Tribunal de Fiscalización Laboral · Resolución

Operaciones Arcos Dorados de Perú S.A — Res. 171-2021

Servicios y otrosInfundadoSEGURIDAD Y SALUD
Resolución N°0171-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala
Expediente sancionador251-2020-SUNAFIL/IRE-CAL
ProcedenciaINTENDENCIA REGIONAL DEL CALLAO
ImpugnanteOperaciones Arcos Dorados de Perú S.A
Acto impugnadoRESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 096-2021-
MateriaSEGURIDAD Y SALUD
RegiónCallao
Fecha06 de agosto de 2021
Sumilla. Se declara INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por OPERACIONES ARCOS DORADOS DE PERU S.A. en contra de la Resolución de Intendencia N° 096-2021-SUNAFIL/IRE-CAL, de fecha 26 de mayo de 2021

El fallo

SE RESUELVE:

PRIMERO.- Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por OPERACIONES ARCOS DORADOS DE PERU S.A., contra de la Resolución de Intendencia N° 096-2021-SUNAFIL/IRE-CAL, de fecha 26 de mayo de 2021, emitida por la Intendencia Regional del Callao dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente N° 251-2020-SUNAFIL/IRE-CAL, por los fundamentos expuestos en la presente resolución. SEGUNDO.- REVOCAR EN PARTE la Resolución de Intendencia N° 096-2021-SUNAFIL/IRE-CAL, en el extremo que confirmó la sanción impuesta por el incumplimiento relacionado a la elaboración del Reglamento Interno de Seguridad y Salud en el Trabajo, tipificada con el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, dejando sin efecto la multa impuesta por dicha infracción en la Resolución de Sub Intendencia N° 270-2021-SUNAFIL/IRE-CAL/SIRE, de fecha 04 de mayo de 2021, ADECUANDO dicha infracción con el numeral 27.6 del artículo 27 del RLGIT como infracción grave, en consecuencia, la sanción impuesta ascendencia a 1.35 UIT, en S/ 5,805.00 (cinco mil ochocientos cinco con 00/100 nuevos soles), por las consideraciones expuestas en los fundamentos 6.10 al 6.12 de la presente resolución.

TERCERO.- Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.

CUARTO.- Notificar la presente resolución a OPERACIONES ARCOS DORADOS DE PERU S.A. y a la Intendencia Regional del Callao, para sus efectos y fines pertinentes.

QUINTO.- Remitir los actuados a la Intendencia Regional del Callao.

SEXTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – Sunafil (www.gob.pe/sunafil).

Documento firmado digitalmente

Documento firmado digitalmente Luis Erwin Mendoza Legoas

Desirée Bianca Orsini Wisotzki Presidente

Documento firmado digitalmente Luz Imelda Pacheco Zerga

Fuente oficial. Resolución pública del Tribunal de Fiscalización Laboral. Consulta el documento oficial en el portal de SUNAFIL.
Ver en SUNAFIL (oficial) →

Texto de la resolución

Antecedentes

1.1

Mediante Orden de Inspección N° 210-2020-SUNAFIL/IRE-CAL del 03 de febrero de 2020, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación respecto de la impugnante, con el objeto de verificar el cumplimiento de las disposiciones relativas a la seguridad y salud en el trabajo1, las cuales culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 153-2020- SUNAFIL/IRE-CAL (en adelante, el Acta de Infracción) del 12 de marzo de 2020, mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante a la impugnante por la comisión de cinco (05) infracciones muy graves en materia de seguridad y salud en el trabajo por el incumplimiento de la normativa de seguridad y salud en el trabajo que ocasionó un accidente de trabajo en perjuicio del trabajador Eduardo Adolfo Tadeo Chumbe Yuijan.

1 Se dispuso como materias de la orden de inspección las siguientes: Condiciones de seguridad, en lugares de trabajo, instalaciones civiles y maquinaria; identificación de peligros y evaluación de riesgos (IPER); Gestión Interna y Seguridad y Salud en el Trabajo: Reglamento Interno de Seguridad y Salud en el Trabajo; Gestión Interna de Seguridad y Salud en el Trabajo: Registro de accidentes de trabajo e incidentes y formación e información sobre seguridad y salud en el trabajo: incluye todas. PACHECO ZERGA Luz Imelda FAU 20555195444 soft 20555195444 soft

1.2

Mediante Imputación de cargos N° 371-2020-SUNAFIL/IRE-CAL/SIAI-IC del 06 de octubre de 2020, notificada el 07 de octubre de 2020, se dio inicio a la etapa instructiva, otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal a) del inciso 2 del artículo 52 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

1.3

De conformidad con el numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 543-2020-SUNAFIL/IRE-CAL/SIAI-IF, a través del cual llega a la conclusión que se ha determinado la existencia de conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador en su fase sancionadora y procediendo a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 270- 2021-SUNAFIL/IRE-CAL/SIRE de fecha 12 de abril de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 48,375.00 (Cuarenta y ocho mil trescientos setenta y cinco con 00/100 soles) por haber incurrido en:

- Una (01) infracción MUY GRAVE por incumplir la normativa sobre seguridad y salud en el trabajo, vinculada a no acreditar las condiciones mínimas de seguridad en la bodega (almacén), sobre el almacenamiento de cajas, que ocasionó el accidente de trabajo, en perjuicio del trabajador Eduardo Adolfo Tadeo Chumbe Yuijan, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT.

