SE RESUELVE
PRIMERO. – Declarar, por mayoría, FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por la Municipalidad Distrital de Torata, en contra de la Resolución de Intendencia N° 083- 2023-SUNAFIL/IRE-PUN, emitida por la Intendencia Regional de Puno, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 080-2023-SUNAFIL/IRE- MOQ, por los fundamentos expuestos en la presente resolución. SEGUNDO. - DEJAR SIN EFECTO la sanción impuesta mediante Resolución de Sub Intendencia N° 199-2023-SUNAFIL/IRE.MOQ/SISA, notificada el 11 de agosto de 2023, confirmada a través la Resolución de Intendencia N° 083-2023-SUNAFIL/IRE-PUN, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa respecto a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa en la materia de su competencia.
CUARTO. - Notificar la presente resolución a la Municipalidad Distrital de Torata, y a la Intendencia Regional de Moquegua, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
El caso en detalle
Este expediente empieza como empiezan casi todos: con una orden de inspección. SUNAFIL abrió actuaciones inspectivas contra Municipalidad Distrital de Torata — Resolución 0080-2026 en Moquegua mediante la Orden de Inspección N.° 742-2022, que terminaron con el Acta de Infracción N.° 058-2023. La materia bajo revisión fue labor inspectiva, y en el expediente aparecen en concreto seguridad y salud en el trabajo y la jornada y las horas extras.
Notificada la imputación de cargos, la empresa tuvo 5 días hábiles para presentar descargos. Ese plazo es corto y es determinante: lo que no se alega ni se prueba ahí llega debilitado a las instancias siguientes, porque el expediente se arma en esa etapa y después solo se revisa.
Qué alegó la empresa
Estos son los argumentos con los que Municipalidad Distrital de Torata — Resolución 0080-2026 sostuvo su recurso de revisión ante el Tribunal. Vale la pena leerlos con atención, porque muestran qué líneas de defensa se intentan en la práctica y cuáles terminan prosperando:
- El considerando segundo de nuestro recurso de apelación, en el cual se manifiesta la presentación de los medios de prueba, los mismos que corresponden a los descargos, acreditan el cumplimiento de los requerimientos efectuados por el juzgador, tal como lo prevé el principio de verdad material, y considerando el principio de licitud.
- La resolución impugnada adolece de una evaluación y valoración de los medios de prueba, evidenciando una motivación aparente.
- Debe considerar el principio de razonabilidad , que busca limitar la discrecionalidad de la administración en el ejercicio de la potestad sancionadora.
Qué respondió el Tribunal
Sobre la medida inspectiva de requerimiento 6.1 Conforme lo establece el numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5 de la LGIT , los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento. Sobre ello, el numeral 13.5 del artículo 13 del RLGIT establece que, dichas medidas, se adoptan dentro del plazo establecido para la realización de las actuaciones de investigación o comprobatorias a que se refiere los numerales 13.3 y 13.4 del artículo 13 del mismo reglamento. 6.2 Al respecto, el artículo 14 de la LGIT , establece lo siguiente: “Las medidas inspectivas de advertencia y requerimiento se reflejarán por escrito en la forma y modelo oficial que se determine reglamentariamente, debiendo notificarse al sujeto inspeccionado a la finalización de las actuaciones de investigación o con posterioridad a las mismas. Cuando el inspector actuante compruebe la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral, requerirá al sujeto responsable de su comisión la adopción, en un plazo determinado, de las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vulneradas. En particular y en materia de prevención de riesgos laborale
El desenlace fue el siguiente: sanción sin efecto. Aquí la defensa consiguió lo más difícil: que la sanción caiga, total o en el extremo discutido. Suele lograrse atacando la tipificación concreta o la prueba que sostiene la infracción, no con alegaciones genéricas.
Cómo se compara con el resto de casos
Una resolución aislada dice poco. Por eso la contrastamos con las 5.508 resoluciones sobre labor inspectiva que tenemos indexadas del Tribunal de Fiscalización Laboral: un desenlace como el de este caso ocurre en el 10% de ellas.
Qué se lleva tu empresa de este caso
Aquí la defensa consiguió lo más difícil: que la sanción caiga, total o en el extremo discutido. Suele lograrse atacando la tipificación concreta o la prueba que sostiene la infracción, no con alegaciones genéricas.
Aplicado a lo concreto de este expediente, hay cosas que conviene tener resueltas antes de que llegue una fiscalización: exigir por escrito que cada infracción esté motivada de forma individual y no en bloque; mantener la documentación de seguridad y salud ordenada por trabajador y por materia, que es como la pide el inspector.
Preguntas frecuentes sobre casos como este
¿Sirve alegar falta de motivación?
Sí, y es una de las vías que más prospera ante el Tribunal, pero no basta con decir que la resolución está mal motivada. Hay que señalar qué argumento concreto se presentó y dónde consta que la autoridad no lo respondió.
¿Qué documentación de seguridad y salud revisa primero el inspector?
El registro de capacitaciones, la entrega de equipos de protección con cargo firmado, los exámenes médicos ocupacionales, la matriz IPERC y las actas del comité o del supervisor. Lo que no está documentado, para la inspección no ocurrió.
Base legal aplicable
La resolución analiza las infracciones tipificadas en el numeral 46.7 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo (Decreto Supremo N.° 019-2006-TR). El texto completo y oficial, con toda su fundamentación, está reproducido más abajo en esta misma página.
