Palmas del Espino (Grupo Romero)

Antecedentes

1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Gestión interna de seguridad y salud en el trabajo (Subgrupo materia: Comité (o Supervisor) de seguridad y salud en el trabajo); Estándares de higiene ocupacional (Subgrupo materia: Comedor – Vestuario – Servicios higiénicos); Condiciones de seguridad: en lugares de trabajo, instalaciones civiles y maquinaria (Subgrupo materia: Condiciones de seguridad); Equipos de protección personal (Subgrupo materia: Incluye todas) e Identificación de peligros y evaluación de riesgos (IPER) (Subgrupo materia: Prevención de riesgos).

- Una (01) infracción GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no acreditar cumplir con las disposiciones relacionadas con la seguridad y salud en el centro de trabajo (condiciones de seguridad), tipificada en el numeral 27.9 del artículo 27 del RLGIT.

- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva por no cumplir la medida inspectiva de requerimiento, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

2 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad

Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 3“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye la última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)” 4 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 5“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye la última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. 6“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

Del Recurso De Revisión

7 Artículo 14 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por el Decreto Supremo N°004-2017-TR.

IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE PALMAS DEL ESPINO S.A.

De Los Fundamentos Del Recurso De Revisión

Con fecha 21 de diciembre de 2023, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia Regional N° 74-2023-SUNAFIL/IRE-SMA, en base a los siguientes argumentos:

i. Sobre la vulneración del literal a del artículo 44 de la LGIT, artículo IV del Título Preliminar de la Ley del Procedimiento Administrativo General, así como el artículo 3 y 6 del TUO de la LPAG: En el presente caso, la resolución impugnada vulnera el derecho a la garantía del debido procedimiento y su derecho de defensa, así como su derecho a contar con una debida motivación de las resoluciones administrativas.

ii. La Intendencia tenía el deber de evaluar las pruebas y argumentos de defensa más relevantes. Asimismo, se debe tomar en cuenta que sus argumentos no fueron analizados a lo largo del procedimiento sancionador, en particular en el Informe final y la resolución de primera instancia, tal como lo denunciaron en sus escritos de descargos y, específicamente, en su recurso de reconsideración, que fue convertido, sin mayor sustento, en uno de apelación.

iii. Pese a que la Intendencia sí podía verificar dicha flagrante ausencia de motivación, no declaró la nulidad de la resolución de primera instancia; por el contrario, la convalidó sin pronunciarse sobre los cuestionamientos a su validez por la vulneración a su derecho al debido procedimiento. Tan solo se limitó a evaluar – en forma errónea e incompleta – algunos de sus argumentos, con la finalidad de dar apariencia de legalidad a la sanción impuesta.

iv. La resolución impugnada omite referirse a la vulneración de su derecho de defensa y a la debida motivación de la resolución de primera instancia. Precisa que, la resolución impugnada sostiene que, como arribó a la misma conclusión que la primera instancia,

