Municipalidad Distrital de Yanahuara

Mediante Orden de Inspección N° 207-2022-SUNAFIL/IRE-AQP, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 187-2022- SUNAFIL/IRE-AQP (en adelante, el Acta de Infracción). En mérito a la denuncia formulada en aplicación del inciso c) del artículo 12 de la LGIT.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 153-2023-SUNAFIL/IRE-AQP/SIFN, notificada al procurador público el 03 de mayo de 2023, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 362-2023-SUNAFIL/IRE-AQP/SIFN (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de la conducta infractora imputada a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Sanción de la Intendencia Regional de Arequipa, la que mediante Resolución de Sub Intendencia N° 1018-2023-SUNAFIL/IRE-SISA-AQP, notificada al procurador público el 11 de octubre de 2023, multó a la impugnante por haber incurrido en la siguiente infracción:

Con fecha 12 de octubre de 2023, la impugnante interpuso recurso de reconsideración contra la Resolución de Sub Intendencia N° 1018-2023-SUNAFIL/IRE-SISA-AQP. Asimismo, mediante Resolución de Sub Intendencia N° 1127-2023-SUNAFIL/IRE-SISA-AQP, notificada al procurador público el 13 de noviembre de 2023, se declaró infundado el recurso de reconsideración.

Con fecha 21 de noviembre de 2023, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 1127-2023-SUNAFIL/IRE-SISA-AQP.

Mediante Resolución de Intendencia N° 328-2023-SUNAFIL/IRE-AQP 2, la Intendencia Regional de Arequipa declaró infundado el recurso de apelación.

Con fecha 19 de enero de 2024, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Arequipa el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 328-2023- SUNAFIL/IRE-AQP.

La Intendencia Regional de Arequipa admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-000112-2024- SUNAFIL/IRE-AQP, recibido el 29 de enero de 2024 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que la Municipalidad Distrital de Yanahuara, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 328- 2023-SUNAFIL/IRE-AQP, emitida por la Intendencia Regional de Arequipa, que confirmó la sanción impuesta por la comisión de una (1) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.19 del artículo 25 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 16 de enero de 2024.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la Municipalidad Distrital de Yanahuara.

Previo al análisis de los alegatos materia de recurso, debe tenerse en cuenta que, mediante Resolución de Sala Plena N° 003-2022-SUNAFIL/TFL, vigente desde el 18 de agosto de 2022, este Tribunal estableció el precedente de observancia obligatoria, señalando que:

Lo anterior exige al administrado una mayor rigurosidad en la formulación de sus escritos de revisión, en la medida que, al tratarse de un recurso extraordinario, para que los fundamentos contenidos en este puedan ser conocidos y evaluados por el Tribunal, no basta que la resolución recurrida contenga la imposición de sanciones por infracciones muy graves,

Y es que, en ciertos casos, se aprecia la existencia de recursos de revisión donde, impugnándose una resolución que confirma la imposición de una sanción económica por la comisión de alguna infracción tipificada como muy grave en el RLGIT; no se cuestiona expresamente dicha infracción de forma directa o siquiera indirecta (cuando no se plantea algún razonamiento que pueda permitir deducir ello). Tal situación implica que tales recursos promueven asuntos fuera de la competencia material de este Tribunal, debiendo este órgano colegiado declarar la improcedencia, conforme a la normativa que rige su actuación.”

En ese entendido del recurso de revisión se evidencia que algunos alegatos son generales, no vinculados a los criterios antes señalados, esto es, algunos de los fundamentos del recurso no se sustentan en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria emitidos por este Tribunal, así como tampoco se encuentran vinculados a las infracciones muy graves materia de sanción. Por lo tanto, corresponde a esta instancia analizar solo los fundamentos vinculados a los aspectos señalados en el precedente antes invocado y/o los referentes a la invocación de la afectación del debido procedimiento9, no correspondiendo pronunciarse sobre los alegatos que no se encuentren en dichos presupuestos.

Sobre el particular, la impugnante alega que la no consignación del RUC en el registro de control de asistencia se debería a un error material por parte del personal de la municipalidad, no siendo un hecho grave que dañe los derechos laborales fundamentales de los trabajadores.