- Una (01) infracción MUY GRAVE por incumplir la normativa sobre seguridad y salud en el trabajo, vinculada a no acreditar haber elaborado con la Identificación de Peligros, Evaluación de Riesgos (IPER), que ocasionó el accidente de trabajo, en perjuicio del trabajador Eduardo Adolfo Tadeo Chumbe Yuijan, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT.

- Una (01) infracción MUY GRAVE por incumplir la normativa sobre seguridad y salud en el trabajo, vinculada a no acreditar contar con el Reglamento Interno de Seguridad y Salud en el Trabajo (RISST), aprobado por el comité de seguridad y salud en el trabajo, conforme a ley, que ocasionó el accidente de trabajo, en perjuicio del trabajador Eduardo Adolfo Tadeo Chumbe Yuijan, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT.

- Una (01) infracción MUY GRAVE por incumplir la normativa sobre seguridad y salud en el trabajo, vinculada a no brindar la formación e información en seguridad y salud en el trabajo, respecto a los peligros y riesgos en el puesto de trabajo, que ocasionó el accidente de trabajo, en perjuicio del trabajador Eduardo Adolfo Tadeo Chumbe Yuijan, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT.

- Una (01) infracción MUY GRAVE por incumplir la normativa sobre seguridad y salud en el trabajo, vinculada a no acreditar la entrega de los equipos de protección personal (EPP), que ocasionó el accidente de trabajo, en perjuicio del trabajador Eduardo Adolfo Tadeo Chumbe Yuijan, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT.

1.4

Con fecha 04 de mayo de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 270-2021-SUNAFIL/IRE-CAL/SIRE, argumentando lo siguiente:

i. Sobre las condiciones de seguridad en la bodega, como se indicó anteriormente no se ha considerado que cuenta con un sistema de gestión de seguridad y salud en el trabajo, a través del cual ha desarrollado procedimientos y manuales entre los que se encuentra el manual de buenas prácticas de manufactura de la impugnante, el cual indica la forma correcta de almacenar y despachar las cajas y el procedimiento que deben seguir los trabajadores.

ii. Respecto a la Identificación de Peligros y Evaluación de Riesgos, no se tiene en cuenta que a pesar de lo que la conducta imputada parece indicar, la impugnante cuenta con los IPER correspondientes a cada uno de los puestos de trabajo dentro de las unidades de negocio

iii. Respecto al Reglamento Interno de Seguridad y Salud en el Trabajo, la impugnante cuenta con dicho documento, que fue entregado a todos y cada uno de los trabajadores, incluyendo al señor Chumbe, por lo que él tenía pleno conocimiento

iv. Respecto a la formación e información sobre seguridad y salud en el trabajo, reitera que no se ha tomado en consideración que la impugnante brindó formación e información en materia de SST con relación al puesto ocupado por el señor Chumbe.

v. Respecto a los Equipos de Protección Personal, no se ha tomado en cuenta que la impugnante ha acreditado que cuenta con EPP disponibles en cada tienda para todo el personal que los requiera para la labor que se le encargue a desempeñar; así como, no se ha considerado que la impugnante acreditó la entrega a sus trabajadores EPP, los cuales se encuentran alienados con la correspondiente matriz de equipos de protección personal

vi. Que, en el supuesto negado que hubiera cometido las infracciones indicadas, están siendo sancionados en tres expedientes sancionadores por las mismas infracciones que Sunafil Callao pretende sancionar; se tiene Resolución de Intendencia N° 330- 2020-SUNAFIL/ILM de Sunafil Lima, que tomó como trabajadores afectados a la totalidad de la planillas; adicionalmente, existen dos procedimiento sancionadores activos, los cuales son Exp. 249-2020 y Exp. 250-2020, en los cuales se les pretende sancionar nuevamente por las mismas infracciones, vulnerado el principio administrativo del non bis in ídem.

1.5

Mediante Resolución de Intendencia N° 096-2021-SUNAFIL/IRE-CAL, de fecha 26 de mayo de 20212, la Intendencia Regional del Callao declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, confirmando la Resolución de Sub Intendencia N° 270- 2021-SUNAFIL/IRE-CAL/SIRE, por considerar que:

i. Sobre las condiciones de seguridad, los argumentos de la impugnante de contar con un procedimiento y manuales de buenas prácticas de manufactura donde se indica la forma correcta de almacenar y despachar las cajas, no se condice con lo advertido por la inspectora comisionada durante el procedimiento de investigación, omisión que se encuentra afirmada en la descripción de medidas correctivas adoptadas por la inspeccionada y del acta de infracción, advirtiéndose la causalidad, como la existencia de condiciones subestándares, evidenciada en el exceso de cajas de anaquel parte superior (uso del techo final del anaquel) y aplicación inestable (almacenar cajas apiladas una sobre las otras sin estructura contra la que pueda apoyarse).

