Municipalidad Distrital de San Juan Bautista — Resolución 0040-2026

Mediante Orden de Inspección N° 453-2022-SUNAFIL/IRE-LOR, se dio inicio las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia de relaciones laborales1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 114-2022-SUNAFIL/IRE-LOR (en adelante, el Acta de Infracción). “En mérito a la denuncia formulada en aplicación del inciso c) del artículo 12 de la LGIT”.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 028-2023-SUNAFIL/SIFN, notificada el 03 de marzo de 20232, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006- TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 055-2023-SUNAFIL/SIFN, notificado el 25 de mayo de 20233 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual, procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Sanción de la Intendencia Regional de Loreto, la que mediante Resolución de Sub Intendencia N° 106-2023-SUNAFIL/IRE-LOR/SISA, notificada el 03 de julio de 20234, multó a la impugnante por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 21 de julio de 2023, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 106-2023-SUNAFIL/IRE-LOR/SISA.

Mediante Resolución de Intendencia N° 037-2023-SUNAFIL/IRE-LOR, notificada el 29 de agosto de 20235, la Intendencia Regional de Loreto, declaró infundado el recurso de apelación y confirmo la sanción contra la administrada.

Con fecha 05 de setiembre de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Loreto el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 037-2023- SUNAFIL/IRE-LOR.

La Intendencia Regional de Loreto admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N°000548-2023- SUNAFIL/IRE-LOR, recibido el 12 de setiembre de 2023, por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299816, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299817, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo8 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR9, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR10 (en adelante, el Reglamento

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de estos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”11.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia

En este orden de ideas, resulta indispensable que el Tribunal revise el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia sociolaboral -tanto adjetivo como sustantivo- así como vele por la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema de Inspección del Trabajo. La normativa adjetiva es aquella que garantiza a los administrados constituirse como sujetos del procedimiento administrativo dentro de la relación jurídico-procedimental establecida en el marco del Sistema de Inspección del Trabajo. Cabe precisar que dicho análisis garantiza la vigencia del debido proceso en sede administrativa, conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional12.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que la Municipalidad Distrital de San Juan Bautista, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 037-2023-SUNAFIL/IRE-LOR, que confirmó la sanción impuesta por la comisión de una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales tipificada en el numeral 25.20 del artículo 25 del RLGIT, dos (02) infracciones MUY GRAVES en materia de seguridad social tipificadas en el numeral 44.B.1 del artículo 44-B del RLGIT, y dos (02) infracciones MUY GRAVES a la labor inspectiva tipificadas en el numeral 46.10 del artículo 46 del RLGIT, y una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 29 de agosto de 2023.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la Municipalidad Distrital de San Juan Bautista.

En relación al vínculo laboral entre el sujeto inspeccionado y los dos (02) trabajadores comprendidos en la inspección, se debe indicar que la relación de trabajo es aquella en virtud de la cual una persona pone a disposición de otra su fuerza de trabajo con el objeto de prestar servicios personales, remunerados y bajo subordinación de ésta, y precisamente de esa forma son recogidos estos tres (3) elementos de la relación de trabajo: (i) prestación personal del servicio, (ii) remuneración, y (iii) subordinación.

Al respecto, el artículo 4 del Texto Único Ordenado del decreto Legislativo N° 728, Ley de Productividad y Competitividad Laboral, aprobado mediante Decreto Supremo N° 003-97-TR (en adelante, TUO de la LPCL), dispone que: “En toda prestación personal de servicios remunerados y subordinados, se presume la existencia de un contrato de trabajo a plazo indeterminado”.

Por su lado, el contrato de locación de servicios es definido en el artículo 1764 del Código Civil, como aquel acuerdo de voluntades por el cual “el locador se obliga sin estar subordinados al comitente, a prestarle sus servicios por cierto tiempo o para un trabajo determinado, a cambio de una retribución”. De lo anterior, se advierte que el elemento esencial diferenciador entre uno y otro contrato es la subordinación.

Por lo que, de comprobarse la existencia de los elementos del contrato de trabajo, los cuales pueden ser reforzados con la presencia de diversos rasgos de laboralidad, se tendrá por determinada una relación laboral generadora de efectos jurídicos.

