Sociedad Agrícola Saturno S.A.

Mediante Orden de Inspección N° 2328-2021-SUNAFIL/IRE-PIU, se iniciaron las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento de la normativa en seguridad y salud en el trabajo1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 931-2021-SUNAFIL/IRE-PIU (en adelante, el Acta de Infracción). En mérito a la denuncia formulada en aplicación del inciso c) del artículo 12 de la LGIT.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 615-2022-SUNAFIL/IRE-PIU/SIAI-IC, notificada el 21 de octubre de 2022, se inició la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 147-2023-SUNAFIL-SIFN-IRE- PIURA, notificada el 06 de febrero de 2023 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Sanción de la Intendencia Regional de Piura, la que mediante Resolución de Sub Intendencia N° 697-2023-SUNAFIL/IRE-PIURA/SISA, notificada el 06 de julio de 2023, multó a la impugnante por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 26 de julio de 2023, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 697-2023-SUNAFIL/IRE-PIURA/SISA.

Mediante Resolución de Intendencia N° 176-2023-SUNAFIL/IRE-PIU, notificado el 16 de octubre de 2023, la Intendencia Regional de Piura declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante.

Con fecha 02 de noviembre de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Piura, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 176-2023-SUNAFIL/IRE-PIU.

La Intendencia Regional de Piura admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 1801-2023- SUNAFIL/IRE-PIU, recibido el 14 de noviembre de 2023 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299812, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299813, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo4 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR5, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR6 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de estos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”7.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En este orden de ideas, resulta indispensable que el Tribunal revise el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia sociolaboral -tanto adjetivo como sustantivo- así como vele por la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema de Inspección del Trabajo. La normativa adjetiva es aquella que garantiza a los administrados constituirse como sujetos del procedimiento administrativo dentro de la relación jurídico-

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que la Sociedad Agrícola Saturno S.A., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 176-2023- SUNAFIL/IRE-PIU, emitida por la Intendencia Regional de Piura, que confirmó la sanción impuesta por la comisión de dos (02) infracciones MUY GRAVES a la labor inspectiva, tipificadas en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 17 de octubre de 2023.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la Sociedad Agrícola Saturno S.A.

En principio, este Tribunal debe realizar un análisis respecto a la aplicación del principio del debido procedimiento en el presente caso y su relación con la validez de los actos administrativos emitidos en el marco del expediente en alusión, toda vez que la impugnante ha cuestionado la tramitación, específicamente por no haber considerado sus respuestas a los requerimientos de información de fechas 17 y 31 de agosto de 2021.

Nuestro ordenamiento jurídico ha establecido algunos alcances sobre la exigencia de la motivación de las resoluciones en el ámbito de la actuación administrativa, siendo que, en los numerales 1.2 y 1.11 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG se establecen dos reglas generales vinculadas a la motivación: (i) la obligación de la motivación en las decisiones que tome la Administración Pública, conforme al principio del debido procedimiento; y, (ii) la obligación de verificar plenamente los hechos que sustentan la decisión adoptada por la Administración Pública, conforme al principio de verdad material9.

Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente:

A su vez, el numeral 2 del artículo 248° del TUO de la LPAG señala que:

Concordante a ello, la LGIT, desarrolla en su artículo 44°, los principios generales del procedimiento sancionador, entre ellos: “(…) a) Observación del debido proceso, por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho (…)”.

Por otro lado, el Tribunal Constitucional -máximo intérprete de la Constitución- se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA/TC:

Además, el Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse en más de una ocasión estableciendo criterios jurisprudenciales que deben ser tenidos en cuenta por quienes deban administrar justicia, al momento de resolver, de acuerdo con el artículo VII del Código Procesal Constitucional. A este entender, en la Sentencia recaída en el Expediente N° 00312-2011-AA, estableció una serie de elementos vinculados a la motivación de los actos administrativos, resaltando la definición de la naturaleza jurídica de la motivación de actos administrativos: una garantía constitucional que busca evitar la arbitrariedad de la Administración. Señalando, además, lo siguiente:

Así las cosas, la motivación deberá ser expresa a efectos de que el acto administrativo que sustenta sea emitido a partir de una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso y donde se expongan las razones jurídicas que justifiquen su adopción, no siendo admisibles como motivación las fórmulas que, por su contradicción, no resulten esclarecedoras para la motivación del acto.