ii. Respecto a la Identificación de Peligros y Evaluación de Riesgos, de la revisión del expediente de investigación se tuvo a la vista la matriz de Identificación de Peligros, Evaluación y Control de Riesgos; sin embargo, el documento mencionado tiene como fecha de emisión el 24 de octubre 2019, posterior al accidente de trabajo ocurrido el 08 de mayo 2019; advirtiéndose la no identificación de peligros, evaluación de riesgos respecto a la actividad de descarga de productos en labores de almacén, de manera oportuna, conforme a lo señalado en el artículo 82 del Reglamento de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, Decreto Supremo N° 005-2012-TR y el principio de prevención contenido en la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, Ley N° 29783.

iii. En relación al Reglamento Interno de Seguridad y Salud en el Trabajo – RISST; se emitió un RISST, sin las formalidades de ley, toda vez que, de la revisión el RISST, se verifica que fue emitido con fecha 08 de febrero 2016 y de la constancia de recepción y acatamiento del RISST a favor del trabajador afectado, con fecha 03 de octubre 2018, antes de la ocurrencia del accidente de trabajo; sin embargo del documento Acta de Instalación del Comité de Seguridad y Salud en el Trabajo, consta con fecha 18 de febrero 2020, fecha posterior a la emisión de los documentos anteriormente mencionados; en ese sentido, se verifica que se emitió el RISST sin la debida aprobación del Comité de Seguridad y Salud en el Trabajo, de acuerdo a lo señalado en el literal b) del artículo 42 del RLSST.

iv. Respecto a la Formación e Información sobre Seguridad y Salud en el Trabajo; coincide con el análisis efectuado por el inferior en grado, al señalar que los documentos ofrecidos por la impugnante no lo eximen de responsabilidad; toda vez que, no acreditan que el trabajador afectado haya recibido la capacitación para la labor específica que realizaba el día que ocurrió el accidente de trabajo, sobre la descarga de productos en el almacén (bodega) y los peligros y riesgos a los que estaba expuesto en la actividad que realizaba, incumpliendo lo señalado en el literal g) del artículo 49 de la Ley N° 29783, Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo.

v. De los Equipos de Protección Personal (EPP), si bien la impugnante presentó el documento Matriz de Equipos de Protección Personal (EPP), durante la etapa de investigación, del mismo no se aprecia la entrega de Equipos de Protección Personal al trabajador afectado antes de la ocurrencia del accidente de trabajo, vulnerando el artículo 60 de la LSST.

2 Notificada a la inspeccionada el 28 de mayo de 2021.

vi. De la supuesta vulneración al principio del non bis in ídem, no se observa transgresión al referido principio, toda vez que, no se cumple con el requisito de la identidad de sujeto, hechos y fundamentos; puesto que, se dieron hechos distintos; si bien en el caso de los expedientes sancionadores N° 249, 250 Y 251-2020-SUNAFIL/IRE-CAL, el trabajador afectado es el señor Eduardo Adolfo Tadeo Chumbe Yuijan, sin embargo, se produjeron en función a hechos distintos (caída de objeto-cajas de almacén; en la maquinaria-parrilla de la línea 02-única parrilla y en la maquinaria congelador mixfreezer) y bajos distintos periodos. Ahora bien, con respecto al expediente sancionador N° 3854-2019-SUNAFIL/ILM/SIRE5, este se encuentre en relación directa con el accidente mortal de los señores Carlos Gabriel Edgardo Campos Zapata y Alexandra Antonella Porras Inga, bajo hechos y fundamentos distintos al presente caso; por lo que no se aprecia la triple identidad señalada por la impugnante.

1.6

Mediante escrito de fecha 17 de junio de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional del Callao el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 096- 2021-SUNAFIL/IRE-CAL.

1.7

La Intendencia Regional del Callao admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorandum N° 514-2021- SUNAFIL/IRE-CAL, recibido el 22 de junio de 2021 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

2.1

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, Sunafil), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la Sunafil contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), en adelante Sunafil, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”

2.2

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 15 del Reglamento de Organización y Funciones de la Sunafil, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

Del Recurso De Revisión

3.1

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante un ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución ―en días hábiles― es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.

3.2

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia

4“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)” 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6“Decreto Supremo N° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de Sunafil Artículo 15.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RGLIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

3.3

En esa línea argumentativa, el Reglamento del Tribunal define al recurso de revisión como el recurso administrativo destinado a contradecir las resoluciones emitidas en segunda instancia por la Intendencia de Lima Metropolitana y las Intendencias Regionales de Sunafil, así como por las Direcciones de Inspección del Trabajo u órganos que cumplan esta función en las Direcciones y/o Gerencias Regionales de Trabajo y Promoción del Empleo, señalando de manera expresa que el recurso de revisión sólo procede por las causales taxativamente establecidas como materias impugnables en el artículo 14 de dicha norma, esto es: i) la inaplicación así como la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral; y, ii) El apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal de Fiscalización Laboral.

3.4

Así, el recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones calificadas como muy graves en el RGLIT y sus modificatorias; estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que éste se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE OPERACIONES ARCOS DORADOS DEL PERU S.A.