Análisis elaborado por el área laboral de LEGALIAPRO sobre una resolución pública del Tribunal de Fiscalización Laboral. Es información general para empresas y no sustituye la asesoría sobre un caso concreto.
Ver la resolución completa Texto oficial íntegro, unas 8.034 palabras · se abre aquí mismo
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 742-2022-SUNAFIL/IRE-MOQ, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia de seguridad y salud en el trabajo (en adelante, SST)1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 058-2023-SUNAFIL/IRE-MOQ (en adelante, el Acta de Infracción). En mérito al operativo de nombre “SDIE - OPERATIVO DE
1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Gestión interna de seguridad y salud en el trabajo (Sub materia: Comité o supervisor de seguridad y salud en el trabajo), Estándares de higiene ocupacional (Sub materia: Comedor – vestuario – servicios higiénicos), Condiciones de seguridad: en lugares de trabajo, instalaciones civiles y maquinaria (Sub materia: Condiciones de seguridad), Instalaciones de trabajo (Sub materia: Protección de zanjas y excavaciones: entibaciones, calzaduras, apuntalamientos, muro pantalla y taludes), Equipos de protección personal (Sub materia: Incluye todas), Formación e información sobre seguridad y salud en el trabajo (Sub materia: Incluye todas), Seguro complementario de trabajo de riesgo (Sub materia: Cobertura en salud), Seguro complementario de trabajo de riesgo (Sub materia: Cobertura en invalidez - sepelio), Identificación de peligros y evaluación de riesgos IPER (Sub materia: Prevención de riesgos), Estándares de seguridad (Sub materia: Protecciones colectivas – barandas), Estándares de seguridad (Sub materia: Protecciones colectivas – Líneas de vida (horizontales y verticales)), y Planes y programas de seguridad y salud en el trabajo (Sub materia: Plan para la vigilancia, prevención y control de COVID-19 en el trabajo).
FISCALIZACIÓN SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO CONSTRUCCIÓN MOQUEGUA NOVIEMBRE 2022” en aplicación del literal d) del artículo 12° de la Ley N°28806, Ley General de Inspección del Trabajo.
Que, mediante Imputación de Cargos N° 081-2023-SUNAFIL/IRE.MOQ/SIFN, notificado el 08 de mayo de 20232, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006- TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 124-2023-SUNAFIL/IRE-MOQ/SIFN- IFI, notificado el 19 de junio de 20233 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual, procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Sanción de la Intendencia Regional de Moquegua, la que mediante Resolución de Sub Intendencia N° 199-2023- SUNAFIL/IRE.MOQ/SISA, notificada el 11 de agosto de 20234, multó a la impugnante por haber incurrido en las siguientes infracciones:
- Una (01) infracción GRAVE en materia de SST, el sujeto inspeccionado no acreditó que cuenta con un comité de seguridad y salud en el trabajo elegido en la forma y modo exigido por la ley N° 29783 y su reglamento, conforme se indica en el sub numeral 4.7 de los hechos constatados; tipificada en el numeral 27.12 del artículo 27 del RLGIT.
- Una (01) infracción GRAVE en materia de SST, el sujeto inspeccionado no acreditó que cuenta con vestuarios y que estos reúnan las condiciones indicadas en la norma técnica G.050, conforme se indica en el sub numeral 4.8 de los hechos constatados; tipificada en el numeral 27.9 del artículo 27 del RLGIT.
- Una (01) infracción GRAVE en materia de SST, el sujeto inspeccionado no acreditó haber subsanado las observaciones detectadas durante la visita inspectiva y en consecuencia no acreditó las condiciones de seguridad, conforme se indica en el sub numeral 4.9 de los hechos constatados; tipificada en el numeral 27.9 del artículo 27 del RLGIT.
- Una (01) infracción GRAVE en materia de SST, el sujeto inspeccionado no acreditó brindar la formación e información a los trabajadores al no haber proporcionado inducción al trabajador nuevo, conforme se indica en el sub numeral 4.11 de los hechos constatados; tipificada en el numeral 27.8 del artículo 27 del RLGIT.
- Una (01) infracción GRAVE en materia de SST, el sujeto inspeccionado no acreditó la contratación del SCTR – Cobertura en Salud a favor de sus trabajadores, conforme se indica en el sub numeral 4.13 de los hechos constatados; tipificada en el numeral 27.15 del artículo 27 del RLGIT.
2 Notificado al procurador público de la Municipalidad Distrital de Torata, en fecha 15 de mayo de 2023. 3 Notificado al procurador público de la Municipalidad Distrital de Torata, en fecha 16 de junio de 2023. 4 Notificado al procurador público de la Municipalidad Distrital de Torata, en fecha 17 de agosto de 2023.
- Una (01) infracción GRAVE en materia de SST, el sujeto inspeccionado no acreditó la elaboración de un plan de vigilancia, prevención y control del COVID- 19 de la obra, que cumpla con los requisitos que exige la norma, conforme se indica en el sub numeral 4.17 de los hechos constatados; tipificada en el numeral 27.7 del artículo 27 del RLGIT.
- Una (01) infracción GRAVE en materia de SST, el sujeto inspeccionado no acreditó la elaboración de la identificación de peligros y evaluación de riesgos (IPER), conforme se indica en el sub numeral 4.18 de los hechos constatados; tipificada en el numeral 27.3 del artículo 27 del RLGIT.
