Municipalidad Distrital de Bellavista — Res. 1030-2025

Mediante Orden de Inspección N° 02151-2021-SUNAFIL/IRE-CAL, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento de del ordenamiento jurídico sociolaboral y seguridad y salud en el trabajo1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 710-2021-SUNAFIL/IRE-CAL (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante, entre otras, por la comisión de una (01) infracción muy grave en materia de relaciones

Que, mediante Imputación de Cargos N° 271-2022-SUNAFIL/IRE-CAL/SIAI-IC, de fecha 21 de abril de 2022, notificada a la impugnante por casilla electrónica el 25 de abril de 2022 y a su Procuraduría el 03 de mayo de 20222, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 480-2022-SUNAFIL/IRE-CAL/SIAI-IF, de fecha 17 de junio de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Subintendencia de Sanción de la Intendencia Regional del Callao, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 131-2023-SUNAFIL/IRE-CAL/SISA, de fecha 20 de enero de 2023, notificada a la impugnante mediante casilla electrónica el 23 de enero de 2023 y a su Procuraduría el 02 de febrero de 20233, multó a la impugnante por la suma de S/ 71,676.00 por haber incurrido en las siguientes infracciones:

En fecha 07 de febrero de 2023, la inspeccionada interpuso recurso de reconsideración contra la Resolución de Sub Intendencia N° 131-2023-SUNAFIL/IRE-CAL/SISA, en atención a ello, mediante Resolución de Sub Intendencia N° 474-2023-SUNAFIL/IRE-CAL/SISA, de fecha 28 de marzo de 2023, notificada por casilla electrónica el 30 de marzo de 2023 y a la Procuraduría en fecha 11 de abril de 20234, se declaró infundado el recurso impugnatorio.

Con fecha 18 de abril de 2023, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 474-2023-SUNAFIL/IRE-CAL/SISA, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 169-2023-SUNAFIL /IRE-CAL, de fecha 21 de julio de 2023, notificada mediante casilla electrónica el 24 de julio de 2023 y a la Procuraduría el 24 de julio de 20235, la Intendencia Regional del Callao declaró fundado en parte el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, adecuando la multa por el importe de S/ 64,768.00, por considerar los siguientes puntos:

La Intendencia Regional del Callao admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-000735-2023- SUNAFIL/IRE-CAL, recibido el 16 de agosto de 2023 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299816, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299817, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo8 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR9, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR10 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante,

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”11.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE BELLAVISTA presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 169- 2023-SUNAFIL/IRE-CAL, emitida por la Intendencia Regional del Callao, que declaró fundado en parte la Resolución de Subintendencia y adecuó la sanción a la suma de S/ 64,768.00, entre otras, por la comisión de, una (01) infracción muy grave en materia de relaciones laborales, tipificado en el numeral 25.20 del artículo 25 del RLGIT, tres (03) infracciones muy graves en materia de seguridad y salud en el trabajo, tipificadas en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT y una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 25 de julio de 2023.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE BELLAVISTA.

Se debe precisar que, de la verificación de la resolución impugnada, se advierte que se ha sancionado a la impugnante por la comisión de una (01) infracción grave en materia de seguridad y salud en el trabajo, tipificada en el numeral 27.2 del artículo 27 del RLGIT. Asimismo, por la comisión de una (01) infracción muy grave en materia de relaciones laborales, tipificado en el numeral 25.20 del artículo 25 del RLGIT, tres (03) infracciones muy graves en materia de seguridad y salud en el trabajo, tipificadas en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT y una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del mismo cuerpo normativo.

Sobre el particular, debe observarse la naturaleza del recurso de revisión regulado por el artículo 218 del TUO de la LPAG, el cual establece que su interposición se faculta por Ley o Decreto Legislativo, en cuyo contenido debe establecerse de manera expresa tal facultad, encontrándose en la ley especial de la materia, la LGIT, la siguiente redacción:

En esa línea argumentativa, el artículo 55 del RLGIT, establece que el recurso de revisión es un recurso de carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia, siendo desarrolladas su procedencia y requisitos de admisibilidad en el Reglamento del Tribunal.