En efecto, nuestro ordenamiento jurídico ha establecido algunos alcances sobre la exigencia de la motivación de las resoluciones en el ámbito de la actuación administrativa, siendo que, en los numerales 1.2 y 1.11 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG se establecen dos reglas generales vinculadas a la motivación: (i) la obligación de la motivación en las decisiones que tome la Administración Pública, conforme al principio del debido procedimiento; y, (ii) la obligación de verificar plenamente los hechos que sustentan la decisión adoptada por la Administración Pública, conforme al principio de verdad material10.

Respecto a la falta de motivación, en palabras de Guzmán Napurí11, se ha expresado lo siguiente:

Del marco expuesto se concluye que la motivación exige que, en la justificación de la decisión adoptada por parte de la Autoridad Administrativa respecto a la determinación de responsabilidad por conductas contra el ordenamiento administrativo, se realice la exposición de la valoración de los medios probatorios y/o argumentos que el administrado formule durante el desarrollo del procedimiento administrativo sancionador, en aras de desvirtuarlos; ello como garantía del debido procedimiento administrativo.

Cabe precisar que el principio de presunción de licitud en la actuación de los administrados, queda desvirtuado si se comprueba, fehacientemente, la comisión de inconductas tipificadas en el ordenamiento jurídico vigente, las cuales, necesariamente, deberán comprobarse mediante los medios probatorios actuados en el procedimiento de fiscalización. Para lo cual, la autoridad administrativa, tanto los órganos fiscalizadores como sancionadores, deben acudir a medios de comprobación directa o indirecta, así como plasmar un razonamiento inferencial o argumentación suficiente para sustentar concretamente la sospecha predicada sobre el acto jurídico analizado; siendo que en el caso de no agotar dichos medios se transgrede a al principio de licitud, contenido en el numeral 9 del artículo 248 del TUO de la LPAG12.

Por su parte, el principio de verdad material resulta aplicable a cualquier procedimiento administrativo; por lo que, las autoridades públicas se encuentran obligadas a verificar plenamente los hechos que constituyen o motivan sus actos. Este deber es especialmente importante en los procedimientos administrativos sancionadores, puesto que imponen multas u obligaciones a los administrados.

En consecuencia, entre ambos principios, de licitud y de verdad material, existe una relación indivisa, pues, sólo con la evidencia de la comisión de los hechos ilícitos,

Por lo que, la autoridad administrativa debe agotar todos los medios que le confiere el numeral 174.1 del artículo 174 del TUO de la LPAG:

Asimismo, el artículo 177 del TUO de la LPAG, prescribe:

Por su parte el artículo 45 de la LGIT, dispone lo siguiente:

En ese sentido, resulta relevante invocar lo resuelto por el Tribunal Constitucional, en su sentencia recaída en el expediente 238-2002-AA/TC-Lima, indica que el límite de la potestad sancionadora lo constituye la presunción de inocencia, conforme se aprecia de su fundamento jurídico 5:

Asimismo, el máximo intérprete de la constitución precisó en la sentencia recaída en el expediente Nº EXP. N.° 2192-2004-AA/TC- TUMBES13, sobre el principio de licitud, lo siguiente:

Sobre el particular, en la doctrina nacional el profesor Morón Urbina indica:

Por su parte, Huergo Lora, indica que el principio de presunción de inocencia en sentido estricto instituye como regla:

Asimismo, De Palma indica sobre la obligación de la autoridad administrativa a acreditar la culpabilidad del administrado, lo siguiente:

Por su parte, este Tribunal en la Resolución de Sala Plena N° 001-2023-SUNAFIL/TFL, ha establecido como precedentes administrativos de observancia obligatoria, que, para el análisis del presente caso, resultan pertinentes los siguientes criterios:

En efecto, en el marco del procedimiento de fiscalización y sancionador se deben obtener los indicios suficientes o elementos de convicción que permitan la comprobación de alguna infracción a las normas de trabajo que sean pasibles de sanción. Esto resulta necesario para poder sostener una imputación de responsabilidad administrativa al sujeto inspeccionado, para lo cual se deben agotar los medios conferidos por el TUO de la LPAG, la LGIT y el RLGIT, citados precedentemente.