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, el sujeto inspeccionado no cumplió con la adopción de las acciones indicadas en la medida inspectiva de requerimiento notificada en fecha 04 de enero de 2023, conforme se indica en el sub numeral 4.19 de los hechos constatados; tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
Mediante escrito de fecha 16 de agosto de 2023, la impugnante presentó recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 199-2023-SUNAFIL/IRE.MOQ/SISA.
Cabe precisar que, a través del INFORME-000081-2023-SUNAFIL/IRE-MOQ de fecha 25 de agosto de 2023, el Intendente Regional de Moquegua, informa al Gerente General de SUNAFIL que se encuentra inmerso en una causal de abstención, por haber una manifestación previa sobre el asunto como Subintendente de Fiscalización e Instrucción. Siendo que mediante Resolución de Gerencia General N° 210-2023-SUNAFIL-GG, de fecha 31 de agosto de 2023, el Gerente General de SUNAFIL aprueba la abstención del Intendente Regional de Moquegua y designa a la Intendencia Regional de Puno como autoridad encargada de emitir pronunciamiento en segunda instancia administrativa.
Mediante Resolución de Intendencia N° 083-2023-SUNAFIL/IRE-PUN, notificado el 07 de noviembre de 20235, la Intendencia Regional de Puno, declaró infundado el recurso de apelación y revoco en parte la sanción contra la administrada, reformando en el sentido de la graduación de la multa.
Con fecha 08 de noviembre de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Moquegua el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 083- 2023-SUNAFIL/IRE-PUN.
La Intendencia Regional de Moquegua admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, recibido el 22 de noviembre de 2023, por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
5 Notificado al procurador público de la Municipalidad Distrital de Torata, en fecha 07 de noviembre de 2023. II. DE LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299816, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299817, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo8 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR9, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR10 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía
6 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 7 “Ley N° 29981, Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)”. 8 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 9 “Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. 10 “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de estos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”11.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
11 Artículo 14 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por el Decreto Supremo N°004-2017- TR.
De La Interposición Del Recurso Por Parte De La Municipalidad Distrital De Torata
De la revisión de los actuados, se ha identificado que la Municipalidad Distrital de Torata, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 083- 2023-SUNAFIL/IRE-PUN, que confirmó la sanción impuesta por la comisión, entre otras, de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 08 de noviembre de 2023.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la Municipalidad Distrital de Torata.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 08 de noviembre de 2023, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 083-2023-SUNAFIL/IRE-PUN, señalando los siguientes argumentos:
i. El considerando segundo de nuestro recurso de apelación, en el cual se manifiesta la presentación de los medios de prueba, los mismos que corresponden a los descargos, acreditan el cumplimiento de los requerimientos efectuados por el juzgador, tal como lo prevé el principio de verdad material, y considerando el principio de licitud.
ii. La resolución impugnada adolece de una evaluación y valoración de los medios de prueba, evidenciando una motivación aparente.
iii. Debe considerar el principio de razonabilidad, que busca limitar la discrecionalidad de la administración en el ejercicio de la potestad sancionadora.
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre la medida inspectiva de requerimiento
Conforme lo establece el numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5 de la LGIT, los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento. Sobre ello, el numeral 13.5 del artículo 13 del RLGIT establece que, dichas medidas, se adoptan dentro del plazo establecido para la realización de las actuaciones de investigación o comprobatorias a que se refiere los numerales 13.3 y 13.4 del artículo 13 del mismo reglamento.
Al respecto, el artículo 14 de la LGIT, establece lo siguiente:
“Las medidas inspectivas de advertencia y requerimiento se reflejarán por escrito en la forma y modelo oficial que se determine reglamentariamente, debiendo notificarse al sujeto inspeccionado a la finalización de las actuaciones de investigación o con posterioridad a las mismas. Cuando el inspector actuante compruebe la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral, requerirá al sujeto responsable de su comisión la adopción, en un plazo determinado, de las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vulneradas. En particular y en materia de prevención de riesgos laborales, requerirá que se lleven a cabo las modificaciones necesarias en las
instalaciones, en el montaje o en los métodos de trabajo para garantizar el derecho a la seguridad y salud de los trabajadores. Los requerimientos que se practiquen se entienden siempre sin perjuicio de la posible extensión de acta de infracción y de la sanción que, en su caso, pueda imponerse” (énfasis añadido).
En similar sentido, el artículo 17 del RLGIT, establece en su numeral 17.2 que “si en el desarrollo de las actuaciones de investigación o comprobatorias se advierte la comisión de infracciones, los inspectores del trabajo emiten medidas de advertencia, requerimiento, cierre temporal del área de una unidad económica o de una unidad económica, paralización o prohibición de trabajos o tareas, según corresponda, a fin de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización” (énfasis añadido).
Como se evidencia de las normas glosadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento administrativo sancionador (PAS).
Cabe indicar que, la inobservancia o incumplimiento de la medida de requerimiento genera la infracción calificada como muy grave a la labor inspectiva, prevista en el inciso 46.7 del artículo 46 del RLGIT, por no cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas para el cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral. Asimismo, cabe precisar que, esta infracción a la labor inspectiva se generaría con independencia y en forma adicional a la identificada dentro del marco de la ejecución a la labor inspectiva en materias sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo.
