SE RESUELVE
PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por QUIMPAC S.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 313-2023-SUNAFIL/IRE-CAL, de fecha 29 de diciembre de 2023, emitida por la Intendencia Regional del Callao, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 212-2022-SUNAFIL/IRE-CAL, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 313-2023-SUNAFIL/IRE-CAL, en todos sus extremos.
TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa en las materias de su competencia.
CUARTO. - Notificar la presente resolución a QUIMPAC S.A., y a la Intendencia Regional del Callao, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
El caso en detalle
Este expediente empieza como empiezan casi todos: con una orden de inspección. SUNAFIL abrió actuaciones inspectivas contra Quimpac en Callao mediante la Orden de Inspección N.° 2690-2021. La materia bajo revisión fue relaciones laborales, y en el expediente aparecen en concreto seguridad y salud en el trabajo, las vacaciones y las gratificaciones.
Notificada la imputación de cargos, la empresa tuvo 5 días hábiles para presentar descargos. Ese plazo es corto y es determinante: lo que no se alega ni se prueba ahí llega debilitado a las instancias siguientes, porque el expediente se arma en esa etapa y después solo se revisa.
Qué alegó la empresa
Estos son los argumentos con los que Quimpac sostuvo su recurso de revisión ante el Tribunal. Vale la pena leerlos con atención, porque muestran qué líneas de defensa se intentan en la práctica y cuáles terminan prosperando:
- Refieren que, se ha inaplicado el numeral 1.2 del artículo IV y el artículo 6 del TUO de la LPAG , que regulan el principio del debido procedimiento y el derecho a la debida motivación, en tanto que, la Intendencia no valoró los medios probatorios presentados y presume la antisindicalidad.
- Enfatizan que la decisión estaba amparada en la Casación Laboral 2864-200-Lima, Casación Laboral 10766-2013 y Casación 11477-2013; el Pleno Jurisdiccional Supremos en materia Laboral y Previsional; y, la Resolución 394-2021- SUNAFIL /TFL-Primera Sala.
- Señalan que, al momento de los hechos materia de investigación, no existía una prohibición expresa que impidiera extender los beneficios pactados en convenios colectivos de sindicatos minoritarios.
- Consideran que, el personal inspectivo, la Autoridad Instructora, la Sub-Intendencia y la Intendencia debieron analizar cada uno de los beneficios laborales extendidos a los trabajadores no afiliados y demostrar que la conducta generaba un perjuicio a los trabajadores sindicalizados. Sin embargo, ello nunca sucedió, a pesar de que la antisindicalidad no se presume, sino que debe ser probada.
- Precisan que, los beneficios laborales extendidos son de aplicación universal o general y no beneficios de naturaliza limitada y de exclusiva aplicación a los trabajadores afiliados al sindicato; por ejemplo, tal y como lo señala el TFL, el bono por cierre de pliego. Este criterio es reconocido en la Resolución 394-2021- SUNAFIL /TFL-Primera Sala. Agregan que, la extensión de estos beneficios no perjudica a los trabajadores sindicalizados. El hecho de dárselos a ellos también, tal y se pretende, supondría una “doble percepción”. Ello constituiría un acto discriminatorio contra los trabajadores no sindicalizados.
Qué respondió el Tribunal
Sobre la infracción en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.10 del artículo 25 del RLGIT 6.1 En efecto, el artículo 28 inciso 2) de la Constitución Política del Perú, señala que las convenciones colectivas tienen fuerza vinculante en el ámbito de lo concertado: “Artículo 28.- El Estado reconoce los derechos de sindicación, negociación colectiva y huelga. Cautela su ejercicio democrático: 1. Garantiza la libertad sindical . 2. Fomenta la negociación colectiva y promueve formas de solución pacífica de los conflictos laborales. La convención colectiva tiene fuerza vinculante en el ámbito de lo concertado. 3. Regula el derecho de huelga para se ejerza en armonía con el interés social. Señala sus excepciones y limitaciones” (énfasis añadido). 6.2 Asimismo, el artículo 42 del TUO de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2003-TR (en adelante, TUO de la LRCT), igualmente reconoce que la fuerza vinculante de los Convenios Colectivos de la siguiente manera: “Artículo 42.- La convención colectiva de trabajo tiene fuerza vinculante para las partes que la adoptaron. Obliga a éstas, a las personas en cuyo nombre se celebró y a quienes les sea aplicable, así como a los trabajadores que se incorporen con posterioridad a las empresas comprendidas en la misma, con excepción de quienes ocupan puestos de dirección o desempeñan cargo
El desenlace fue el siguiente: multa confirmada. Cuando el Tribunal confirma, ya no hay instancia administrativa que revise el fondo: lo que sigue es pagar o discutirlo en la vía judicial, con el costo y el tiempo que eso supone. Por eso lo que decide un caso no es el último recurso, sino lo que se hizo en la inspección y en los descargos.
Cómo se compara con el resto de casos
Una resolución aislada dice poco. Por eso la contrastamos con las 1.950 resoluciones sobre relaciones laborales que tenemos indexadas del Tribunal de Fiscalización Laboral: un desenlace como el de este caso ocurre en el 45% de ellas.
Qué se lleva tu empresa de este caso
Cuando el Tribunal confirma, ya no hay instancia administrativa que revise el fondo: lo que sigue es pagar o discutirlo en la vía judicial, con el costo y el tiempo que eso supone. Por eso lo que decide un caso no es el último recurso, sino lo que se hizo en la inspección y en los descargos.
Aplicado a lo concreto de este expediente, hay cosas que conviene tener resueltas antes de que llegue una fiscalización: exigir por escrito que cada infracción esté motivada de forma individual y no en bloque; mantener la documentación de seguridad y salud ordenada por trabajador y por materia, que es como la pide el inspector; cuadrar planilla, contratos y T-Registro antes de que lo haga la inspección.
Preguntas frecuentes sobre casos como este
¿Sirve alegar falta de motivación?
Sí, y es una de las vías que más prospera ante el Tribunal, pero no basta con decir que la resolución está mal motivada. Hay que señalar qué argumento concreto se presentó y dónde consta que la autoridad no lo respondió.
¿Qué documentación de seguridad y salud revisa primero el inspector?
El registro de capacitaciones, la entrega de equipos de protección con cargo firmado, los exámenes médicos ocupacionales, la matriz IPERC y las actas del comité o del supervisor. Lo que no está documentado, para la inspección no ocurrió.
¿Qué pasa si un trabajador no está en planilla?
Es infracción muy grave y se calcula por cada trabajador afectado, así que el monto escala rápido. Además arrastra los beneficios sociales adeudados con intereses y la contingencia tributaria.
Análisis elaborado por el área laboral de LEGALIAPRO sobre una resolución pública del Tribunal de Fiscalización Laboral. Es información general para empresas y no sustituye la asesoría sobre un caso concreto.
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Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 2690-2021-SUNAFIL/IRE-CAL, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N°. 1312-2021-SUNAFIL/IRE-CAL (en adelante, el Acta de Infracción). En mérito a la denuncia formulada en aplicación del inciso f) del artículo 12 de la LGIT.
