SE RESUELVE PRIMERO. – Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por la Municipalidad Distrital de Santa Maria, en contra de la Resolución de Intendencia N° 201-2023- SUNAFIL/IRE-LIM, de fecha 13 de noviembre de 2023, emitida por la Intendencia Regional de Lima dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 136-2023-SUNAFIL/IRE-LIM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución. SEGUNDO. – CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 201-2023-SUNAFIL/IRE-LIM, en todos sus extremos. TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa en las materias de su competencia. CUARTO. - Notificar la presente resolución a la Municipalidad Distrital de Santa Maria, y a la Intendencia Regional de Lima, para sus efectos y fines pertinentes. QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
El caso en detalle
Este expediente empieza como empiezan casi todos: con una orden de inspección. SUNAFIL abrió actuaciones inspectivas contra Municipalidad Distrital de Santa Maria en Lima Región mediante la Orden de Inspección N.° 1359-2022, que terminaron con el Acta de Infracción N.° 105-2023. La materia bajo revisión fue labor inspectiva, y en el expediente aparecen en concreto las notificaciones por casilla electrónica, seguridad y salud en el trabajo y la CTS.
Notificada la imputación de cargos, la empresa tuvo 5 días hábiles para presentar descargos. Ese plazo es corto y es determinante: lo que no se alega ni se prueba ahí llega debilitado a las instancias siguientes, porque el expediente se arma en esa etapa y después solo se revisa.
Qué alegó la empresa
Estos son los argumentos con los que Municipalidad Distrital de Santa Maria sostuvo su recurso de revisión ante el Tribunal. Vale la pena leerlos con atención, porque muestran qué líneas de defensa se intentan en la práctica y cuáles terminan prosperando:
- Alegan vulneración al Principio de Razonabilidad y Proporcionalidad, así como al Debido Procedimiento, siendo que han colaborado de manera íntegra con proporcionar la información requerida.
- Sostienen que mediante Informe N°0204-2023-OPPyR-MDSM se constata la falta de disponibilidad presupuestal y financiera; agregan, que carecen de recursos necesarios para hacer frente a pagos solicitados, dado que han heredado de la administración anterior deudas originarias en sentencias judiciales cuyas obligaciones pendientes ascienden a una suma superior de un millón de soles.
- Refieren que la Resolución de primera instancia no muestra en ningún momento que la Municipalidad haya rechazado proporcionar y colaborar con la autoridad de trabajo a lo largo de todo el procedimiento de inspección. Señalan que se de aplicar la Resolución N°254-2021- SUNAFIL /TFL-Primera Sala.
Qué respondió el Tribunal
Sobre los requerimientos de información 6.1 Sobre el particular, el TUO de la LPAG establece que “la autoridad administrativa, los administrados, sus representantes o abogados y, en general, todos los partícipes del procedimiento realizan sus respectivos actos procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe . (…)”9 (énfasis añadido). 6.2 El numeral 3 del artículo 5 de la LGIT , en el desarrollo de las funciones de inspección, los inspectores de trabajo que estén debidamente acreditados están investidos de autoridad y facultados de proceder a practicar cualquier diligencia de investigación, examen o prueba que considere necesario para comprobar que las disposiciones legales se observen correctamente, y en particular, para requerir información al sujeto inspeccionado, situación que se condice con lo dispuesto en el artículo 12 del RLGIT . (énfasis añadido). 6.3 De igual modo, el numeral 15.1 del artículo 15 del RLGIT establece: “Durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos obligados al cumplimiento de las normas sociolaborales, prestarán la colaboración que precisen los inspectores del trabajo para el adecuado ejercicio de las funciones encomendadas, de acuerdo con lo prescrito en el artículo 9 de la Ley”. 6.4 En ese sentido, de acuerdo con lo señalado e
El desenlace fue el siguiente: multa confirmada. Cuando el Tribunal confirma, ya no hay instancia administrativa que revise el fondo: lo que sigue es pagar o discutirlo en la vía judicial, con el costo y el tiempo que eso supone. Por eso lo que decide un caso no es el último recurso, sino lo que se hizo en la inspección y en los descargos.