4.1

De la revisión de los actuados, se ha identificado que OPERACIONES ARCOS DORADOS DEL PERU S.A. presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 096-2021- SUNAFIL/IRE-CAL, emitida por la Intendencia Regional del Callo, en la cual se confirmó la sanción impuesta de S/ 48,375.00 (Cuarenta y ocho mil trescientos setenta y cinco con 00/100 soles) por la comisión de cinco (5) infracciones tipificadas como MUY GRAVES, previstas en el artículo 28.10 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del 28 de mayo de 2021, fecha en que fue notificada la citada resolución8.

4.2

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por OPERACIONES ARCOS DORADOS DEL PERU S.A.

8 Iniciándose el plazo el 31 de mayo de 2021, día hábil siguiente al de la fecha de notificación.

Fundamentos Del Recurso De Revisión

5.1

Mediante escrito de fecha 17 de junio 2021, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 096-2021-SUNAFIL/IRE-CAL, señalando que ha habido una vulneración al principio del non bis in ídem y con ello al debido procedimiento, alegando lo siguiente:

- Inaplicación del artículo 48-A del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo (Concurso de infracciones)

Precisa que se ha vulnerado el principio del concurso de infracciones, toda vez que, de todos los documentos que forman parte del presente procedimiento administrativo sancionador, desde el acta de infracción hasta la Resolución de Sub Intendencia, se establece que todas las supuestas conductas infractoras se encontrarían tipificadas en una sola infracción (28.10 del RLGIT); por lo que, lo correcto sería, en el hipotético caso en que hubieran existido las conductas que menciona la inspectora, la aplicación de una sola multa, en virtud de una sola infracción general que contendría a las demás.

Considerando además que dicho criterio, se encuentra recogido en la Resolución de Intendencia N° 187-2016-SUNAFIL/ILM del 17 de agosto de 2017, que establece la correcta forma de interpretar el artículo 28.10 del RLGIT, en el que expresamente señala que en casos de accidente de trabajo, los incumplimiento advertidos deben tipificarse en forma conjunta y subsumirse en dicho tipo infractor, no calificándolos y tipificándolos de forma independiente, en concordancia con lo señalado en la Resolución de Sub Intendencia N° 105-2016-SUNAFIL/ILM/SIRE4 y la Resolución de Sub Intendencia N° 056- 2015-SUNAIL/IMR/SIRE4. Por lo tanto, en virtud de lo expuesto, considera correcto la aplicación de una sola infracción, al estar frente a un supuesto de concurso de infracciones.

- Interpretación errónea del principio del non bis in ídem

Estando a que la disposición citada, establece que frente a la posibilidad de aplicar más de una sanción en virtud a que se aprecie la identidad de sujeto, hecho y fundamento, únicamente se deberá aplicar una sanción, contrario sensu, no sería posible sancionar varias veces al mimo sujeto, por las mismas conductas y bajo los mismos fundamentos.

En ese sentido, la interpretación errónea del referido principio recae específicamente sobre la identidad de los hechos o conductas; toda vez que, los hechos son el incumplimiento normativo mismo que se mantienen durante el tiempo; por lo que, la impugnante estaría siendo sancionada en tres expedientes sancionadores por las mismas infracciones.

Dicha situación se observa de la Resolución de Intendencia N° 330-2020-SUNAFIL/ILM correspondiente al expediente sancionador concluido N° 3854-2019- SUNAFIL/ILM/SIRE5, donde se aprecia la concordancia entre las infracciones imputadas en dicho procedimiento con el presente procedimiento administrativo sancionador, donde se consideró como trabajadores afectados a la totalidad de la planilla.

Adicionalmente existen otros dos procedimientos sancionadores activos a la fecha, que han sido recogidos en el Exp. N° 249-2020-SUNAFIL/IRE-CAL y el Exp. N° 250-2020- SUNAFIL/IRE-CAL, en los que, de la evaluación de la resolución impugnada, se señala que, no se vulnera el principio del non bis in ídem, toda vez que, las infracciones normativas se tratarían de hechos distintos, en virtud de que habrían tenido su origen en accidentes de trabajo distinto.

Sin embargo, del numeral 6.25 de la Resolución del Tribunal de Fiscalización Laboral, de revisión, se señaló que la identidad de hechos debe entenderse como la coincidencia de incumplimientos del administrado.

En ese sentido, en el presente procedimiento se le está imputando a la impugnante las mismas infracciones normativas, por las que ya fue sancionada mediante Resolución de Intendencia N° 330-2020-SUNAFIL/ILM y las imputadas en los expedientes sancionadores N° 249-2020-SUNFIL/IRE-CAL y 250-2020-SUNFIL/IRE-CAL; Por lo que, queda claro que los hechos para imputar las infracciones fueron los incumplimientos normativos.

Finalmente, agrega que lo que se debe analizar para determinar la identidad entre hechos, son las conductas o las omisiones en las que habría incurrido la impugnante; en ese sentido, del análisis de las infracciones sancionadas en la Resolución de Intendencia N° 330-2020-SUNAFIL/ILM y las imputadas en los expedientes sancionadores N° 249- 2020-SUNFIL/IRE-CAL y 250-2020-SUNFIL/IRE-CAL, es claro que se trata de las mismas conductas que se imputan en el presente procedimiento.