Que, mediante Imputación de Cargos N° 671-2022-SUNAFIL/IRE-CAL/SIFN-IC, de fecha 06 de octubre de 2022, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006- TR (en adelante, el RLGIT).
1 Se verificó el cumplimiento sobre la siguiente materia: Relaciones colectivas (Sub materia: Libertad sindical (Licencia sindical, Cuota sindical, entre otros)).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 216-2023-SUNAFIL/IRE-CAL/SIFN-IF, de fecha 09 de marzo de 2023 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de la conducta infractora imputada a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Subintendencia de Sanción de la Intendencia Regional del Callao, la que mediante la Resolución de Subintendencia N° 852-2023-SUNAFIL/IRE-CAL/SISA, de fecha 28 de junio de 2023, multó a la impugnante por haber incurrido en la siguiente infracción:
- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por incurrir en la extensión de los beneficios convencionales logrados por el “Sindicato de Trabajadores de Quimpac” al personal no afiliado por parte del sujeto inspeccionado, afectando la libertad sindical de la organización de trabajadores desincentivando su libre afiliación; tipificada en el numeral 25.10 del artículo 25 del RLGIT.
Con fecha 24 de julio de 2023, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Subintendencia N° 852-2023-SUNAFIL/IRE-CAL/SISA.
Mediante Resolución de Intendencia N° 313-2023-SUNAFIL/IRE-CAL, de fecha 29 de diciembre de 2023, la Intendencia Regional del Callao, declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, confirmando la Resolución de Subintendencia N° 852-2023-SUNAFIL/IRE-CAL/SISA.
Con fecha 22 de enero de 2024, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional del Callao el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 313-2023- SUNAFIL/IRE-CAL, solicitando informe oral.
La Intendencia Regional del Callao admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-000078-2024- SUNAFIL/IRE-CAL, recibido el 29 de enero de 2024 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299812, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
2 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299813, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo4 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR5, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR6 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de estos al
3“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.” 4 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 5“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. 6“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”7.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE QUIMPAC S.A.
De la revisión de los actuados, se ha identificado que QUIMPAC S.A., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 313-2023-SUNAFIL/IRE-CAL, que confirmó la sanción por la comisión de una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.10 del artículo 25 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 04 de enero de 2024.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por QUIMPAC S.A.
7 Artículo 14 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2017-TR.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 22 de enero de 2024, la impugnante presenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 313-2023-SUNAFIL/IRE-CAL, en base a los siguientes argumentos:
i. Refieren que, se ha inaplicado el numeral 1.2 del artículo IV y el artículo 6 del TUO de la LPAG, que regulan el principio del debido procedimiento y el derecho a la debida motivación, en tanto que, la Intendencia no valoró los medios probatorios presentados y presume la antisindicalidad.
ii. Enfatizan que la decisión estaba amparada en la Casación Laboral 2864-200-Lima, Casación Laboral 10766-2013 y Casación 11477-2013; el Pleno Jurisdiccional Supremos en materia Laboral y Previsional; y, la Resolución 394-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala.
iii. Señalan que, al momento de los hechos materia de investigación, no existía una prohibición expresa que impidiera extender los beneficios pactados en convenios colectivos de sindicatos minoritarios.
iv. Consideran que, el personal inspectivo, la Autoridad Instructora, la Sub-Intendencia y la Intendencia debieron analizar cada uno de los beneficios laborales extendidos a los trabajadores no afiliados y demostrar que la conducta generaba un perjuicio a los trabajadores sindicalizados. Sin embargo, ello nunca sucedió, a pesar de que la antisindicalidad no se presume, sino que debe ser probada.
v. Alegan que, la Intendencia incurre en un grave error al señalar, que el número de afiliaciones o desafiliaciones se debe mantener al margen de la extensión de un convenio colectivo minoritario a los trabajadores no sindicalizados, pues ello es determinante no solo para verificar si es que la presunta inconducta de la empresa generó una afectación al sindicato, sino que además se torna necesario para no vulnerarse el principio de presunción de inocencia de las empresas. En el caso en concreto, es importante recalcar que la tasa de afiliación se incrementó. Por ese motivo, solicitan se realice el correcto análisis de la tasa de afiliación y desafiliación al sindicato minoritario en base a la información presentada.
vi. Precisan que, los beneficios laborales extendidos son de aplicación universal o general y no beneficios de naturaliza limitada y de exclusiva aplicación a los trabajadores afiliados al sindicato; por ejemplo, tal y como lo señala el TFL, el bono por cierre de pliego. Este criterio es reconocido en la Resolución 394-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala. Agregan que, la extensión de estos beneficios no perjudica a los trabajadores sindicalizados. El hecho de dárselos a ellos también, tal y se pretende, supondría una “doble percepción”. Ello constituiría un acto discriminatorio contra los trabajadores no sindicalizados.
vii. Manifiestan que, no buscan desafiliaciones al Sindicato. Lo que se quiere proteger es la libertad sindical negativa y otorgar beneficios laborales, los cuales únicamente son establecidos por la decisión del empleador, ya sea de manera unilateral o con un acuerdo bilateral.
viii. Sostienen que, no existe coherencia lógica ni armónica en el procedimiento, en tanto que, la Intendencia pretende multar por una conducta que supuestamente se encontraba prohibida. Al respecto, añaden que, la Sub Intendencia se basó en los nuevos cambios al Reglamento de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo, publicada en el 2022 y en el cambio de criterio del Tribunal de Fiscalización Laboral, a través de la Resolución de Sala Plena N° 009-2022-SUNAFIL/TFL, y de la Resolución de Sala Plena N° 004-2023- SUNAFIL/TFL.
ix. Cuestionan que se presuma, en todos los casos, que la extensión de los convenios colectivos minoritarios es una práctica antisindical, en tanto que, es una vulneración al principio de presunción de inocencia de las empresas. Agregan que, estos criterios no pueden ser aplicados retroactivamente.
x. Reiteran que, la decisión se encontraba justificada en distintos pronunciamientos, como el de la Corte Suprema al determinar que extender los beneficios laborales suscritos con un sindicato minoritario constituye una correcta aplicación del principio de igualdad (Casación Laboral 2864-200-Lima, Casación Laboral 10766-2013 y Casación 11477-2013); así como en el VII Pleno Jurisdiccional Supremo en materia Laboral y Previsional, argumento que fue menciona en el recurso de apelación; sin embargo la Intendencia no se pronunció al respecto, contraviniendo el derecho a una debida motivación.
xi. Invocan la Resolución N° 842-2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, en lo referido a que la debida motivación exige una conformidad entre el inicio del procedimiento y la resolución final, lo que no ha ocurrido en el presente caso; por ende, se ha vulnerado el principio del debido procedimiento y a los derechos a la motivación y a la defensa.