Por otro lado, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal, establece que el recurso de revisión tiene por finalidad:

En ese sentido, el análisis de los argumentos de la impugnante se realizará bajo la competencia del Tribunal, vinculada con las infracciones muy graves, e identificando si sobre éstas se ha producido alguno de los supuestos previstos en el artículo 14 del reglamento citado en el numeral precedente.

Por lo expuesto, no corresponde emitir pronunciamiento sobre alegatos vinculados a infracciones graves, tipificadas por las instancias previas, pues no forman parte de la competencia de este tribunal.

Como parte de los alegatos del recurso de revisión, esta Sala ha identificado que la inspeccionada alega una presunta vulneración a su derecho de defensa, señalando que no se habrían valorado los descargos presentados durante el procedimiento administrativo sancionador. En tal sentido, corresponde emitir pronunciamiento sobre dicha causal, en atención a los efectos invalidantes que generaría su eventual inobservancia.

El debido procedimiento exige la debida motivación del acto administrativo, entendido como una garantía que tienen los administrados de exponer sus argumentos, ofrecer y actuar pruebas, que deberán ser tenidas en cuenta por la autoridad administrativa al decidir, para que esa decisión sea conforme a derecho.

En ese contexto, se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y de respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.

Sobre el particular, el artículo 44 inciso a) de la LGIT establece, como uno de los principios del procedimiento sancionador, la observancia al debido proceso, “por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho”.

Por su parte, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa, como integrante del principio del derecho al debido procedimiento administrativo, el “obtener una decisión motivada, fundada en derecho”. El principio al debido procedimiento tiene como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo, dentro del cual se encuentra el deber de motivación de los actos administrativos.

Conforme a lo establecido en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, “El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y

En esa línea argumentativa, esta Sala identifica, desde un análisis formal, que la Resolución de Intendencia N° 169-2023-SUNAFIL/IRE-CAL, ha contemplado la argumentación y medios de prueba expuestos por la impugnante, advirtiéndose el cumplimiento de la garantía de la debida motivación. Además, se advierte que la parte impugnante no ha precisado ni identificado de manera concreta qué argumentos o medios probatorios de descargo habrían sido desatendidos, lo cual imposibilita constatar una supuesta afectación a su derecho de defensa. Por el contrario, al realizar la verificación respectiva, se concluye que los argumentos planteados en sus escritos fueron evaluados en la resolución impugnada y debidamente desvirtuados con sustento en los actuados del expediente.

Conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 8 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA/TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución del caso; y 4) la congruencia, como elemento que permite establecer si las razones especiales requeridas para adoptar determinada decisión se encuentran recogidas en la resolución en concreto.

De acuerdo con las razones que anteceden, esta Sala no advierte alguna vulneración genérica por ausencia de motivación, ni al debido procedimiento, ni afectación al derecho de defensa; por tanto, la nulidad alegada por la impugnante no debe ser acogida al no evidenciarse que se haya incurrido en alguna causal de nulidad contemplada en el artículo 10 del TUO de la LPAG. En consecuencia, no corresponde amparar los argumentos expuestos en este extremo.

El artículo 4 del TUO de la LPCL, establece que “en toda prestación personal de servicios remunerados y subordinados, se presume la existencia de un contrato de trabajo a plazo indeterminado”. Así, existe un vínculo de naturaleza laboral cuando se presenten los siguientes tres (3) elementos: (i) prestación personal del servicio, (ii) remuneración, y (iii) subordinación; siendo este último el elemento distintivo entre el contrato de trabajo y el contrato de locación de servicios, el cual adopta una serie de manifestaciones cuyo descubrimiento nos lleva a concluir el carácter laboral de una relación contractual.

Por su parte, mediante Decreto Supremo N° 015-2010-TR se modificó el Decreto Supremo N° 018-2007-TR, mediante el cual se establecen disposiciones relativas al uso del documento denominado “Planilla Electrónica”, estableciendo en su art. 4-A lo siguiente:

