Municipalidad de Independencia — Res. 1062-2025

Antecedentes

1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Seguro complementario de trabajo de riesgo (Sub Materia: Cobertura en salud y cobertura en invalidez – sepelio); Planillas o registros que la sustituyan (Sub Materia: Registro trabajadores y otros en la planilla).

electrónica según el régimen de la actividad privada, resultando afectados los siete trabajadores que figuran en el Cuadro 2 del quinto hecho verificado, y de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, por no cumplir oportunamente con la medida de requerimiento de fecha 18 de diciembre de 2019.

- Una (01) infracción GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no acreditar lo referido al seguro complementario de trabajo de riesgo, tipificada en el numeral 27.15 del artículo 27° del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/. 39,690.00.

- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por no acreditar el registro en la planilla electrónica, tipificada en el numeral 25.20 del artículo 25° del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/. 66,150.00.

- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir la medida inspectiva de requerimiento, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46° del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/. 9,450.00.

Notificada a la Procuraduría Pública el 27 de octubre de 2020, véase folio 08 del expediente sancionador. Notificada a la Procuraduría Pública el 01 de junio de 2021, véase folio 45 del expediente sancionador.

de fecha 22 de junio de 2021, notificada el 24 de junio de 20214, se declaró infundado el recurso de reconsideración.

i. En el Acta de Infracción se hace referencia a la Orden de Inspección N° 23968-2019- SUNAFIL/ILM, la misma que también se cita en el Informe Final. Sin embargo, en los actos de comprobación consignados en dicha Acta, se menciona una orden distinta (Orden de Inspección N° 14027-2019-SUNAFIL/ILM), generando una incongruencia que afecta gravemente la validez del procedimiento, constituyendo causal de nulidad de todo lo actuado. A pesar de ello, mediante la Resolución N° 320-2021- SUNAFIL/ILM/SIRE2, se resuelve imponer sanción a la Municipalidad, sin haberse corregido esta grave irregularidad. ii. En relación con el registro de los siete trabajadores presuntamente no incorporados en la planilla electrónica, se debe precisar que dichos trabajadores ya se encontraban registrados con anterioridad a la emisión de la orden de inspección, conforme se acredita en el Cuadro N° 2 del recurso de apelación y se corrobora mediante los formatos PLAME adjuntos, los cuales no fueron debidamente valorados por la Subintendencia competente. Asimismo, de los siete trabajadores mencionados, actualmente tres continúan prestando servicios a la entidad edil, tal como se detalla en el Cuadro N° 3 y se respalda con el respectivo T-Registro. En cuanto al trabajador consignado en el Cuadro N° 4, se ha presentado la constancia de baja en el T- Registro, lo que confirma que ya no mantiene vínculo laboral con la entidad. iii. Es importante destacar que, tanto en el Acta de Infracción como en la Imputación de Cargos, la sanción impuesta se fundamenta exclusivamente en la presunta omisión de registro de siete trabajadores en la planilla electrónica. En ningún momento del procedimiento se ha cuestionado el régimen laboral bajo el cual deberían haberse registrado. Por tanto, los descargos presentados se centraron en acreditar que se cumplió con dicha obligación conforme a lo establecido por las disposiciones de la SUNAT. En ese sentido, la pretensión de denegar el recurso de reconsideración sobre la base de cuestionamientos distintos, como el régimen aplicable (Decreto Legislativo N° 728 o el Decreto Legislativo N° 1057), constituye una vulneración a los Principios de Tipicidad, Legalidad y Derecho de Defensa. Cabe señalar que no existe prohibición legal para la contratación de personal bajo el régimen CAS en el ámbito municipal, conforme lo ha ratificado el Tribunal Constitucional mediante la Sentencia recaída en el Expediente N° 03531-2015-PA/TC, de fecha 14 de julio de 2020, la cual reafirma que el artículo 37° de la Ley N° 27972 (Ley Orgánica de Municipalidades) no establece limitación alguna al respecto.

