Junta de Usuarios del Sector Hidraulico Menor Chinchipe Clase B

Mediante la Orden de Inspección N° 409-2023-SUNAFIL/IRE-CAJ, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral2, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 230-2023-SUNAFIL/IRE-CAJ (en adelante, el Acta de Infracción). En mérito a la denuncia formulada en aplicación del inciso c) del artículo 12 de la LGIT.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 226-2023-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIFN, de fecha 26 de julio de 2023, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006- TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 249-2023-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIFN, de fecha 25 de agosto de 2023 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Sanción de la Intendencia Regional de Cajamarca, la que mediante la Resolución de Sub Intendencia N° 306-2023-SUNAFIL/IRE-CAJ/SISA, de fecha 03 de octubre de 2023, multó a la impugnante por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 25 de octubre de 2023, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 306-2023-SUNAFIL/IRE-CAJ/SISA.

Mediante la Resolución de Intendencia N° 145-2023-SUNAFIL/IRE-CAJ, de fecha 01 de diciembre de 2023, la Intendencia Regional de Cajamarca declaró infundado el recurso de apelación interpuesto.

Con fecha 03 de enero de 2024, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Cajamarca el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 145-2023- SUNAFIL/IRE-CAJ.

La Intendencia Regional de Cajamarca admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante el Memorándum N° 00006-2024- SUNAFIL/IRE-CAJ recibido el 08 de enero de 2024, por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que la Junta de Usuarios del Sector Hidraulico Menor Chinchipe Clase B, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 145-2023-SUNAFIL/IRE-CAJ, que confirmó la sanción impuesta por la comisión, entre otras, de una (01) infracción muy grave en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, y, una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 13 de diciembre de 2023.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la Junta de Usuarios del Sector Hidraulico Menor Chinchipe Clase B

A fin de determinar si la relación contractual a ser analizada configura un vínculo laboral o un contrato civil, resulta necesario, en primer término, examinar los elementos que caracterizan cada una de estas figuras. En ese sentido, el artículo 4 del Texto Único Ordenado de la Ley de Productividad y Competitividad Laboral (en adelante, el TUO de la LPCL) establece que “en toda prestación personal de servicios remunerados y subordinados, se presume la existencia de un contrato de trabajo a plazo indeterminado”. (énfasis añadido)

Así, de la definición expuesta, se aprecia que los elementos constitutivos de toda relación laboral son:

Por su parte, el contrato de locación de servicios, regulado en el artículo 1764 del Código Civil, se define como aquel acuerdo por el cual el locador se obliga, sin estar subordinado al comitente, a prestarle sus servicios por cierto tiempo o para un trabajo determinado, a cambio de una retribución. (énfasis añadido)

En ese contexto, la subordinación constituye el elemento central que permite distinguir una relación laboral de un contrato civil de locación. En el ámbito civil, el locador conserva autonomía funcional, técnica y organizativa, sin estar sujeto a órdenes directas ni a fiscalización continua. Por el contrario, en una relación laboral el trabajador ejecuta su labor bajo las directivas del empleador, quien ejerce el poder de dirección y sanción.

Al respecto, el Tribunal Constitucional mediante el fundamento 7 de la Sentencia N° 01846-2005-PA/TC, señaló que: “(…) se aprecia que el elemento determinante, característico y diferenciador del contrato de trabajo en relación con el contrato de locación de servicios es el de la subordinación del trabajador con respecto al empleador; lo cual le otorga a este último la facultad de dar órdenes, instrucciones o directrices a los trabajadores con relación al trabajo por el que se les contrató (poder de dirección), así como la de imponerle sanciones ante el incumplimiento de sus obligaciones de trabajo (poder sancionador o disciplinario)”.

En consecuencia, la determinación de la naturaleza jurídica de una relación laboral exige la identificación de sus elementos constitutivos, valorando los hechos y medios probatorios conforme al principio de primacía de la realidad. Este principio impone a la

En relación con ello, el Tribunal Constitucional, mediante el fundamento jurídico 3 de la sentencia recaída en el Expediente 1944-2002-AA/TC, declaró lo siguiente: “(…) en caso de discordancia entre lo que ocurre en la práctica y lo que fluye de los documentos, debe darse preferencia a lo primero; es decir, a lo que sucede en el terreno de los hechos”.