En el caso concreto, se determinó fehacientemente la existencia de una relación laboral entre el trabajador Guillermo Morón y el sujeto inspeccionado, al haberse verificado la concurrencia de los tres elementos esenciales del contrato de trabajo. En efecto: i) se acreditó la prestación personal de servicios en favor de la Subgerencia de Parques y Jardines, desempeñando funciones de mantenimiento de áreas verdes como trabajador de servicios I durante los meses de julio, agosto y septiembre de 2020; ii) se evidenció la existencia de subordinación, al estar sujeto a una jornada de trabajo de lunes a viernes, de 07:00 a 15:00 horas, conforme al Informe N.º 168-2021-MDB/CGASC/SGPJ, en el que también se detallan las actividades realizadas conforme al Manual de Organización y Funciones (MOF); y iii) se verificó el pago de una remuneración mensual ascendente a S/ 1,225.00, lo que demuestra la existencia de una contraprestación económica fija. En consecuencia, al haberse acreditado una prestación de servicios de naturaleza subordinada, correspondía que el trabajador sea registrado en planilla electrónica bajo el régimen laboral de la actividad privada, situación que no ocurrió, configurándose la infracción tipificada en el numeral 25.20 del artículo 25 del RLGIT.

En el presente caso, aplicando el principio de primacía de la realidad, se evidenció que la Municipalidad Distrital de Bellavista contrató al señor Guillermo Morón bajo la figura de locación de servicios, pese a que su prestación laboral respondía a los elementos propios de un vínculo subordinado. El trabajador realizaba funciones operativas de mantenimiento de áreas verdes, propias del cargo de Trabajador de Servicios I, desempeñadas de forma personal y directa en campo, dentro de una jornada regular de ocho horas diarias, bajo supervisión del área correspondiente. Asimismo, percibía una

De acuerdo con lo verificado en el procedimiento inspectivo, la inspeccionada no registró al señor Guillermo Morón en la planilla electrónica, pese a que mantenía con él una relación de naturaleza laboral y no civil, incumpliendo así con otorgarle los beneficios que le correspondían conforme al régimen laboral común del sector privado. Si bien no se emitió una medida inspectiva de requerimiento para que acredite su registro en planillas ni la constancia de alta en el T-Registro —por cuanto el trabajador ya no prestaba servicios a la fecha de la inspección—, en la Constancia de Actuaciones Inspectivas de Investigación se precisó expresamente que la materia referida al registro de trabajadores y otros en planilla era de carácter insubsanable, conforme al numeral 7.8.3 de la Directiva N.° 002-2016-SUNAFIL/INII, versión 2, dado que la afectación al derecho fundamental del trabajador ya se había materializado al 14 de julio de 2020, fecha en la que prestaba servicios sin estar registrado. Al no haberse presentado descargo alguno por parte de la inspeccionada que cuestione la imputación formulada, la infracción por no registrar al trabajador en planilla se tiene por acreditada.

En consecuencia, al haberse verificado la existencia de una relación laboral no registrada en la planilla electrónica durante el periodo en que el trabajador prestó servicios, y no habiendo sido desvirtuada la imputación formulada, corresponde confirmar la infracción tipificada en el numeral 25.20 del artículo 25 del RLGIT, al haberse configurado una afectación efectiva al derecho del trabajador a ser incorporado en planilla.

El artículo VI del Título Preliminar del TUO de la LPAG dispone que aquellos actos administrativos que resuelven casos particulares, “(…) interpretando de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación, constituirán precedentes administrativos de observancia obligatoria (…)”, constituyendo fuente de Derecho, de conformidad con el numeral 2.8 del artículo V de la norma en mención.

De igual forma, el Reglamento del Tribunal, mediante los artículos 3, 22 y 23, señala que constituye competencia del Tribunal de Fiscalización Laboral – a través de su Sala Plena– el establecimiento de precedentes de observancia obligatoria, bajo los criterios establecidos por el TUO de la LPAG (interpretación de modo expreso y con carácter general), obligatorio para las entidades del Sistema de Inspección del Trabajo cuando así se precise expresamente, y siempre que una norma con rango de ley o decreto supremo no establezca lo contrario, entrando en vigencia al día siguiente de su publicación en el diario oficial El Peruano, salvo que el Tribunal expresamente disponga su vigencia diferida.