4 Notificada a la Procuraduría Pública el 30 de julio de 2021, véase folio 67 del expediente sancionador.

iv. En cuanto al Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo, conforme al Cuadro N° 5 del recurso de apelación, se ha demostrado que cuatro trabajadores sí contaron con dicho seguro, tal como se acredita con las constancias adjuntas. En consecuencia, debe dejarse sin efecto el requerimiento adicional de presentación de facturas de pago, en observancia de los Principios de Presunción de Veracidad y Buena Fe Procedimental. v. Finalmente, respecto a la medida inspectiva de requerimiento, se ha demostrado plena colaboración por parte de la Municipalidad en todas las etapas de las actuaciones inspectivas, sin haber existido impedimento alguno. Dado que se ha esclarecido la situación mediante la entrega de documentación sustentadora, corresponde dejar sin efecto las sanciones impuestas, toda vez que se ha dado cumplimiento oportuno a las exigencias del procedimiento inspectivo.

i. Cabe señalar que, si bien la Municipalidad de Independencia alegó que existía nulidad en el procedimiento porque en el Acta de Infracción se hacía referencia a dos órdenes distintas de inspección (Orden de Inspección N° 23968-2019- SUNAFIL/ILM y Orden de Inspección N° 14027-2019-SUNAFIL/ILM). Sin embargo, SUNAFIL precisó que la primera orden se generó a raíz de la segunda, pues en la Orden de Inspección N° 14027-2019 no se pudo identificar plenamente a siete trabajadores de serenazgo contratados bajo la modalidad de recibos por honorarios, lo que motivó la emisión de una nueva orden (Orden de Inspección N° 23968-2019- SUNAFIL/ILM) para continuar con las investigaciones. En ese contexto, se concluyó que la mención de la Orden de Inspección N° 14027-2019-SUNAFIL/ILM en el Acta de Infracción no constituye causal de nulidad, ya que dicha referencia solo sirvió como sustento de las actuaciones de verificación de datos, una modalidad reconocida en el RLGIT. Asimismo, se aclaró que las actas de infracción y los informes inspectivos no son actos administrativos que generen efectos jurídicos directos, sino actuaciones de administración que recogen hechos y recomendaciones, formando parte del procedimiento sancionador. Por tanto, el argumento de nulidad carecía de sustento. ii. Por otra parte, la impugnante cuestionó que los trabajadores ya estaban registrados en la planilla electrónica bajo la modalidad CAS, aportando constancias y reportes de la SUNAT como medio probatorio. Sin embargo, la autoridad inspectiva constató que dichos servidores prestaban servicios bajo locación, emitiendo recibos por honorarios, desempeñando labores permanentes, con jornada completa, turnos rotativos y subordinación a un jefe directo, lo que evidenciaba un vínculo laboral encuadrado en el régimen de la actividad privada. En ese sentido, cabe recordar que, conforme al artículo 37° de la Ley Orgánica de Municipalidades y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y de la Corte Suprema, los obreros municipales, incluidos el personal de serenazgo y similares, deben estar sujetos al régimen laboral de la actividad privada. Por tanto, no correspondía contratarlos bajo locación de servicios, pues sus funciones tienen naturaleza permanente y se enmarcan en la categoría de obreros. iii. Asimismo, se debe indicar que, aunque las entidades ediles pueden celebrar contratos bajo el régimen CAS en determinados supuestos, en este caso no era