Conforme a las actuaciones inspectivas de investigación, se ha dejado constancia en el Acta de Infracción de lo siguiente:

Al respecto, corresponde recordar que las disposiciones sobre el registro de control de asistencia y de salida en el régimen laboral de la actividad privada, aprobadas mediante Decreto Supremo Nº 004-2006-TR, en su artículo 1 referente al ámbito, dispone lo siguiente:

Asimismo, el artículo 3 del mismo cuerpo normativo establece lo siguiente:

Del dispositivo normativo expuesto, se aprecia que la finalidad del Registro de Control de Asistencia es tener un control permanente de las horas laboradas por los trabajadores que se consignarán de manera personal. Además, sirve para llevar la contabilidad de las labores en horas extras a la jornada de trabajo, las cuales deben ser remuneradas por los empleadores, conforme a ley. (énfasis añadido)

Para lograr dicho fin, el registro de control de asistencia debe contener la siguiente información mínima: “Nombre, denominación o razón social del empleador; Número de Registro único de Contribuyentes del empleador; Nombre y número del documento

Ahora bien, de las diligencias inspectivas y conforme lo determinado por las instancias de mérito, el sujeto inspeccionado no contaba con un registro de asistencia que contemple la información mínima prevista en el artículo 2 del Decreto Supremo N° 004-2006-TR, específicamente, el “registro de asistencia de control de asistencia y salida” debía contener el “Nombre, denominación o razón social del empleador y el número de Registro único de Contribuyentes del empleador”, lo cual no ocurrió en el presente caso, pues conforme con lo señalado en el Acta de Infracción, el sujeto inspeccionado proporcionó el registro de control de asistencia y salida del centro de trabajo de sus trabajadores asignados a la obra “MEJORAMIENTO DE LA TRANSITABILIDAD VEHICULAR Y PEATONAL DE LA CALLE N° 2 DE LA URBANIZACION PAISAJISTA CHILINA Y CALLES SUMBAY, ALFONSO UGARTE, CALLE CHILI, PASAJES ARICA Y ANGAMOS DE LA URBANIZACIÓN MAGNOPATA DEL DISTRITO DE YANAHUARA – AREQUIPA – AREQUIPA”, sin contener la referida información.

Al respecto, corresponde precisar que, en el expediente, se observa la constancia de “HECHOS INSUBSANABLES”, de fecha 25 de marzo de 2022, emitida por el inspector comisionado, toda vez que, en los registros de control de asistencia solicitados, correspondientes a los períodos 12/2021 y 01/2022, se omitió la información mínima, incumplimiento que no puede retrotraerse en el tiempo a fin de que el sujeto inspeccionado pueda subsanar los datos omitidos.

Ahora bien, en repetida jurisprudencia, este Tribunal ha destacado la importancia de lograr resoluciones que no solo se ajusten a ley, sino que cuenten además con un fundamento sólido de razonabilidad y justicia, elementos imprescindibles para dotar de legitimidad a las decisiones de la administración. Ello hace necesario trascender la mera subsunción de la conducta del administrado en el tipo sancionador correspondiente y considerar todas las circunstancias particulares y la finalidad de la sanción prevista en el tipo infractor utilizado. Al respecto, véase la Resolución N° 006-2025-SUNAFIL/TFL, Resolución N° 018-2024- SUNAFIL/TFL, Resolución N° 004-2025-SUNAFIL/TFL, entre otras.

En el presente caso, la omisión del registro de control de asistencia y salida presentado por el sujeto inspeccionado consiste en la razón social y el número de RUC del empleador; es decir, una cuestión meramente formal, que no afecta en modo alguno los derechos sustantivos de los trabajadores.

Por ello, la emisión de la constancia de la constancia de “HECHOS INSUBSANABLES”, antes referida, no resultaba ser, a priori, una medida adecuada y razonable. Resulta necesario señalar que, la finalidad del registro de control de asistencia y salida es tener un control permanente de las horas laboradas por los trabajadores que se consignarán de manera personal. Además, sirve para llevar la contabilidad de las labores en horas extras a la jornada de trabajo, las cuales deben ser remuneradas por los empleadores, conforme a ley. (énfasis añadido)

Entonces, el inspector de trabajo, al momento de emitir una constancia de “HECHOS INSUBSANABLES”, debe evaluar la situación de cada caso en particular; en tanto que, al tratarse de una cuestión meramente formal que en nada afecta los derechos de los extrabajadores, podría estar sujeto a subsanación, como el hecho de que el sujeto inspeccionado “consigne la información omitida” en el registro de control de asistencia y

Por lo tanto, y de acuerdo a todo lo antes expuesto, en aplicación estricta del principio de razonabilidad contemplado en el numeral 1.4 del artículo IV del TUO de la LPAG, corresponde amparar los alegatos de la impugnante en este extremo y dejar sin efecto la sanción impuesta por el incumplimiento referido a que el registro de control de asistencia no contiene los requisitos mínimos (información de la inspeccionada) señalados en el artículo 2° del Decreto Supremo N° 004-2006-TR, los mismos que podían ser subsanados; infracción muy grave en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.19 del artículo 25 del RLGIT.