Cómo se compara con el resto de casos
Una resolución aislada dice poco. Por eso la contrastamos con las 5.508 resoluciones sobre labor inspectiva que tenemos indexadas del Tribunal de Fiscalización Laboral: un desenlace como el de este caso ocurre en el 50% de ellas.
Qué se lleva tu empresa de este caso
Cuando el Tribunal confirma, ya no hay instancia administrativa que revise el fondo: lo que sigue es pagar o discutirlo en la vía judicial, con el costo y el tiempo que eso supone. Por eso lo que decide un caso no es el último recurso, sino lo que se hizo en la inspección y en los descargos.
Aplicado a lo concreto de este expediente, hay cosas que conviene tener resueltas antes de que llegue una fiscalización: revisar la casilla electrónica de SUNAFIL con rutina fija, porque desde ahí corren los plazos aunque nadie la abra; mantener la documentación de seguridad y salud ordenada por trabajador y por materia, que es como la pide el inspector; cuadrar planilla, contratos y T-Registro antes de que lo haga la inspección.
Preguntas frecuentes sobre casos como este
¿Desde cuándo corren los plazos si no abro la casilla electrónica?
Desde que la notificación se deposita en la casilla, no desde que la lees. Es el error más caro y más frecuente: cuando la empresa se entera, el plazo para descargos o para apelar ya venció y la sanción quedó firme sin haberse discutido.
¿Qué documentación de seguridad y salud revisa primero el inspector?
El registro de capacitaciones, la entrega de equipos de protección con cargo firmado, los exámenes médicos ocupacionales, la matriz IPERC y las actas del comité o del supervisor. Lo que no está documentado, para la inspección no ocurrió.
¿Qué pasa si un trabajador no está en planilla?
Es infracción muy grave y se calcula por cada trabajador afectado, así que el monto escala rápido. Además arrastra los beneficios sociales adeudados con intereses y la contingencia tributaria.
Base legal aplicable
La resolución analiza las infracciones tipificadas en los numerales 45.2, 45.214 y 46.3 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo (Decreto Supremo N.° 019-2006-TR). El texto completo y oficial, con toda su fundamentación, está reproducido más abajo en esta misma página.
Análisis elaborado por el área laboral de LEGALIAPRO sobre una resolución pública del Tribunal de Fiscalización Laboral. Es información general para empresas y no sustituye la asesoría sobre un caso concreto.
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Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 1359-2022-SUNAFIL/IRE-LIM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 105-2023-SUNAFIL/IRE-LIM (en adelante, el Acta de Infracción). En mérito a la denuncia formulada en aplicación del inciso c) del artículo 12 de la LGIT.
Que, mediante Imputación de Cargos N° 139-2023-SUNAFIL/IRE-LIM/SIFN-IC, de fecha 27 de abril de 2023, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019- 2006-TR (en adelante, el RLGIT).
1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Compensación por Tiempo se Servicios (Submateria: Depósito de CTS); Planillas o registros que la sustituyan (Submateria: Entrega de Boletas de pago al trabajador y sus formalidades).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 209-2023-SUNAFIL/IRE-LIM/SIAI-IF, de fecha 23 de junio de 2023 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Sanción de la Intendencia Regional de Lima, la que mediante Resolución de SubIntendencia N° 464-2023-SUNAFIL/IRE-LIM/SISA, de fecha 29 de setiembre de 2023, multó a la impugnante por haber incurrido en las siguientes infracciones:
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por incumplir con el deber de colaboración por parte del sujeto inspeccionado al no presentar la información solicitada con fecha 07 de diciembre de 2022, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT.
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por incumplir con el deber de colaboración por parte del sujeto inspeccionado al no presentar la información solicitada con fecha 15 de diciembre de 2022, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT.