5 Notificada a la Procuraduría Pública el 23 de enero de 2023, véase folio 94 del expediente sancionador.

aplicable, ya que los hechos demostraban una relación laboral típica desde el inicio del vínculo, por lo que correspondía su registro en planilla electrónica conforme al Decreto Legislativo N° 728. La contratación bajo locación de servicios incumplía lo dispuesto en la normativa sociolaboral. Por consiguiente, se concluye que la Municipalidad incurrió en la infracción tipificada por no registrar a los trabajadores en la planilla electrónica desde la fecha real de inicio de sus labores. La autoridad desestimó el argumento de vulneración de principios alegados por la entidad, señalando que durante todo el procedimiento se garantizó su derecho de defensa y que la sanción impuesta se ajusta a los Principios de Legalidad y Tipicidad. iv. Respecto a la infracción en materia de seguridad y salud en el trabajo, la Municipalidad presentó constancias de seguro complementario de trabajo de riesgo a favor de algunos servidores, pero estas solo acreditaban cobertura desde diciembre de 2019, mientras que la prestación de servicios inició en agosto de ese mismo año. En tal sentido, la documentación presentada no demostraba la contratación del seguro desde el inicio del vínculo laboral, como lo exige la norma, y que la presunción de veracidad alegada por la entidad fue desvirtuada con la actividad probatoria de la Administración. En consecuencia, se confirmó que no se cumplió con garantizar la cobertura correspondiente a todos los trabajadores, configuración la infracción materia de sanción. v. Finalmente, en cuanto a la infracción a la labor inspectiva, la autoridad recordó que mediante la medida inspectiva de requerimiento se ordenó a la Municipalidad registrar en la planilla electrónica y contratar el seguro complementario de trabajo de riesgo para los siete trabajadores identificados, otorgándole un plazo de cinco días hábiles. No obstante, la entidad no acreditó haber cumplido con tales disposiciones dentro del plazo otorgado. Si bien alegó haber colaborado durante las diligencias, dicha cooperación no eximía del deber de ejecutar lo ordenado. En ese sentido, el personal inspectivo concluyó que existió incumplimiento de la medida inspectiva, configurándose la infracción muy grave prevista en el RLGIT. Así, se determinó que los argumentos de apelación no desvirtuaban las infracciones cometidas, confirmándose las resoluciones de primera instancia, así como la sanción impuesta.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

6 Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1.- Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), en adelante Sunafil, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias. 7 Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…). 8 Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa. 9 Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Decreto Supremo que aprueba la Sección Primera del Reglamento de Organización y Funciones de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. 10 Decreto Supremo N° 004-2017-TR, Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.

Del Recurso De Revisión

11 Artículo 14 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por el Decreto Supremo N°004- 2017-TR.

análisis garantiza la vigencia del debido proceso en sede administrativa, conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional12.

De La Interposición Del Recurso De Revisión Por Parte De La Municipalidad De Independencia

Fundamentos Del Recurso De Revisión

Con fecha 26 de enero de 2023, la MUNICIPALIDAD DE INDEPENDENCIA fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 225-2022-SUNAFIL/ILM, señalando los siguientes alegatos:

i. Se vulneró lo dispuesto en la Resolución de Superintendencia N° 62-2021-SUNAFIL, así como los Principios de Legalidad y Responsabilidad que deben regir todo procedimiento administrativo sancionador. ii. La conducta imputada consiste únicamente en no haber registrado a siete trabajadores en la planilla electrónica, sin que se cuestione el régimen laboral bajo el cual debían estar contratados. En ese sentido, la Municipalidad cumplió con acreditar dicho registro en la planilla de SUNAT, lo cual no fue debidamente valorado. iii. La Resolución de Sub Intendencia que resolvió el recurso de reconsideración imputó un hecho distinto al inicialmente señalado, al sostener que tres de los trabajadores debieron

12 Ver, por ejemplo, las Sentencias recaídas en los Expedientes N° 3741-2004-PA, 615-2009-PA/TC, 6136-2009-PA/TC, 6785-2006-PA/TC, 2608-2009-PA/TC, 6132-2008-PA/TC, 3792-2009-PA/TC y 2597-2009-PA/TC.

estar bajo el régimen del Decreto Legislativo N° 728 y no bajo el Decreto Legislativo N° 1057. Sin embargo, el requerimiento inicial solo exigía acreditar el registro de siete trabajadores en planilla, no la modalidad o régimen aplicable, con lo cual se vulneró el derecho de defensa de la entidad. iv. En relación con la infracción tipificada en el numeral 25.20 del artículo 25° del RLGIT, no se configura responsabilidad, toda vez que los siete trabajadores se encontraban registrados en la planilla electrónica al momento de la inspección laboral, extremo que no fue debidamente considerado en la resolución apelada. Más aún, se acompañó la documentación correspondiente, incluyendo el PLAME, en observancia de lo previsto en el numeral 24.2 del artículo 24° del RLGIT. v. Respecto a la medida inspectiva de requerimiento, esta resulta desproporcionada y contraria a los Principios de Legalidad y Responsabilidad, tal como ha sido desarrollado en la Resolución N° 43-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, lo cual debe ser tomado en cuenta en la presente controversia. vi. Finalmente, se advierte una vulneración a los Principios de Legalidad, Tipicidad y Verdad Material, en tanto las actuaciones de la autoridad administrativa se apartan de los hechos inicialmente imputados y no valoran adecuadamente los medios probatorios ofrecidos.

