (i) Registro de capacitación sobre cuidados de mano de fecha 26 de marzo de 2015 y 27 de junio de 2014, (ii) Seguridad basada en el comportamiento del 14 de mayo de 2015, (iii) Uso de Equipos de Protección de Seguridad del 23 de setiembre de 2013, (iv) Manipulación de piezas metálicas del 03 de abril de 2013, (v) Charla sobre prensa hidráulica del 19 de setiembre de 2014, y, (vi) Taller Mundial de la seguridad y salud en el trabajo del 28 de abril de 2016.
Asimismo, manifiesta que, a través de las capacitaciones en seguridad del comportamiento y cuidado de manos, se expuso a los trabajadores la importancia de mantener la seguridad sobre los miembros superiores, esto es, los dedos y las manos, dado su probabilidad de cometer errores al momento de realizar sus labores, las mismas que se ejecutaban de manera manual y, generalmente, con prensas. Agrega que esto último ha sido reforzado por las charlas impartidas por los supervisores de trabajo de manera previa a la jornada laboral.
Adicionalmente, precisa que, desde el 2015, ha implementado el programa de pausas activas, a fin de evitar el cansancio en los trabajadores, actividades en la que se advierte la participación del mencionado trabajador.
Así, al establecerse los principales riesgos respecto al atrapamiento de manos, se dispuso las siguientes recomendaciones:
Como consecuencia de lo antes precisado, indica que el nivel de accidentes decreció de manera considerable desde el año 2015, siendo que los que posee a la fecha obedecen a causas sub estándares, originados por descuido por parte de los trabajadores.
De otro lado, indica que el trabajador afectado posee cuarenta y cuatro (44) años de experiencia laboral, y veintiuno (21) en el puesto de operario de PH-06, específicamente en la labor de prensador.
De igual manera, refiere que en virtud del literal g) del artículo 49 de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, Ley N° 29783 (en adelante, LSST), y el literal a) del artículo 27 del Reglamento de la Reglamento de la Ley N° 29783, aprobado mediante Decreto Supremo N° 005-2012-TR (en adelante, RLSST), no se ha previsto la obligación de capacitar al trabajador por cada función específica, sino esencialmente al puesto de trabajo. Por ello, sostiene que resulta inválido que se le sancione por no haber capacitado en la función de prensado de piezas metálicas.
- Sobre la contravención al debido proceso
La impugnante menciona que la resolución materia de revisión ha trasgredido el principio del debido procedimiento, toda vez que no ha sido debidamente motivada bajo sustentos fácticos que acrediten la comisión de infracciones.
Agrega que, incluso, se ha restado valor probatorio a lo declarado por el citado trabajador, pese a contar con la condición de afectado en el presente PAS.
Análisis Del Recurso De Revisión
Del debido cómputo del plazo de prescripción de la facultad sancionadora
Ante la invocación de la configuración del plazo de prescripción de la potestad sancionadora de la SUNAFIL, respecto a la determinación de la existencia de responsabilidad de la infracción calificada como muy grave por el tipo previsto en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, este Colegiado considera oportuno precisar las reglas que rigen su cómputo, de acuerdo a la legislación vigente.
Desde la óptica de los fueros administrativos, la prescripción es la institución jurídica mediante la cual, por el transcurso del tiempo, se limita la potestad punitiva del Estado, dado que extingue la incertidumbre jurídica sobre la determinación del administrado- procesado como titular de la comisión de una determinada inconducta, así como su eventual reproche mediante sanciones.
Así, respecto a la figura jurídica de la prescripción, el Tribunal Constitucional ha establecido lo siguiente9:
“Como se ha dicho en los fundamentos precedentes la administración en el ejercicio de su facultad sancionadora tiene el irrestricto deber de respetar los derechos procesales constitucionales de los administrados entre los cuales se encuentra el instituto procesal de la prescripción (…)10”
De esta manera, se colige que el acceso a la declaratoria del plazo de prescripción por parte de los justiciables, no sólo es un remedio de conclusión procesal por la inactividad del Estado dentro de los procedimientos sancionadores a su cargo, sino un derecho constitucional frente a la capacidad punitiva en sí9.