Con fecha 26 de octubre de 2023, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de SubIntendencia N° 464-2023-SUNAFIL/IRE-LIM/SISA.
Mediante Resolución de Intendencia N° 201-2023-SUNAFIL/IRE-LIM, de fecha 13 de noviembre de 2023, la Intendencia Regional de Lima, declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante.
Con fecha 04 de diciembre de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Lima, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 201-2023-SUNAFIL/IRE-LIM.
La Intendencia Regional de Lima admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 001219-2023- SUNAFIL/IRE-LIM, recibido el 11 de diciembre de 2023 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299812, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
2 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299813, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo4 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR5, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR6 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía
3“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.” 4 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 5“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 17. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia.” 6“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por el Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”7.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En este orden de ideas, resulta indispensable que el Tribunal revise el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia sociolaboral -tanto adjetivo como sustantivo- así como vele por la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema de Inspección del Trabajo. La normativa adjetiva es aquella que garantiza a los administrados constituirse como sujetos del procedimiento administrativo dentro de la relación jurídico- procedimental establecida en el marco del Sistema de Inspección del Trabajo. Cabe precisar que dicho análisis garantiza la vigencia del debido proceso en sede administrativa, conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional8.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
7 Artículo 14 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2017-TR. 8 Ver, por ejemplo, las Sentencias recaídas en los Expedientes N° 3741-2004-PA, 615-2009-PA/TC, 6136-2009-PA/TC, 6785-2006-PA/TC, 2608-2009-PA/TC, 6132-2008-PA/TC, 3792-2009-PA/TC y 2597-2009-PA/TC.
De La Interposición Del Recurso De Revisión Por Parte De La Municipalidad Distrital De Santa Maria
De la revisión de los actuados, se ha identificado que la Municipalidad Distrital de Santa Maria, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 201-2023-SUNAFIL/IRE-LIM, emitida por la Intendencia Regional de Lima, que confirmó la sanción impuesta por la comisión de dos (02) infracciones MUY GRAVES a la labor inspectiva, tipificadas en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 16 de noviembre de 2023.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la Municipalidad Distrital de Santa Maria.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 04 de diciembre de 2023, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 201-2023-SUNAFIL/IRE-LIM, señalando los siguientes alegatos:
i. Alegan vulneración al Principio de Razonabilidad y Proporcionalidad, así como al Debido Procedimiento, siendo que han colaborado de manera íntegra con proporcionar la información requerida.
ii. Sostienen que mediante Informe N°0204-2023-OPPyR-MDSM se constata la falta de disponibilidad presupuestal y financiera; agregan, que carecen de recursos necesarios para hacer frente a pagos solicitados, dado que han heredado de la administración anterior deudas originarias en sentencias judiciales cuyas obligaciones pendientes ascienden a una suma superior de un millón de soles.
iii. Refieren que la Resolución de primera instancia no muestra en ningún momento que la Municipalidad haya rechazado proporcionar y colaborar con la autoridad de trabajo a lo largo de todo el procedimiento de inspección. Señalan que se de aplicar la Resolución N°254-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala.
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre los requerimientos de información
Sobre el particular, el TUO de la LPAG establece que “la autoridad administrativa, los administrados, sus representantes o abogados y, en general, todos los partícipes del
procedimiento realizan sus respectivos actos procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe. (…)”9 (énfasis añadido).
El numeral 3 del artículo 5 de la LGIT, en el desarrollo de las funciones de inspección, los inspectores de trabajo que estén debidamente acreditados están investidos de autoridad y facultados de proceder a practicar cualquier diligencia de investigación, examen o prueba que considere necesario para comprobar que las disposiciones legales se observen correctamente, y en particular, para requerir información al sujeto inspeccionado, situación que se condice con lo dispuesto en el artículo 12 del RLGIT. (énfasis añadido).