Análisis Del Recurso De Revisión

Sobre la potestad sancionadora y la correcta determinación del número de trabajadores afectados

atendiendo a criterios como la gravedad de la infracción, el número de trabajadores afectados y el tipo de empresa.

“6.19. En tal sentido, el principio de primacía de realidad tiene la virtud de proporcionar al órgano administrativo, dentro de un procedimiento sancionador, una importante herramienta conceptual, orientada a superar formalidades con las que eventualmente se hubiere revestido un acto jurídico laboral para encontrar el trasfondo de la verdadera naturaleza de la relación laboral entre el sujeto inspeccionado y el trabajador o trabajadores afectados; descartando de esta manera las actitudes que en fraude a la ley hubieren podido consumarse, incluso con aceptación del trabajador. (…). 6.23 Por lo anotado, en caso de discordancia entre los hechos constatados en la fiscalización y los documentos o acuerdos formales establecidos por el sujeto inspeccionado, debe darse preferencia a los primeros. Como se recuerda, el artículo 16 de la Ley N° 28806, establece la presunción de certeza de los hechos constatados por los inspectores en las fiscalizaciones realizadas, por lo que la determinación de prevalencia de los hechos se sostiene en tal comprobación y en el hecho de que cualquier contraprueba que pudiera presentarse durante los descargos, al ser examinada, no desvirtúe la imputación

“(…). 11. Atendiendo a lo explicado, este Tribunal considera que la labor del personal inspectivo debe orientarse a verificar el cumplimiento de las normas objeto de su competencia, para lo cual corresponde que adopte y ponga en práctica todas las medidas y acciones de investigación que tiene a su disposición y que sean pertinentes para cada caso concreto. En tal sentido, en situaciones en las que este advierta la falta de respuesta de un primer requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica, se debe considerar efectuar alguna otra modalidad de actuación inspectiva (por ejemplo, una visita de inspección o una comparecencia), con la finalidad de emplear alternativas adicionales de investigación que coadyuven en la determinación o no del cumplimiento sociolaboral investigado. 12. Adicionalmente, siempre que sea razonable, el inspector debe considerar la comunicación con el sujeto inspeccionado por vía telefónica, mensajes de texto, mensajería instantánea (por ejemplo: WhatsApp) o mediante cualquier otro mecanismo que tenga por finalidad establecer contacto directo con algún representante del empleador para

informarle sobre la notificación realizada a la casilla electrónica. Esto, conforme con los antecedentes de cada empleador fiscalizado, reconociendo en la prexistencia de comunicaciones entre dicho administrado o de sus representantes y los servidores de la inspección del trabajo, un valor necesario para procurar contacto bajo estos canales, cuando exista la autorización correspondiente (expresa o tácita). En ese sentido, el proceder del personal inspectivo debe conducir, al cumplimiento de las funciones establecidas en la LGIT y su reglamento, agotando todos los medios necesarios para lograr el objetivo de la orden de inspección. 13. Si el personal inspectivo se dirigiese al sujeto inspeccionado para que presente información por casilla electrónica, sin respuesta de parte del sujeto requerido, y se limita a reiterar su solicitud bajo el mismo canal, sin procurar otro tipo de comunicación o sin disponer otra actuación inspectiva de investigación, resultará difícil la concreción de la finalidad de la inspección del trabajo. Los acápites anteriores y otros medios emprendidos creativamente deben permitir al fiscalizador actuante cumplir con el objeto de la inspección, procediendo con la profundidad y diligencia que corresponde en el marco de la finalidad y objetivo de la Inspección del Trabajo”. (Énfasis añadido).

