Panorama Outsourcing S.A — Res. 861-2023

Mediante Orden de Inspección N° 9057-2019-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 3714-2019- SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otras, de una (01) infracción muy grave en materia de relaciones laborales, por el no pago de vacaciones anuales en forma íntegra; así como, por la comisión de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento de fecha 15 de octubre de 2019; en mérito de la denuncia presentada por el ex trabajador Henry Jhonny Vargas Herrera.

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la Autoridad Instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 885-2021-SUNAFIL/ILM/AI1, de fecha 13 de mayo de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador.

Mediante Proveído S/N de fecha 19 de mayo de 2021, notificado el 21 de mayo de 2021, la Sub Intendenta de Resolución 2 de la Intendencia de Lima Metropolitana, dispuso ampliar por tres (03) meses el plazo para resolver el presente procedimiento sancionador.

Posteriormente, mediante la Resolución de Sub Intendencia N° 421-2021- SUNAFIL/ILM/SIRE2, de fecha 14 de junio de 2021, notificada el 16 de junio de 2021, la Sub Intendencia de Resolución 2 de la Intendencia Lima Metropolitana multó a la impugnante por la suma de S/ 35,910.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 05 de julio de 2021, la impugnante interpuso recurso de reconsideración contra la Resolución de Sub Intendencia N° 421-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE2, de fecha 14 de junio de 2021.

Mediante Resolución de Sub Intendencia N° 574-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE2, de fecha 23 de julio de 20212, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de reconsideración interpuesto por la impugnante.

Con fecha 18 de agosto de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 574-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE2, de fecha 23 de julio de 2021.

Mediante Resolución de Intendencia N° 342-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 21 de febrero de 20223, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante.

Con fecha 09 de marzo de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 342- 2022-SUNAFIL/ILM.

La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-002146-2022- SUNAFIL/ILM, recibido el 01 de agosto de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RGLIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que PANORAMA OUTSOURCING S.A. presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 342-2022- SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, que confirmó la sanción impuesta de S/ 35,910.00 por la comisión, entre otras, de una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales y una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificadas en los numerales 25.6 del artículo 25 y 46.7 del artículo 46 del RLGIT, respectivamente; dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día siguiente hábil de la notificación de la citada resolución, el 24 de febrero de 2022.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por PANORAMA OUTSOURCING S.A.

El ejercicio de la potestad sancionadora por parte de la Administración Pública se encuentra sujeta –entre otras condiciones– a su tramitación dentro de un plazo preestablecido, sancionándose la superación de éste con la figura de la caducidad.

De aquí que, la caducidad administrativa del procedimiento sancionador se constituye en “aquella figura que determina el tiempo máximo dentro del cual se debe instruir y resolver –que incluye notificar– un procedimiento sancionador, esto es, que –por el mero transcurso del tiempo– inhabilita legalmente a la autoridad administrativa para proseguir con el Procedimiento Administrativo Sancionador iniciado, sin importar la etapa en que se encuentre, o, exigir la resolución de sanción dispuesta y aún no notificada oportunamente”5.

Así, el artículo 259 del TUO de la LPAG, establece lo siguiente respecto de la caducidad:

Asimismo, Juan Carlos Morón Urbina señala que la caducidad tiene las siguientes características:

En este sentido, al identificarse un supuesto de caducidad, le corresponde a esta instancia excepcional efectuar el análisis correspondiente relacionado con la caducidad del expediente sancionador N° 3843-2019-SUNAFIL/ILM, de la Intendencia de Lima Metropolitana.

Sobre el particular, esta Sala ha sostenido, desde la primera resolución emitida declarando la caducidad de un procedimiento administrativo sancionador (recaída en el expediente N° 2155-2018-SUNAFIL/ILM), que las autoridades administrativas del Sistema de Inspección del Trabajo en ejercicio (fundamento 3.3.5) deben verificar el cumplimiento de cinco (5) condiciones con relación a la eventual caducidad del procedimiento:

Sobre el punto c), esta Sala ha desarrollado que corresponde que la autoridad competente (órgano de segundo nivel organizacional), a través de una resolución debidamente sustentada y fundamentada, se pronuncia sobre el pedido de ampliación presentado antes del vencimiento del plazo de nueve (9) meses, por la autoridad solicitante que se encontraba a cargo de las actuaciones (autoridad de sanción de primera instancia).