De igual modo, el numeral 15.1 del artículo 15 del RLGIT establece: “Durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos obligados al cumplimiento de las normas sociolaborales, prestarán la colaboración que precisen los inspectores del trabajo para el adecuado ejercicio de las funciones encomendadas, de acuerdo con lo prescrito en el artículo 9 de la Ley”.
En ese sentido, de acuerdo con lo señalado en el artículo 9 de la LGIT, “Los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los Supervisores-Inspectores, los Inspectores del Trabajo y los Inspectores Auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y en cumplimiento de dicha obligación de colaboración deberán: (...) e) Facilitarles la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones”. Por lo que, queda entendido que constituye una obligación ineludible de los empleadores, el colaborar con el desarrollo de las actuaciones inspectivas, coadyuvando a que las mismas se logren desarrollar en atención a su finalidad, esto es, la verificación del cumplimiento de las normas sociolaborales y/o en materia de seguridad y salud en el trabajo.
Asimismo, el artículo 11 de la LGIT establece que “Las actuaciones inspectivas de investigación se desarrollan mediante requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica, visita de inspección a los centros y lugares de trabajo, mediante requerimiento de comparecencia del sujeto inspeccionado ante el inspector actuante para aportar documentación y/o efectuar las aclaraciones pertinentes o mediante comprobación de datos o antecedentes que obren en el Sector Público” (énfasis añadido).
Es pertinente recordar que el artículo 36 de la LGIT10 establece que el comportamiento subsumible dentro de las infracciones a la labor inspectiva “puede ser directo o
9 TUO de la LPAG, Título Preliminar, artículo IV. Numeral 1.8. 10 LGIT, “Artículo 36.- Infracciones a la labor inspectiva Son infracciones a la labor inspectiva las acciones u omisiones de los sujetos obligados, sus representantes, personas dependientes o de su ámbito organizativo, sean o no trabajadores, contrarias al deber de colaboración por parte de los sujetos inspeccionados por los Supervisores-Inspectores, Inspectores del Trabajo o Inspectores Auxiliares, establecidas en la presente Ley y su Reglamento. Tales infracciones pueden consistir en: 1. La negativa injustificada o el impedimento a que se realice una inspección en un centro de trabajo o en determinadas áreas del mismo, efectuado por el empleador, su representante o dependientes, trabajadores o no de la empresa, por órdenes o directivas de aquél. El impedimento puede ser directo o indirecto, perjudicando o dilatando la labor del inspector actuante de manera tal que no permita el cumplimiento de la fiscalización, o negándose a prestarle el apoyo necesario. Constituye acto de obstrucción, obstaculizar las investigaciones del inspector y
indirecto, perjudicando o dilatando la labor del inspector actuante de manera tal que no permita el cumplimiento de la fiscalización, o negándose a prestarle el apoyo necesario” (énfasis añadido).
El tipo administrativo contenido en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, está orientado a sancionar una negativa del sujeto inspeccionado o de sus representantes de facilitar la información y documentación necesaria; no una mera omisión o falta de respuesta, sino una conducta claramente establecida en la que la impugnante o su representante se niegan a entregar la información solicitada.
Así, corresponde analizar el cumplimiento del principio de tipicidad11. Sobre el particular, recuerda la doctrina que “el mandato de tipificación que este principio conlleva, no sólo se impone al legislador cuando redacta el ilícito, sino a la autoridad administrativa cuando instruye un procedimiento sancionador y debe realizar la subsunción de una conducta en los tipos legales existentes”12.
Debemos señalar que de la lectura de las normas que sancionan los incumplimientos a la labor inspectiva, la responsabilidad administrativa no solo admite el comportamiento doloso, pues bajo el principio de culpabilidad se admite también factores subjetivos de responsabilidad, tales como la falta de diligencia13.