Así, mediante Resolución de Sala Plena N° 005-2022-SUNAFIL/TFL, publicada el 18 de agosto de 2022 en el diario oficial El Peruano, se resolvió establecer como precedentes administrativos de observancia obligatoria, entre otros, los fundamentos 6.20 y 6.21, bajo los siguientes alcances:

Asimismo, conforme a la Resolución de Sala Plena N° 006-2025-SUNAFIL/TFL, publicada el 16 de julio de 2025 en el diario oficial El Peruano, se establecieron como precedentes administrativos de observancia obligatoria —entre otros— los fundamentos 6.51, 6.52 y 6.53, cuyos alcances se detallan a continuación:

En dicho contexto, se advierte que la autoridad inspectiva no ha demostrado de qué forma se relacionan, bajo una configuración causal acertada, los hechos significativos siguientes: la ausencia de entrega del RISST actualizado al trabajador — quien posteriormente sufrió el accidente de trabajo— y la ocurrencia del accidente de

En efecto, conforme a lo previsto en los numerales 28.10 y 28.11 del artículo 28 del RLGIT, la configuración de una infracción muy grave por accidente de trabajo exige que el incumplimiento detectado —sea documental, procedimental o técnico— tenga relación sustantiva con el riesgo que se materializó. Este criterio ha sido sostenido por esta Sala en las Resoluciones Nº 464-2022-SUNAFIL/TFL, Nº 663-2023-SUNAFIL/TFL, Nº 452-2024-SUNAFIL/TFL, Nº 543-2024-SUNAFIL/TFL, Nº 582-2024-SUNAFIL/TFL, Nº 24- 2025-SUNAFIL/TFL y Nº 463-2025-SUNAFIL/TFL, en las que se precisó que la responsabilidad por infracción muy grave debe fundarse en un juicio de causalidad motivado, que determine si el incumplimiento afectó el deber de prevención del empleador respecto de las condiciones de trabajo que originaron el daño. En esa línea, cuando la omisión detectada corresponde a obligaciones documentales, como la entrega del RISST o supuestos similares, el análisis de imputación debe valorar si dicha omisión afectó efectivamente el cumplimiento del deber de prevención del empleador respecto de las actividades desarrolladas por el trabajador accidentado, y si tal defecto de información, capacitación o advertencia tuvo capacidad real de influir en la producción del daño.

En tal sentido, debe resaltarse que la función de la inspección del trabajo —como primera línea del sistema de fiscalización laboral— no se limita a verificar el incumplimiento de deberes formales, sino que requiere realizar un análisis sustantivo de las circunstancias que originaron el accidente. En particular, cuando se califica una infracción como muy grave con base en un resultado dañoso, corresponde a la autoridad verificar si el incumplimiento detectado tuvo incidencia relevante y comprobable en la producción del daño. Para ello, deberá evaluarse si el documento omitido o la medida no ejecutada guardaba relación directa con las funciones asignadas al trabajador y con el tipo de riesgo materializado, así como si dicha omisión menoscabó la capacidad de advertencia, prevención o control del peligro. Solo cuando esta conexión funcional sea motivada adecuadamente, podrá considerarse la omisión como causalmente relevante y subsumible en los supuestos previstos en los numerales 28.10 o 28.11 del RLGIT.

Así, se sanciona a la impugnante bajo el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, las siguientes conductas: a) el incumplimiento relativo al reglamento interno de seguridad y salud en el trabajo; b) el incumplimiento relativo a la formación e información en seguridad y salud en el trabajo; y c) incumplimiento relativo a la identificación de peligros y evaluación de riesgos (IPER).

El tipo infractor imputado a la impugnante dispone: “Son infracciones muy graves, los siguientes incumplimientos: 28.10 El incumplimiento de la normativa sobre seguridad y salud en el trabajo que ocasione un accidente de trabajo que cause daño al cuerpo o a la salud del trabajador, que requiera asistencia o descanso médico, conforme al certificado o informe médico legal.”

Es oportuno señalar que la determinación de la responsabilidad exige la concurrencia de cuatro presupuestos: a) El daño, b) Conducta antijurídica, c) La relación de causalidad, y d) El factor de atribución. Así, debemos entender por cada uno de ellos:

Asimismo, debemos tener en cuenta que, en torno a la atribución de la responsabilidad generada como efecto de un accidente de trabajo, se consideran las siguientes teorías:

En ese entendido, en la Casación Laboral N° 4258-2016-Lima, se ha establecido:

En este orden de ideas, corresponde analizar si se ha acreditado que las causas determinantes del accidente de trabajo son consecuencia directa de la labor desempeñada por el trabajador accidentado, y si es consecuencia de los incumplimientos por parte de la impugnante de las normas de seguridad y salud en el trabajo.