esta resolución de primera instancia no se desvirtúa y, por tanto, no cabe cuestionar su validez. v. Sin embargo, este razonamiento es equivocado. En primer lugar, porque el cuestionamiento es que la resolución de primera instancia vulnera su derecho de defensa y a una debida motivación. La Intendencia, de manera incorrecta, no analiza si la resolución de primera instancia afectó o no los derechos mencionados, pese a que debía hacerlo, ya que sostiene que por tener la misma conclusión no es necesario cuestionar la validez de la resolución de primera instancia. En segundo lugar, porque el razonamiento lógico utilizado para concluir que no hay nada que cuestionar a la resolución de primera instancia es incorrecto, dado que el hecho de arribar a una misma conclusión en el mismo sentido que el inferior en grado no convalida el acto administrativo de esta última ni implica que no hayan existido diferentes vicios de nulidad. vi. Refiere que, las resoluciones de este complejo caso fueron emitidas en un corto periodo, pese a que aún contaban con un plazo legal para su resolución. Lamentan que, pese a la complejidad del caso y a la gran cantidad de medios de prueba que presentaron, tanto la primera como la segunda instancia no hayan revisado con mayor detenimiento sus alegatos. Consideran que, este análisis apresurado de los hechos del caso y alegatos impidió que la primera y segunda instancia evaluaran correctamente los argumentos y medios probatorios de la empresa, lo cual coadyuvó a que incurrieran en motivaciones inexistentes y aparentes en las resoluciones, contraviniendo su derecho al debido procedimiento. vii. Sobre la vulneración del principio del debido procedimiento, que acarrean la nulidad del procedimiento inspectivo y la resolución de primera instancia. El personal inspectivo vulneró el derecho de defensa, dado que no respetaron el principio de presunción de licitud de la empresa, pese a que cumplió con presentar todos los documentos antes de la emisión de la resolución de primera instancia. En virtud de este principio de presunción de licitud, la inspección del trabajo debía presumir que la empresa actuó conforme a sus obligaciones. De esta manera, sólo si a partir del desarrollo de las actuaciones inspectivas se encuentran pruebas que demuestren culpabilidad deberían imputarse infracción, lo que no ha sucedido en el presente caso. En el caso concreto, el personal inspectivo no ha contado con los elementos suficientes e idóneos para sustentar su posición. viii. Sobre la vulneración al principio de verdad material: La primera y segunda instancia no verificaron lo siguiente: − Resulta equivocado el criterio expuesto al señalar que existe infracción por no

acreditar la corrección de las condiciones de seguridad de la obra. La empresa cumple a cabalidad con las condiciones de seguridad, lo que no ha sido considerado en el presente caso; por lo que, solicitan que se revisen los documentos presentados en los diversos requerimientos. − Se debe tener presente que, en la página 05 de la resolución impugnada se indica: “Sin embargo, de la información recabada en campo a través de las entrevistas realizadas a los trabajadores, y de la verificación hecha por los inspectores, se advierte que el traslado en bicicleta llevando herramientas y sacos no es una condición adecuada y segura, estando que en muchos casos se observó que manejan la bicicleta con una sola mano, y en la otra mano llevan la herramienta o sacos, (como se aprecia en la imagen anterior) (…)”. − Sin embargo, la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL no fundamenta con legislación nacional su estándar de seguridad en la conducción de bicicletas, no señala leyes, reglamentos, decretos ni ordenanzas y, al carecer de base legal para determinar que es un manejo defensivo o condiciones seguras en el desplazamiento en bicicleta, resulta arbitrario que sustituyan facultades legislativas

para definir cuáles son las normas de tránsito de vehículo menores como lo son las bicicletas. Cabe mencionar que, cuando se expresa “en muchos casos se observó que manejan bicicleta con una sola mano” confirma que no se tiene certeza sobre la conducción de la totalidad de trabajadores con la posición de obrero agrícola; por lo que, decir en muchos es distinto a afirmar en todos los casos. − En líneas posteriores se indica que tienen muestras fotográficas, pero aparte de las mostradas en el Acta de Infracción, imputación de cargo y resoluciones no existe ninguna adicional que se les haya notificado. En estas imágenes se visualizan grupos de menos de una (01) decena de trabajadores detenidos, no trasladándose, lo cual constituye un momento distinto al motivo de infracción. Como se indica en la resolución impugnada, lo que se cuestiona es el traslado del personal en bicicleta y no su estacionamiento, inclusive algunos trabajadores figuran debajo de sus bicicletas, lo cual no ha sido valorado en su defensa, pese a que indican que tienen evidencia fotográfica. − El personal inspectivo se pronuncia sobre el carguío de las herramientas (sacos y hoces) mientras conducen bicicleta, indicando que no es solo de parcela a parcela, como sostiene la impugnante, sino que también transportan dicha herramienta a otros puntos distantes del centro de trabajo como los campamentos, pero no precisa que distancias, se limita a decir “puntos distantes”, lo cual es arbitrario porque se ciñen a un criterio subjetivo. En ese sentido, permitir esta clase de aberraciones jurídicas ocasionaría situaciones de indefensión. − También, el personal inspectivo menciona que la hoja acerada es un riesgo de cortes, y la inclemencia climática podría dificultar el traslado, pero no indican en ningún momento que, en las mismas fotografías que ellos usan para motivar sus resoluciones, se visualiza las fundas protectoras que disminuyes – si es que no eliminan – el riesgo de cortes. Asimismo, el clima de la fecha de la visita inspectiva no tuvo esas condiciones que señalan podría dificultar su movilidad, siendo esta interpretación futura arbitraria e incluso abusiva, pues fiscalizarían por situaciones que no constatan y que ocurrirían en el futuro. − Por otro lado, sobre sus registros de capacitaciones en manejo defensivo se declaró: “(…) Sin embargo, dichos registros son completamente ilegibles (…)”, lo cual es falso y gravísimo, pues probaría indubitablemente que no se ha motivado debidamente la resolución impugnada, ya que existe la prueba de que en la apelación y la reconsideración, se hizo entrega de los mismos documentos con mejor calidad, que fue reducida por las limitaciones técnicas de almacenamiento de la casilla electrónica de SUNAFIL, situación ajena a su voluntad de lo cual no le pueden trasladar la responsabilidad. Lejos de contactarlos, procedieron a emitir las resoluciones sucesivas de sanción, pese a contar con su número telefónico, correo electrónico, domicilio u otros, para observar la calidad de la imagen como prueba. Es grave y contario a los principios fundacionales del derecho laboral, no recibir ni