“(…). 32. Sin embargo, en base a la casuística que ha sido de constante conocimiento por parte de la Primera Sala del Tribunal de Fiscalización Laboral, esta Sala Plena estima pertinente el reiterar que – como toda actuación de poder del Estado - las labores de fiscalización no deben de apartarse de la función que les ha sido conferida, ni de sus principios ordenadores expresamente reconocidos en Ley General de Inspección del Trabajo, conforme se ha establecido, por ejemplo, en la Resolución No 711-2023/ SUNAFIL-TFL- Primera Sala. 33. Por ello, en la misma medida en la que la autoridad inspectiva cuenta con amplias facultades de supervisión, extendiéndose a todos los sujetos obligados o responsables del cumplimiento de la normativa sociolaboral, los inspectores comisionados deben realizar todas las acciones legalmente permitidas para cumplir con la función de vigilancia y exigencia que les ha sido conferida; sin inhibirse de examinar, analizar y valorar los documentos que son presentados por el sujeto inspeccionado a lo largo del procedimiento inspectivo, sea como respuesta a los requerimientos efectuados por la autoridad inspectiva o como contraprueba”.

“6.12 A consideración de esta Sala, la interposición de una sanción sin haberse identificado correctamente la identidad y, con ello, el número de trabajadores afectados —elemento sustancial para la determinación de la cuantía de la multa a imponer— genera serios cuestionamientos a la aplicación de la potestad sancionadora en los casos analizados por la inspección del trabajo y por los órganos sancionadores de la SUNAFIL. 6.13 En este extremo, con el fin de subrayar el control que debe practicarse sobre el particular desde la instauración del procedimiento sancionador, es importante recordar que la versión 02 de la “Directiva N° 001-2017-SUNAFIL/ INII - Directiva que regula el Procedimiento Sancionador del Sistema de Inspección del Trabajo” aprobada mediante Resolución de Superintendencia N° 190-2021-SUNAFIL del 28 de junio de 2021, le confiere a la autoridad sancionadora de primera instancia (la Sub Intendencia de Resolución) la potestad de estimar la suficiencia del Informe Final de Instrucción, pudiendo disponer la realización de actuaciones complementarias, siempre que las considere estrictamente indispensables para resolver el procedimiento (literales “c” y “g” del punto 6.4.2.4). (…). 6.15 En ese sentido, la falta de una correcta determinación de los trabajadores afectados atendiendo a las condiciones identificadas durante las actuaciones inspectivas de investigación – y complementadas durante la etapa instructiva - conlleva a una afectación a los principios de razonabilidad y proporcionalidad; incurriéndose además en un supuesto de indebida motivación de las infracciones impuestas o a imponer”.

En consecuencia, la omisión de identificar de manera precisa a los trabajadores involucrados compromete gravemente la legalidad del procedimiento sancionador, afectando tanto la validez del acto administrativo como los derechos fundamentales del sujeto inspeccionado.

fundamento de “meras sospechas”, ni tampoco sobre la base de que el imputado no ha demostrado su inocencia13.

Sobre la vulneración al Principio del Debido Procedimiento

“Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten. La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo”. (Énfasis añadido).

“Artículo 248.- Principios de la potestad sancionadora administrativa La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales: (…) 2. Debido procedimiento. - No se pueden imponer sanciones sin que se haya tramitado el procedimiento respectivo, respetando las garantías del debido procedimiento. Los procedimientos que regulen el ejercicio de la potestad sancionadora deben establecer la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, encomendándolas a autoridades distintas”.

“(…) 2. El Tribunal Constitucional estima oportuno recordar, conforme lo ha manifestado en reiterada y uniforme jurisprudencia, que el debido proceso, como principio constitucional, está concebido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de

13 Carmona Ruano, M. (1990). Prueba de la infracción administrativa y derecho fundamental a la presunción de inocencia. Jueces para la Democracia, (9), 24.

que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. Vale decir que cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea este administrativo -como en el caso de autos- o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal”. (Énfasis añadido).