xii. Por otro lado, manifiestan que la Intendencia inaplicó el numeral 4 del artículo 248 del TUO de la LPAG, que regula el principio de tipicidad, en tanto que, para acreditar la existencia del tipo infracto, el personal inspectivo, la Autoridad Instructora, la Sub- Intendencia y la Intendencia debieron analizar cada uno de los beneficios laborales extendidos a los trabajadores no afiliados para determinar si la conducta generaba un perjuicio a los trabajadores sindicalizados.
xiii. Sostienen que la Intendencia inaplicó el principio de retroactividad de las normas, tipificado en el artículo 103 de la Constitución Política del Perú y en el numeral 5 del artículo 248 del TUO de la LPAG, en tanto que, la Intendencia varió el sustento de la prohibición de la extensión de un convenio colectivo minoritario, señalando que estaría prohibido en base al principio de igualdad. Al respecto, agregan que, correspondía que se aplique la normativa vigente al momento de la extensión de beneficios a los trabajadores no sindicalizados (2019 y 2020).
xiv. Refieren que la Intendencia inaplicó el principio de retroactividad o de confianza legítima, tipificado en el numeral 1.15 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG. Al respecto, invocan la resolución de la Primera Sala Laboral Permanente de Lima, recaída en el Exp. 804-2020-0-1801-JR-LA-03, en donde en un caso similar, se validó la extensión de beneficios de convenio colectivo minoritario, concluyendo que fue antes de la modificatoria del artículo 28 del Decreto Supremo N° 011-92-TR.
xv. Por otro lado, manifiestan que, la Intendencia inaplicó los principios de licitud y verdad material, tipificados en el numeral 9 del artículo 248 del TUO de la LPAG, y el inciso 1.11 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG. En el presente caso, pese a que es obligación de la Intendencia justificar y probar debidamente la existencia de infracciones para poder imputar y sancionar a una empresa, en el caso en concreto, comprobar la comisión de una conducta antisindical al extender los convenios colectivos minoritarios y el efecto que esta tendría en la afiliación y/o desafiliación del sindicato; contrariamente, se presume la existencia de antisindicalidad y por ende la comisión de una infracción.
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre la infracción en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.10 del artículo 25 del RLGIT
En efecto, el artículo 28 inciso 2) de la Constitución Política del Perú, señala que las convenciones colectivas tienen fuerza vinculante en el ámbito de lo concertado:
“Artículo 28.- El Estado reconoce los derechos de sindicación, negociación colectiva y huelga. Cautela su ejercicio democrático:
1. Garantiza la libertad sindical. 2. Fomenta la negociación colectiva y promueve formas de solución pacífica de los
conflictos laborales. La convención colectiva tiene fuerza vinculante en el ámbito de lo concertado. 3. Regula el derecho de huelga para se ejerza en armonía con el interés social. Señala sus excepciones y limitaciones” (énfasis añadido).
Asimismo, el artículo 42 del TUO de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2003-TR (en adelante, TUO de la LRCT), igualmente reconoce que la fuerza vinculante de los Convenios Colectivos de la siguiente manera:
“Artículo 42.- La convención colectiva de trabajo tiene fuerza vinculante para las partes que la adoptaron. Obliga a éstas, a las personas en cuyo nombre se celebró y a quienes les sea aplicable, así como a los trabajadores que se incorporen con posterioridad a las empresas comprendidas en la misma, con excepción de quienes ocupan puestos de dirección o desempeñan cargos de confianza” (énfasis añadido).
Entonces, el inciso 2 del artículo 28 de la Constitución Política del Perú, en concordancia con el artículo 42 del TUO de la LRCT, establecen que la fuerza vinculante en el ámbito de lo concertado obliga:
- A las personas celebrantes de la convención colectiva. - A las personas representadas en la suscripción de la convención colectiva. - A las personas que se incorporen con posterioridad a la celebración de la
convención colectiva.
En este punto, cabe precisar que el Tribunal Constitucional, en la sentencia recaída en el Expediente N° 0008-2005-PI/TC (fundamento jurídico 33), concluyó lo siguiente respecto a la fuerza vinculante que tiene un convenio colectivo:
“[…]Cabe señalar que la fuerza vinculante para las partes establece su obligatorio cumplimiento para las personas en cuyo nombre se celebró, así como para los trabajadores que se incorporaron con posterioridad a las empresas pactantes, con excepción de quienes ocupen puestos de dirección o desempeñen cargos de confianza. En suma: dentro del contexto anteriormente anotado, la fuerza vinculante implica que en la convención colectiva las partes pueden establecer el alcance y las limitaciones o exclusiones que autónomamente acuerden con arreglo a ley […]” (énfasis añadido).
Al respecto, la doctrina ha precisado que existe una naturaleza dual de los convenios colectivos: una parte normativa y otra obligacional8 La primera, parte de establecer derechos y obligaciones para los trabajadores comprendidos, cuya titularidad es individual; la segunda lo hace para los propios sujetos pactantes (empleador y sindicato) que genera derechos y obligaciones de titularidad colectiva. Así, por ejemplo, son cláusulas normativas las que se refieren a remuneraciones, jornadas, beneficios sociales, etc., mientras que las obligacionales se refieren al otorgamiento de facilidades al sindicato.
Para el profesor Alfredo Villavicencio Ríos9 este modelo implica “la presencia gravitante de la autonomía colectiva como institución en la que se expresa el papel preponderante que deben tener las representaciones de trabajadores y empleadores para autorregular sus intereses contrapuestos”, porque “su origen consensual, el conocimiento detallado de la realidad a normar, su duración limitada en el tiempo, le dan una idoneidad, equilibrio y aceptación inconseguibles desde la heterorregulación estatal”. Ello en el entendido de que “la situación de cada unidad productiva es peculiar”, por tanto, las normas que regulen sus relaciones laborales deben tener un grado de especificidad y flexibilidad muy grande, y ello solo es posible desde la autonomía colectiva”.
En tal sentido, debemos entender que en función a su “fuerza vinculante”, el convenio colectivo pone al empleador y a los trabajadores en cuyo nombre se haya celebrado el acuerdo en posición de sujetos obligados a respetar su alcance, las limitaciones o exclusiones del convenio colectivo; siendo esto, como hemos señalado, la manifestación de la autonomía colectiva que tienen las organizaciones sindicales para establecer acuerdos que protejan sus intereses, dentro del marco dispositivo que la legislación reconoce.
De la revisión del expediente inspectivo, se advierte que el Inspector comisionado a cargo de la investigación, ha identificado que la organización sindical denominada “Sindicato de Trabajadores QUIMPAC” (en adelante el Sindicato) es un Sindicato minoritario; en tanto que, de la revisión de la planilla electrónica, se verificó que el sujeto inspeccionado, en el mes de agosto de 2019 (mes y año en el que suscribió el convenio colectivo), contaba con 1349 trabajadores declarados. Asimismo, de la revisión de la relación de trabajadores afiliados presentada por el secretario general del sindicato, se verificó que contaba con 268 afiliados. En ese sentido, se verificó que el sindicato agrupaba a menos del 50% de los trabajadores que el sujeto inspeccionado tenía (en ese entonces); y, al mes de setiembre de 2021, el sujeto inspeccionado
8Neves, J. (2009). Introducción al Derecho del Trabajo. Fondo editorial PUCP, p. 87. 9Villavicencio, A. (2012). El modelo de relaciones colectivas peruano: Del intervencionista y restrictivo al promocional. Revista de la Facultad de Derecho PUCP, (68), 551–570.
contaba con 948 trabajadores (según consulta SUNAT), y el sindicato contaba con 252 afiliados; por lo que, seguía siendo un sindicato minoritario.