En el presente caso, se advierte que, conforme a lo constatado por la inspectora comisionada, el señor Guillermo Julio Morón Cruz, quien realizaba labores de recojo de maleza para la inspeccionada en calidad de trabajador de servicios, el día 14 de julio de 2020, aproximadamente a las 15:00 horas, sufrió un accidente de trabajo al experimentar un dolor intenso en la región lumbar tras concluir sus actividades de campo. De acuerdo con la descripción consignada en las actuaciones inspectivas, la forma del accidente fue atribuida a esfuerzos físicos o falsos movimientos, siendo el agente causante identificado como “otros”. La parte del cuerpo afectada fue la región lumbosacra (columna vertebral y musculatura adyacente), y la naturaleza de la lesión fue diagnosticada como lumbalgia post esfuerzo (RO1N), lo que motivó la emisión de descansos médicos a favor del trabajador a partir de esa misma fecha.

Al respecto, a la luz de las actuaciones inspectivas verificamos lo siguiente, de los Hechos Comprobados en el Acta de Infracción, referido a la materia:

Sobre el particular, debemos tener en cuenta que el artículo 21 de la LSST, dispone que: “(…) "Las medidas de prevención y protección del Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo. Las medidas de prevención y protección dentro del Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo se aplican en el siguiente orden de prioridad: a) Eliminación de los peligros y riesgos, b) Tratamiento, control o aislamiento de los peligros y riesgos, adoptando medidas técnicas o administrativas. c) Minimizar los peligros y riesgos, adoptando sistemas de trabajo seguro que incluyan disposiciones administrativas de control. d) Programar la sustitución progresiva y en la brevedad posible, de los procedimientos, técnicas, medios, sustancias y e) En último caso, facilitar equipos de protección personal adecuados, asegurándose que los trabajadores los utilicen conserven en forma correcta.

Asimismo, el artículo 57 del citado cuerpo normativo señala que: “el empleador actualiza la evaluación de riesgos una vez al año como mínimo o cuando cambien las condiciones de trabajo o se hayan producido daños a la salud y seguridad en el trabajo. Si los resultados de la evaluación de riesgos lo hacen necesarios, se realizan: a) Controles periódicos de la salud de los trabajadores y de las condiciones de trabajo para detectar situaciones potencialmente peligrosas; b) Medidas de prevención, incluidas las relacionadas con los métodos de trabajo y de producción, que garanticen un mayor nivel de protección de la seguridad y salud de los trabajadores”.

De igual manera, el artículo 82 del RLSST, dispone que: “el empleador debe identificar los peligros y evaluar los riesgos para la seguridad y salud de los trabajadores en forma periódica, de conformidad con lo previsto en el artículo 57 de la Ley. Las medidas de prevención y protección deben aplicarse de conformidad con el artículo 50 de la Ley (…) (énfasis añadido).

Debe recordarse que la matriz IPERC es elaborada considerando las actividades rutinarias y no rutinarias según lo establecido en el puesto de trabajo del trabajador y trabajadora, así como las situaciones de emergencia que podrían presentarse a causa del desarrollo del trabajo o con ocasión del mismo, identificando los peligros y evaluando los riesgos existentes o posibles en materia de seguridad y salud en el trabajo que guarden relación con el medio ambiente de trabajo o con la organización del trabajo. Estos alcances fueron inicialmente desarrollados en la “Guía Básica sobre Sistema de Gestión de Seguridad y Salud en el Trabajo”, contenida en el Anexo 3 de la Resolución Ministerial N° 050-2013- TR14, y posteriormente incluidos dentro de la modificación efectuada en el artículo 77 del reglamento de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo (en adelante RLSST), aprobado por el Decreto Supremo N° 005-2012-TR.

Sobre estos alcances, es importante recordar que la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, Ley N° 29783 (en adelante la LSST), reconoce como un pilar fundamental y transversal al Principio de Prevención, entendido este como la obligación que tiene el empleador de garantizar que la permanencia del trabajador en el centro de labores así como el desempeño de las funciones asignadas no van a significar en él un menoscabo en su salud, en su bienestar o la pérdida de la vida en un caso extremo; por el contrario, las condiciones de trabajo deben de permitirle su realización como persona y garantizar el alcance del bienestar social15.