Asimismo, el referido Tribunal Constitucional en la sentencia de fecha 22 de octubre de 2012, recaída en el Expediente N° 03146-2012-PA/TC, señala lo siguiente:

Ahora bien, en el caso concreto, en el considerando 4.4 del Acta de Infracción, el Inspector comisionado dejó constancia, como resultado de la constatación directa, entrevistas y revisión de la documentación pertinente, de la concurrencia de los siguientes hechos objetivos, que evidencian la presencia de elementos de laboralidad:

De esta manera, a partir de las constataciones realizadas por el Inspector comisionado, se advierte que la autoridad inspectiva identificó la concurrencia de los elementos esenciales que configuran una relación laboral, conforme al artículo 4 del TUO de la LPCL. La verificación conjunta y concordante de tales elementos activa la presunción de existencia de un contrato de trabajo a plazo indeterminado, conforme a lo señalado en el referido artículo.

En esa línea, la valoración de lo constatado debe efectuarse conforme al principio de primacía de la realidad, el cual establece que, ante discrepancia entre los hechos verificados durante la fiscalización y lo que se desprende de los documentos formales, corresponde privilegiar lo primero. Sobre este aspecto, la Resolución de Sala Plena N° 006- 2022-SUNAFIL/TFL ha precisado:

Así, en aplicación del citado precedente, corresponde otorgar prevalencia a las constataciones efectuadas durante la actuación inspectiva, en tanto evidencian que las ex trabajadoras denunciantes no prestaban servicios con autonomía funcional ni organizativa, sino que se encontraban insertas en la estructura del sujeto inspeccionado y sujetas al ejercicio efectivo del poder de dirección del empleador. En consecuencia, queda acreditada la existencia de una relación laboral encubierta, con prescindencia de la denominación formal atribuida a los contratos suscritos.

Ante ello, a través de su argumento i), la administrada sostiene que no se ha valorado que mantuvo contratos de locación de servicios con las ex trabajadoras afectadas, los cuales se encuentran regulados por el Código Civil y no por la normativa laboral.

Sobre el particular, corresponde señalar que dicho argumento parte de una premisa meramente formal, en tanto pretende que la sola existencia de contratos civiles sea suficiente para descartar la aplicación de la normativa laboral. Sin embargo, conforme se ha desarrollado en los considerandos precedentes, la calificación jurídica de una relación no depende de la voluntad declarada por las partes, sino de la forma real en que se prestaron los servicios.

En efecto, el precitado artículo 4 del TUO de la LPCL establece una presunción legal de existencia de contrato de trabajo cuando concurren los elementos de prestación personal de servicios, remuneración y subordinación. En tal sentido, aun cuando las partes hayan formalizado contratos bajo la denominación de locación de servicios, ello no impide que la autoridad administrativa evalúe si, en los hechos, se configuró una relación laboral, conforme al marco normativo vigente.

En esa línea, conforme al principio de primacía de la realidad, corresponde privilegiar lo que ocurre en los hechos por sobre lo que se desprende de los documentos formales, criterio que resulta determinante para la calificación jurídica de la relación en sede administrativa, siendo plenamente aplicable en el ámbito de la fiscalización laboral. Así, cuando existe discordancia entre la documentación contractual y las condiciones reales de prestación del servicio, la autoridad inspectiva se encuentra habilitada a reconocer la relación laboral existente, en función de los hechos verificados.

En el caso concreto, la autoridad inspectiva no se limitó a verificar la existencia de contratos de locación de servicios, sino que realizó una valoración integral de las condiciones reales en que las ex trabajadoras prestaron servicios, dejando constancia de múltiples hallazgos fácticos objetivos que evidencian la existencia de subordinación, tales

Cabe precisar que la impugnante no cuestiona ni desvirtúa dichos hechos constatados, limitándose a reiterar la existencia de contratos civiles. En tal sentido, su alegación no constituye contraprueba idónea, máxime si los hechos verificados por la autoridad inspectiva gozan de presunción de certeza, conforme a lo previsto en el artículo 16 de la LGIT.