Sobre el particular, de conformidad con lo previsto en el artículo 9° de la LRCT, los sindicatos que agrupen a la mayoría absoluta de trabajadores; esto es, a más del 50%, tendrán la calidad de mayoritarios; por ende, los beneficios que consigan por convenio colectivo serán aplicables a todos los trabajadores aún incluso a los no afiliados a dicha organización sindical; teniendo el mismo resultado en caso exista más de un sindicato pero que no cumplan con el requisito de comprender a la mayoría absoluta por sí solos pero que unidos lo puedan conseguir; por el contrario, los sindicatos que no agrupen a la mayoría, tendrán la calidad de minoritarios, en cuyo caso, los beneficios convencionales sólo serán aplicables a sus afiliados (énfasis añadido).
Corresponde precisar que, las actuaciones inspectivas de investigación se inician en mérito a la denuncia presentada por el secretario general del Sindicato de Trabajadores QUIMPAC, a través de la cual manifiestan que, el sujeto inspeccionado viene afectando la libertad sindical, en tanto que, ha hecho extensivo los beneficios del Convenio Colectivo 2019-2022 de origen convencional (de naturaleza económica como no económica) a trabajadores no afiliados. Por lo cual, solicitan, el reintegro de montos económicos a título de liberalidad a los no afiliados.
Ahora bien, de la revisión del documento denominado “Convención Colectiva de Trabajo y Solución de Pliego de Reclamos”, correspondiente a los periodos 2019-2020, 2020-2021 y 2021-2022, celebrado entre el sujeto inspeccionado y el Sindicato, se verifica lo siguiente:
Fecha de suscripción: 21 de agosto de 2019, entre la empresa QUIMPAC S.A. y el Sindicato de Trabajadores de QUIMPAC. Ámbito de aplicación: se aplica a los trabajadores obreros y empleados sujetos a negociación colectiva de la empresa QUIMPAC S.A. Vigencia: su duración es de 3 años, desde el 01 de febrero de 2019 hasta el 31 de enero de 2022.
Los conceptos que contempla el convenio colectivo en mención son los que a continuación se detallan:
Figura N° 01
Ahora bien, de los hechos constados en el acta de infracción se advierte que el inspector comisionado ha dejado constancia que, el sujeto inspeccionado ha extendido el convenio colectivo 2019-2022, a trabajadores afiliados y no afiliados, conforme al cuadro que fue elaborado y presentado por el apoderado del sujeto inspeccionado en la comparecencia de fecha 20 de noviembre de 2019, conforme al siguiente detalle: Figura N° 02
Verificando el citado cuadro, vemos que se establecen de manera clara y precisa la extensión de los beneficios convencionales a los no afiliados y entre estos beneficios, que el sindicato logró para sus afiliados y que el sujeto inspeccionado hizo extensivo a los no afiliados; existen beneficios cuyo otorgamiento a los no afiliados se ha hecho retroactivamente a la fecha de vigencia del convenio colectivo, como es el caso del seguro médico familiar, asignación y permiso por fallecimiento, uniforme de trabajo e implementos de seguridad, asignación escolar, alimentación principal, bonificación por quinquenio, aumento general (extendidos desde febrero 2019); asignación vacacional bonificación por turno, premio por trabajo en domingo (extendidos desde setiembre 2019); gratificaciones (extendido desde diciembre 2019) y otros conceptos que aún no se han materializado pero que el sujeto inspeccionado ha tomado la decisión de aplicar también a los no afiliados a partir de enero del 2020.
Resulta necesario precisar que, uno de los beneficios establecidos en el convenio colectivo es el referido al aumento general, cuya cláusula vigésimo primera establece que la empresa Quimpac S.A. conviene con el Sindicato en conceder a los trabajadores sindicalizados con más de tres meses de afiliación al 31 de enero del 2019, un aumento general al jornal o remuneración básica diaria de cada trabajador que comprende el acumulado Índice de Precios al Consumidor de Lima Metropolitana del año 2018, más S/ 4.50 o su equivalente por 30 días para el caso de empleados a partir del 1 de febrero del 2019; beneficio que se ha extendido tanto a los afiliados como a los no afiliados desde dicha fecha. Lo mismo ocurre con los otros beneficios con excepción de los acuerdos especiales establecidos en la cláusula vigésimo tercera cuyo destinatario es el mismo Sindicato.
Ahora bien, se advierte de autos que, el sujeto inspeccionado, sustenta la aplicación extensiva de los beneficios convencionales hacia todos los trabajadores sean estos afiliados o no al Sindicato en el derecho de igualdad hacia todos los trabajadores y en el VIII Pleno Jurisdiccional Supremo Laboral.
Al respecto, cabe precisar que, si bien es cierto, debe imperar el principio de igualdad en una relación laboral, no es menos cierto que la igualdad implica actuar igual ante los iguales y desigual ante los desiguales. En ese sentido, en el caso concreto se verificó que los destinatarios de los conceptos o beneficios convencionales no son iguales, pues los
diferencia justamente su condición de afiliado frente a los que no están afiliados al Sindicato. Así pues, el afiliado forma parte de la organización sindical, aporta su cuota sindical, destina parte de su tiempo a las reuniones que convoque su agrupación sindical, asume el compromiso de pertenecer a un sindicato y lo que ello trae consigo como conseguir beneficios en base a negociaciones, huelgas (que implica el no pago de su remuneración), ser sancionados por no participar en reuniones sindicales según lo establezca su estatuto, coadyuvar al crecimiento del sindicato, etc. Sin embargo, todo ello no es parte del personal o trabajador no afiliado; razón por la cual la extensión de los beneficios convencionales a los no afiliados, resulta ilegal, no sólo por las diferencias existentes entre unos y otros sino también porque del artículo 9° de la LRCT se colige que cuando no existan sindicatos mayoritarios, cada sindicato (entendiéndose a los minoritarios) representan únicamente a sus afiliados.