Ahora bien, mediante Decreto Supremo N° 015-2017-TR, se modificó el artículo 51 del RLGIT, indicándose que la facultad de la autoridad inspectiva para determinar la existencia de infracciones prescribe, ya no sería a los cinco (5) años, sino a los cuatro (4) años11, y que esta determinación se debía realizar conforme a las pautas del artículo 252 del TUO de la LPAG.
A su vez, el “Comité de Criterios en materia legal aplicables al Sistema de Inspección de Trabajo”, creado mediante Resolución de Superintendencia N° 061-2019-SUNAFIL, publicó mediante Resolución de Superintendencia N° 110-2019-SUNAFIL un listado inicial de criterios, destacándose para el presente caso el Tema N° 01 – Cómputo del plazo de prescripción relacionado al Sistema de Inspección del Trabajo, que puntualiza que el Título III del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, no contiene un único tipo de infracciones, sino que se regulan diversas infracciones entre las que se cuentan las instantáneas, precisando que:
(…) a efectos de determinar el dies a quo, es fundamental efectuar un análisis caso por caso para distinguir las diversas clases de infracción, para lo cual será necesario acudir a la norma que prevé la conducta infractora y examinar la acción
9 Fundamentos 9 del expediente N° 8092-2005-PA/TC. 10 Énfasis añadido 11 Posteriormente, mediante Resolución de Superintendencia N° 218-2017-SUNAFIL, de fecha 31 de octubre de 2017, se aprueban los criterios normativos adoptados por el “Grupo de Trabajo de Análisis de Criterios en materia legal aplicables al Sistema Inspectivo”, entre los cuales se encuentra el criterio referido a la prescripción administrativa, señalando que “El plazo de prescripción de cuatro (4) años para determinar la existencia de infracciones en materia sociolaboral, es aplicable para todos los hechos constitutivos de infracción, incluso si ocurrieron antes del 16 de marzo de 2017.”
o acciones concretas que se tipifican como ilícito administrativo, para precisar en qué momento se consuma la infracción y se inicia el cómputo de la prescripción: (…) 1) La infracción instantánea se consuma con la conducta misma, sin que la situación ilícita sea permanente o duradera en el tiempo. Por lo tanto, el plazo de prescripción empieza a computarse desde la consumación de la infracción, esto es, desde la realización de la conducta infractora. (…)”12.
Por lo tanto, se tiene que, previamente al cómputo del plazo de prescripción, advertirse la naturaleza de la inconducta administrativa, de tal manera que, a través de su esencia, se tenga conocimiento la oportunidad en la cual se produjo sus efectos ilícitos y/o consumación. Esto último, para las infracciones instantáneas, rige desde su simple comisión, momento que iniciará el plazo que posee la SUNAFIL para desplegar sus acciones punitivas y de investigación en materia sociolaboral.
Ahora, regresando a lo dispuesto en el artículo 252 del TUO de la LPAG, específicamente en el numeral 252.2, se ha gestado -de manera singular- el único supuesto de suspensión para el cómputo de plazo de prescripción, conforme se muestra a continuación:
“Artículo 252.- Prescripción (…) 252.2 EI cómputo del plazo de prescripción de la facultad para determinar la existencia de infracciones comenzará a partir del día en que la infracción se hubiera cometido en el caso de las infracciones instantáneas o infracciones instantáneas de efectos permanentes, desde el día que se realizó la última acción constitutiva de la infracción en el caso de infracciones continuadas, o desde el día en que la acción cesó en el caso de las infracciones permanentes. EI cómputo del plazo de prescripción sólo se suspende con la iniciación del procedimiento sancionador a través de la notificación al administrado de los hechos constitutivos de infracción que les sean imputados a título de cargo, de acuerdo a lo establecido en el artículo 255, inciso 3. Dicho cómputo deberá reanudarse inmediatamente si el trámite del procedimiento sancionador se mantuviera paralizado por más de veinticinco (25) días hábiles, por causa no imputable al administrado13”.
Como se observa, en la redacción del presente artículo, el cómputo de plazo de prescripción solo se suspende con la iniciación del PAS, lo cual comprende la debida notificación de los
12 Énfasis añadido. 13 Énfasis añadido.
hechos imputados14. Por tanto, finalizada esa diligencia, si el procedimiento continúa en un estado de inactividad, deberá inmediatamente reanudarse el referido cómputo luego de veinticinco (25) días hábiles.