valorar una prueba presentada desde el primer día de requerimiento de información, pese a haber atendido su observación en la reconsideración; sin embargo, la autoridad insiste en no poder visualizarlo, lo cual es contrario al estado de derecho. − Refiere que, mil cuatrocientos dieciséis (1416) trabajadores afectados fueron consideradas como tal, suponiendo que la declaración de quince (15) trabajadores son evidencia suficiente para considerar que la totalidad de trabajadores, bajo el puesto de obrero agrícola, están siendo afectados por un acto inseguro. No obstante, la autoridad no requirió ni valoró las funciones que tiene un obrero agrícola, siendo crucial para determinar si los mil cuatrocientos dieciséis (1416) se desplazan distancias lejanas, como se señalaron en las resoluciones. − Esto es incorrecto y prueba la falta de entendimiento de la ruta de la cosecha en la agricultura, la cual sigue una línea de trabajo que se traslada en el entorno cercano al campamento asignado, sería ineficiente que su modelo de negocio implique largos tramos de transporte. En ningún requerimiento se les solicitó la ruta de trabajo para determinar distancias, que fueron calificadas como distancias lejanas. Afirman que, al momento de la inspección hubo doscientos cincuenta y seis (256) trabajadores que utilizaron las bicicletas asignadas, que serían la base para eventualmente inspeccionar la idoneidad de su transporte. − Indica que, en el punto 23 de la resolución impugnada se dice: “Además, sobre la cantidad de trabajadores afectados, la autoridad de trabajo refirió que se trataría de toda la planilla, lo cual es ilógico e incorrecto, puesto que se trata de un grupo de trabajadores que se encuentran en vías alejadas y que recurren de forma incorrecta al uso de bicicletas.”; sin embargo, en su cálculo de personal afectado, consideran la totalidad de trabajadores en la posición de obrero agrícola, siendo una contradicción directa. Por tanto, considera que la posición es arbitraria porque no se aplica correctamente los principios de razonabilidad y proporcionalidad; por lo que, solicitan se proceda con la revisión correcta de toda la documentación presentada en los diversos requerimientos. − Resulta equivocado el criterio de considerar que la empresa no cumplió con la medida inspectiva de requerimiento, dado que en el punto 20 y 21 de la resolución impugnada solo se remiten al Acta de Infracción para motivar la confirmación de sanción, habiendo indicado como argumento el haber verificado que la impugnante incurrió en infracción; sin embargo, desconocen que verificaron, pese a que es una obligación de la autoridad analizar nuevamente lo observado por la impugnante y motivar sus hallazgos. Por consiguiente, no es posible que esa clase de argumentos sea suficiente para acreditar la sanción impuesta, siendo inadmisible que para acreditar dicha sanción la motivación sea dos (02) líneas en las que se afirma, sin evidencia ni análisis, que se ha incurrido en una infracción. − Manifiesta que, cuando el personal inspectivo concurrió, en ningún momento, dicho personal hizo mención a llevar herramientas punzocortantes de cosechas en el hombro durante el traslado en bicicleta, incluso, en el acta de constancia de actuaciones inspectivas no especificaron sus observaciones identificadas en campo, solo indicaron que realizarían el requerimiento de información por casilla electrónica. − Con fecha 03 de abril de 2023, les llegó el requerimiento de información por casilla electrónica, donde no se les hizo mención sobre condición insegura alguna respecto de llevar herramientas punzocortantes de cosecha en el hombre durante el traslado