De la revisión de la cláusula primera del convenio colectivo (imagen inserta), se verificó que las partes establecieron una cláusula delimitadora el cual, como es obvio, delimita cierto aspecto del producto de la negociación colectiva, que en el presente caso se refiere a los destinatarios de los beneficios convencionales; señalando que estos serían los trabajadores obreros y empleados sujetos a negociación colectiva de la empresa Quimpac S.A.; por lo que, atendiendo a esta cláusula y la representatividad limitada del sindicato, no es posible extender los efectos del convenio colectivo de este sindicato minoritario a los no afiliados al mismo; lo contrario implica desalentar o desincentivar la afiliación pues los trabajadores al tener conocimiento que igual percibirían lo mismo que los afiliados a un sindicato minoritario, preferirían no afiliarse a esta organización sindical; conforme se aprecia a continuación:
Figura N° 03
Corresponde precisar que, la práctica antisindical sobre la extensión, a favor de trabajadores no afiliados, de los beneficios pactados por convenio colectivo con el sindicato minoritario, ha impactado negativamente al sindicato minoritario, pues vulnera la libertad sindical, las cuales se constataron en los meses previos, posteriores y durante el cierre del pliego del convenio colectivo antes señalado, como consta en el numeral 7.3 hecho constatado del Acta de Infracción, sustentado en la documentación
presentada por el sujeto inspeccionado en la etapa inspectiva (Véase fojas 17, 18, 19, 22 y 23 del expediente digital), conforme se detalla a continuación:
Figura N° 04
En ese contexto, se observa que, solo en el año 2018, se tuvo un total de cincuenta y ocho (58) afiliados, a diferencia del año 2019, con un total de treinta y nueve (39), siendo que, posterior a la fecha de suscripción del convenio colectivo en agosto 2019, esto es, desde setiembre 2019 hasta marzo 2021, solo se han obtenido dieciocho (18) afiliaciones que corresponden a un periodo de un (1) año y siete (7) meses; datos que no guardan relación con los argumentos señalados por la impugnante, considerando que, el análisis estadístico se ha realizado en base a la relación de afiliados que fuera alcanzada por el sujeto inspeccionado en respuesta al requerimiento de información de fecha 14 de octubre de 2021. Quedando evidenciado la desincentivación de afiliación al sindicato minoritario.
Al respecto, cabe traer a colación los criterios expuestos en la Resolución de Sala Plena N° 009-2022-SUNAFIL/TFL, de fecha 04 de octubre de 2022, publicada en el diario oficial El Peruano en fecha 23 de octubre de 2022, referidos a la extensión de beneficios de los convenios colectivos minoritarios por parte de los empleadores, conforme al siguiente detalle:
“6.22 Como puede comprobarse, la doctrina, con base constitucional, ha subrayado que, por aplicación sincronizada de los artículos 9, 46 y 47 de la LRCT, se pueden producir las siguientes variables con respecto a la representatividad y los efectos del convenio colectivo de trabajo resultante en el nivel de empresa: 6.22.1 Un sindicato que afilia a la mayoría absoluta de los trabajadores tiene facultades para negociar por todas las personas comprendidas en ese ámbito, pudiendo extenderse los efectos del convenio a todos los trabajadores (eficacia general) o solo a los afiliados a la organización sindical mayoritaria (eficacia limitada), según la naturaleza de los beneficios y lo que hayan previsto los sujetos colectivos (empleador y sindicato). 6.22.2 Un sindicato minoritario, que no representa a la mayoría absoluta de trabajadores, puede negociar la suscripción de convenios colectivos de eficacia limitada, esto es, de aplicación exclusiva con respecto a sus afiliados. 6.22.3 Varios sindicatos minoritarios tienen representatividad para negociar por todos los trabajadores del ámbito, si aquellas organizaciones coaligadas alcanzar a ser la mayoría dentro del ámbito correspondiente. En cambio, si no hay coalición, cada sindicato minoritario podrá negociar por separado y cada convenio se extenderá exclusivamente a sus afiliados. 6.22.4 De coexistir un sindicato mayoritario y uno o más sindicatos minoritarios, aquel que afilia a la mayoría absoluta del ámbito, tendrá representatividad, pudiendo negociar por todos los trabajadores y, de celebrarse un convenio colectivo de trabajo, este tendrá eficacia general. 6.29 Es decir, puede advertirse que el tipo contenido en el inciso 25.10 del artículo 25 del RLGIT está compuesto por una premisa suficiente que, leída con la consecuencia jurídica
prescrita, puede entenderse de la siguiente manera: [“son muy graves las infracciones consistentes en la realización de actos que afecten la libertad sindical del trabajador o de la organización de trabajadores”]. Por ende, la extensión de beneficios del convenio colectivo de trabajo de eficacia limitada a los no afiliados al sindicato minoritario está contemplada en esta premisa del tipo sancionador de forma suficiente, infracción que es sancionada con la graduación máxima en el ordenamiento administrativo laboral. La subsunción de la extensión de los beneficios de un convenio colectivo de eficacia limitada a los no afiliados al sindicato minoritario pactante es viable dentro de este extremo del tipo sancionador por cuanto la práctica objetada en el presente expediente sancionador es una que afecta, per se, la libertad sindical, conforme a lo desarrollado en los considerandos anteriores. 6.30 Adicionalmente, el desarrollo ejemplificativo referido a la “promoción de la desafiliación de la organización sindical” añade a esta premisa un supuesto concreto, por lo que, para esos casos determinados, torna a la afirmación descrita en el párrafo anterior como una “premisa mayor” con respecto a esta premisa menor, en específico. Así, la premisa menor, añadida a la premisa mayor a título de desarrollo ejemplificativo, arroja la siguiente fórmula: [“la promoción de la desafiliación a la organización sindical actúa como una infracción muy grave por consistir en la realización de actos que afecten la libertad sindical del trabajador o de la organización de trabajadores”]. Entonces, de igual forma, la subsunción de los hechos determinados en este caso resultaría, incluso, viable en esta fórmula del inciso 25.10 del artículo 25 del RLGIT por cuanto la práctica objetada despliega efectos que tienden a promover la desafiliación, al dejarse sin base tangible a la utilidad de la afiliación para los trabajadores que podrían sindicalizarse, dada la extensión de los beneficios del sindicato minoritario por acción unilateral del emplead” (énfasis añadido).