- Inaplicación del principio sobre continuación de infracciones

El presente principio se materializa cuando el administrado ha cometido infracciones de forma continua, de tal manera que el administrado obtiene una protección al existir la imposibilidad de la Administración de aplicarle nuevas sanciones siempre que en los treinta días hábiles previos se le haya sancionado con las mismas conductas y que la Administración haya solicitado expresamente al administrado que cese con la comisión de dicha infracción.

En ese sentido, con fecha 19 de mayo 2021 fue notificado con la Resolución de Sub Intendencia N° 402-2021-SUNAFIL; asimismo, con fecha 27 de mayo 2021, 6 días de

notificada la resolución de Sub Intendencia mencionada, fueron notificados con la Resolución de Intendencia N° 096-2021-SUNAFIL/IRE-CAL, objeto del presente recurso de revisión.

Por lo tanto, se produjo la vulneración el principio de continuación de infracciones; toda vez que la Intendencia no respeto las dos condiciones que impone el TUO de la LPAG, para sancionar a la impugnante por los mismos hechos, el primero, que haya vencido el plazo de los 30 días hábiles desde la fecha de la imposición de la última sanción y que la autoridad administrativa haya solicitado a la impugnante el cese de la comisión de las infracciones; por lo que, se evidencia una expresa inaplicación del mencionado principio.

Análisis Del Recurso De Revisión

Sobre la Inaplicación del artículo 48-A del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo (Concurso de infracciones) 6.1 Al respecto, es preciso indicar que, de acuerdo a lo regulado en el numeral 6 del artículo 248 del TUO de la LPAG, el principio del concurso de infracciones, como principio de la potestad sancionadora administrativa, señala que: “6. Concurso de Infracciones.- Cuando una misma conducta califique como más de una infracción se aplicará la sanción prevista para la infracción de mayor gravedad, sin perjuicio que puedan exigirse las demás responsabilidades que establezcan las leyes.”

6.2

En concordancia, con el artículo 48-A, del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, que señala lo siguiente "Cuando una misma acción u omisión del empleador constituya más de una infracción prevista en el presente Reglamento, se aplica la sanción establecida para la infracción de mayor gravedad.”

6.3

Teniéndose establecidos estos alcances, corresponde analizar las presuntas interpretaciones efectuadas por la Intendencia Regional del Callao, según lo expuesto por la impugnante, a la luz de los expedientes administrativos (inspectivo y sancionador) y el recurso de revisión interpuesto contra la resolución impugnada.

6.4

En cuanto a la alegación del quebrantamiento al principio del concurso de infracciones, la impugnante alega que por la teoría de la absorción de la pena debiera sancionarse solo una sanción ante una misma conducta. No obstante, como puede comprobarse de la lectura atenta del expediente, no es una sola, sino un número distinto de comportamientos que son sancionados. Cuestión distinta es que estos comportamientos, de entidad distinta, sean subsumidos en un tipo sancionador concreto (el artículo 28.10 del RLGIT), cuestión que no enerva la validez de las imputaciones.

6.5

Asimismo, la impugnante exhibe una resolución emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana de 2017, en la que se aplica un criterio que resulta consistente con sus alegaciones. Para este Tribunal, lo alegado en aquella resolución resulta injustificado y, al verificarse su contenido, se aprecia ausencia de una motivación suficiente que justifique por qué se unificaron comportamientos distintos en una sola sanción. Sin embargo, esta Sala debe puntualizar que se no se trata esta de una cuestión interpretativa sobre la aplicación del tipo sancionador del artículo 28.10 del RLGIT, sino de la forma en la que se interpretan las normas jurídicas.

6.6

Como la propia impugnante deja entrever en su escrito, el tipo sancionador reúne al supuesto de hecho abstracto (“un incumplimiento del empleador que causa un accidente de trabajo”) y asigna una consecuencia jurídica (“es considerado como una infracción muy grave, sancionable bajo una multa mayor a las ordinarias”). No puede sostenerse que las conductas distintas se unifican en una sola por encontrarse reunidas en una misma norma sancionadora. El pretender equiparar a la falta de capacitación con la ausencia de previsión del riesgo en un instrumento de gestión o la falta de acreditación de la entrega de equipos de protección resulta, evidentemente, un argumento falaz, de manera que este extremo del recurso debe desestimarse.

6.7

La inspectora ha dejado constancia de la existencia de elementos causales que explican el accidente, dando cuenta (en las páginas 5 y siguientes del acta de infracción) de los hechos detectados, fotografías del espacio de ocurrencia del accidente y anotando de la persistencia de una serie de desórdenes en el almacenamiento de cajas en puntos elevados que explican un comportamiento negligente en materia preventiva.