Nótese que la suspensión del cómputo del plazo de prescripción que refiere el TUO de la LPAG se configura, únicamente, cuando confluyen factores externos de pausa en el desarrollo del PAS15, como es el caso –no duda cabe- de aquellas actuaciones pendientes por parte del administrado.
Sin embargo, siguiendo a Gómez Puente, respecto a la inacción del ejercicio de potestades administrativas, indica que “estas omisiones, cuando no vienen determinadas por una imposibilidad material o técnica y carecen de un fundamento objetivo o justificación razonable, pueden ser arbitrarias (…)”16. Por ende, a juicio de este Tribunal, la suspensión del cómputo del plazo de prescripción debe realizarse de manera literal a lo mencionado en el propio texto del TUO de la LPAG, siguiendo el criterio mencionado en el considerando ut supra, en aras de evitar una decisión sobre la configuración del plazo extintivo de la acción punitiva no acorde a Derecho.
Por su parte, respecto al término del cómputo del plazo objeto de análisis, corresponde traer a colación lo expuesto por el jurista Gallardo Castillo17, quien de manera ilustrativa refiere que “(…) el día final del cómputo viene determinado por la fecha en que tiene lugar la notificación válida de la resolución sancionadora, no por la fecha en que se expide ésta última”18.
Esta interpretación es conforme con la estructura propia del PAS19, en el cual el legislador exige la notificación de la resolución de sanción para la conclusión del procedimiento, en cuyo trámite, necesariamente, se articula la facultad sancionadora del Estado y sus límites, entre los cuales destaca el plazo de prescripción.
En el caso materia de la presente resolución, se imputa a la impugnante incumplir la normativa en materia de seguridad y salud en el trabajo y ocasionar así un accidente de
14 Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo 255.- Procedimiento sancionador Las entidades en el ejercicio de su potestad sancionadora se ciñen a las siguientes disposiciones: (…) 3. Decidida la iniciación del procedimiento sancionador, la autoridad instructora del procedimiento formula la respectiva notificación de cargo al posible sancionado, la que debe contener los datos a que se refiere el numeral 3 del artículo precedente para que presente sus descargos por escrito en un plazo que no podrá ser inferior a cinco días hábiles contados a partir de la fecha de notificación. 15 Un ejemplo ilustrativo del mismo es el caso de la situación excepcional originada por la declaración del Estado de Emergencia Nacional por la aparición de la Covid-19, en cuyo contexto, la inactividad de las entidades obedeció a la imposibilidad de que sus servidores acudan a prestar servicios, dado el aislamiento social obligatorio a que hace referencia el artículo 1 del Decreto Supremo N° 044-2020- PCM y la restricción a la libertad de tránsito, determinada por el artículo 3º de la citada disposición normativa. 16 GÓMEZ PUENTE, Marcos. Responsabilidad por inactividad de la Administración. Año 1994, p. 142. Recuperado de https://revistasonline. inap.es/index.php/DA/article/download/5352/5406. 17 GALLARDO CASTILLO, María Jesús, Los principios de la potestad sancionadora. Teoría y práctica, Ed. iustel, Madrid, 2007, p. 247. 18 Énfasis añadido 19 Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo 255.- Procedimiento sancionador Las entidades en el ejercicio de su potestad sancionadora se ciñen a las siguientes disposiciones: (…) 6. La resolución que aplique la sanción o la decisión de archivar el procedimiento será notificada tanto al administrado como al órgano u entidad que formuló la solicitud o a quién denunció la infracción, de ser el caso.
trabajo, la cual debe ser calificada como una infracción instantánea, dado que sus efectos se consumaron en el mismo día del siniestro, esto es, el 08 de julio de 2016, por lo que, para un mejor análisis del cómputo respectivo, se presenta a continuación una línea de tiempo del desarrollo del PAS.
Figura única: Línea de tiempo del PAS
Treinta y tres (33) días hábiles20
De acuerdo al gráfico expuesto, desde la fecha del accidente hasta un día antes del inicio del PAS, transcurrieron un (01) año, nueve (9) meses y trece (13) días, siendo reanudado el plazo el 09 de mayo de 2018, y culminando su cómputo con la notificación de la Resolución de Sub Intendencia N° 694-2018-SUNAFIL/ILM/SIRE1. Lo cual implica un plazo adicional de dos (02) meses y un (01) día, por lo que lo que resulta un total de un (01) año, once (11) meses y catorce (04) días.