Asimismo, los criterios expuestos en la Resolución de Sala Plena N° 026-2024- SUNAFIL/TFL, de fecha 20 de diciembre de 2024, publicada en el diario oficial El Peruano en fecha 29 de diciembre de 2024, referido a la afectación a la libertad sindical por extender beneficios económicos a trabajadores no sindicalizados, precisando lo siguiente:
“6.17 Conforme con lo establecido en los considerandos anteriores, las cláusulas del convenio colectivo expresan acuerdos revestidos de la fuerza vinculante dentro de nuestro sistema jurídico, porque establecen el contenido específico y las condiciones con las que tales beneficios deban aplicarse dentro del ámbito de las relaciones laborales donde sea que esta fuente del Derecho Laboral tenga aplicación. En adición, las cláusulas del convenio colectivo determinan obligaciones de hacer y de no hacer específicas para el empleador: unas, referidas al pago respecto de los beneficios correspondientes en favor de los trabajadores concernidos dentro del ámbito subjetivo del acuerdo; otras, referidas a la restricción de la extensión (directa o indirecta) de este beneficio a quienes se encuentran fuera del ámbito subjetivo correspondiente. 6.31 La extensión de beneficios fuera del modelo legal —sea por extender el convenio pactado con una organización minoritaria, o bien, sea por extender el acuerdo específico que objetiva y razonablemente delimita un beneficio como el analizado en este caso
sobre personal expresamente excluido en la cláusula del convenio colectivo— es un comportamiento cuyo despliegue afecta a la libertad sindical, más allá de su resultado concreto (disminución o no de afiliados), al incidir sobre las condiciones arribadas bilateralmente contra el sentido expreso del acuerdo pactado con la organización sindical. El Tribunal de Fiscalización Laboral recuerda que el mandato de las cláusulas del convenio colectivo tiene una especial fuerza vinculante para el empleador, sujeto obligado por esta regulación privada. Por ende, la afectación de la libertad sindical se produce en este caso al comportarse el empleador de forma abiertamente contraria a la autonomía normativa, componente indispensable del principio de autonomía colectiva, que nutre al derecho complejo de libertad sindical. 6.32 Es pertinente tener en cuenta que la infracción contenida en el numeral 25.10 del artículo 25 se refiere a la realización de actos que afecten la libertad sindical del trabajador o de la organización de trabajadores, de forma genérica y aborda una serie de ejemplificaciones. En consecuencia, dentro del tipo previsto en el citado numeral pueden subsumirse los comportamientos no ejemplificados que calzan en el contenido genérico que afectan a la libertad sindical (y que no se encuentran descritos en otras normas sancionadoras específicas del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo). Así, la afectación a la libertad sindical definida en la parte general del numeral 25.10 termina siendo suficientemente precisa para invocar a la aplicación de la garantía de la libertad sindical en sede del procedimiento administrativo sancionador a cargo de la SUNAFIL. 6.33 Para ello, este Tribunal de Fiscalización Laboral recuerda que deberá utilizarse la premisa general del artículo (vale decir, “La realización de actos que afecten la libertad sindical del trabajador o de la organización de trabajadores”) o bien, la invocación de cualquiera de los ejemplos establecidos pedagógicamente en la norma sancionadora citada. Los ejemplos ofrecidos por la norma reglamentaria son los que siguen:
- Actos que impiden la libre afiliación a una organización sindical. - Actos que promuevan la desafiliación de la misma. - Actos que impidan la constitución de sindicatos. - Actos que obstaculicen a la representación sindical, - Actos que utilicen contratos de trabajo sujetos a modalidad para afectar la libertad sindical, la negociación colectiva y el ejercicio del derecho de huelga, o supuestos de intermediación laboral fraudulenta, - Cualquier otro acto de interferencia en la organización de sindicatos. 6.34 Asimismo, el Tribunal de Fiscalización Laboral debe hacer notar que en ciertas ocasiones esta práctica antijurídica de extender un beneficio contra lo ordenado por el modelo legal de relaciones colectivas (cuando se extiende un beneficio contenido en un convenio colectivo de eficacia limitada, por celebrarse con un sindicato minoritario) o la de extender un beneficio contra lo prescrito en la cláusula específica del convenio colectivo (como ocurre en este caso, tratándose del beneficio conocido como “cierre de pliego”), guardan determinado patrón que puede ser determinado por la Inspección del Trabajo. Ello a partir del análisis de una relativa correspondencia temporal entre el otorgamiento del beneficio nacido en el convenio colectivo y el de la práctica unilateral del empleador; semejanza o hasta equiparación de los montos percibidos, entre otras manifestaciones son frecuentemente determinadas en los expedientes en donde se sancionan este tipo de prácticas, cuya contravención respeto de nuestro sistema jurídico resulta evidente. 6.36 En efecto, dependiendo de la representatividad alcanzada por el sindicato en su ámbito de actuación, el empleador estará obligado a no extender las disposiciones del convenio colectivo a determinados colectivos. Esto se debe a lo establecido por la ley en relación con los sindicatos minoritarios o, como en este caso, a la restricción razonable del ámbito subjetivo, estipulada específicamente en una cláusula contenida en un acuerdo con un sindicato mayoritario. 6.42 Por esta razón, el Tribunal de Fiscalización Laboral, en su función unificadora y en pos de la predictibilidad, seguridad jurídica e igualdad de trato hacia los sujetos inspeccionados y administrados, así como en su labor defensiva del ordenamiento jurídico laboral—cuya vigilancia por el respeto le ha sido asignada legalmente respecto
de los procedimientos sancionadores derivados de inspecciones del trabajo— invoca estas razones jurídicas. De esta forma, esta instancia de revisión afirma al deber de los servidores que participan en la fiscalización laboral y en el procedimiento sancionador posterior de aplicar en los casos donde intervienen no sólo la literalidad de los tratados internacionales de derechos humanos, sino también el tener una amplia consideración por la jurisprudencia emitida por los órganos de control correspondientes” (énfasis añadido).
En atención a lo expuesto se verificó que el sujeto inspeccionado al extender los beneficios convencionales a los trabajadores no afiliados al Sindicato ha ejercido actos que vulneran la libertad sindical, derecho fundamental que no solo tiene protección constitucional a través del artículo 28° de la Carta Magna, sino que también tiene connotación internacional a través de los convenios colectivos 87 y 98 de la OIT. Así también, este derecho comprende no sólo el derecho a fundar o constituir un sindicato, o a afiliarse al mismo sino también a lograr su crecimiento lo cual ha sido desalentado con la extensión de los beneficios convencionales a los no afiliados; por lo que, como ya se ha mencionado, desincentiva la afiliación y por ende impide que el Sindicato crezca y aumente en número.
En este punto, cabe precisar, en relación a la afectación a la libertad sindical, es importante definir que, se obliga al Estado, los empleadores, y los representantes de uno y otros a abstenerse de toda clase de actos que tiendan a coactar, restringir o menoscabar, en cualquier forma, el derecho de sindicalización de los trabajadores, y de intervenir en modo alguno en la creación, administración o sostenimiento de las organizaciones sindicales que estos constituyen10.
En ese sentido, el RLGIT proscribe en el numeral 25.10 de su artículo 25 como infracción muy grave: “La realización de actos que afecten la libertad sindical del trabajador o de la organización de trabajadores, tales como aquellos que impiden la libre afiliación a una organización sindical, promuevan la desafiliación de la misma, impidan la constitución de sindicatos, obstaculicen a la representación sindical, utilicen contratos de trabajo sujetos a modalidad para afectar la libertad sindical, la negociación colectiva y el ejercicio del derecho de huelga, o supuestos de intermediación laboral fraudulenta, o cualquier otro acto de interferencia en la organización de sindicatos” (énfasis añadido).
Del contexto normativo expuesto y de la doctrina descrita, precedentemente, se advierte que existe un bloque de legalidad que lo conforman los Convenios 98, 100 y
10 D.S. N° 010-2003-TR, TUO de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo: “Artículo 4.- El Estado, los empleadores y los representantes de uno y otros deberían abstenerse de toda clase de actos que tiendan a coactar, restringir o menoscabar, en cualquier forma, el derecho de sindicalización de los trabajadores, y de intervenir en modo alguno en la creación, administración o sostenimiento de las organizaciones sindicales que éstos constituyen”.