Con posterioridad a ello, esta Sala tomó conocimiento del contenido de la Opinión Jurídica N° 012-2021-JUS/DGDNCR, de fecha 15 de diciembre de 2021, emitida por la Dirección General de Desarrollo Normativo y Calidad Regulatoria del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos (en adelante, DGDNCR)7, respecto de la consulta planteada por la SUNAFIL en torno a la autoridad u órgano competente y otros alcances vinculados con el pronunciamiento sobre la caducidad. Por tanto, corresponde complementar la postura de esta Sala con dicho pronunciamiento en el análisis del presente procedimiento.

De la norma acotada, precedentemente, se desprende que la caducidad del procedimiento sancionador no se computa desde la fecha de emisión de la imputación de cargos, sino desde que se notifica la misma con la cual se da inicio al procedimiento sancionador. Por

Sobre la base de lo indicado, de lo señalado en el numeral 1.2 de la presente resolución se aprecia que el procedimiento inició el 01 de setiembre de 2020, por lo que, de conformidad con el numeral 1 del artículo 259 del TUO de la LPAG, la autoridad sancionadora (Sub Intendencia), tenía hasta el 01 de junio de 2021 para emitir y notificar la resolución de sanción.

No obstante, con el Proveído S/N de fecha 19 de mayo de 2021, obrante a folios 14 del expediente sancionador, la Sub Intendencia de Resolución 2 de la Intendencia de Lima Metropolitana, dispone ampliar por tres (03) meses el plazo para resolver el presente procedimiento sancionador.

Sobre la ampliación dispuesta, conforme lo señalado en el TUO de la LPAG, el plazo de 9 meses para resolver el procedimiento puede ser ampliado de manera excepcional, como máximo por tres (3) meses, debiendo el órgano competente emitir una resolución debidamente sustentada, justificando la ampliación del plazo, previo a su vencimiento (énfasis añadido).

De una revisión literal del TUO de la LPAG y la referencia al término “órgano”, esta Sala identificó inicialmente que conforme al Anexo N° 01 del Glosario de Términos del Decreto Supremo N° 054-2018-PCM, Decreto Supremo que aprueba los Lineamientos de Organización del Estado, se entiende por “órgano” únicamente a las unidades de organización de primer y segundo nivel en una estructura; concluyéndose lo siguiente para el caso de la SUNAFIL:

En este extremo, el punto 25 de la Opinión Jurídica N° 012-2021-JUS/DGDNCR, establece que las facultades y potestades otorgadas por las entidades a las autoridades administrativas en el marco del TUO de la LPAG, pueden estar a cargo de los órganos o funcionarios que determine cada entidad “conforme a su organización interna, sin que ello constituya una sujeción o condición necesaria […]”, para el ejercicio de tales competencias.

Sin perjuicio de lo anterior, esta Sala evidencia que la propia DGDNCR del MINJUS, en la Opinión Jurídica N° 012-2021-JUS/DGDNCR, contempla la necesidad de evitar que exista una conducta arbitraria por parte de la Administración y, consecuentemente, la necesidad de garantizar la imparcialidad del órgano que conoce y decide el pedido de ampliación del plazo de caducidad. Sobre la imparcialidad del órgano que conoce del pedido de ampliación del plazo de caducidad

Esta Sala ha sostenido desde un inicio, en clara referencia al concepto de imparcialidad objetiva, desarrollado en el fundamento 48 de la sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente N° 6149-2006-AA/TC, que en aquellos supuestos en los cuales la tramitación del procedimiento y a su vez la resolución o ampliación del plazo de caducidad recaen en la misma autoridad, se produce una vulneración a la figura de separación de autoridades que se ha venido impulsando a través de las modificatorias a la Ley del Procedimiento Administrativo General, a través del Decreto Legislativo N° 1272, plasmada a través del numeral 2 del artículo 248 del TUO de la LPAG. Cabe señalar que la propia exposición de motivos del decreto en mención sostiene que la separación de autoridades “deviene en absolutamente indispensable en la realidad, por los múltiples problemas existentes al respecto […]”8.