En consecuencia, a la fecha de imputación de la existencia de responsabilidad por la infracción en materia de seguridad y salud en el trabajo, no ha operado el plazo de prescripción de la facultad sancionadora, regulada en el TUO de la LPAG. Por consiguiente, corresponde rechazar este extremo el recurso de revisión.
Del plazo de caducidad del PAS
La impugnante señala que en el procedimiento sancionador ha operado la caducidad, por lo que, a opinión de esta Sala, corresponde exponer el marco jurídico que lo regula.
Sobre el particular, el artículo 259 numeral 1 del TUO LPAG, establece que: “El plazo para resolver los procedimientos sancionadores iniciados de oficio es de nueve (9) meses
20 Conformado por los siguientes plazos: (i) cinco (05) días hábiles para presentar los alegatos contra el Acta de Infracción; (ii) veinticinco (25) días hábiles de acuerdo al numeral 252 del artículo 252 del TUO de la LPAG; y, tres (03) días de feriados declarados a nivel nacional, relativos al jueves 29 y viernes 30 de marzo (Semana Santa) y martes 01 de mayo (Día del Trabajo). 08.07.2016 (Accidente de trabajo: presunto ilícito) 22.03.2018 (Inicio del PAS) 08.05.2018 (vencimiento del plazo de suspensión) Suspensión del plazo de prescripción 09.07.2018 (Fin del PAS)
contados desde la fecha de notificación de la imputación de cargos. Este plazo puede ser ampliado de manera excepcional, como máximo por tres (3) meses, debiendo el órgano competente emitir una resolución debidamente sustentada, justificando la ampliación del plazo, previo a su vencimiento. La caducidad no aplica al procedimiento recursivo” (énfasis añadido); en ese marco normativo, la caducidad del procedimiento sancionador no se computa desde la fecha de emisión del Acta de Infracción, sino desde que se notifica la misma, con la cual se da inicio al procedimiento administrativo sancionador.
Asimismo, el numeral 2 del artículo 259 del TUO de la LPAG21 estipula que, transcurrido el plazo máximo para resolver, sin que se notifique la resolución respectiva, se entiende automáticamente caducado el procedimiento y se procederá a su archivo.
Señala Juan Carlos Morón Urbina22, “la caducidad puede ser definida como aquella figura que origina la anormal y anticipada terminación de un pronunciamiento, debido a la inactividad de la autoridad competente, prolongada en su trámite, la cual ocasiona que el plazo establecido para su culminación se venza, adelantando el término del procedimiento por mandato de ley”. Debe entenderse, pues, que la caducidad prevista en el TUO de la LPAG es respecto del procedimiento; por lo que la Intendencia Regional de Lima Metropolitana solo podía haber determinado la existencia de una infracción antes del vencimiento del plazo de caducidad.
Cabe señalar que el mismo jurista, señala que existen tres manifestaciones de la caducidad en el Derecho Administrativo, entre las que encontramos: i) Caducidad-carga: Referida al tipo de caducidad que opera en los supuestos en los que el particular tiene un plazo corto para el ejercicio de un derecho en beneficio propio; ii) Caducidad-sanción: Este tipo de caducidad opera para poner fin a los efectos de un título habilitante por incumplimiento de las obligaciones que asumió el administrado con la obtención del mismo; iii) Caducidad- perención: Este tipo de caducidad supone la terminación anormal (extinción) de un procedimiento administrativo por ausencia de actividad del interesado (en caso de procedimientos iniciados a iniciativa de parte) o de la Administración Pública (en caso de procedimientos iniciados de oficio). Para efectos del presente caso nos encontramos ante la caducidad-perención, en el marco del procedimiento administrativo sancionador iniciado de oficio.
Debemos señalar que, el objeto de la caducidad no es el derecho material a perseguir el hecho constitutivo de la infracción, sino la forma de ejercitar el ius puniendi, es decir, el procedimiento del que se sirve la Administración23. En tal sentido, la caducidad provoca la perención del procedimiento y sus actuaciones, pero no extingue la acción, es decir, siempre que la infracción no haya prescrito, la Administración podrá incoar un nuevo procedimiento con el mismo objeto y con la finalidad de ejercitar debidamente dicho poder punitivo.