111 de la OIT, con el numeral 2 del artículo 2°, el numeral 1 del artículo 26° y el artículo 28° de la Constitución Política del Perú, que conjuntamente garantizan y protegen la libertad sindical, y como consecuencia de esto, se proscribe todo acto u omisión que tenga como consecuencia su limitación, agresión o afectación.
Cabe precisar que, el trabajador o grupo de trabajadores que pertenecen a una organización sindical, como manifestación de su ejercicio a la libertad sindical, tienen una especial protección constitucional; por lo que, la acción u omisión del sujeto agente que comete el acto en contra de este grupo será reprochado administrativamente.
Por lo expuesto, se concluye que el sujeto inspeccionado ha incurrido en el tipo infractor muy grave en materia de relaciones colectivas, prevista en el numeral 25.10 del artículo 25 del RLGIT, por afectar la libertad sindical, al haber hecho extensivo los beneficios convencionales logrados por el Sindicato minoritario al personal no afiliado, desincentivando su libre afiliación. Por tanto, se desvirtúa el alegato de la impugnante, referido a que, los beneficios laborales extendidos a los trabajadores no afiliados no generaron un perjuicio a los trabajadores sindicalizados.
Al respecto, la impugnante alega que, la decisión estaba amparada en la Casación Laboral 2864-200-Lima, Casación Laboral 10766-2013 y Casación 11477-2013; el Pleno Jurisdiccional Supremos en materia Laboral y Previsional; y, la Resolución 394-2021- SUNAFIL/TFL-Primera Sala, en tanto que, al momento de los hechos materia de investigación, no existía una prohibición expresa que impidiera extender los beneficios pactados en convenios colectivos de sindicatos minoritarios. Sobre el particular, el artículo 28 de la Constitución Política del Perú, reconoce el derecho a la sindicación y la libertad sindical; en ese sentido, se aprecia la máxima valoración jurídica que tiene el hecho sindical en nuestro ordenamiento jurídico, en la medida que estamos ante del reconocimiento de un bien jurídico tutelado en el nivel más alto dentro del Derecho nacional, con lo que, evidentemente, pasa a formar parte del denominado interés público.
En ese contexto, corresponde precisar que, se ha dejado sentada la discrepancia del criterio establecido por el VIII Pleno Jurisdiccional Supremo en Materia Laboral, sobre la extensión de beneficios del convenio celebrado con el sindicato minoritario (considerando 6.16 de la Resolución de Sala Plena N° 009-2022-SUNAFIL/TFL). Esto, debido a que — de un lado— resulta de dudosa constitucionalidad que el empleador, ejerciendo una decisión unilateral, actúe generando un impacto adverso contra los afiliados y contra el interés tutelable consistente en la afiliación de más personas, contraviniendo lo previsto en los artículos 9, 46 y 47 del TUO de la LRCT. Por tanto, lo alegado por la impugnante no desvirtúa la infracción imputada, en tanto que, de acuerdo a lo expuesto precedentemente, la extensión de los efectos del convenio minoritario a trabajadores no sindicalizados, constituyo una vulneración al derecho a la libertad sindical, reconocida de manera expresa en la legislación nacional, en tanto que su garantía es amenazada por dicha práctica, sea que el empleador la despliegue con voluntad de mellar este derecho o sin ese objetivo. En consecuencia, se deben desestimar los argumentos dirigidos a cuestionar este extremo.
Por otro lado, la impugnante alega que, la Intendencia incurre en error al señalar, que el número de afiliaciones o desafiliaciones se debe mantener al margen de la extensión de un convenio colectivo minoritario a los trabajadores no sindicalizados; cuando sí se torna necesario para no vulnerarse el principio de presunción de inocencia de las
empresas. Al respecto, contrario a lo alegado por la impugnante, del considerando 3.11 de la Resolución de Intendencia N° 313-2023-SUNAFIL/IRE-CAL, se advierte que la autoridad sancionadora de segunda instancia, expuso que, el empleador está prohibido de cometer cualquier acto antisindical independientemente de las consecuencias prácticas del mismo; en tanto que, de los hechos constatados del acta de infracción se advierte que el sujeto inspeccionado, otorgo beneficios económicos a los trabajadores no sindicalizados, en periodos en que se acordó el convenio colectivo suscrito el 19 de agosto de 2021, lo que constituye un desincentivo de la afiliación sindical y un incentivo a la desafiliación al margen de las consecuencias que pueda acaecer respecto a la disminución o incremento del número de afiliados, la cual depende de múltiples factores; por lo que, corresponde precisar que lo que se prohíbe no es propiamente la disminución de la afiliación sindical sino la comisión de actos tendientes a perjudicar al sindicato (énfasis añadido).
Por tanto, el hecho de otorgar beneficios adicionales al personal que no es afiliado al sindicato, afecta básicamente, al principio de igualdad entre los trabajadores, al otorgar beneficios a cierto grupo de trabajadores; en tanto que, de ser una decisión unilateral de la empresa, estos beneficios debieron extenderse a la totalidad de trabajadores, no estableciéndose diferenciación alguna, mucho menos basada en el hecho de estar no sindicalizados.
Por último, la impugnante invoca la resolución de la Primera Sala Laboral Permanente de Lima, recaída en el Exp. 804-2020-0-1801-JR-LA-03, en donde en un caso similar, se validó la extensión de beneficios de convenio colectivo minoritario, concluyendo que fue antes de la modificatoria del artículo 28 del Decreto Supremo N° 011-92-TR. Al respecto, no tiene asidero alegar que tal extensión de beneficios laborales por parte de la impugnante se ampare en la excepción dispuesta en sentencias de casaciones dictadas, así como en el acuerdo adoptado por el VIII Pleno Jurisdiccional; en tanto que, el artículo 46 del TUO de la LRCT señala que para que el producto de una negociación colectiva tenga efectos generales para todos los trabajadores del ámbito, se requiere necesariamente que la organización sindical represente a la mayoría de las empresas y trabajadores de la actividad, por lo que, en el caso de autos está prohibido que el empleador extienda beneficios laborales pactados en un convenio colectivo con un sindicato minoritario, a los trabajadores no sindicalizados, considerando que de acuerdo a los numerales 6.2 y 6.3 de los hechos constatados del acta de infracción y considerando 3.1.12 de la resolución apelada, el Sindicato de Trabajadores de QUIMPAC, tiene la calidad de sindicato minoritario de acuerdo al número de trabajadores afiliados con el que cuenta, más aún si de la lectura del convenio colectivo suscrito el 19 de agosto de 2019 se tiene establecido una cláusula delimitadora donde se desprende que no es posible extender los efectos del convenio colectivo a los no afiliados. Por ende, todos los argumentos dirigidos en este extremo deben ser desestimados.
Sobre el debido procedimiento administrativo y la debida motivación
Al respecto, la impugnante alega que, se ha inaplicado el numeral 1.2 del artículo IV y el artículo 6 del TUO de la LPAG, que regulan el principio del debido procedimiento y el derecho a la debida motivación, en tanto que, la Intendencia no valoró los medios probatorios presentados y presume la antisindicalidad. Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente:
“Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten. La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo” (énfasis añadido).