en bicicleta. El 11 de abril de 2023 presentaron la información y solicitaron ampliación de plazo para terminar de implementar los SSHH en las parcelas, a lo que el personal inspectivo acepta, respondiendo el 20 de abril de 2023 con una medida inspectiva de requerimiento otorgando una ampliación de doce (12) días hábiles y, en esa misma medida, por primera vez se les hace mención sobre la observación de llevar herramientas punzocortantes de cosecha en el hombro durante el traslado en bicicleta y solicita la corrección ya que afecta a mil cuatrocientos dieciséis (1416) trabajadores. − Al tomar conocimiento, por primera vez, sobre esta nueva observación del personal inspectivo, responder en el plazo, remitiendo en el informe denominado: “INFORME DETALLADO N° 01 – 2023- SST - PDE”, donde explican que de los mil cuatrocientos dieciséis (1416) trabajadores que ocupan el puesto de obrero agrícola, sólo doscientos cincuenta y seis (256) en promedio realizan labores de cortador de RFF, para lo cual usan estas herramientas punzocortantes (tubo de hoz), ya que su labor implica el corte de los racimos de fruto fresco; por lo que, esta observación no afecta a mil cuatrocientos dieciséis (1416) trabajadores como lo indica la medida inspectiva de requerimiento, incluso esto puede ser validado con los mismos trabajadores y/o apuntamientos de la mano de obra por actividad de ser necesario. Además, los trabajadores afectados son un grupo que se encuentra en vías alejadas y que recurren de forma incorrecta al uso de bicicletas. − En cuanto al informe refiere que compartieron los registros completamente visibles, así como lo formularon en su escrito de descargos, habiendo evidenciado que el personal que realiza la labor de cortador de RFF se encuentra capacitado en el manejo defensivo de las bicicletas como parte de las medidas preventivas de llevar herramientas punzocortantes de cosecha en el hombro durante el traslado en bicicleta. Les parece que la Intendencia debió solicitar al personal inspectivo los registros visibles o en todo caso al mismo empleador y no determinar directamente una sanción, sin considerar todos los medios y argumentos del empleador. Asimismo, precisa que vuelve a presentar los mencionados registros con el fin de que se tomen en cuenta. − Resulta equivocado el criterio por no valorar correctamente los medios probatorios presentados. No se ha realizado una valoración conjunta y razonada de una serie de medios probatorios que demuestran que la empresa cumple cabalmente con las normas laborales y que no ha cometido infracción en ningún extremo. − No se ha respetado los principios de razonabilidad y proporcionalidad. En el supuesto y negado cado que exista una infracción, se debió tomar en cuenta dichos principios, ya que multar a la empresa por dicho monto resulta exorbitante.

Análisis Del Recurso De Revisión

Sobre la infracción grave

"Artículo 49.- Recursos administrativos Los recursos administrativos del procedimiento administrativo sancionador son aquellos previstos en el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo Nº 004- 2019-JUS. El Recurso de revisión es de carácter excepcional y se interpone ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral. El Reglamento determina las demás condiciones para el ejercicio de los recursos administrativos.”

“(…) la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias” (énfasis añadido).

De la vulneración al principio del debido procedimiento

“Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten…” (énfasis añadido).

“2. El Tribunal Constitucional estima oportuno recordar, conforme lo ha manifestado en reiterada y uniforme jurisprudencia, que el debido proceso, como principio constitucional, está concebido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. Vale decir que cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea este administrativo -como en el caso de autos- o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal” (énfasis añadido).