21 TUO de la LPAG, “Artículo 259.- Caducidad del procedimiento sancionador (…) 2. Transcurrido el plazo máximo para resolver, sin que se notifique la resolución respectiva, se entiende automáticamente caducado el procedimiento y se procederá a su archivo.” 22 MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. 12a Edición. Lima: Gaceta Jurídica, 2017. 23 ZEGARRA, D. 2010. La figura de la prescripción en el ámbito administrativo sancionador y su regulación en la Ley No. 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General. Revista de Derecho Administrativo, p. 211.
En tal sentido, para que opere la caducidad-perención del procedimiento sancionador, basta la superación del plazo establecido para concluir el mismo. Es decir, el mero transcurso del tiempo configura la caducidad. Asimismo, al consistir la caducidad en el transcurso inevitable de un lapso de tiempo, ésta no se suspende ni interrumpe. Por tanto, como señala el artículo 259 del TUO de la LPAG, una vez transcurridos nueve (9) meses desde el inicio del procedimiento sancionador –o doce (12), en caso se hubiere justificado su ampliación debidamente– el procedimiento caducará indefectiblemente, procediéndose a su archivo.
En esta línea argumentativa, se verifica de la Figura Única de la presente resolución24, que desde el inicio del PAS hasta la notificación de la resolución de sanción ha transcurrido el lapso de tres (03) meses y diecisiete (17) días naturales, esto es, dentro de los nueve (9) meses para resolver el procedimiento sancionador, resultando válido su tramitación.
En consecuencia, corresponde desestimar el alegato expuesto por la impugnante formulado en el presente recurso de revisión
Sobre el deber de formar e informar en materia de seguridad y salud en el trabajo
Debido a que la impugnante cuestiona el sentido del deber de capacitar a los trabajadores en materia de seguridad y salud en el trabajo, corresponde revisar el marco normativo que le resulta aplicable, en aras de confirmar si, a través de los hechos constatados por la autoridad inspectiva, se ha cumplido a cabalidad con la presente obligación de manera previa a la existencia del accidente de trabajo del 08 de julio de 2017.
Al respecto, el Título Preliminar de la LSST establece ciertos principios sobre los que se estructura la seguridad y salud en el trabajo en todos los centros de trabajo. Uno de ellos es el principio de información y capacitación, dispuesto en el artículo IV 25, por el cual las organizaciones sindicales y trabajadores reciben una adecuada y oportuna información y capacitación preventiva en la tarea a desarrollar, con énfasis en lo potencialmente riesgoso para la vida y salud.
Por su parte, el artículo 49 literal g) de la LSST establece que el empleador está obligado a garantizar oportuna y apropiadamente, capacitación y entrenamiento en seguridad y salud en el centro y puesto de trabajo o función específica, al momento de la contratación,
24 Ver considerando 6.14 de la resolución de sanción. 25 LSST Título Preliminar IV. Principio de Información y capacitación: Las organizaciones sindicales y los trabajadores reciben una oportuna y adecuada información y capacitación preventiva en la tarea a desarrollar, con énfasis en lo potencialmente riesgoso para la vida y salud de los trabajadores y su familia
cualquiera sea la modalidad o duración, durante el desempeño de la labor, y cuando se produzcan cambios en la función o puesto de trabajo o en la tecnología.
Del mismo modo, el literal f) del artículo 50 de la LSST señala como medida de prevención de riesgos laborales que el empleador debe capacitar y entrenar anticipada y debidamente a los trabajadores.
Finalmente, el artículo 27 del RLSST establece que la formación debe estar centrada, entre otros, en el puesto de trabajo específico o en la función que cada trabajador desempeña y en las medidas que permitan la adaptación a la evolución de los riesgos y la prevención de nuevos riesgos. Aunado a ello, el artículo 52 de la LSST dispone que el empleador debe transmitir a los trabajadores, de manera adecuada y efectiva, la información y los conocimientos necesarios en relación con los riesgos en el centro de trabajo y en el puesto o función específica, así como las medidas de protección y prevención aplicables a tales riesgos.