“(…) 5. Tal como ya lo tiene expresado este Tribunal en uniforme y reiterada jurisprudencia, el derecho al debido proceso tiene un ámbito de proyección sobre cualquier tipo de proceso o procedimiento, sea éste judicial, administrativo o entre particulares. Así, se ha establecido que el derecho reconocido en el inciso 3) del artículo 139 de la Constitución no sólo tiene un espacio de aplicación en el ámbito "judicial", sino también en el ámbito administrativo" y, en general, como la Corte Interamericana de Derechos Humanos lo ha sostenido, puede también extenderse a "cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, (el que) tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal, en los términos del artículo 8 de la Convención Americana". (Caso Tribunal Constitucional del Perú, párrafo 71). De igual modo la Corte Interamericana sostiene –en doctrina que ha hecho suya este Colegiado en la sentencia correspondiente al Exp. N° 2050-2002-AA/TC– que "si bien el artículo 8° de la Convención Americana se titula “Garantías Judiciales”, su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, sino al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a efectos de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos"(párrafo 69). (…)” (Énfasis añadido).

“(…). 4. Este Tribunal ha tenido oportunidad de expresar su posición respecto a la motivación de los actos administrativos, expresando que:

“[…][E]l derecho a la motivación de las resoluciones administrativas es de especial relevancia. Consiste en el derecho a la certeza, el cual supone la garantía de todo administrado a que las sentencias estén motivadas, es decir, que exista un razonamiento jurídico explícito entre los hechos y las leyes que se aplican. […] La motivación de la actuación administrativa, es decir, la fundamentación con los razonamientos en que se apoya es una exigencia ineludible para todo tipo de actos administrativos, imponiéndose las mismas razones para exigirla tanto respecto de actos emanados de una potestad reglada como discrecional. El tema de la motivación del acto administrativo es una cuestión clave en el ordenamiento jurídico-administrativo, y es objeto central de control integral por el juez constitucional de la actividad administrativa y la consiguiente supresión de los ámbitos de inmunidad jurisdiccional. Constituye una exigencia o condición impuesta para la vigencia efectiva del principio de legalidad, presupuesto ineludible de todo Estado de derecho. A ello, se debe añadir la estrecha vinculación que existe entre la actividad administrativa y los derechos de las personas. Es indiscutible que la exigencia de motivación suficiente de sus actos es una garantía de razonabilidad y no arbitrariedad de la decisión administrativa. En esa medida, este Tribunal debe enfatizar que la falta de motivación o su insuficiencia constituye una arbitrariedad e ilegalidad, en la medida en que es una condición impuesta por la Ley N° 27444. Así, la falta de fundamento racional suficiente de una actuación administrativa es por sí sola contraria a las garantías del debido procedimiento administrativo.” (STC 00091-2005-PA, fundamento 9, párrafos 3, 5 a 8, criterio reiterado en STC 294-2005-PA, STC 5514-2005-PA, entre otras). Adicionalmente se ha determinado en la STC 8495-2006-PA/TC que: “un acto administrativo dictado al amparo de una potestad discrecional legalmente establecida resulta arbitrario cuando sólo expresa la apreciación individual de quien ejerce la competencia administrativa, o cuando el órgano administrativo, al adoptar la decisión, no motiva o expresa las razones que lo han conducido a adoptar tal decisión. De modo que, motivar una decisión no sólo significa expresar únicamente bajo qué norma legal se expide el acto administrativo, sino, fundamentalmente, exponer en forma sucinta –pero suficiente– las razones de hecho y el sustento jurídico que justifican la decisión tomada”. (Énfasis añadido).

14 Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo (…) 1.11. Principio de verdad material. - En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas.

Sobre los presuntos vicios de motivación en el procedimiento administrativo sancionador

“7. El derecho a la debida motivación de las resoluciones judiciales es una garantía del justiciable frente a la arbitrariedad judicial y garantiza que las resoluciones no se encuentren justificadas en el mero capricho de los magistrados, sino en datos objetivos que proporciona el ordenamiento jurídico o los que se derivan del caso. Sin embargo, no todo ni cualquier error en el que eventualmente incurra una resolución judicial constituye automáticamente

En el caso de procedimientos trilaterales la autoridad administrativa estará facultada a verificar por todos los medios disponibles la verdad de los hechos que le son propuestos por las partes, sin que ello signifique una sustitución del deber probatorio que corresponde a estas. Sin embargo, la autoridad administrativa estará obligada a ejercer dicha facultad cuando su pronunciamiento pudiera involucrar también al interés público”.