“Tal como ya lo tiene expresado este Tribunal en uniforme y reiterada jurisprudencia, el derecho al debido proceso tiene un ámbito de proyección sobre cualquier tipo de proceso o procedimiento, sea éste judicial, administrativo o entre particulares. Así, se ha establecido que el derecho reconocido en el inciso 3) del artículo 139° de la Constitución no sólo tiene un espacio de aplicación en el ámbito "judicial", sino también en el ámbito administrativo" y, en general, como la Corte Interamericana de Derechos Humanos lo ha sostenido, puede también extenderse a "cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, (el que) tiene la obligación de adoptar

resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal, en los términos del artículo 8° de la Convención Americana". (Caso Tribunal Constitucional del Perú, párrafo 71). De igual modo la Corte Interamericana sostiene –en doctrina que ha hecho suya este Colegiado en la sentencia correspondiente al Exp. N° 2050-2002-AA/TC– que "si bien el artículo 8° de la Convención Americana se titula “Garantías Judiciales”, su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, sino al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a efectos de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos"(párrafo 69). (…)” (énfasis añadido).

“4. Este Tribunal ha tenido oportunidad de expresar su posición respecto a la motivación de los actos administrativos, expresando que:

“[…][E]l derecho a la motivación de las resoluciones administrativas es de especial relevancia. Consiste en el derecho a la certeza, el cual supone la garantía de todo administrado a que las sentencias estén motivadas, es decir, que exista un razonamiento jurídico explícito entre los hechos y las leyes que se aplican. […]

La motivación de la actuación administrativa, es decir, la fundamentación con los razonamientos en que se apoya es una exigencia ineludible para todo tipo de actos administrativos, imponiéndose las mismas razones para exigirla tanto respecto de actos emanados de una potestad reglada como discrecional.

El tema de la motivación del acto administrativo es una cuestión clave en el ordenamiento jurídico-administrativo, y es objeto central de control integral por el juez constitucional de la actividad administrativa y la consiguiente supresión de los ámbitos de inmunidad jurisdiccional.

Constituye una exigencia o condición impuesta para la vigencia efectiva del principio de legalidad, presupuesto ineludible de todo Estado de derecho. (…)

En esa medida, este Tribunal debe enfatizar que la falta de motivación o su insuficiencia constituye una arbitrariedad e ilegalidad, en la medida en que es una condición impuesta por la Ley N.° 27444. Así, la falta de fundamento racional suficiente de una actuación administrativa es por sí sola contraria a las garantías del debido procedimiento administrativo.” (STC 00091-2005-PA, fundamento 9, párrafos 3, 5 a 8, criterio reiterado en STC 294-2005-PA, STC 5514-2005-PA, entre otras).

8 Numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG “Los jueces interpretan y aplican las leyes o toda norma con rango de ley y los reglamentos según los preceptos y principios constitucionales conforme a la interpretación que resulte de las resoluciones del Tribunal Constitucional”.

Adicionalmente se ha determinado en la STC 8495-2006-PA/TC que: “un acto administrativo dictado al amparo de una potestad discrecional legalmente establecida resulta arbitrario cuando sólo expresa la apreciación individual de quien ejerce la competencia administrativa, o cuando el órgano administrativo, al adoptar la decisión, no motiva o expresa las razones que lo han conducido a adoptar tal decisión. De modo que, motivar una decisión no sólo significa expresar únicamente bajo qué norma legal se expide el acto administrativo, sino, fundamentalmente, exponer en forma sucinta –pero suficiente– las razones de hecho y el sustento jurídico que justifican la decisión tomada” (énfasis añadido).

Sobre los presuntos vicios de motivación en el procedimiento administrativo sancionador

9 “TUO de la LPAG Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo (…) 1.11. Principio de verdad material. - En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas. En el caso de procedimientos trilaterales la autoridad administrativa estará facultada a verificar por todos los medios disponibles la verdad de los hechos que le son propuestos por las partes, sin que ello signifique una sustitución del deber probatorio que corresponde a estas. Sin embargo, la autoridad administrativa estará obligada a ejercer dicha facultad cuando su pronunciamiento pudiera involucrar también al interés público”.