En esa línea argumentativa, de conformidad con el precedente administrativo de observancia obligatoria aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2022- SUNAFIL/TFL del 22 de abril de 2022, publicado el 06 de mayo de 2022 en el Diario Oficial El Peruano, en su fundamento 6.10 precisa que la evaluación de los recursos de revisión interpuestos contra sanciones administrativas por inejecución de medidas de requerimiento deberá circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la proporcionalidad, razonabilidad y legalidad de tales medidas, sin invadir una competencia administrativa vedada, como son las infracciones calificadas como graves y leves, que en expedientes como el presente, han adquirido firmeza con la expedición (y notificación) de la resolución de segunda instancia. Por tanto, la evaluación de los alegatos relativos a las medidas inspectivas de requerimiento deben de encontrarse vinculadas bajo estos aspectos. (énfasis añadido)
Así, en tanto el objeto de la medida inspectiva de requerimiento es la de revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado. En la búsqueda de dicho cumplimiento, el inspector de trabajo le otorga al entonces inspeccionado un plazo razonable para su cumplimiento, tal como lo señalaba la entonces vigente “Directiva N° 001-2020-SUNAFIL/INII versión 2 - Directiva sobre el ejercicio de la función inspectiva”12:
12 Aprobada por Resolución de Superintendencia N° 216-2021-SUNAFIL, del 10 de agosto de 2021. “7.15.5. El inspector comisionado establece el plazo para el cumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, procurando tener en cuenta, los siguientes factores: a) Cantidad de trabajadores afectados. b) Gravedad y naturaleza de la infracción. c)Urgencia de la medida de requerimiento. d) Razonabilidad. e) Cualquier otro factor que, a su juicio, le permitan evaluar la duración de dicho plazo.” 6.8 En el caso concreto, el inspector comisionado emitió la medida inspectiva de requerimiento el 04 de enero de 2023, notificada al sujeto inspeccionado en la misma fecha, con la cual le requirieron en el plazo de siete (07) días hábiles, que la inspeccionada, cumpla las siguientes acciones, conforme se aprecia a continuación:
FIGURA N°01
De acuerdo con el numeral 4.19 de los hechos constatados del acta de infracción, la impugnante no acreditó el cumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, configurándose con ello, la infracción al numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
En este punto corresponde invocar el precedente administrativo aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 009-2023-SUNAFIL/TFL, publicado el 11 de junio de 2023 en
el diario oficial El Peruano, referida a los elementos de la medida de requerimiento se dispuso:
“6.26 La medida inspectiva de requerimiento, al ser una “orden dispuesta por la inspección de trabajo para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo”, debe contener un mandato claro y su entendimiento debe regirse por la razonabilidad, el deber de colaboración y la buena fe procedimental. En ese sentido, la medida de requerimiento debe cumplir con expresar el ámbito subjetivo y objetivo, siendo estos extremos suficientes para producir el resultado esperado por la medida: la rectificación de una situación antijurídica.
a) Ámbito subjetivo: En primer lugar, debe individualizar a los trabajadores afectados por el incumplimiento reprochado al sujeto inspeccionado; b) Ámbito objetivo: En segundo lugar, a) debe identificar la afectación resultante de un comportamiento imputable al empleador —como ocurre en el caso de autos, al describirse el número de horas en sobretiempo laboradas, así como su incumplimiento en el pago— y, b) establecer cómo es que debe cumplirse dicha medida, es decir, qué acciones debe ejecutar el inspeccionado a fin de revertir la conducta reprochada. En ese sentido, el ámbito objetivo de la medida de requerimiento no se agota con la mención de la normativa legal vigente afectada o inobservada por el sujeto inspeccionado, sino que incluye el mandato de su cumplimiento, en la forma y modo esperado. (…)”.
Del análisis efectuado por esta Sala, se advierte que la medida de requerimiento emitida por el inspector comisionado resulta conforme debida motivación y legalidad, pues la materia de inspección está orientada al cumplimiento de la normativa en materia de seguridad y salud en el trabajo.
Sobre la razonabilidad de la medida inspectiva de requerimiento, se advierte que el inspector comisionado requiere que el inspeccionado cumpla con corregir siete (07) conductas infractoras por parte del inspeccionado en un plazo máximo de siete (07) días hábiles, siendo que, entre las conductas infractoras el inspeccionado debía realizar el proceso de elección de los representantes de los trabajadores ante el subcomité de seguridad y salud en el trabajo y el Acta de Instalación del Subcomité de Seguridad y Salud en el Trabajo; así como haber efectuado la inducción de ochenta y dos (82) que ingresaron a la obra según los temas y requisitos indicados en el Decreto Supremo N° 011-2019-TR, Reglamento de Seguridad y Salud en el Trabajo para el Sector Construcción, respecto a once (11) temas sobre la materia.