El Tribunal Constitucional -máximo intérprete de la Constitución- se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA:
“2. El Tribunal Constitucional estima oportuno recordar, conforme lo ha manifestado en reiterada y uniforme jurisprudencia, que el debido proceso, como principio constitucional, está concebido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. Vale decir que cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea este administrativo -como en el caso de autos- o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal” (énfasis añadido).
En esa línea argumentativa, esta Sala identifica, desde un análisis formal, que tanto la Resolución de Subintendencia N° 852-2023-SUNAFIL/IRE-CAL/SISA, como la Resolución de Intendencia N° 313-2023-SUNAFIL/IRE-CAL, han contemplado la argumentación y medios de prueba expuestos por la impugnante, advirtiéndose el cumplimiento de los requisitos referidos al cumplimiento del debido procedimiento como principio y derecho material, de los derechos de defensa y a la prueba, así como el cumplimiento de la garantía de la debida motivación.
Conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 8 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA7TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución del caso; y 4) la congruencia, como elemento que permite establecer si las razones especiales requeridas para adoptar determinada decisión se encuentran recogidas en la resolución en concreto.
Del examen efectuado por esta Sala sobre las resoluciones emitidas en el Procedimiento Sancionador, se puede observar que estos 4 elementos pueden ser satisfactoriamente comprobados, por lo que, de manera formal y material, el debido procedimiento ha sido respetado dentro del trámite del procedimiento sancionador.
Asimismo, se corrobora, de los actuados, que ni el procedimiento inspectivo ni el sancionador, contravienen a la Constitución, a los principios del procedimiento administrativo, ni a las leyes o normas reglamentarias, además contiene los requisitos de validez del acto administrativo relacionados a la competencia, objeto o contenido, finalidad pública y procedimiento regular. Además, es necesario reiterar que, la resolución impugnada se encuentra debidamente motivada, al exponer una relación concreta y directa de los hechos probados durante el desarrollo del presente procedimiento, no verificándose la vulneración a los principios invocados por la impugnante. Por lo que, corresponde no acoger los argumentos expuestos en este extremo del recurso.
Sobre la solicitud de informe oral
Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG reconoce a los administrados el goce de los derechos y garantías del debido procedimiento administrativo, que comprende de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten11 (énfasis añadido).
Al respecto, el Tribunal Constitucional Peruano en la sentencia recaída en el expediente Nº 01147-2012-PA/TC, en sus fundamentos décimo sexto y décimo octavo señala lo siguiente:
“Décimo Sexto.- De igual manera este Tribunal en constante jurisprudencia ha precisado que el derecho a no quedar en estado de indefensión se conculca cuando a los titulares
11 Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS “Artículo IV.-Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…) 1.2. Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten.
de los derechos e intereses legítimos se les impide ejercer los medios legales suficientes para su defensa; pero no cualquier imposibilidad de ejercer estos medios produce un estado de indefensión que atenta contra el contenido constitucionalmente protegido del derecho, sino que es constitucionalmente relevante cuando se genera una indebida y arbitraria actuación del órgano que investiga o juzga al individuo. Este hecho se produce cuando al justiciable se le impide, de modo injustificado argumentar a favor de sus derechos e intereses legítimos (Exp. N.º 0582-2006-PA/TC; Exp. N.º 5175-2007-HC/TC, entre otros)".
“Décimo Octavo.- Sobre el particular es importante precisar que el recurrente cuestiona el hecho de que se le haya privado o impedido ejercer su derecho de defensa por medio del informe oral; sin embargo, ello no constituye una vulneración de este derecho constitucional toda vez que no significó un impedimento para el ejercicio del derecho de defensa del recurrente, ya que este Colegiado en reiterada jurisprudencia se ha pronunciado a este respecto manifestando que en los supuestos en que el trámite de los recursos sea eminentemente escrito, no resulta vulneratorios del derecho de defensa la imposibilidad del informe oral; dado que el accionante ha podido presentar sus alegatos por escrito a fin de sustentar su impugnación. En consecuencia, no se ha producido vulneración alguna del derecho constitucional de defensa del recurrente".
En similar sentido, el Tribunal Constitucional en la resolución recaída en el Expediente N° 00789-2018-PHC/TC, en el literal d) del fundamento 9 señala que:
“No resulta vulneratorio del derecho de defensa, la imposibilidad de realizar el informe oral, siempre que el interesado haya tenido la oportunidad de ejercer el derecho de defensa por escrito a través de un informe”.
En similar sentido, mediante el segundo precedente emitido por el TFL contenido en la Resolución de Sala Plena N° 002-2021-SUNAFIL/TFL, se ha determinado:
“28. Por tanto, si bien los administrados pueden solicitar una audiencia ante las Salas del Tribunal de Fiscalización Laboral, dicho elemento no es indispensable ni necesario para la ejecución de las competencias que el ordenamiento jurídico le ha asignado a la instancia de revisión.
29. Así, tomando en cuenta casos anteriores tales como los analizados en las Resoluciones N° 002-2021, 019-2021, 126-2021, 210-2021 y 401-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, este Tribunal puede prescindir del informe oral, sin que ello constituya una vulneración de los derechos de los administrados, debido a que éstos han podido presentar sus argumentos por escrito, así como todo documento u otro instrumento de prueba, que les haya permitido fundamentar sus actos y/o pronunciamientos”.
Por consiguiente, esta Sala considera que cuenta con elementos suficientes para resolver el caso, pudiendo prescindir del informe oral, sin que ello constituya una vulneración de los derechos de los administrados, debido a que éstos han podido presentar sus argumentos por escrito, así como todo documento u otro instrumento de prueba, que les haya permitido fundamentar sus actos y/o pronunciamientos.
Información Adicional
Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, la multa subsistente como resultado del procedimiento administrativo sancionador sería la que corresponde a la siguiente infracción:
N° Materia Conducta Infractora Tipificación legal y clasificación
Incurrir en la extensión de los
beneficios convencionales logrados
por el “Sindicato de Trabajadores de Numeral 25.10 del
1 Relaciones Quimpac” al personal afiliado por artículo 25 del RLGIT Laborales parte del sujeto inspeccionado,
afectando la libertad sindical de la MUY GRAVE
organización de trabajadores
desincentivando su libre afiliación.
Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral- SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley de Procedimiento Administrativo General aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR.
SE RESUELVE:
PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por QUIMPAC S.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 313-2023-SUNAFIL/IRE-CAL, de fecha 29 de diciembre de 2023, emitida por la Intendencia Regional del Callao, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 212-2022-SUNAFIL/IRE-CAL, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 313-2023-SUNAFIL/IRE-CAL, en todos sus extremos.
TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa en las materias de su competencia.
CUARTO. - Notificar la presente resolución a QUIMPAC S.A., y a la Intendencia Regional del Callao, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
20260225MACR - HR 16393-2024
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Documento de carácter público reproducido con fines informativos y de análisis jurídico. Los datos de los trabajadores aparecen anonimizados por la propia autoridad. La fuente oficial y vinculante es la publicada por SUNAFIL.