En el caso en particular, del expediente inspectivo se verifica que:
- Del documento denominado “Requerimiento de Información para las actuaciones inspectivas de investigación”, de fecha 07 de diciembre de 2022, notificado
obstaculizar o impedir la participación del trabajador o su representante o de los trabajadores o la organización sindical (…). 11 TUO de la LPAG, “Artículo 248.- Principios de la potestad sancionadora administrativa: La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales (…) 4. Tipicidad. - Solo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar aquellas dirigidas a identificar las conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas conductas sancionables a las previstas legalmente, salvo los casos en que la ley o Decreto Legislativo permita tipificar infracciones por norma reglamentaria. A través de la tipificación de infracciones no se puede imponer a los administrados el cumplimiento de obligaciones que no estén previstas previamente en una norma legal o reglamentaria, según corresponda. En la configuración de los regímenes sancionadores se evita la tipificación de infracciones con idéntico supuesto de hecho e idéntico fundamento respecto de aquellos delitos o faltas ya establecidos en las leyes penales o respecto de aquellas infracciones ya tipificadas en otras normas administrativas sancionadoras” 12 MORÓN URBINA, “Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General.” Lima: Gaceta Jurídica Editores. 4 edición. Tomo II., p. 421. 13 Vid. MINISTERIO DE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS (2017). Guía práctica sobre el procedimiento administrativo sancionador. Guía para asesores jurídicos del Estado (segunda edición). MINJUS: Lima, p. 44.
mediante casilla electrónica, bajo apercibimiento de sanción en caso de incumplimiento, para presentar la siguiente documentación:
Figura N°01
- Asimismo, conforme se verifica del numeral 4.4 del Acta de Infracción, el inspector comisionado dejó constancia que la impugnante no cumplió con remitir la información solicitada en el plazo otorgado. Motivo por el cual, reitera el 15 de diciembre de julio de 2022, el requerimiento de información notificado mediante casilla electrónica. Sin embargo, fue incumplido por la impugnante conforme consta en el numeral 4.8 del Acta de Infracción.
Así también, el artículo 16 de la Ley N° 28806 establece la presunción de certeza de los hechos constatados por los inspectores en las fiscalizaciones realizadas, el cual no ha sido desvirtuado por la impugnante. Se advierte que, se ha configurado el tipo infractor contenido en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, al no haberse cumplido con los dos requerimientos de información solicitados por la autoridad inspectiva, en los términos y plazos otorgado por ésta, conforme lo han determinado, adecuadamente, las instancias de mérito, al establecer la sanción a imponerse. Por tales razones, se deben desestimar los argumentos expuestos en este extremo.
Del mismo modo, el Tribunal de Fiscalización Laboral, en la línea de procurar la más estricta aplicación del principio de tipicidad, emitió el primer precedente sobre la materia, establecido en la Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL/TFL, que en su fundamento 15 determina lo siguiente:
“De esta manera, en la formulación de actas de infracción y en su calificación posterior, deberá observarse que, cuando la fiscalización pueda proseguir desplegando sus funciones, a pesar del comportamiento del inspeccionado que haya perturbado o retrasado la investigación, deberá imputarse la infracción prevista en el artículo 45.214 del RLGIT. En cambio, cuando la demora del sujeto inspeccionado frustre la fiscalización, la tipificación invocable será la del artículo 46.3 del RLGIT”.
En el caso en particular, se advierte que las actuaciones inspectivas estaban orientadas a verificar las materias: “Compensación por Tiempo se Servicios (Submateria: Depósito de CTS); Planillas o registros que la sustituyan (Submateria: Entrega de Boletas de pago al trabajador y sus formalidades).”; en mérito a ello el inspector comisionado notificó los requerimientos de información vía casilla electrónica el 07 y 15 de diciembre de 2022, para que la impugnante cumpla con proporcionar la información y/o
14 Reglamento de la Ley General de Inspección de Trabajo, Ley N° 28806, aprobado por Decreto Supremo N° 019- 2006 TR Artículo 45.- Infracciones graves a la labor inspectiva Son infracciones graves, los siguientes incumplimientos: (…) 45.2 Las acciones u omisiones que perturben, retrasen o impidan el ejercicio de las funciones inspectivas de los supervisores inspectores, los inspectores de trabajo o los inspectores auxiliares, siempre que no estén tipificados como infracciones muy graves. (…)”
documentación solicitada. Sin embargo, la impugnante no atendió los requerimientos de información conforme a lo solicitado por el personal inspectivo, incurriendo en infracciones a la labor inspectiva, incumpliendo con su deber de colaboración a la labor inspectiva.