De la evaluación de los dispositivos glosados, este Colegiado aprecia que el empleador tiene la obligación de capacitar a sus trabajadores en materia de seguridad en el trabajo, con especial incidencia en las funciones específicas de los puestos de trabajo, más aún si éstas pueden impactar en su salud, en armonía con el mandato de máxima protección implícito en nuestro Sistema de Seguridad en el Trabajo.
Respecto a los hechos que componen el accidente de trabajo materia de investigación26, la autoridad inspectiva constató que, al momento de realizar la labor de prensista en la Prensa Hidráulica PH-06, maquinaria que posee una presión de sesenta (60) toneladas y se emplea a través de un pedal, la mano del trabajador Gaspar Sudario Laveriano quedó atrapada sobre dicho instrumento.
En vista del presente siniestro, se comprobó que, previamente al mismo, la impugnante no brindó capacitación al trabajador afectado sobre los riesgos asociados al puesto de trabajo de “Prensista” y la función específica de “utilizar prensas metálicas”27, lo que permitió a la Sub Intendencia de Resolución determinar la existencia de responsabilidad administrativa por la comisión de la inconducta descrita en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT.
Ahora, regresando a los alegatos que nos ocupa, la impugnante refiere que ha cumplido con la obligación materia de análisis, por lo que se verificará si, en efecto, la documentación aportada gira en torno al deber de capacitar sobre la función específica del trabajador, cuya omisión se le califica como la causa del accidente de trabajo. Para tal efecto, se ha elaborado el siguiente cuadro analítico:
Cuadro Único: Documentación aportada por la impugnante
26 De acuerdo al segundo hecho verificado del Acta de Infracción. 27 De acuerdo al quinto hecho verificado del Acta de Infracción.
N° Documento Folio Análisis Cumple con la obligación Transacción Extrajudicial del 19 de julio de 2018 Del 99 al del expediente sancionador Si bien el trabajador afectado reconoce que ha sido instruido en los riesgos existentes al manejo de la prensa hidráulica, dicha afirmación se encuentra en un contexto de negociación de carácter civil, orientada en evitar litigios respecto al accidente de trabajo, siendo de una finalidad diferente a la materia que nos ocupa, relativa al cumplimiento del ordenamiento público en seguridad y salud en el trabajo. No cumple Registro de capacitación sobre “Cuidados de Mano” de fechas 27 de junio de 2014 y 26 de marzo de 2015. Del 85 al reverso del del expediente de inspección Al respecto, el fondo de la presente capacitación versa por indicar una serie de consejo sobre el cuidado de las manos, pero no figura indicaciones sobre los riesgos en el uso manual de la prensa hidráulica. No cumple Capacitación sobre “Seguridad basada en el Comportamiento” del 14 de mayo de 2015 Del 91 al reverso del 97 del expediente de inspección Pese a que se ha hecho referencia de hábitos para reducir los riesgos siniestros laborales, no se advierta aquellas referente a los riesgos del puesto del trabajador afectado o, en su defecto, sobre la función en específica que originó el accidente de trabajo. No cumple Capacitación sobre “Uso de Equipos de Protección de Seguridad” del 23 de setiembre de 2013 Del 75 al 78 del expediente de inspección Se capacita sobre la relevancia de los equipos de protección, así como de su uso, más no sobre la función específica del citado trabajador. No cumple Capacitación “Manipulación de Piezas Metálicas” Del 71 al reverso del del Se imparte información sobre la prevención de cortes y qué hacer para minimizar el impacto una vez No cumple
N° Documento Folio Análisis Cumple con la obligación del 03 de abril de 2013 expediente de inspección generado, empero, no se evidencia detalles sobre los riesgos asociados a la función específica del trabajador al momento del accidente. Charla sobre “Prensa Hidráulica” del 19 de setiembre de 2014 Del 79 al 82 del expediente de inspección Si bien se incide en el uso y el funcionamiento de la prensa hidráulica, se omite sobre sus posibles efectos perjudiciales en la salud de los trabajadores, lo que supone no evaluar los riesgos respecto al puesto del trabajador afectado. No cumple Taller Mundial de la seguridad y salud en el trabajo del 28 de abril de 2016 Del 100 al del expediente de inspección Se comunica la cultura de prevención en el trabajo de manera general, es decir, sin ocuparse en las funciones específicas del mencionado trabajador. No cumple 8 Capacitación de “Pausas Activas” En el 38 del expediente sancionador Se observa ejercicios para estimular la actividad en el trabajo, lo que dista de la materia que nos ocupa. No cumple Elaboración: Tribunal de Fiscalización Laboral
De esta manera, la inspeccionada no ha logrado acreditar el cumplimiento de la obligación en formar e informar en materia de seguridad y salud en el trabajo, por lo que corresponde mantener los hechos evidenciados en el procedimiento de inspección como causa del accidente de trabajo.