Asimismo, debe advertirse que la carga de acreditar la existencia de autonomía funcional, técnica y organizativa recaía en la impugnante, quien debía demostrar que las ex trabajadoras prestaron servicios sin sujeción al poder de dirección del empleador. No obstante, del análisis del expediente no se advierte la presentación de medios probatorios que acrediten tal autonomía ni que desvirtúen las constataciones efectuadas durante la actuación inspectiva.

En consecuencia, el argumento planteado por la impugnante no resulta suficiente para desvirtuar la acreditación de la relación laboral encubierta, toda vez que se sustenta exclusivamente en la denominación formal de los contratos suscritos, sin cuestionar ni rebatir los hechos objetivos constatados por la autoridad inspectiva, los cuales evidencian la concurrencia de los elementos constitutivos de una relación laboral, conforme al artículo 4 del TUO de la LPCL. Por lo expuesto, corresponde desestimar el argumento de la impugnante.

A través de los argumentos ii) y iii), la impugnante sostiene que el artículo 3 de la LGIT no atribuye a la Inspección del Trabajo la facultad expresa de determinar la existencia de una relación laboral mediante la desnaturalización de contratos civiles, afirmando que dicha determinación correspondería de manera exclusiva al órgano jurisdiccional. En esa línea, alega que la actuación inspectiva habría implicado una extralimitación de funciones y una vulneración del principio de exclusividad de la función jurisdiccional.

Al respecto, corresponde señalar que los argumentos formulados por la impugnante se sustentan en una interpretación restrictiva e incorrecta del alcance de las competencias legalmente atribuidas a la Inspección del Trabajo, al pretender limitar su actuación a un rol meramente constatador o pasivo, desconociendo la naturaleza, finalidad y alcances del sistema de inspección laboral.

En efecto, a nivel internacional, conforme a lo dispuesto en el artículo 3.1 del Convenio N° 81 de la Organización Internacional del Trabajo, ratificado por el Estado peruano, la función esencial del sistema de inspección del trabajo consiste en velar por el cumplimiento de la legislación laboral en los centros de trabajo, incluyendo normas relativas a contratación, jornada, remuneraciones, condiciones de seguridad y salud, entre otros aspectos vinculados a la relación laboral. Dicha función no se agota en la mera verificación de hechos, sino que comprende la facultad de adoptar medidas correctivas y aplicar sanciones administrativas cuando se verifique el incumplimiento de la normativa laboral, en concordancia con el marco legal nacional.

En ese sentido, corresponde señalar que el numeral 1 del artículo 3 de la LGIT establece que le corresponde a la Inspección del Trabajo el ejercicio de la función inspectiva, señalándose entre las finalidades de la inspección del trabajo, la de “… vigilancia y exigencia del cumplimiento de las normas legales, reglamentarias, complementarias, convencionales y condiciones contractuales, en el orden sociolaboral (…) entre otras, de las normas en materia de relaciones laborales individuales".

Así, la jurisprudencia internacional en materia laboral ha sostenido que la existencia de un sistema de inspección eficaz constituye la mejor garantía para asegurar la aplicación real y práctica del ordenamiento laboral. En tal sentido, la inspección del trabajo representa un mecanismo institucional de fiscalización pública que no puede ser sustituido por mecanismos privados ni desplazado por sistemas voluntarios de cumplimiento, los cuales solo pueden tener carácter complementario y en ningún caso limitar la potestad fiscalizadora ni sancionadora del Estado.

Bajo dicho marco, debe reafirmarse que las autoridades inspectivas del trabajo cuentan con plena competencia para constatar infracciones, calificar jurídicamente los hechos verificados para efectos administrativos, adoptar medidas orientadas a revertir situaciones ilegales y proponer o aplicar sanciones administrativas, conforme a lo previsto en la LGIT y su reglamento, así como en los instrumentos internacionales ratificados por el Estado peruano. Pretender restringir dicha función a un rol meramente testimonial desnaturaliza la finalidad del sistema de inspección del trabajo y contraviene el modelo promovido por la OIT como garante efectivo del cumplimiento del derecho laboral en los hechos y no solo en el plano formal.