Entonces, tomando en cuenta que, durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos obligados al cumplimiento de las normas sociolaborales, deben prestar la colaboración que precisen los inspectores del trabajo para el adecuado ejercicio de sus funciones, y siendo el requerimiento de información a través de medio electrónico una actuación inspectiva, la impugnante se encontraba en la obligación legal de proporcionar a la Inspección del Trabajo los datos, antecedentes o información con relevancia en las actuaciones inspectivas en la oportunidad y en cumplimiento pleno de lo requerido.
Asimismo, es pertinente hacer referencia a la Resolución de Sala Plena N° 008-2023 SUNAFIL/TFL, publicada el 09 de mayo de 2023, que constituye precedente vinculante, por medio de la cual se determinó:
“(…) 9. En la misma medida, cuando el inspeccionado no cumpla con la entrega de la información requerida dentro del plazo señalado por el inspector, se sujeta a la calificación del propio inspector actuante, quien podrá o no considerar la documentación remitida en función de la programación de las actuaciones inspectivas que tenga a cargo. En tal supuesto, debe atenderse a que el retraso en la entrega puede producir el efecto de la subsanación o puede imposibilitar la revisión integral de lo solicitado, por lo que se atenderá a la descripción del inspector de trabajo para establecer si tal supuesto constituye un supuesto de aplicación del artículo 46.3 del RLGIT. (…)
11. Por ello, cuando los inspeccionados conocen de antemano el plazo otorgado para las actuaciones inspectivas (por ejemplo, por la notificación de la extensión del plazo de las actuaciones inspectivas), la entrega de la documentación solicitada durante el último día de etapa fiscalizadora y que por el volumen o complejidad de la misma no le permite a la autoridad fiscalizadora el analizar y adoptar decisiones en base a dicho contenido, colisionando con el principio de buena fe al frustrar la inspección del trabajo.
12. Finalmente, toda remisión de la información solicitada por los inspectores actuantes, en momentos posteriores al cierre de la orden de inspección constituye un supuesto de aplicación del artículo 46.3 del RLGIT.”
Así, conforme se advierte de autos, la impugnante no cumplió con presentar la documentación requerida por la comisionada, en el plazo que le fue otorgada en dicha oportunidad.
Cabe señalar que, las infracciones a la labor inspectiva son de comisión inmediata e insubsanable15, lo que implica que se configuran y consuman en el momento en el que se realizaron, no siendo factible retrotraer en el tiempo y enmendar dicha conducta. En consecuencia, esta Sala concluye que, la impugnante resulta ser responsable administrativamente por la infracción tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, toda vez que se negó a dar cumplimiento al requerimiento de información antes referido.
Asimismo, la conducta de la inspeccionada ha ocasionado una afectación a la labor inspectiva, al impedir el cauce continuo de las actuaciones inspectivas de investigación. Es necesario dejar en claro que, los documentos que contiene los requerimientos de información que fueron notificados a la impugnante, precisa que en caso de negarse a proporcionar al inspector de trabajo la información solicitada, dicha conducta constituirá una infracción a la labor inspectiva sancionable con multa. Por lo tanto, la impugnante tenía pleno conocimiento de las consecuencias que acarrearía incumplir con presentar, en el plazo otorgado, los documentos requeridos.