Cabe precisar que esta carga de la prueba que recae sobre la administración para determinar el reproche administrativo al sujeto inspeccionado atiende al derecho fundamental de prueba que tiene este para ofrecer los medios de prueba que considere pertinentes para sustentar sus alegaciones. Tales actuados, cuando efectivamente sean pertinentes para la determinación de si existe responsabilidad administrativa o no, deberán ser analizados y valorados por la autoridad administrativa al resolver si corresponde o no la determinación de una sanción.

Lo señalado anteriormente, no implica que la mera alegación del principio/derecho a la presunción de licitud por parte del administrado, sea sustento suficiente para desvirtuar la comisión de infracción o infracciones imputadas; por el contrario, si durante el desarrollo del procedimiento la administración sustenta la responsabilidad del sujeto inspeccionado, la carga de la prueba se traslada a éste, por lo que podrá desestimar los reproches administrativos alegados o la configuración de algún eximente de responsabilidad, a través de la presentación de los medios de prueba que considere oportunos; correspondiendo a la administración resolver sobre la base de la valoración conjunta de las pruebas aportadas al procedimiento.” (énfasis añadido).

En el presente caso, se observa a folios 37 del expediente inspectivo el requerimiento de información de fecha 17 de agosto de 2021, notificado en la misma fecha mediante casilla electrónica, otorgando un plazo de cinco (05) días hábiles para su cumplimiento. El inspector deja constancia en el numeral 4.8 del Acta de Infracción, que no ha sido remitida la información solicitada por parte de la impugnante.

Asimismo, a folios 43 del expediente inspectivo se advierte el segundo requerimiento de información de fecha 31 de agosto de 2021, notificado en la misma fecha mediante casilla electrónica, otorgando un plazo de cuatro (04) días hábiles para su cumplimiento. El inspector deja constancia en el numeral 4.10 del Acta de Infracción, que no ha sido remitida la información solicitada por parte de la impugnante.

La impugnante ha alegado en su recurso de apelación y el presente recurso de revisión que ha presentado la información solicitada por el inspector en los mencionados requerimientos de información, siendo presentada mediante la mesa de partes virtual de SUNAFIL, el 23 de agosto y 02 de setiembre de 2021, adjuntando las siguientes capturas de pantalla: Figura N°01

La segunda instancia mediante Resolución de Intendencia N° 176-2023-SUNAFIL/IRE- PIU, respecto a este argumento, en su fundamento 6.1.6, señala que: “Se ha demostrado que tanto en el acta de infracción, como en el procedimiento sancionador en sus dos fases, nunca tomaron conocimiento de la presentación de las solicitudes a las que ha hecho mención el sujeto responsable; dado que, en ambas solicitudes se tuvieron no presentadas; en atención al apercibimiento legal establecido en el artículo 124 del TUO de la Ley N° 27444 al no cumplir con los requisitos formales previstos para tal efecto (…)”.18

Así, se advierte que la segunda instancia no agotó las actuaciones de investigación a efectos de determinar plenamente la ocurrencia de la infracción imputada, ello en ejercicio pleno del principio de verdad material y la presunción de licitud, la cual debe ser desvirtuada para procederse a la determinación y configuración del tipo infractor imputado. En consecuencia, no se aprecia que la Intendencia haya desplegado ninguna acción con el fin de verificar lo presentado por la impugnante mediante mesa de partes virtual, el 23 de agosto de 2021 y 02 de setiembre de 2021; con lo que se afecta el debido procedimiento de la impugnante.

De otro lado, es pertinente señalar que, el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, contiene un tipo infractor referido a la negativa del sujeto inspeccionado o sus representantes de facilitar a los supervisores inspectores, los inspectores de trabajo o los inspectores auxiliares, la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones.