6.8

En particular, el accidente sufrido por el trabajador Eduardo Adolfo Tadeo Chumbe Yuijan (traumatismo intracraneal, por caída de cajas en la zona de cocina) es explicado con nitidez en el Acta de Infracción desde la apreciación de los factores que se comportan como causantes, lo que se ha mantenido durante el procedimiento sancionador:

6.9

La apreciación de los factores de trabajo es relevante en tanto que, expuestos conjuntamente, explican cómo para este trabajador no resultaba ni cognoscible o calculable el que el accidente pudiera ocurrir en el ambiente de trabajo donde desempeñaba su actividad laboral. De esta forma, los documentos de gestión del sistema de seguridad y salud relevantes para el caso no logran evidenciar que la impugnante haya cumplido con las prestaciones exigibles desde el deber de prevención en tanto que:

- Su matriz de identificación de peligros, evaluación y control de riesgos satisface la especificidad exigible respecto al riesgo que el trabajador afrontaba (cuestión que fue enmendada tras el accidente); - No se efectuaron capacitaciones especiales o generales para el trabajador, presentándose únicamente una inducción que no cumple con satisfacer la necesaria formación de una persona que labora en una bodega con elementos ubicados en altura que pueden caer. Las capacitaciones en esta materia ocurrieron solamente tras la ocurrencia del accidente. - No se acreditó la entrega de equipos de protección personal al trabajador antes de la ocurrencia del accidente.

6.10

En cambio, el Acta de Infracción anotó como factor causal el que no se cuente con un reglamento conforme a ley, cuestión de la que este Tribunal discrepa: no es este un elemento que origina el accidente, más sí un incumplimiento formal sancionable bajo otra norma sancionadora. En efecto, el que el reglamento interno de seguridad y salud en el trabajo no se haya aprobado por el Comité paritario, sino a través del empleador, no abona satisfactoriamente a la explicación de la causa del accidente, como sí los otros incumplimientos antedichos. Por lo que, esta infracción en particular debió reconducirse al tipo sancionador contemplado en el numeral 27.6 del artículo 27 del RLGIT.

6.11

En ese sentido, esta Sala considera que, en la línea de procurar la más estricta aplicación el principio de tipicidad corresponde reencausar la sanción a través del artículo 27.6 del RLGIT. Esta norma alude expresamente al incumplimiento de las obligaciones de implementar y mantener actualizados los registros o disponer de la documentación que exigen las disposiciones relacionadas con la seguridad y salud en el trabajo. Para este caso concreto, este tipo sancionador es aquel por el que deben encuadrarse las acciones y omisiones establecidas, por lo que cabe revocar la resolución impugnada en este extremo y, por economía procedimental, establecer la consecuencia jurídica, por el mandato que este colegiado recibe, desde el numeral 27.6 del artículo 27 del RLGIT antes referido.

6.12

Por lo que, en estricta aplicación de los artículos 14 y 17 del reglamento del Tribunal9, corresponde modificar la infracción, en los siguientes términos:

9 Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR “Artículo 14.- Materias impugnables El recurso de revisión tiene por finalidad la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. (…) Artículo 17- Facultades del Tribunal de Fiscalización Laboral Al evaluar el fondo del recurso de revisión, el Tribunal está facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.”

N° CONDUCTA INFRACTORA TIPO LEGAL Y CALIFICACIÓ N TRABAJADOR AFECTADO MULTA IMPUESTA (… )

No contar con el Reglamento Interno de Seguridad y Salud en el Trabajo (RISST) aprobado por el Comité de Seguridad y Salud en el Trabajo, conforme a Ley. Numeral 27.6 del artículo del RLGIT

GRAVE

1.35

UIT10 5,805.00

(… )

Sobre la Vulneración al principio del non bis in ídem

6.13

Al respecto, es preciso indicar que, de acuerdo a lo regulado en el numeral 11 del artículo 248 del TUO de la LPAG, el principio del non bis in ídem, como principio de la potestad sancionadora administrativa, señala que: “No se podrán imponer sucesiva o simultáneamente una pena y una sanción administrativa por el mismo hecho en los casos en que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento. Dicha prohibición se extiende también a las sanciones administrativas, salvo la concurrencia del supuesto de continuación de infracciones a que se refiere el inciso 7” (énfasis añadido).

6.14

Teniéndose establecidos estos alcances, corresponde analizar las presuntas interpretaciones efectuadas por la Intendencia Regional del Callao, según lo expuesto por la impugnante, a la luz de los expedientes administrativos (inspectivo y sancionador) y el recurso de revisión interpuesto contra la resolución impugnada.

6.15

Al respecto, dicho principio implica (i) la identidad subjetiva, que consiste en que ambas pretensiones punitivas sean ejercidas contra el mismo administrado; (ii) la identidad de hecho u objetiva, que consiste en que la conducta incurrida por el administrado debe ser la misma en ambas pretensiones punitivas y la identidad de fundamento, que consiste en que el bien jurídico protegido y los intereses tutelados por las distintas normas sancionadores sean los mismos.