En esa línea, la Corte Suprema de Justicia de la República, en la Casación N° 3274-2019- Del Santa, ha establecido con claridad los alcances de las competencias de la Autoridad Administrativa de Inspección del Trabajo, señalando que:

Este criterio refuerza la posición de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral como entidad investida de facultades plenas en sede administrativa para calificar la desnaturalización de contratos civiles cuando ello resulte del análisis de los hechos constatados, sin que dicha actuación suponga el ejercicio de función jurisdiccional, toda vez que la calificación administrativa de la naturaleza de la relación laboral no excluye ni limita el acceso a la vía judicial, ni condiciona el eventual pronunciamiento del Poder Judicial, el cual conserva plena competencia para conocer y resolver las controversias que se sometan a su conocimiento, de conformidad con el ordenamiento jurídico vigente.

En esa misma línea, este Tribunal ha reiterado que la Autoridad Administrativa de Trabajo se encuentra habilitada para declarar la desnaturalización de contratos civiles y exigir las responsabilidades correspondientes en sede administrativa, conforme a los principios que rigen el Sistema de Inspección del Trabajo. Tal criterio ha sido reafirmado, entre otros, en la Resolución N° 076-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, la Resolución N° 695-2021- SUNAFIL/TFL-Primera Sala y la Resolución N° 755-2023-SUNAFIL/TFL-Primera Sala.

En consecuencia, los argumentos ii) y iii) formulados por la impugnante carecen de sustento jurídico, al partir de una premisa errónea sobre el alcance de las competencias de la Inspección del Trabajo. La actuación inspectiva cuestionada constituye el ejercicio legítimo de potestades administrativas de fiscalización, calificación y sanción, orientadas a la tutela preventiva y sancionadora de los derechos laborales, razón por la cual corresponde desestimar dichos argumentos en su integridad.

Por otro lado, mediante el argumento iv), la impugnante sostiene que, al no existir vínculo laboral con las ex trabajadoras afectadas y carecer la Inspección del Trabajo de competencia para declarar su existencia, no habría incurrido en infracción laboral alguna. Al respecto, corresponde señalar que dicho argumento no introduce cuestionamientos nuevos, sino que se limita a reiterar, como consecuencia lógica, los argumentos previamente analizados y desestimados en los considerandos precedentes, referidos tanto a la supuesta inexistencia de vínculo laboral como a la alegada incompetencia de la Inspección del Trabajo.

En efecto, conforme se ha desarrollado en los considerandos precedentes, ha quedado debidamente acreditado que las ex trabajadoras afectadas prestaron servicios bajo subordinación, remuneración y prestación personal, configurándose una relación laboral encubierta, así como que la Autoridad Administrativa de Inspección del Trabajo actuó dentro del ámbito de sus competencias legalmente atribuidas al calificar dicha relación para efectos administrativos y sancionadores. En tal sentido, al partir de premisas ya descartadas, el argumento iv) carece de sustento jurídico propio, no resultando idóneo para desvirtuar las infracciones imputadas, correspondiendo desestimarlo.

Finalmente, es preciso señalar que la impugnante no ha formulado cuestionamientos específicos dirigidos a desvirtuar las infracciones muy graves imputadas, limitándose a controvertir la existencia de la relación laboral que les dio origen. En tal sentido, acreditada la existencia del vínculo laboral, subsisten plenamente los fundamentos fácticos y jurídicos que sustentan tanto la infracción muy grave en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, como la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, toda vez que estas derivan del incumplimiento de las obligaciones que corresponden al empleador respecto de sus trabajadores.

Asimismo, corresponde precisar que la impugnante no ha desvirtuado los hechos constatados por la Inspección del Trabajo ni acreditado el cumplimiento de las obligaciones exigidas, conforme se verifica de la documentación obrante en el expediente inspectivo y sancionador.

En consecuencia, al no haberse desvirtuado los hechos ni los fundamentos jurídicos que sustentan las infracciones imputadas, corresponde confirmar la resolución impugnada en dichos extremos. (énfasis añadido)

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho y de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.