la violación del contenido constitucionalmente protegido del derecho a la motivación de las resoluciones judiciales. Así, en el Exp. N.° 3943-2006-PA/TC y antes en el voto singular de los magistrados Gonzales Ojeda y Alva Orlandini (Exp. N.° 1744-2005-PA/TC), este Colegiado Constitucional ha precisado que el contenido constitucionalmente garantizado de este derecho queda delimitado, entre otros, en los siguientes supuestos: a) Inexistencia de motivación o motivación aparente. Está fuera de toda duda que se viola el derecho a una decisión debidamente motivada cuando la motivación es inexistente o cuando la misma es solo aparente, en el sentido de que no da cuenta de las razones mínimas que sustentan la decisión o de que no responde a las alegaciones de las partes del proceso, o porque solo intenta dar un cumplimiento formal al mandato, amparándose en frases sin ningún sustento fáctico o jurídico. b) Falta de motivación interna del razonamiento. La falta de motivación interna del razonamiento [defectos internos de la motivación] se presenta en una doble dimensión; por un lado, cuando existe invalidez de una inferencia a partir de las premisas que establece previamente el Juez en su decisión; y, por otro lado, cuando existe incoherencia narrativa, que a la postre se presenta como un discurso absolutamente confuso incapaz de transmitir, de modo coherente, las razones en las que se apoya la decisión. (…) c) Deficiencias en la motivación externa; justificación de las premisas. El control de la motivación también puede autorizar la actuación del juez constitucional cuando las premisas de las que parte el Juez no han sido confrontadas o analizadas respecto de su validez fáctica o jurídica. (…) d) La motivación insuficiente. Se refiere, básicamente, al mínimo de motivación exigible atendiendo a las razones de hecho o de derecho indispensables para asumir que la decisión está debidamente motivada (…) e) La motivación sustancialmente incongruente. El derecho a la debida motivación de las resoluciones obliga a los órganos judiciales a resolver las pretensiones de las partes de manera congruente con los términos en que vengan planteadas, sin cometer, por lo tanto, desviaciones que supongan modificación o alteración del debate procesal (incongruencia activa). (…) f) Motivaciones cualificadas. - Conforme lo ha destacado este Tribunal, resulta indispensable una especial justificación para el caso de decisiones de rechazo de la demanda, o cuando, como producto de la decisión jurisdiccional, se afectan derechos fundamentales como el de la libertad. (…)” (Énfasis añadido).

“Artículo 10.- Causales de nulidad Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes: (…) 2. El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno de los supuestos de conservación del acto a que se refiere el artículo 14”. (Énfasis añadido).

Sobre la potestad del Tribunal para declarar la nulidad de los actos emitidos por las autoridades conformantes del Sistema de Inspección del Trabajo

emita una nueva decisión considerando los argumentos contenidos en la presente Resolución, conforme a lo prescrito en el numeral 12.1 del artículo 12° del TUO de la LPAG.

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR.

SE RESUELVE:

PRIMERO. – Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por la MUNICIPALIDAD DE INDEPENDENCIA, y, en consecuencia, NULA la Resolución de Sub Intendencia N° 320-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE2, de fecha 11 de mayo de 2021, y la de los sucesivos actos y actuaciones emitidas en el procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 1955-2020-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.

SEGUNDO. – RETROTRAER el procedimiento administrativo sancionador al momento en que se produjo el vicio, esto es, a la emisión de la Resolución de Sub Intendencia N° 320-2021- SUNAFIL/ILM/SIRE2, de fecha 11 de mayo de 2021, a fin que la instancia competente emita un nuevo pronunciamiento considerando los alcances señalados en la presente resolución.

TERCERO. – Remitir los actuados a la Intendencia de Lima Metropolitana, y a la Gerencia General de la SUNAFIL, a fin de que, de considerarlo conveniente, procedan conforme a sus atribuciones y de acuerdo con lo señalado en el considerando 6.34 de la presente resolución.

CUARTO. – Notificar la presente resolución a la MUNICIPALIDAD DE INDEPENDENCIA, y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.

QUINTO. – Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

20250820MABJ – HR: 66984-2019