Al respecto, es oportuno mencionar lo establecido como precedente vinculante por la Resolución de Sala Plena N° 014-2022-SUNAFIL/TFL sobre la aplicación del principio de razonabilidad con relación a la medida de requerimiento:
“6.10. Sin embargo, existen supuestos específicos —como el caso materia de autos— en el cual la naturaleza de los incumplimientos y la reincidencia en el incumplimiento de las conductas obligan a efectuar un análisis que comprenda tanto al plazo otorgado por los inspectores comisionados (evaluando si el mismo era suficiente para el cumplimiento de lo conminado), como al lapso transcurrido durante en el que el sujeto inspeccionado
pudo adoptar acciones tendientes a cumplir con conductas que le eran conocidas de antemano, al haber sido objeto de sanción previamente o al haber tomado conocimiento de los acontecimientos constituyentes de incumplimiento durante las actuaciones inspectivas. 6.14 Un análisis circunscrito únicamente al plazo otorgado en la medida inspectiva de requerimiento conllevaría a concluir, apriorísticamente, el quiebre del principio de razonabilidad (arguyéndose a la “razonabilidad” del tiempo otorgado al sujeto inspeccionado como fundamento). Sin embargo, tal conclusión constituye un resultado que es contradictorio al contenido de dicho principio, como manifestación de una adecuada proporción entre los medios y fines dispuestos ante un caso concreto. Por ello, el plazo otorgado en la medida inspectiva de requerimiento debe analizarse de acuerdo con el contexto en el que dicha facultad de la inspección del trabajo es ejercida, lo que incluye a los hechos derivados del propio expediente, así como a situaciones directamente acreditadas en otros expedientes que puedan ser un antecedente concretamente invocable. 6.16 En ese sentido, al expedirse la medida inspectiva de requerimiento no solo se debe de contemplar el plazo a otorgar al sujeto inspeccionado frente al plazo restante de las actuaciones inspectivas, sino también las particularidades del caso concreto, lo cual implica la gravedad de la infracción o las infracciones al ordenamiento jurídico sociolaboral debidamente comprobadas (por el impacto que causen hacia el trabajador o los trabajadores afectados) y el comportamiento previo del sujeto inspeccionado (si conocía de antemano la infracción, o si había sido sancionado previamente bajo la misma causa); y otros supuestos derivados del contexto en el que se desarrolló el procedimiento inspectivo, que justifiquen la adopción de dicha medida.
Cabe precisar, además, que, si bien la impugnante no ha cuestionado expresamente la razonabilidad del plazo en su recurso de revisión, corresponde a este Tribunal examinar dicho extremo dado el contexto antes descrito, a fin de garantizar que la actuación administrativa se encuentre enmarcada dentro del principio de razonabilidad y en el respeto al debido procedimiento. De lo contrario, se correría el riesgo de validar actuaciones administrativas arbitrarias dentro de la etapa inspectiva que vulneren los derechos fundamentales del administrado, determinen cargas punitivas excesivas y resulten contrarios al principio de confianza legítima y a la buena administración.
Por lo tanto, y de acuerdo a todo lo antes expuesto, en aplicación estricto del principio de razonabilidad contemplado en numeral 1.4 del artículo IV del TUO de la LPAG, corresponde dejar sin efecto la sanción impuesta por el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, infracción muy grave tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
Finalmente, no es necesario pronunciarse sobre todos los argumentos del recurso de revisión, por cuanto, debe considerarse que el análisis de los argumentos de la impugnante se realizó bajo la competencia del Tribunal, vinculada con las infracciones muy graves, e identificando si sobre éstas se ha producido alguno de los supuestos previstos en el artículo 14 del reglamento citado en el numeral precedente. Por tanto, no corresponde emitir pronunciamiento sobre alegatos vinculados a infracciones graves, tipificadas por las instancias previas, pues no forman parte de la competencia de este tribunal, y ya han agotado la vía administrativa en las instancias respectivas.
Información Adicional
Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:
N° MATERIA CONDUCTA INFRACTORA TIPIFICACIÓN LEGAL Y CLASIFICACIÓN
El sujeto inspeccionado no acreditó que Numeral 27.9 del
1 SST cuenta con vestuarios y que estos reúnan artículo 27 del RLGIT las condiciones indicadas en la norma
técnica G.050. GRAVE
El sujeto inspeccionado no acreditó
haber subsanado las observaciones Numeral 27.9 del
2 SST detectadas durante la visita inspectiva y artículo 27 del RLGIT
en consecuencia no acreditó las GRAVE condiciones de seguridad.
El sujeto inspeccionado no acreditó Numeral 27.8 del
3 SST brindar la formación e información a los artículo 27 del RLGIT trabajadores al no haber proporcionado
inducción al trabajador nuevo. GRAVE
El sujeto inspeccionado no acreditó la Numeral 27.15 del
4 SST contratación del SCTR – Cobertura en artículo 27 del RLGIT
Salud a favor de sus trabajadores. GRAVE
El sujeto inspeccionado no acreditó la
elaboración de un plan de vigilancia, Numeral 27.7 del
5 SST prevención y control del COVID-19 de la artículo 27 del RLGIT
obra, que cumpla con los requisitos que GRAVE exige la norma
El sujeto inspeccionado no acreditó la Numeral 27.3 del
6 SST elaboración de la identificación de artículo 27 del RLGIT
peligros y evaluación de riesgos (IPER) GRAVE
Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.
POR TANTO Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral- SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley de Procedimiento Administrativo General aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR.
SE RESUELVE:
PRIMERO. – Declarar, por mayoría, FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por la Municipalidad Distrital de Torata, en contra de la Resolución de Intendencia N° 083- 2023-SUNAFIL/IRE-PUN, emitida por la Intendencia Regional de Puno, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 080-2023-SUNAFIL/IRE- MOQ, por los fundamentos expuestos en la presente resolución. SEGUNDO. - DEJAR SIN EFECTO la sanción impuesta mediante Resolución de Sub Intendencia N° 199-2023-SUNAFIL/IRE.MOQ/SISA, notificada el 11 de agosto de 2023, confirmada a través la Resolución de Intendencia N° 083-2023-SUNAFIL/IRE-PUN, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa respecto a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa en la materia de su competencia.