Al respecto, el Tribunal Constitucional en la sentencia de fecha 22 de octubre de 2012, recaída en el Expediente N° 03146-2012-PA/TC, señala lo siguiente:

Por otro lado, en el Derecho del Trabajo la existencia del vínculo laboral se determina teniendo en consideración el Principio de Primacía de la Realidad, esto es, en función a la naturaleza de los hechos constatados. De este modo, si se constata en los hechos, la existencia de los tres elementos esenciales de la relación de trabajo se presume, salvo prueba en contrario, la existencia de un contrato de trabajo a plazo indeterminado; siendo la subordinación el elemento distintivo entre el contrato de trabajo y el contrato de locación de servicios, el cual adopta una serie de manifestaciones cuyo descubrimiento nos lleva a concluir el carácter laboral de una relación contractual.

En esa línea argumentativa, cabe precisar que, mediante Resolución de Sala Plena N° 006-2022-SUNAFIL/TFL del 26 de agosto de 2022, publicado el 18 de setiembre de 2022 en el diario oficial El Peruano, se aprobaron los siguientes precedentes de observancia obligatoria, vigentes desde el día siguiente de su publicación, referidos a la primacía de la realidad por parte de la autoridad administrativa:

En tal sentido, el principio de primacía de realidad tiene la virtud de proporcionar al órgano administrativo, dentro de un procedimiento sancionador, una importante herramienta conceptual, orientada a superar formalidades con las que eventualmente se hubiere revestido un acto jurídico laboral para encontrar el trasfondo de la verdadera naturaleza de la relación laboral entre el sujeto inspeccionado y el trabajador o trabajadores afectados; descartando de esta manera las actitudes que en fraude a la ley hubieren podido consumarse, incluso con aceptación del trabajado. 6.23 Por lo anotado, en caso de discordancia entre los hechos constatados en la fiscalización y los documentos o acuerdos formales establecidos por el sujeto inspeccionado, debe darse preferencia a los primeros. Como se recuerda, el artículo 16 de la Ley Nº 28806, establece la presunción de certeza de los hechos constatados por los inspectores en las fiscalizaciones realizadas, por lo que la determinación de prevalencia de los hechos se sostiene en tal comprobación y en el hecho de que cualquier contraprueba que pudiera presentarse durante los descargos, al ser examinada, no desvirtúe la imputación. 6.24 Debe precisarse que la aplicación del principio de primacía de la realidad, por parte de la autoridad administrativa, debe estar debidamente motivado y sustentado en lo actuado en el procedimiento fiscalizador y en el procedimiento administrativo sancionador. En cada ámbito, se debe analizar si existe un correcto examen de los hechos y de su verificación; toda vez que la invocación a este principio debe estar justificada en la comprobación directa o indirecta de la infracción imputada (énfasis añadido).

En este contexto, a fin de desentrañar la real naturaleza de los servicios prestados, el personal inspectivo está facultado para aplicar el Principio de Primacía de la Realidad, de advertir discrepancia entre los hechos que se desprendan de los documentos formales presentados por la inspeccionada y los hechos constatados en el marco de sus investigaciones, tal como lo expresa el numeral 2.2 del artículo 2 de la LGIT, que establece: “el funcionamiento y la actuación del Sistema de Inspección del Trabajo, así como de los servidores que lo integran, se regirán por los siguientes principios ordenadores: (…) 2. Primacía de la Realidad, en caso de discordancia, entre los hechos

Aunado a lo fundamentado por las autoridades de mérito, debemos indicar que las actuaciones inspectivas de investigación realizadas por el inspector comisionado, permitieron comprobar que existe una relación laboral entre los dos (02) trabajadores comprendidos en la inspección y la impugnante, en la medida que el propio inspector fue quien constató la presencia de dichas personas, en la visita al centro de trabajo sito en Av. Abelardo Quiñones N° 2371, del distrito de San Juan Bautista, provincia de Maynas, departamento de Loreto, efectuada el 10 de octubre de 2022; y conforme a las manifestación del Sub Gerente de Recursos Humanos de la Municipalidad, se constata que los trabajadores contaban con un horario de ingreso y de salida, percibían una remuneración y contaban con un jefe inmediato, evidenciando los tres elementos de la relación laboral; conforme lo podemos advertir del anexo de la constancia de actuaciones inspectivas de investigación del 10 de octubre de 2022 que obra en el expediente inspectivo.