“Las medidas inspectivas de advertencia y requerimiento se reflejarán por escrito en la forma y modelo oficial que se determine reglamentariamente, debiendo notificarse al sujeto inspeccionado a la finalización de las actuaciones de investigación o con posterioridad a las mismas. Cuando el inspector actuante compruebe la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral, requerirá al sujeto responsable de su comisión la adopción, en un plazo determinado, de las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vulneradas. En particular y en materia de prevención de riesgos laborales, requerirá que se lleven a cabo las modificaciones necesarias en las instalaciones, en el montaje o en los métodos de trabajo para garantizar el derecho a la seguridad y salud de los trabajadores. Los requerimientos que se practiquen se entienden siempre sin perjuicio de la posible extensión de acta de infracción y de la sanción que, en su caso, pueda imponerse” (énfasis añadido).

señalar que dicha medida tenía carácter coercitivo, conforme a lo previsto en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, que tipifica como infracción muy grave el incumplimiento, dentro del plazo otorgado, del requerimiento de medidas orientadas al cumplimiento de la normativa sociolaboral. Asimismo, contenía el respectivo apercibimiento, en aplicación del principio de predictibilidad, que exige decisiones administrativas previsibles y promotoras de seguridad jurídica.

“SEGUNDO.- Que, como parte de las actuaciones de la presente orden de inspección, con vista en el TR5 remitido por la inspeccionada de fecha 10/04/2023 09:01:38, se tiene que la empresa cuenta con 1416 trabajadores activos, con la categoría ocupacional Obrero, que vienen realizando labores en campo, con la Ocupación según TR5: • Obrero agrícola ayudante. • Palmero obrero agrícola. • Trabajador agrícola. Los cuales vienen realizando labores en el centro de Trabajo: PALMAWASI NRO. S/N SAN MARTIN - TOCACHE - SANTA LUCIA, los que se detallan en el Anexo N°1: Relación de trabajadores. Las actuaciones inspectivas de investigación realizadas en relación con la orden de inspección antes identificada, han permitido comprobar los siguientes hechos: (…) CUARTO.- (…) durante la visita inspectiva realizada el día 28 de marzo del 2023 al centro de trabajo del sujeto inspeccionado, y la información remitida por el sujeto inspeccionado con fecha 11 de abril del 2023, en respuesta al Requerimiento de información notificado con fecha 03 de abril del 2023, se verificó lo siguiente:

• Respecto al traslado de las herramientas punzo cortantes usado por los trabajadores con el cargo: obrero agrícola palmero, en el vehículo: bicicletas (verificado en la visita), y en vista al IPERC remitido por la inspeccionada: Respecto al Puesto de Trabajo: OBRERO AGRÍCOLA / COSECHA - MANTENIMIENTO DE CULTIVO – FERTILIZACIÓN – TRATAMIENTO DE PLAGAS – VIVERO - REPLANTING/TODAS LAS ACTIVIDADES, y el peligro uso de BICICLETA, y el riesgo asociado CAÍDA DE BICICLETA, GOLPES, CORTES, la medida adoptada por la inspeccionada al respecto es: (…) Sin embargo, de la información recabada en campo a través de las entrevistas realizadas a los trabajadores, y de la verificación hecha por los inspectores, se advierte que el traslado en bicicleta llevando herramientas y sacos no es una condición adecuada y segura, estando que en muchos casos se observó que manejan la bicicleta con una sola mano, y en la otra mano llevan la herramienta o sacos, (como se aprecia en la imagen anterior), dificultando la maniobrabilidad del vehículo, aunado a las condiciones climáticas y del terreno, por lo que deberá adoptar las medidas pertinentes a efectos de evitar este tipo de desplazamiento

inseguro, debiendo establecer un procedimiento adecuado, el cual no implique la exposición del trabajador al riesgo mencionada en las líneas precedentes, acreditando el levantamiento de la presente observación, mediante informe detallado, procedimientos, muestras fotográficas, entre otros que consideren pertinentes.