CUARTO. - Notificar la presente resolución a la Municipalidad Distrital de Torata, y a la Intendencia Regional de Moquegua, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
20260115 JSCM- HR: 158270-2023
VOTO EN DISCORDIA DEL VOCAL LUIS GABRIEL PAREDES MORALES
Con el debido respeto por la opinión de mis colegas vocales, discrepo jurídicamente de la posición mayoritaria adoptada por este colegiado con la cual se ha resuelto el recurso de revisión interpuesto.
Considero que, con mayor aprecio, la mayoría del Tribunal no ha convenido la necesidad de analizar jurídicamente el procedimiento de abstención administrativa prescrito en el TUO de la LPAG, en el marco de las normas propias del derecho administrativo. Esta situación previa al análisis de fondo del expediente supone -a mi parecer- no solo la vulneración de normas legales expresas sino, además, sienta un precedente que definitivamente genera espacios de arbitrariedad en la actuación de las instancias del Sistema de Inspección del Trabajo.
Sintetizo el sustento de mi posición en las siguientes consideraciones:
Respecto Al Procedimiento De Abstención En El Tuo De La Lpag En El Marco De Las Normas Del Derecho Adminsitrativo
Que, el ordenamiento jurídico vigente ha establecido un procedimiento de forma expresa en el TUO de la LPAG13, las cuales tienen rango de ley, sobre la tramitación de la abstención de una autoridad administrativa.
En este punto debe invocarse lo expresado por el Tribunal Constitucional en el expediente N° 135-96/AA-TC, que indica: “(…) las relaciones jurídicas de Derecho Público en el cual el funcionario tiene que limitarse a las funciones de su competencia expresamente establecidas”. (Énfasis añadido).
Complementariamente, el Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse, en la sentencia recaída en el expediente N° 0013-2003-CC/TC, respecto de las competencias de los actos estatales de raigambre constitucional, identificando como una de las notas condicionantes de la competencia del acto estatal a la taxatividad, a saber:
“10.6 De las notas condicionantes de la competencia del acto estatal La competencia para realizar actos estatales tiene como notas condicionantes las cuatro siguientes: la indelegabilidad, la taxatividad, la razonabilidad y la proporcionalidad. Al respecto, veamos lo siguiente: (…) b) La taxatividad El ejercicio de la competencia constitucional está limitado o reducido a lo expresamente conferido. Esta competencia no puede ser ampliada o extendida en modo alguno. Más aún, las facultades conferidas a las autoridades de los órganos u organismos estatales son objeto de interpretación restrictiva.
13 Artículos 99° al 103 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS. En el ámbito del derecho constitucional opera el apotegma jurídico que dice que “sólo le está permitido al Estado aquello que expresamente le ha sido conferido”, ello a diferencia de lo dispuesto para la ciudadanía, la que se rige por el principio de que “aquello que no está prohibido, está permitido”. (Énfasis añadido).
En ese sentido, el TUO de la LPAG, de forma expresa señala que en caso la autoridad se encuentre en alguna causal de abstención debe informar a su superior jerárquico inmediato, conforme así se desprende de su artículo 100°:
“Artículo 100.- Promoción de la abstención 100.1 La autoridad que se encuentre en alguna de las circunstancias señaladas en el artículo anterior, dentro de los dos (2) días hábiles siguientes a aquel en que comenzó a conocer el asunto, o en que conoció la causal sobreviniente, plantea su abstención en escrito razonado, y remite lo actuado al superior jerárquico inmediato, al presidente del órgano colegiado o al pleno, según el caso, para que, sin más trámite, se pronuncie sobre la abstención dentro del tercer día. (…)”. (Énfasis añadido)
Siendo que el artículo 101° del mismo cuerpo normativo, prescribe:
“Artículo 101.- Disposición superior de abstención 101.1 El superior jerárquico inmediato ordena, de oficio, o a pedido de los administrados, la abstención del agente incurso en alguna de las causales a que se refiere el artículo 100. 101.2 En este mismo acto designa a quien continuará conociendo del asunto, preferentemente entre autoridades de igual jerarquía, y le remitirá el expediente”. (Énfasis añadido).
Así, la administración Pública, se encuentra sometida a la Ley, lo que incumbe a “(…) todo el sistema normativo, desde los principios generales del derecho y la Constitución Nacional, hasta los simples precedentes administrativos (…)”14.
En dicho contexto, el Principio de Legalidad15, piedra angular del derecho administrativo, exige actuar de la administración con sometimiento a la Constitución Política del Estado, las leyes, reglamentos y demás normas vigentes, así como del Principio de Observación del Debido Procedimiento16. Admitir lo contrario implicaría vulnerar dicho Principio de Legalidad y con ello del derecho y Principio al Debido Proceso.
14 COMADIRA, Julio. Derecho Administrativo. Abeledo-Perrot- Lexis Nexis, 2° edición, Buenos Aíres, 2003. Pp. 126. 15 Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General aprobado por Decreto
Supremo N° 004-2019-JUS Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: 1.1. Principio de legalidad. - Las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitución, la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas. 16 Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…) 1.2. Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten. (…).