En ese contexto normativo, se verifica la obligación del empleador, a cumplir con la evaluación de riesgos, su actualización; a identificar y eliminar los peligros y los riesgos relacionados con el trabajo y promover la seguridad y salud en el trabajo. De igual manera, respecto a la obligación de exhibir la documentación del Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo, dentro de ellos, la identificación de peligros, evaluación de riesgos y sus medidas de control, debiendo ser en un lugar visible dentro del centro de trabajo, sin perjuicio de aquella exigida en las normas sectoriales respectivas, de conformidad con lo previsto en el artículo 57 de la LSST. Asimismo, al ser el empleador el responsable de velar por la seguridad y salud de sus trabajadores, está obligado a gestionar todos los riesgos sin excepción.

En el presente caso, se advierte que la impugnante no ha formulado alegato alguno respecto de la infracción imputada en materia de seguridad y salud en el trabajo vinculada al accidente sufrido por el señor Guillermo Morón. En tal sentido, corresponde evaluar dicha imputación a la luz del precedente vinculante contenido en la Resolución de Sala Plena N.° 005-2022-SUNAFIL/TFL.

Dicho precedente exige que, para la configuración de las infracciones previstas en los numerales 28.10 o 28.11 del artículo 28 del RLGIT, se acredite un nexo causal entre el incumplimiento normativo y el accidente ocurrido. Este nexo debe ser objeto de un análisis motivado y razonado en el acta de infracción, a fin de evidenciar que la conducta infractora fue susceptible de producir o contribuir al accidente. Así, el juicio de imputación debe recaer sobre cada incumplimiento identificado, evaluando de forma individual su potencialidad lesiva, conforme con las condiciones establecidas en los referidos tipos infractores.

En ese sentido, la autoridad inspectiva debe acreditar que el incumplimiento imputado no solo existió formalmente, sino que tuvo una incidencia relevante y comprobable en la

En el caso concreto, conforme al hecho verificado contenido en el considerando 4.19 del acta de infracción, la imputación formulada a la inspeccionada se refiere a la no elaboración de la Matriz de Identificación de Peligros y Evaluación de Riesgos (IPER) respecto al puesto de trabajo del trabajador afectado antes de la ocurrencia del accidente del 14 de julio de 2020. Sin embargo, del contenido del acta no se aprecia que se haya desarrollado un análisis que permita establecer de qué manera la omisión del IPER contribuyó o guardó relación causal con el accidente sufrido por el trabajador.

En efecto, la autoridad inspectiva no ha motivado si el riesgo que se materializó en el accidente debía haber sido identificado y controlado mediante la Matriz IPER; tampoco se ha precisado si dicha omisión privó al trabajador de información o medidas que le hubieran permitido advertir, prevenir o mitigar el riesgo al que estuvo expuesto. A ello se suma que no se ha evaluado si la falta del IPER afectó el deber de prevención del empleador con relación a las funciones específicas asignadas al trabajador accidentado ni si existió una conexión funcional entre la omisión detectada y el daño producido.

En consecuencia, al no haberse acreditado ni motivado en el acta de infracción la existencia de una relación sustantiva entre el incumplimiento imputado y el accidente ocurrido, tal como exige el citado precedente vinculante, esta Sala considera que no se ha configurado válidamente la infracción muy grave imputada bajo el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT. Por tanto, corresponde dejar sin efecto dicha infracción, al no haberse cumplido con el estándar de imputación exigido para su validez. Asimismo, se debe precisar, en virtud del numeral 6.3 del artículo 6 del TUO de la LPAG, que no constituye causal de nulidad la apreciación distinta de la valoración de los medios probatorios y de la aplicación del derecho por parte de las instancias anteriores en el presente caso.

Asimismo, los artículos 27, 27-A y 29 del RLSST17, establecen el contenido, la oportunidad y los alcances que los programas de capacitación deben desarrollar, estableciéndose

En el presente caso, del análisis del expediente, concretamente del considerando 4.18 de los Hechos Verificados del Acta de Infracción, vinculado a la materia de formación e información sobre seguridad y salud en el trabajo, se advierte lo siguiente:

Así, el sustento de la imputación para el reproche administrativo referido al incumplimiento en formación e información en materia de seguridad y salud en el trabajo

En ese sentido, no se encuentra correctamente determinada la causalidad de tal omisión en la formación e información sobre seguridad y salud en el trabajo, por lo que corresponde dejar sin efecto dicha infracción.