En este punto, se debe tener en cuenta lo previsto en la Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL/TFL, que contiene el precedente administrativo de observancia

En ese sentido, respecto a ambos requerimientos de información de fechas 17 y 31 de agosto de 2021 no se puede determinar si se encuentran dentro del tipo infractor desarrollado en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, siendo que no se tiene certeza de si presentó o no la información requerida por el inspector, y así poder determinar si se frustraron las actuaciones inspectivas y no se logró a verificar el cumplimiento de las materias de la orden de inspección N° 2328-2021-SUNAFIL/IRE-PIU.

Al respecto, el Tribunal Constitucional Peruano en el fundamento 149 de la Sentencia ya acotada, recaída en el Expediente 010-2002-AI/TC, señaló “el derecho a la prueba goza de protección constitucional, pues se trata de un contenido implícito del derecho al debido proceso, reconocido en el artículo 139º, inciso 3), de la Constitución Política del Perú”. Sin embargo, su ejercicio no es absoluto, por cuanto se encuentra sujeto a determinados principios, como son que su ejercicio se realice de conformidad con los valores de pertinencia, utilidad, oportunidad y licitud. Ellos constituyen principios que informan la actividad probatoria y, al mismo tiempo, límites inmanentes a su ejercicio, esto es, derivados de la propia naturaleza del derecho.

Por tanto, el principio del debido procedimiento exige a la Administración el respeto a las reglas propias del derecho a la prueba que asiste a los administrados, lo que implica, que el “derecho a que la decisión se emita sobre la base de la probanza actuada y no

Bajo las consideraciones antes expuestas, esta Sala identifica que la Resolución de Intendencia N° 176-2023-SUNAFIL/IRE-PIU, que sanciona y tipifica los actos recogidos en el Acta de Infracción y en el procedimiento de fiscalización dentro del tipo administrativo contenido en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, transgrede el principio de tipicidad, verdad material, motivación, derecho de defensa, al no desvirtuar, suficientemente, la presunción de licitud del sujeto inspeccionado, y como consecuencia de ello, se afectó el derecho a un debido procedimiento de la impugnante.

De esta manera, se evidencia que la Resolución de Intendencia Nº 176-2023- SUNAFIL/IRE-PIU, afecta el principio y derecho del debido procedimiento, al no haber valorado, adecuadamente, los medios de prueba presentados por la impugnante y desvirtuado todos los argumentos expuestos en su recurso de apelación; en consecuencia, deviene en nula.

En ese sentido, corresponde declarar fundado en parte el recurso de revisión interpuesto por la impugnante, declarando nula la Resolución de Intendencia Nº 176- 2023-SUNAFIL/IRE-PIU, notificada el 16 de octubre de 2023, así como toda actuación comprendida luego de la emisión de los actos viciados.

El artículo 15° de la Ley N° 29981 señala que el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. En ese sentido, el artículo 14° del Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema”. Precisa, además, que se sustenta en la “inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal”.

En el caso concreto, se han identificado vicios en el trámite del procedimiento administrativo sancionador, al vulnerarse el principio de licitud, verdad material, valoración de la prueba y el debido procedimiento a los que se ha hecho referencia en los considerandos precedentes. Por ende, la Resolución de Intendencia N° 176-2023- SUNAFIL/IRE-PIU, notificada el 16 de octubre de 2023, se encuentra dentro del supuesto de hecho contemplado en el inciso 1 del artículo 10 de la LPAG21, correspondiendo que ese acto administrativo sea declarado nulo. En tal sentido, debe retrotraerse lo actuado hasta la fecha del acto declarado nulo, de conformidad con los alcances del numeral 13.1 del artículo 13 del TUO de la LPAG.

Por consiguiente, se deja a salvo el derecho de cualquiera de las partes para que lo haga valer en la vía legal que corresponda, debido a que el presente pronunciamiento incide en la tramitación del procedimiento, y no sobre el fondo del asunto.

En consecuencia, se remiten los actuados al superior jerárquico del acto declarado nulo y de los sucesivos actos en el procedimiento sancionador, a fin de que disponga hacer efectiva la responsabilidad del emisor, en el marco del ejercicio de la potestad disciplinaria de la Administración regulada en el Sistema Administrativo de Gestión de los Recursos Humanos y conforme al TUO de la LPAG.

Finalmente, corresponde amparar este extremo del recurso de revisión y no es necesario pronunciarse sobre los demás argumentos planteados por la impugnante.