Siendo que al estar consignado de forma expresa en la LPAG y el TUO de la LPAG el proceso de la abstención, así como a la competencia de quién la declara, no existe interpretación de la LGIT o del RLGIT que pueda vaciar de contenido al TUO de la LPAG; es decir, que las garantías y derechos establecidos a favor de los administrados contenidas en la norma común no podrán ser menoscabadas por la regulación establecida en las normas especiales.
Como se aprecia entonces, en el marco de los procedimientos administrativos contenidos en la LGIT o la RLGIT, así como al ejercicio de la actividad administrativa de fiscalización por parte de los servidores de los órganos conformantes del sistema de Inspección del Trabajo, se aplican necesariamente todas las garantías y derechos a los administrados contenidos en el TUO de la LPAG. Solo en aquellos casos en los cuales la norma especial (LGIT o la RLGIT) establece una regulación más favorable a los administrados es que se aplican tales normas en lugar de la norma común (TUO de la LPAG). Lo antedicho es de especial relevancia para la determinación y ejercicio de la potestad sancionadora y la imposición de tipos de sanciones.
Por ello, toda actuación de la administración pública -indistintamente de la calificación que ésta reciba- debe ser acorde con los principios y el contenido del TUO del LPAG, como una manifestación misma de la validez de sus procedimientos, materializada en actos administrativos que no pueden generarse en contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias (según el numeral 1 del artículo 10° del TUO de la LPAG).
En ese entendido, es oportuno hacer referencia que en todo procedimiento administrativo sancionador existe la obligación de observar las reglas que informan y regulan el procedimiento administrativo. En esa línea, conforme ha señalado el Tribunal Constitucional, el fundamento de dicha obligación nace de la Constitución Política del Perú, que en su artículo 139° establece como un derecho de la función jurisdiccional, aplicable en sede administrativa, la “observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional”17.
De lo descrito precedentemente, queda claro que, la autoridad administrativa en la inspección laboral se encuentra sometida a lo dispuesto en la LPAG y el TUO de la LPAG, en consecuencia, debe aplicar, garantizar y regirse por sus disposiciones, ello en estricto cumplimiento del Principio de Legalidad y Debido Procedimiento.
17 Fundamento 12 de la Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente 4944-2011-AA, que señala: “el derecho al debido proceso previsto por el artículo 139.9° de la Constitución Política del Perú, aplicable no sólo a nivel judicial sino también en sede administrativa e incluso entre particulares, supone el cumplimiento de todas las garantías, requisitos y normas de orden público que deben observarse en las instancias procesales de todos los procedimientos, incluidos los administrativos y conflictos entre privados, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto que pueda afectarlos”. II. RESPECTO A LA FACULTAD DE LA AUTORIDAD EN EL PROCEDIMIENTO DE ABSTENCIÓN
Que, mediante Resolución de Superintendencia N° 171-2017-SUNAFIL, se aprobó la “Directiva que regula el Procedimiento Sancionador del Sistema de la Inspección del Trabajo” – Directiva N° 001-2017-SUNAFIL/INII-, publicada el 29 de agosto de 2017 en el Diario Oficial El Peruano, en artículo 2, dispuso:
"Artículo 2.- DELEGAR en el Secretario General de la SUNAFIL la facultad de resolver los pedidos de abstención a los que se refiere el numeral 6.4.4.3 de la Directiva aprobada según el artículo de la presente resolución, que presenten las Intendencias Regionales”.
Sin embargo, dicha Resolución de Superintendencia que aprobó la primera versión de la Directiva N° 001-2017-SUNAFIL/INII, fue dejada sin efecto, con la aprobación de la versión 2 de la Directiva N° 001-2017-SUANFIL/INII aprobada por la Resolución de Superintendencia N° 190-2021-SUNAFIL. Por ello, no puede sostenerse que pese a la emisión de la versión 2 de dicha directiva, aún se mantendría en vigor lo dispuesto en la primera versión ni de la Resolución de Superintendencia N° 171-2017-SUNAFIL, que la aprobó.
Tal es así que la Resolución de Superintendencia N° 190-2021-SUNAFIL, de fecha 28 de junio de 2021, que aprueba la versión 2 de la Directiva N° 001-2017-SUNAFIL/INII, no prescribe que lo señalado en su versión primigenia mantenga vigencia, tampoco precisa o alude alguna delegación autorizada por parte de la Superintendencia de la SUNAFIL a la Gerencia General para los procedimientos de abstención.
Siendo que en el numeral 6.4.4.3 de la versión 2 de la Directiva N° 001-2017-SUNAFIL/INII- “Directiva que regula el Procedimiento Sancionador del Sistema de la Inspección del Trabajo”, aprobada por la Resolución de Superintendencia N° 190-2021-SUNAFIL, prescribe:
“6.4.4. Abstención de autoridades (…) 6.4.4.3. En el caso de la SUNAFIL, los pedidos de abstención de los servidores civiles dependientes de una IRE o de la ILM serán evaluados y resueltos por el Intendente Regional. En el caso que sea el Intendente Regional quien estuviera inmerso en alguna de las causales de abstención, los pedidos sobre el particular son evaluados y resueltos por la Gerencia General de la SUNAFIL o a quién designe. En los casos indicados, en el mismo acto que resuelve la abstención, se designa a quien continuará conociendo del asunto. (…)”.