Cabe precisar que, los hechos detallados anteriormente afectan a los 1416 trabajadores de la empresa, que se detallan en el Anexo Nro. 01 – Relación de personal.” (énfasis añadido)

específico de la medida inspectiva de requerimiento; sin embargo, no desarrolla una motivación expresa que sustente la extensión del riesgo a la totalidad de los mil cuatrocientos dieciséis (1416) trabajadores. En efecto, no se advierte que todos los obreros agrícolas realizan la actividad específica observada.

“6.12 A consideración de esta Sala, la interposición de una sanción sin haberse identificado correctamente la identidad y, con ello, el número de trabajadores afectados —elemento sustancial para la determinación de la cuantía de la multa a imponer— genera serios cuestionamientos a la aplicación de la potestad sancionadora en los casos analizados por la inspección del trabajo y por los órganos sancionadores de la SUNAFIL. 6.13 En este extremo, con el fin de subrayar el control que debe practicarse sobre el particular desde la instauración del procedimiento sancionador, es importante recordar que la versión 02 de la “Directiva N° 001-2017-SUNAFIL/ INII - Directiva que regula el Procedimiento Sancionador del Sistema de Inspección del Trabajo” aprobada mediante Resolución de Superintendencia N° 190-2021-SUNAFIL del 28 de junio de 2021, le confiere a la autoridad sancionadora de primera instancia (la Sub Intendencia de Resolución) la potestad de estimar la suficiencia del Informe Final de Instrucción, pudiendo disponer la realización de actuaciones complementarias, siempre que las considere estrictamente indispensables para resolver el procedimiento (literales “c” y “g” del punto 6.4.2.4). (…). 6.15 En ese sentido, la falta de una correcta determinación de los trabajadores afectados atendiendo a las condiciones identificadas durante las actuaciones inspectivas de investigación – y complementadas durante la etapa instructiva - conlleva a una afectación a los principios de razonabilidad y proporcionalidad; incurriéndose además en un supuesto de indebida motivación de las infracciones impuestas o a imponer”.

En consecuencia, la omisión de identificar de manera precisa a los trabajadores afectados por el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento compromete gravemente la legalidad del procedimiento sancionador, afectando tanto la validez del acto administrativo como los derechos fundamentales del sujeto inspeccionado.

“7. El derecho a la debida motivación de las resoluciones judiciales es una garantía del justiciable frente a la arbitrariedad judicial y garantiza que las resoluciones no se encuentren justificadas en el mero capricho de los magistrados, sino en datos objetivos que proporciona el ordenamiento jurídico o los que se derivan del caso. Sin embargo, no todo ni cualquier error en el que eventualmente incurra una resolución judicial constituye automáticamente la violación del contenido constitucionalmente protegido del derecho a la motivación de las resoluciones judiciales. (…)

a) Inexistencia de motivación o motivación aparente. Está fuera de toda duda que se viola el derecho a una decisión debidamente motivada cuando la motivación es inexistente o cuando la misma es solo aparente, en el sentido de que no da cuenta de las razones mínimas que sustentan la decisión o de que no responde a las

10 Carmona Ruano, M. (1990). Prueba de la infracción administrativa y derecho fundamental a la presunción de inocencia. Jueces para la Democracia, (9), 24.

alegaciones de las partes del proceso, o porque solo intenta dar un cumplimiento formal al mandato, amparándose en frases sin ningún sustento fáctico o jurídico.

b) Falta de motivación interna del razonamiento. La falta de motivación interna del razonamiento [defectos internos de la motivación] se presenta en una doble dimensión; por un lado, cuando existe invalidez de una inferencia a partir de las premisas que establece previamente el Juez en su decisión; y, por otro lado, cuando existe incoherencia narrativa, que a la postre se presenta como un discurso absolutamente confuso incapaz de transmitir, de modo coherente, las razones en las que se apoya la decisión. (…)

c) Deficiencias en la motivación externa; justificación de las premisas. El control de la motivación también puede autorizar la actuación del juez constitucional cuando las premisas de las que parte el Juez no han sido confrontadas o analizadas respecto de su validez fáctica o jurídica. (…)