10 Valor de la UIT en el año 2020: S/. 4300

6.16

En ese sentido, de la revisión de la Resolución de Intendencia N° 330-2020-SUNAFIL/ILM correspondiente al expediente sancionador concluido N° 3854-2019-SUNAFIL/ILM/SIRE5, se verifica que los trabajadores afectados fueron los señores: Carlos Gabriel Edgardo Campos Zapata y Alexandra Antonella Porras Inga; asimismo en cuanto a la conducta infractora, se verifica que fueron las siguientes:

- No identificar los peligros y evaluar los riesgos del puesto de trabajo que involucraba la limpieza de la zona de traba o área de lavado. - No haber formado e informado sobre los riesgos del puesto de trabajo a los trabajadores Carlos Gabriel Edgardo Campos Zapata y Alexandra Antonella Porras Inga. - No haber proporcionado Equipos de Protección Personal a los trabajadores Carlos Gabriel Edgardo Campos Zapata y Alexandra Antonella Porras Inga. - No garantizar las condiciones de seguridad en el área de lavado del centro de trabajo. - No efectuar la supervisión efectiva en el centro de trabajo. - Entre otros.

6.17

Como se aprecia no existe identidad subjetiva entre el presente procedimiento sancionador y el procedimiento sancionador seguido en el expediente N° 3854-2019- SUNAFIL/ILM/SIRE5, ya que los trabajadores afectados en ambos procedimiento son distintos, en tanto que el expediente N° 3854-2019-SUNAFIL/ILM/SIRE5, los trabajadores afectados fueron los señores Carlos Gabriel Edgardo Campos Zapata y Alexandra Antonella Porras Inga; y en el presente procedimiento administrativo sancionador el trabajador afectado es el señor Eduardo Adolfo Tadeo Chumbe Yujian.

6.18

Asimismo, no existe identidad de hecho, toda vez que, como se aprecia del numeral 6.15 de la presente resolución, las conductas por las cuales se inició el procedimiento administrativo sancionador a la impugnante seguido en el expediente N° 3854-2019- SUNAFIL/ILM/SIRE5, no se condice con las conductas11 por las cuales se inició el procedimiento administrado sancionador en el presente expediente; por lo que, no se ha vulnerado el principio del non bis in ídem, en este extremo, ya que no se ha cumplido con el requisito de la triple identidad de sujeto, hecho y fundamento.

6.19

Respecto a los procedimiento sancionadores recogidos, en los en el Exp. N° 249-2020- SUNAFIL/IRE-CAL y el Exp. N° 250-2020-SUNAFIL/IRE-CAL, en concordancia con el presente procedimiento administrativo sancionador, si bien se verifica, la misma identidad subjetiva, en cuanto a que el trabajador afectado en dichos procedimientos, es el señor Eduardo Adolfo Tadeo Chumbe Yuijan, quien sufrió el accidente de trabajo, al igual que en el caso anterior, no se aprecia la identidad de hecho; toda vez que, en el Expediente N° 249-2020- SUNAFIL/IRE-CAL, se verifica como conductas infractoras las actividades relacionadas a la operación y uso de parrilla y en el expediente N° 250-2020-SUNAFIL/IRE-CAL, se verifica como conductas infractoras las actividades relacionadas a la operación de la maquinaria congelador mixfreezer , que no se condice con las conductas infractoras por las cuales se les inicio el presente procedimiento administrativo sancionador, relacionadas a la descarga de producto en bodega.

11 No brindar condiciones de seguridad de manera adecuada y efectiva para la descarga de productos de anaquel de tres cuerpos del almacén. No implementar un IPER en relación a las labores de descarga de productos de anaquel del almacén. No elaborar un Reglamento Interno de SST, que incluya estándares de seguridad y salud para la operación y uso de congelador de carnes, y su aprobación por el comité de SST. No brindar formación e información sobre seguridad en el trabajo, sobre los peligros y riesgos de la actividad de descarga de productos de anaquel de almacén. Entrega de Equipos de protección personal al trabajador Eduardo Adolfo Tadeo Chumbe Yuijan.

6.20

En ese sentido, no se ha producido la vulneración al principio del non bis in ídem, respecto a las infracciones mencionadas, toda vez que no se verificó la triple identidad, de sujeto, hecho y fundamento.

6.21

Asimismo, la Intendencia Nacional de Inteligencia Inspectiva (INII) de la SUNAFIL, ha establecido mediante Memorándum Circular N° 001-2019-SUNAFIL/INII12 de fecha 02 de enero de 2019 que los incumplimientos a las disposiciones en materia de seguridad y salud en el trabajo que hayan sido catalogados como causa del accidente de trabajo y que no se encuentren dentro de los supuestos de la aplicación del concurso de infracciones, deben ser calificados, cada uno, como infracción muy grave tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT. En ese sentido, en el presente caso, no se encuentra en el supuesto de concurso de infracciones, toda vez que, el mismo implica que una misma conducta califique como más de una infracción, de que acuerdo a lo expuesto precedentemente, en el presente caso, no ocurre, ya que se trata de hechos generadores de infracciones independientes.

6.22

Por las consideraciones antedichas, no cabe acoger este extremo del recurso de revisión.