Por tanto, la autoridad sancionadora y confirmada por la segunda instancia, han evaluado pertinentemente los elementos constitutivos de una relación laboral: Prestación personal, remuneración, y específicamente la subordinación, en aplicación del principio de primacía de la realidad, priorizando los hechos constatados en la visita inspectiva, la manifestación de las trabajadores y los servidores entrevistados, a los

En esa línea, cabe precisar que la Corte Suprema examinó el principio de primacía de la realidad, principio fundamental que, en caso de desajustes entre los hechos y las formas, da preferencia a lo primero. En aplicación de ello, la Corte refirió que el hecho de llamarse locación de servicios a un contrato de trabajo propiamente dicho no altera su esencia y, por lo tanto, se origina una serie de obligaciones por parte del empleador.

Por ello, detalló el Colegiado que, si una persona ha sido contratada indebidamente bajo la modalidad de locación de servicios, siendo su calidad jurídica la de trabajador subordinado, tiene derecho a reclamar todos los beneficios que le hubiere correspondido en esa calidad.

Por lo que, en el ejercicio de sus funciones, se verifica que el inspector comisionado ha recabado y actuado los medios probatorios necesarios para acreditar las imputaciones efectuadas, motivo por el cual se evidencia que ha cumplido con la carga probatoria necesaria y suficiente para respaldar sus actuaciones e imputaciones. Por tanto, se evidencia la concurrencia de los elementos esenciales del contrato de trabajo, determinándose la existencia del vínculo de naturaleza laboral entre los dos (02) trabajadores comprendidos en la inspección y la impugnante. Asimismo, se corrobora que la instancia previa ha cumplido con su deber de motivación.

De esta forma, al evidenciarse la existencia de los elementos del contrato de trabajo indicados en el artículo 4 del TUO de la LPCL, se tiene que dichos trabajadores debieron ser contratados de forma correcta, registrándolos en la planilla electrónica desde el día de ingreso a laborar. Del mismo modo, al estar inscritos en la planilla como trabajadores, les correspondía su inscripción en la seguridad social en salud y en pensiones, y los beneficios sociales que corresponden al régimen aplicable.

En ese entendido, existía realmente una relación laboral, lo cual significa que esta última incurrió en las infracciones en materia de relaciones labores y de seguridad social imputadas, tipificadas en el numeral 25.20 del artículo 25 del RLGIT sobre inscripción en la planilla electrónica, numeral 44-B.1 del artículo 44-B del RLGIT sobre inscripción en el régimen de seguridad social en pensiones y salud; por lo que, como correlato de la existencia del vínculo laboral, a los trabajadores le asisten los derechos legalmente establecidos, entre los que encontramos los derechos de la seguridad social en pensiones y salud desde el momento que ingresa a laborar. Por tanto, también corresponde confirmar dichas sanciones.

Asimismo, en vista del incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento emitida el 25 de octubre de 2022, que tenía como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de las conductas cometidas, a pesar de tener establecido adecuadamente su ámbito objetivo y subjetivo, el inspeccionado no ha subsanado la conducta antijuridica, vulnerando lo dispuesto por el artículo 14 de la LGIT y el numeral 17.2 del artículo 17 del RLGIT; y constituye infracción a la labor inspectiva, sancionable con multa, según lo dispuesto por el artículo 36 de la LGIT y el artículo 46 numeral 46.7 del RLGIT.

La LGIT establece que “la función inspectiva, es entendida como la actividad que comprende el ejercicio de la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento

Asimismo, el artículo 9 de la LGIT, establece que “los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los supervisores-inspectores, lo inspectores de trabajo y los inspectores auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y en cumplimiento de dicha obligación de colaboración deberán: (…) Colaborar con ocasión de sus visitas u otras actuaciones inspectivas.”, siendo la comparecencia una de las modalidades de actuación inspectiva conforme lo regula el artículo 1115 de la LGIT (énfasis añadido).