Este criterio también es recogido en la Opinión Jurídica N° 012-2021-JUS/DGDNCR, al señalarse en el punto 39 que “no podría considerarse que quien instruye el procedimiento sancionador solicite y decida sobre su propia petición de plazo”, en clara referencia en la separación de estos dos órganos; y concluyéndose en el punto 50 de la referida opinión jurídica que “la potestad para declarar la ampliación del plazo del procedimiento sancionador, y por ende del plazo de caducidad a que se refiere el numeral 1 del artículo 259 del TUO de la LPAG, debe recaer en el órgano resolutor o decisor de cada entidad”, sin contemplarse en esta conclusión a aquellos supuestos en los cuales las actuaciones del procedimiento administrativo sancionador se encuentran bajo los alcances del propio órgano resolutor.

En ese sentido, se aprecia que si bien el Proveído S/N de fecha 19 de mayo de 2021 (que amplía el plazo del procedimiento sancionador), fue emitida de manera previa al vencimiento del plazo para resolver el procedimiento, la misma no fue emitida por un órgano imparcial.

Estando a lo expuesto, si la Sub Intendencia de Resolución 2 de la Intendencia de Lima Metropolitana pudiese prorrogar el propio plazo que ostenta para evitar la caducidad, tendría todos los incentivos para prorrogar las actuaciones a su cargo por el máximo plazo posible. Esta situación genera un perjuicio evidente a los administrados e interpreta extensivamente la norma del TUO de la LPAG, respecto de la competencia para emitir la resolución de ampliación del plazo de culminación del procedimiento administrativo sancionador dado que la Sub Intendencia afectaría la imparcialidad al ser quien decida sobre su propio plazo.

Consecuentemente, se aprecia que el Proveído S/N de fecha 19 de mayo de 2021, que dispuso la ampliación del plazo, no ha sido emitido respetando el principio de imparcialidad, como una manifestación del debido procedimiento conforme a lo expresado en los numerales precedentes, por lo que incurre en la causal de nulidad dispuesta en el numeral 1 del artículo 10 del TUO de la LPAG9.

Por tanto, corresponde declarar su nulidad, no resultando procedente la ampliación de plazo contenida en la misma.

Esta Sala ha sostenido uniformemente que la autoridad competente que resuelva el pedido de ampliación de plazo debe emitir una resolución debidamente motivada y fundamentada, no siendo suficiente las fórmulas retóricas referidas a la “excesiva carga” o “la necesidad de un análisis minucioso”.

La Opinión Jurídica N° 012-2021-JUS/DGDNCR, confirma esta postura, al señalarse en el punto 31 que “el órgano competente (debe) emitir una resolución debidamente sustentada, justificando la ampliación del plazo, previo a su vencimiento”, reiterándose en el punto 49 que “la Administración tiene el deber de sustentar debidamente las razones y motivos para ampliar el plazo del procedimiento, y, por ende, el plazo de caducidad. De lo contrario, dicha decisión podría resultar abusiva, arbitraria y cuestionable por el afectado de la medida”.

En ese sentido, el Proveído S/N de fecha 19 de mayo de 2021, emitida por la Sub Intendencia de Resolución 2 de la Intendencia de Lima Metropolitana que dispuso ampliar por tres (03) meses el plazo para resolver el presente procedimiento sancionador, tampoco se ha emitido conforme con estos alcances, al contravenir lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 259 del TUO de la LPAG.

Sobre la nulidad, cabe precisar que el artículo 213 del TUO de la LPAG, dispone que en cualquiera de los casos enumerados en el artículo 10 de dicha norma puede declararse de oficio la nulidad de los actos administrativos, aun cuando hayan quedado firmes, siempre que agravien el interés público o lesionen derechos fundamentales. Además de declarar la nulidad, la autoridad puede resolver sobre el fondo del asunto de contarse con los elementos suficientes para ello.

En este caso, este extremo sólo puede ser objeto del recurso de reconsideración. Ahora, cuando no sea posible pronunciarse sobre el fondo del asunto, se dispone la reposición del procedimiento al momento en que el vicio se produjo. En caso de declaración de nulidad de oficio de un acto administrativo favorable al administrado, la autoridad, previamente al pronunciamiento, le corre traslado, otorgándole un plazo no menor de cinco (5) días para ejercer su derecho de defensa.