Sobre la inaplicación del principio sobre continuación de infracciones

6.23

Al respecto, es preciso indicar que, de acuerdo a lo regulado en el numeral 7 del artículo 248 del TUO de la LPAG, el principio del non bis in ídem, como principio de la potestad sancionadora administrativa, señala que: “Para determinar la procedencia de la imposición de sanciones por infracciones en las que el administrado incurra en forma continua, se requiere que hayan transcurrido por lo menos treinta (30) días hábiles desde la fecha de la imposición de la última sanción y que se acredite haber solicitado al administrado que demuestre haber cesado la infracción dentro de dicho plazo (énfasis añadido)”.

6.24

Teniéndose establecidos estos alcances, corresponde analizar las presuntas interpretaciones efectuadas por la Intendencia Regional del Callao, según lo expuesto por la impugnante, a la luz de los expedientes administrativos (inspectivo y sancionador) y el recurso de revisión interpuesto contra la resolución impugnada. 6.25 Al respecto, es de precisar que el presente precepto normativo, es de aplicación a las infracciones continuadas, consideradas como hechos o conductas que sean capaces de constituir por sí solas, cada una de ellas, una infracción administrativa sancionable; sin embargo, la pluralidad de hechos sancionables, por conexiones subjetivas y objetivas, derivan en una unidad jurídica: una sola voluntad.

12 Aplicación del numeral 28.10. del artículo 28 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo.

6.26

En ese sentido, conforme se señaló en el numeral 6.19 de la presente resolución, las conductas señaladas materia de infracción en el presente procedimiento administrativo sancionador no se condicen con las conductas señaladas como infracciones en el expediente N° 250-2020-SUNAFIL/IRE-CAL, en tanto, ambas infracciones fueron generadas por hechos distintos. En el presente procedimiento administrativo sancionador se generó por actividades relacionadas a la descarga de productos en bodega y en el procedimiento administrativo sancionador correspondiente al expediente N° 250-2020-SUNAFIL/IRE-CAL se generó por actividades relacionadas a la operación de la maquinaria congelador mixfreezer, no tratándose de una infracción continuada, que, por conexiones subjetivas y objetivas, derivan en una unidad jurídica: una sola voluntad.

6.27

Por las consideraciones antedichas, no cabe acoger este extremo del recurso de revisión.

Sobre el principio de buena fe procedimental

6.28

Conforme con el artículo IV del TUO de la LPAG, el principio de buena fe procedimental es recepcionado como “el deber de la autoridad administrativa, los administrados, sus representantes o abogados y, en general, todos los partícipes del procedimiento, realizan sus respectivos actos procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe”. En ese sentido, según lo apreciado en los considerandos 6.10 y siguientes, se aprecia que la impugnante ha argumentado la infracción de dos principios bajo una argumentación inconsistente con los hechos, aludiendo a una doble sanción y a la continuación de infracciones respecto de hechos distintos, lo que redunda en una notoria argumentación carente de objeto. Por ello, esta Sala exhorta a la impugnante, en las personas de los abogados firmantes del recurso, a observar, en futuras ocasiones, los deberes de corrección derivados de la buena fe procedimental.

POR TANTO Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley N° 29981 – Ley que crea la Sunafil, el artículo 41 de la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, los artículos 15 y 17 del Decreto Supremo N° 007-2013-TR – Reglamento de Organización y Funciones de la Sunafil y sus modificatorias, y los artículos 2, 3 y 17 del Decreto Supremo N° 004- 2017-TR – Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral,

SE RESUELVE:

PRIMERO.- Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por OPERACIONES ARCOS DORADOS DE PERU S.A., contra de la Resolución de Intendencia N° 096-2021-SUNAFIL/IRE-CAL, de fecha 26 de mayo de 2021, emitida por la Intendencia Regional del Callao dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente N° 251-2020-SUNAFIL/IRE-CAL, por los fundamentos expuestos en la presente resolución. SEGUNDO.- REVOCAR EN PARTE la Resolución de Intendencia N° 096-2021-SUNAFIL/IRE-CAL, en el extremo que confirmó la sanción impuesta por el incumplimiento relacionado a la elaboración del Reglamento Interno de Seguridad y Salud en el Trabajo, tipificada con el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, dejando sin efecto la multa impuesta por dicha infracción en la Resolución de Sub Intendencia N° 270-2021-SUNAFIL/IRE-CAL/SIRE, de fecha 04 de mayo de 2021, ADECUANDO dicha infracción con el numeral 27.6 del artículo 27 del RLGIT como infracción grave, en consecuencia, la sanción impuesta ascendencia a 1.35 UIT, en S/ 5,805.00 (cinco mil ochocientos cinco con 00/100 nuevos soles), por las consideraciones expuestas en los fundamentos 6.10 al 6.12 de la presente resolución.

TERCERO.- Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.

CUARTO.- Notificar la presente resolución a OPERACIONES ARCOS DORADOS DE PERU S.A. y a la Intendencia Regional del Callao, para sus efectos y fines pertinentes.

QUINTO.- Remitir los actuados a la Intendencia Regional del Callao.

SEXTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – Sunafil (www.gob.pe/sunafil).

Documento firmado digitalmente

Documento firmado digitalmente Luis Erwin Mendoza Legoas

Desirée Bianca Orsini Wisotzki Presidente

Documento firmado digitalmente Luz Imelda Pacheco Zerga

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