Por otro lado, respecto al argumento de la impugnante relativo a la disminución de número de accidentes de trabajo, originado por las recomendaciones de prevención dictadas desde el periodo 2015, corresponde expresar que la dirección del presente extremo del PAS versa, entre otros28, en reprimir la inconducta de la impugnante en permitir que el trabajador Gaspar Sudario Laveriano realice sus funciones sin tener el debido conocimiento de los riesgos inherentes a sus actividades, conllevando -como ha ocurrido en el presente caso- la configuración de un accidente de trabajo.
Por tanto, el presente alegato carece de fuerza argumentativa, dado que no rebate en concreto los hechos materia de imputación.
En base de las consideraciones expuestas, no corresponde acoger el presente extremo del recurso de apelación.
Sobre la supuesta falta de motivación en la resolución impugnada
28 En el PAS, además de la obligación de formar e informar, se ha construido la imputación por las siguientes omisiones: (i) Incumplir en incorporar los estándares de seguridad en el Reglamento Interno de Seguridad y Salud en el Trabajo, e (ii) Incumplir con las condiciones de seguridad y salud en el trabajo.
Conforme con el Tribunal Constitucional, importa relevar que la Constitución no garantiza una determinada extensión de la motivación, debiendo atenderse a lo siguiente: a) la fundamentación jurídica, b) la congruencia entre lo pedido y lo resuelto; y c) que se exprese una justificación suficiente de la decisión29. Asimismo, junto con la doctrina administrativista, que la motivación en las resoluciones puede ser satisfecha a través de “referencias ciertas y seguras”30.
En ese extremo, esta Sala considera que no existe una falta de motivación en los términos que alega la impugnante; sino que, por el contrario, la Resolución de Intendencia N° 702- 2021-SUNAFIL/ILM31 ha desarrollado todos los elementos presentados por la impugnante en su recurso, por lo que dicho acto ha sido emitido de acuerdo al principio del debido procedimiento.
En consecuencia, no cabe acoger este extremo del recurso de revisión.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley N° 29981 – Ley que crea la SUNAFIL, el artículo 41 de la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, los artículos 15 y 17 del Decreto Supremo N° 007-2013-TR – Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL y sus modificatorias, y los artículos 2, 3 y 17 del Decreto Supremo N° 004-2017-TR – Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral,
SE RESUELVE:
PRIMERO.- Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por MANUFACTURA DE METALES Y ALUMINIO RECORD S.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 702-2021- SUNAFIL/ILM, de fecha 04 de mayo de 2021, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente N° 1944-2017- SUNAFIL/ILM/SIRE2, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO.- CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 702-2021-SUNAFIL/ILM en todos sus extremos.
29 Fundamento jurídico 3 del Expediente N° 268-2012-PHC/TC. 30 MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Tomo I. 14va. Edición. Lima: Gaceta Jurídica, 2019, p. 246. 31 Tal como ha sido descrito en los considerandos 3.3 y 3.4 del referido acto.
TERCERO.- Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa. CUARTO.- Notificar la presente resolución a MANUFACTURA DE METALES Y ALUMINIO RECORD S.A. y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO.- Devolver los actuados a la Intendencia de Lima Metropolitana.
SEXTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
Documento Firmado Digitalmente
Documento Firmado Digitalmente Luis Erwin Mendoza Legoas
Desirée Bianca Orsini Wisotzki Presidente
Documento Firmado Digitalmente Luz Imelda Pacheco Zerga
¿Tu empresa enfrenta un caso parecido ante SUNAFIL?
Analizamos tu expediente y construimos la defensa hasta el Tribunal. Diagnóstico inicial sin costo.
Defensa SUNAFIL para empresas →Documento de carácter público reproducido con fines informativos y de análisis jurídico. Los datos de los trabajadores aparecen anonimizados por la propia autoridad. La fuente oficial y vinculante es la publicada por SUNAFIL.