La facultad para declarar la nulidad de oficio de los actos administrativos prescribe en el plazo de dos (2) años, contado a partir de la fecha en que hayan quedado consentidos, o contado a partir de la notificación a la autoridad administrativa de la sentencia penal condenatoria firme, en lo referido a la nulidad de los actos previstos en el numeral 4 del artículo 10 del TUO de la LPAG. 5.28 En consecuencia, tomando en cuenta la potestad del Tribunal para declarar la nulidad de actos emitidos por las autoridades conformantes del Sistema de Inspección del Trabajo, y evidenciándose que el Proveído S/N de fecha 19 de mayo de 2021, incurre en causal de nulidad y no constituye un acto favorable al administrado, además de no haber transcurrido dos (02) años desde su emisión o fecha que haya quedado consentido, corresponde a esta instancia declarar su nulidad, no resultando procedente la ampliación de plazo contenida en la misma, y como consecuencia, pronunciarse sobre el fondo del asunto de contarse con los elementos suficientes para ello.

En el presente caso, se aprecia que la Administración, tal como ha sido señalado en el numeral 5.9 de la presente resolución, tuvo como plazo para resolver el procedimiento sancionador hasta el 01 de junio de 2021, por lo que, de conformidad con el numeral 2 del artículo 259 del TUO de la LPAG, habiendo trascurrido dicho plazo sin que se notifique la resolución respectiva se entiende que el procedimiento ha caducado a partir del 02 de junio de 2021, primer día hábil siguiente al plazo máximo.

Al respecto, el ítem 7.1.1.6 del punto 7.1 del numeral 7 de la Directiva 001-2017- SUNAFIL/INII, Directiva que regula el Procedimiento Sancionador del Sistema de Inspección del Trabajo, aprobado mediante Resolución de Superintendencia N° 171-2017-SUNAFIL, y la versión 2 de la de la Directiva 001-2017-SUNAFIL/INII, aprobada mediante Resolución de Superintendencia Nº 190-2021-SUNAFIL10; disponen que la caducidad es declarada de oficio o a pedido de parte, siendo que en el supuesto que la infracción no hubiera prescrito, la autoridad competente evaluará el inicio de un nuevo procedimiento sancionador.

Por tanto, corresponde declarar la caducidad del procedimiento administrativo sancionador recaído en el presente expediente sancionador, disponiendo su archivo; careciendo de objeto pronunciarse sobre los demás argumentos esgrimidos por la impugnante en su recurso de revisión.

Culmina el plazo máximo para resolver el procedimiento Fin del cómputo del plazo 9 meses 02.06.2021 La caducidad operó (al día siguiente hábil del plazo máximo para resolver) 16.06.2021 Se notifica la Resolución de Sub Intendencia N° 421-2021- SUNAFIL/ILM/SIRE2 (resolución sancionadora)

Conviene precisar que la declaración de caducidad que efectuará la Sala no supone la nulidad de toda la actuación realizada por las instancias precedentes, sino que, en virtud al texto expreso de los numerales 4 y 5 del artículo 259 del TUO de la LPAG, determinadas actuaciones resultan subsistentes. De esta forma, la declaración de caducidad no deja sin efecto las actuaciones de fiscalización, así como los medios probatorios que puedan o no resultar necesarios ser actuados nuevamente.

Así también las medidas preventivas, correctivas y cautelares dictadas se mantienen vigentes durante el plazo de tres (3) meses adicionales en tanto se disponga el inicio del nuevo procedimiento sancionador, luego de lo cual caducan, pudiéndose disponer nuevas medidas de la misma naturaleza en caso se inicie el procedimiento sancionador. Además, la autoridad competente conforme al Sistema, en caso la infracción no hubiera prescrito, evaluará el inicio de un nuevo procedimiento sancionador.

Finalmente, evidenciándose la causal de nulidad del Proveído S/N de fecha 19 de mayo de 2021, se remite la presente Resolución al Intendente respectivo y a la Gerencia General de SUNAFIL, a efectos que -de ser el caso- procedan conforme a sus competencias, en el marco del ejercicio de la potestad disciplinaria de la Administración regulada en el Sistema Administrativo de Gestión de los Recursos Humanos y conforme al Título V del TUO de la LPAG.