d) La motivación insuficiente. Se refiere, básicamente, al mínimo de motivación exigible atendiendo a las razones de hecho o de derecho indispensables para asumir que la decisión está debidamente motivada. (…)

e) La motivación sustancialmente incongruente. El derecho a la debida motivación de las resoluciones obliga a los órganos judiciales a resolver las pretensiones de las partes de manera congruente con los términos en que vengan planteadas, sin cometer, por lo tanto, desviaciones que supongan modificación o alteración del debate procesal (incongruencia activa). (…)

f) Motivaciones cualificadas. - Conforme lo ha destacado este Tribunal, resulta indispensable una especial justificación para el caso de decisiones de rechazo de la demanda, o cuando, como producto de la decisión jurisdiccional, se afectan derechos fundamentales como el de la libertad. En estos casos, la motivación de la sentencia opera como un doble mandato, referido tanto al propio derecho a la justificación de la decisión como también al derecho que está siendo objeto de restricción por parte del Juez o Tribunal.” (énfasis agregado).

“Artículo 10.- Causales de nulidad Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes: (…)

2. El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno de los supuestos de conservación del acto a que se refiere el artículo 14. (énfasis agregado)”.

11 Fundamento jurídico 14, Exp. N° 02098-2010-PA/TC. 12 CABANELLAS, Guillermo. Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual. Tom0 V, Buenos Aires: Editorial Heliasta, p. 549. 13 Morón Urbina, J (2019). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444. Lima: Gaceta Jurídica S.A., Décimo Cuarta Edición, Tomo I, p. 269.

De la potestad del Tribunal para declarar la nulidad de los actos emitidos por las autoridades conformantes del Sistema de Inspección del Trabajo

Información Adicional

14 Artículo 13.- Alcances de la nulidad 13.2 La nulidad parcial del acto administrativo no alcanza a las otras partes del acto que resulten independientes de la parte nula, salvo que sea su consecuencia, ni impide la producción de efectos para los cuales, no obstante, el acto pueda ser idóneo, salvo disposición legal en contrario.

N° Materia Conducta infractora Tipificación legal y clasificación

1 Seguridad y No acreditó cumplir con las disposiciones Numeral 27.9 del Salud en el relacionadas con la seguridad y salud en artículo 27 del el centro de trabajo (condiciones de RLGIT Trabajo seguridad). GRAVE

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral- SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley de Procedimiento Administrativo General aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;

SE RESUELVE:

PRIMERO. – Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por PALMAS DEL ESPINO S.A., en contra de la Resolución de Intendencia Regional N° 74-2023-SUNAFIL/IRE-SMA, de fecha 24 de noviembre de 2023, emitida por la Intendencia Regional de San Martín, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 173- 2023-SUNAFIL/IRE-SMA, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.

SEGUNDO. – Declarar la NULIDAD PARCIAL de la Resolución de Subintendencia N° 249-2023- SUNAFIL/IRE-SMA/SISA, de fecha 25 de octubre de 2023, y, la de los sucesivos actos y actuaciones en el procedimiento administrativo sancionador N° 173-2023-SUNAFIL/IRE-SMA, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

TERCERO. - RETROTRAER el procedimiento administrativo sancionador al momento en que se produjo el vicio, esto es, a la emisión de la Resolución de Subintendencia N° 249-2023- SUNAFIL/IRE-SMA/SISA, de fecha 25 de octubre de 2023, a fin de que la instancia competente emita un nuevo pronunciamiento, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, considerando los alcances señalados en la presente resolución. CUARTO. – Remitir los actuados a la Intendencia Regional de San Martín, y a la Gerencia General de la SUNAFIL, a fin de que, de considerarlo conveniente, procedan conforme a sus atribuciones y de acuerdo con lo señalado en el considerando 6.50 de la presente resolución. QUINTO. – Notificar la presente resolución a PALMAS DEL ESPINO S.A., y a la Intendencia Regional de San Martín, para sus efectos y fines pertinentes. SEXTO. – Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

LUIS GABRIEL PAREDES MORALES

20260107SPDC- HR: 4871-2024