En consecuencia, conforme se ha reiterado previamente, la regulación de la abstención en el marco del procedimiento administrativo se encuentra expresamente regulado en la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General y compendiada en el TUO de la LPAG. Lo anterior supone que una modificación a este trámite pre establecido en nuestro ordenamiento jurídico requiere de una norma con igual rango; la cual no se satisface con lo dispuesto y/o señalado en la Directiva N° 001-2017-SUNAFIL/INII, aprobada por la Resolución de Superintendencia N° 190-2021-SUNAFIL.
III. APLICACIÓN AL CASO CONCRETO 3.1. En el caso que nos compete, del organigrama de la SUNAFIL, así como de los artículos 40°18
y 42°19 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL- aprobado por el Decreto Supremo N° 010-2022-TR, se aprecia que el superior jerárquico inmediato de las Intendencias Regionales es el Superintendente.
FIGURA N°01
Del análisis del expediente sancionador, se evidencia que mediante INFORME-000081- 2023-SUNAFIL/IRE-MOQ de fecha 25 de agosto de 2023, el Intendente Regional de Moquegua, informa al Gerente General de SUNAFIL que se encuentra inmerso en una causal de abstención, por haber una manifestación previa sobre el asunto como Subintendente de Fiscalización e Instrucción. Siendo que mediante Resolución de Gerencia General N° 210-2023-SUNAFIL-GG, de fecha 31 de agosto de 2023, el Gerente General de SUNAFIL aprueba la abstención del Intendente Regional de Moquegua y
18 Decreto Supremo que aprueba la Sección Primera del Reglamento de Organización y Funciones de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR Artículo 40. Intendencia de Lima Metropolitana (…) La Intendencia de Lima Metropolitana resuelve en segunda instancia el procedimiento administrativo sancionador, en el ámbito territorial de Lima Metropolitana. Depende de la Superintendencia.
19 Decreto Supremo que aprueba la Sección Primera del Reglamento de Organización y Funciones de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR Artículo 42. Intendencias Regionales (…) La Intendencia Regional resuelve en segunda instancia el procedimiento administrativo sancionador, en el ámbito territorial de su competencia. Depende de la Superintendencia. designa a la Intendencia Regional de Puno como autoridad encargada de emitir pronunciamiento en segunda instancia administrativa.
Posteriormente, con fecha 27 de octubre de 2023, la Intendencia Regional de Puno emite pronunciamiento en segunda instancia administrativa sobre el recurso de apelación interpuesto en el expediente sancionador N° 080-2023-SUNAFIL/IRE-MOQ.
Ahora bien, de la revisión del INFORME N° 000081-2023-SUNAFIL/IRE-MOQ, de fecha 25 de agosto de 2023, se identifica que debió dirigir al superior jerárquico inmediato del servidor público que se abstiene, en este caso el Superintendente de la SUNAFIL, sin embargo, no fue así realizado, transgrediéndose el Principio de Legalidad, ya que el TUO de la LPAG20 plantea un procedimiento claro y expreso sobre el particular; pese a lo cual, dicho informe fue remitido al Gerente General de la SUNAFIL.
Consecuentemente, en el presente caso se corrobora que correspondía que el órgano competente a través de una decisión debidamente sustentada en el marco jurídico específico respectivo y motivada en derecho identifique la competencia material que ostentaba para decidir sobre el asunto.
En este contexto, la Intendencia Regional de Puno no tenía competencia para resolver en segunda instancia administrativa el presente procedimiento; toda vez que no se siguió el procedimiento establecido en el TUO de la LPAG; esto es, que el superior jerárquico inmediato era quien debía disponer la autoridad que debía avocarse a dicha causa. No obstante, dicho procedimiento legalmente establecido no fue cumplido en el presente caso, encontrándonos así ante una vulneración del Principio de Legalidad, que exige actuar con sometimiento a la Constitución Política del Estado, las leyes, reglamentos y demás normas vigentes, así como del Principio de Observación del Debido Proceso, en tanto que, la omisión incurrida impide emitir una resolución fundada en hechos y en derecho.
Complementariamente, se configura una vulneración al Principio del Debido Procedimiento cuando la Intendencia da la apariencia de motivación al citar normativa y efectuar un recuento de los hechos constatados durante el procedimiento administrativo sancionador, pero no sustenta su competencia para emitir un acto administrativo un documento que carecía de las formas jurídicas exigidas para su configuración como acto administrativo.
En consecuencia, al encontrarse acreditada la vulneración a los Principios de Legalidad y de Debido Procedimiento, corresponde declarar su nulidad por estas causales.
Adicionalmente, deberá comunicarse a la Gerencia General el presente voto a efectos que realice las acciones de su competencia que evite incurrir en vicios de nulidad en el trámite de los procedimientos administrativos sancionadores.
Por las consideraciones expuestas y de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado
20 Numeral 100.1 del artículo 100° del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS.
por Decreto Supremo N° 004-2017-TR; mi voto es porque se declare FUNDADO EN PARTE, y, en consecuencia, NULA la Resolución de Intendencia N° 083-2023-SUNAFIL/IRE-PUN, notificado el 07 de noviembre de 2023, y la de los sucesivos actos y actuaciones emitidas en el procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 080-2023-SUNAFIL/IRE-MOQ. LUIS GABRIEL PAREDES MORALES
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