Además, respecto a los requerimientos de información y su correspondiente exigencia de cumplimiento por vía virtual fueron válida y razonablemente efectuados; por tanto, no existe causa válida que justifique dicho incumplimiento, frustrando la fiscalización que produjo la imposibilidad de determinar el cumplimiento de la normativa en materia de relaciones laborales, como podemos advertir a continuación: - Conforme a la información brindada por el aplicativo de “Búsqueda de Notificaciones y Alertas de Correo” de la SUNAFIL, a la fecha de notificación de los requerimientos de información, de fechas 07 y 15 de diciembre de 2022; sobre las cuales se emitieron las alertas al contacto registrado por la impugnante con fecha anterior a la notificación de los requerimientos. Figura N°02
15 Numeral 3 de la Relación de Criterios Aplicables en la inspección de Trabajo, aprobado mediante Resolución Directoral N° 029-2009-MTPE/2/11.4.
Figura N°03
Por lo tanto, se ha confirmado el envío de las alertas correspondientes a los requerimientos de información de fechas 07 y 15 de diciembre de 2022. Por lo expuesto, conforme se advierte, respecto a la materia objeto de inspección, no se pudo verificar la existencia o no de infracciones de las normas sociolaborales investigadas, constituyendo hechos de obstrucción a la labor inspectiva, conductas tipificadas en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT.
Sobre la aplicación del principio de razonabilidad 6.21 Con relación a lo alegado por la impugnante, es preciso traer a colación al artículo 38
de la LGIT, que establece los tipos de sanciones y criterios de la graduación de las sanciones, precisando que “las infracciones son sancionadas administrativamente con multas administrativas y el cierre temporal, de conformidad con lo previsto en el artículo 39-A de la presente ley. Las sanciones a imponer por la comisión de infracciones de normas legales en materia de relaciones laborales, de seguridad y salud en el trabajo y de seguridad social a que se refiere la presente Ley, se gradúan atendiendo a los siguientes criterios generales: a) Gravedad de la falta cometida. b) Número de trabajadores afectados. c) Tipo de empresa. El Reglamento establece la tabla de infracciones y sanciones, y otros criterios especiales para la graduación” (énfasis añadido). 6.22 En ese sentido, en el artículo 47 del RLGIT, se dispuso además de los criterios de graduación señalados en la LGIT, que la determinación de la sanción debe respetar los principios de razonabilidad y proporcionalidad según lo dispuesto por el artículo 246
numeral 3) del TUO de la LPAG16. Considerando ello, en la resolución de primera instancia, al momento de realizar la imposición de la sanción de multa, se realiza ello, sobre la base de lo sustentado y de acuerdo a la normativa vigente. Cabe indicar que los montos de las multas contenidas en la tabla del RLGIT son fijas y predeterminadas, sin que la autoridad sancionadora ni Intendencia puedan imponer o ajustar el monto de la multa a valor distinto, salvo la aplicación de la reducción de la misma, cuando corresponda.
Sin perjuicio de lo señalado previamente, respecto a la infracción subsistente, de acuerdo al numeral 6.2 del artículo 6 del TUO de la LPAG17, la autoridad de primera instancia ha motivado su resolución, con base al contenido del Acta de Infracción, que recoge los medios de investigación utilizados en el presente caso y en los antecedentes generados en la Orden de Inspección, lo cual no está proscrita de hacer. Por lo tanto, no corresponde acoger dicho extremo del recurso de revisión.
Respecto a lo alegado por la impugnante sobre “ la falta de disposición presupuestal y financiera ”
Al respecto, mediante Resolución de Sala Plena N°002-2021-SUNAFIL/TFL, de fecha 29 de octubre de 2021, publicada el 18 de noviembre de 2021, establece los criterios para acreditar una afectación patrimonial por parte de empresas del sector privado:
“35. Son ejemplos de esta afectación patrimonial los embargos trabados por la Autoridad Tributaria contra la totalidad del patrimonio del empleador o una parte sustancial que le impida afrontar los gastos operativos en un periodo determinado, o la intervención de una administración concursal o situación de liquidación que impida al sujeto obligado de hacerse de obligaciones económicas adicionales.