El literal b) numeral 12.1 del artículo 12 del RLGIT, establece que: “En cumplimiento de las órdenes de inspección recibidas, los inspectores o equipos designados iniciarán las actuaciones de investigación mediante alguna de las siguientes modalidades: (…) Comparecencia: Exige la presencia del sujeto inspeccionado ante el inspector del trabajo, en la oficina pública que se señale, para aportar la documentación que se requiera en cada caso y/o para efectuar las aclaraciones pertinentes. El requerimiento de comparecencia se realiza conforme a lo previsto en los artículos 67 y 68 del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS" (énfasis añadido).

Por su parte, inciso 3) del artículo 36 de la LGIT establece que “Son infracciones a la labor inspectiva las acciones u omisiones de los sujetos obligados, sus representantes, personas dependientes o de su ámbito organizativo, sean o no trabajadores, contrarias al deber de colaboración por parte de los sujetos inspeccionados por los Supervisores- Inspectores, Inspectores del Trabajo o Inspectores Auxiliares, establecidas en la presente Ley y su Reglamento. Tales infracciones pueden consistir en: (…) 3. La inasistencia a la diligencia, cuando las partes hayan sido debidamente citadas, por el

Ahora bien, del expediente inspectivo, se aprecia el documento denominado “requerimiento de comparecencia” de fecha 14 de octubre de 2022, notificado en la modalidad personal en la misma fecha. Asimismo, del documento denominado “medida inspectiva de requerimiento” de fecha 25 de octubre de 2022, notificado en la modalidad personal en la misma fecha.

En ese contexto, el RLGIT, que tipifica y contiene las infracciones, establece en el numeral 46.10 del artículo 46, que la inasistencia del sujeto inspeccionado ante el requerimiento de comparecencia constituye infracción muy grave a la labor inspectiva, la cual es pasible de sanción económica.

Sin embargo, pese a estar debidamente notificada, no se presentó, habiendo con su inasistencia incurrido en infracción a la labor inspectiva, conforme se indica en el numeral 4.11 y 4.13 del acta de infracción. Por tanto, estaría plenamente acreditado la comisión de la infracción tipificada en el numeral 46.10 del artículo 46 del RLGIT.

Conforme se desprende de los numerales 4.11 y 4.13 de los hechos constatados del acta de infracción, a la diligencia de comparecencia programada para los días 21 de octubre de 2022 y 02 de noviembre de 2022, no se apersonó y/o asistió, el apoderado o representante alguno por parte del sujeto inspeccionado, pese a encontrarse debidamente notificada, hechos que no han sido negados por la misma inspeccionada, en sus escritos de descargos, apelación y en el presente recurso de revisión.

En ese entendido, estando a las notificaciones efectuadas del requerimiento de comparecencia en la modalidad personal, sin que haya sido atendido dentro del plazo otorgado por el inspector comisionado, se corrobora las conductas reprochables sancionadas por la autoridad de primera instancia y confirmadas en la resolución venida en grado.

Al respecto, el artículo 40 de la LGIT en concordancia con el artículo 49° del RLGIT, establece que las multas previstas en esta Ley se reducen en los casos que se acredite la subsanación de infracciones detectadas. Así pues, la reducción de las multas es aplicables en la medida en que la infracción sea subsanable. Las infracciones son subsanables siempre que los efectos de la afectación del derecho o del incumplimiento de la obligación, puedan ser revertidos.

En el presente caso, no se evidencia en el presente procedimiento administrativo sancionador que la administrada haya subsanado las conductas antijuridicas incurridas sobre la inscripción en planillas y seguridad social en salud y pensiones, por lo que no es pasible la aplicación de la normativa sobre reducción de multa en este extremo.

Por otro lado, se ha imputado la comisión de dos (02) infracciones a la labor inspectiva por no asistir a las comparecencias programadas, infracciones que se consumaron con la inasistencia por parte de la inspeccionada.

Siendo así, la conducta antijuridica del inspeccionado no puede ser revertido, al haber consumado la infracción en las fechas que se requirió la información para verificar el cumplimiento de la normativa sociolaboral afectando a la labor inspectiva, por tanto,

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.