36. No son ejemplos de la afectación patrimonial a la que se refiere este criterio la simple pérdida económica en los registros financieros, contables y/o económicos de la empresa, y la existencia de meras acreencias con otras personas naturales o jurídicas (incluidas entidades financieras).”
16 Ahora artículo 248 del TUO de la LPAG “La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales: 3. Razonabilidad. - Las autoridades deben prever que la comisión de la conducta sancionable no resulte más ventajosa para el infractor que cumplir las normas infringidas o asumir la sanción. Sin embargo, las sanciones a ser aplicadas deben ser proporcionales al incumplimiento calificado como infracción, observando los siguientes criterios que se señalan a efectos de su graduación: a) El beneficio ilícito resultante por la comisión de la infracción; b) La probabilidad de detección de la infracción; c) La gravedad del daño al interés público y/o bien jurídico protegido; d) EI perjuicio económico causado} e) La reincidencia, por la comisión de la misma infracción dentro del plazo de un (1) año desde que quedó firme la
resolución que sancionó la primera infracción. f) Las circunstancias de la comisión de la infracción; y g) La existencia o no de intencionalidad en la conducta del infractor.” 17 Artículo 6: Motivación del Acto Administrativo del TUO de la LPAG Puede motivarse mediante la declaración de conformidad con los fundamentos y conclusiones de anteriores dictámenes, decisiones o informes obrantes en el expediente, a condición de que se les identifique de modo certero, y que por esta situación constituyan parte integrante del respectivo acto. Los informes, dictámenes o similares que sirvan de fundamento a la decisión, deben ser notificados al administrado conjuntamente con el acto administrativo”.
Sobre lo señalado, no se aprecia documento alguno que acredite la afectación patrimonial que alega la impugnante sobre una posible afectación patrimonial que le impida cumplir con sus obligaciones laborales. Por lo tanto, no corresponde acoger lo alegado en este extremo.
Por otro lado, respecto de la Resolución N° 254-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala invocada por la impugnante, corresponde precisar que dicha resolución no constituye precedente administrativo de observancia obligatoria, por lo que carece de carácter vinculante para este Tribunal. En consecuencia, no resulta idónea para restringir el alcance del tipo infractor ni para desvirtuar la configuración de la infracción imputada en el presente caso.
Información Adicional
Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:
N° Materia Conducta Infractora Tipificación legal y calificación
Incumplir con el deber de
Labor colaboración por parte del sujeto Numeral 46.3 del Inspectiva 1 inspeccionado al no presentar la artículo 46 del RLGIT
información solicitada con fecha 07 MUY GRAVE
de diciembre de 2022
Incumplir con el deber de
Labor colaboración por parte del sujeto Numeral 46.3 del Inspectiva 2 inspeccionado al no presentar la artículo 46 del RLGIT
información solicitada con fecha 15 MUY GRAVE
de diciembre de 2022
Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral- SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley de Procedimiento Administrativo General
aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR. SE RESUELVE: PRIMERO. – Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por la Municipalidad Distrital de Santa Maria, en contra de la Resolución de Intendencia N° 201-2023- SUNAFIL/IRE-LIM, de fecha 13 de noviembre de 2023, emitida por la Intendencia Regional de Lima dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 136-2023-SUNAFIL/IRE-LIM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución. SEGUNDO. – CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 201-2023-SUNAFIL/IRE-LIM, en todos sus extremos. TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa en las materias de su competencia. CUARTO. - Notificar la presente resolución a la Municipalidad Distrital de Santa Maria, y a la Intendencia Regional de Lima, para sus efectos y fines pertinentes. QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
LUIS GABRIEL PAREDES MORALES 20260115LGN - HR 162009-2022
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