De acuerdo con el precedente vinculante contenido en la Resolución de Sala Plena N.° 005-2022-SUNAFIL/TFL, publicado el 18 de agosto de 2022, la configuración de las infracciones muy graves previstas en los numerales 28.10 y 28.11 del artículo 28 del RLGIT exige un análisis motivado del nexo causal entre el incumplimiento imputado y el accidente ocurrido.

En el presente caso, si bien el acta de infracción sostiene que no se acreditó capacitación en seguridad y salud sobre riesgos como posturas forzadas, movimientos repetitivos o ergonomía, la autoridad inspectiva no precisó cuál de dichos riesgos se materializó en el accidente sufrido por el trabajador ni explicó cómo la omisión de la capacitación incidió en el resultado dañoso. En ausencia de esa determinación y de un juicio causal claro, no se configura el nexo exigido por los fundamentos 6.20 y 6.21 de la Resolución de Sala Plena N.° 005-2022-SUNAFIL/TFL, por lo que corresponde dejar sin efecto la sanción impuesta, al no acreditarse válidamente la infracción. Asimismo, se debe precisar, en virtud del numeral 6.3 del artículo 6 del TUO de la LPAG, que no constituye causal de nulidad la apreciación distinta de la valoración de los medios probatorios y de la aplicación del derecho por parte de las instancias anteriores en el presente caso

Sobre el particular el Acta de Infracción ha establecido, lo siguiente:

En este punto, resulta necesario establecer que los incumplimientos documentales pueden ser causales en función de su importancia en la estructuración del sistema de gestión y de la vigencia real del deber de prevención.

De la revisión del acta de infracción y del pronunciamiento de la autoridad sancionadora, no se advierte que se haya desarrollado un análisis razonado y concreto sobre la relación de causalidad entre el incumplimiento imputado —referido a la falta de acreditación de

En ese sentido, el citado precedente establece que la omisión de entregar el RISST solo configura infracción muy grave si se acredita, mediante un juicio de causalidad debidamente motivado, que el trabajador se vio privado de información relevante para identificar, prevenir o mitigar el riesgo que efectivamente se materializó. En el presente caso, la autoridad inspectiva no ha precisado de qué manera la ausencia de dicho documento limitó la capacidad preventiva del trabajador ni cómo dicha falta se vinculó directamente con el accidente ocurrido. Al no haberse establecido esta conexión causal, el incumplimiento carece de relevancia infractora bajo los alcances del artículo 28.10 del RLGIT.

Asimismo, conforme a los fundamentos 6.52 y 6.53 del mismo precedente, la responsabilidad administrativa por una infracción muy grave debe estar sustentada en un análisis que determine si el incumplimiento detectado —en este caso, de carácter documental— tuvo relación directa con las funciones asignadas al trabajador y con el tipo de riesgo que se concretó. En este expediente, no se ha demostrado que el contenido del RISST omitido incluía advertencias específicas respecto del riesgo que provocó el accidente, ni que la falta de acceso a dicho documento menoscabara efectivamente la capacidad del trabajador para prevenirlo.

En consecuencia, al no haberse acreditado ni motivado adecuadamente en el acta de infracción la existencia de un nexo de causalidad entre el incumplimiento imputado y el accidente ocurrido —como exige el precedente vinculante establecido en la Resolución de Sala Plena N.° 006-2025-SUNAFIL/TFL—, corresponde dejar sin efecto la sanción impuesta bajo el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT referida a la falta de entrega del RISST.

El presente pronunciamiento, referido a las tres infracciones muy graves imputadas bajo el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, no configura una causal de nulidad del procedimiento sancionador, conforme a lo previsto en el numeral 6.3 del artículo 6 del TUO de la Ley del Procedimiento Administrativo General, en tanto se trata de una diferencia en la apreciación jurídica de los hechos verificados y de los medios probatorios obrantes en el expediente por parte de esta instancia revisora.

En síntesis, podemos concluir con el análisis causal del accidente de trabajo, a través de este gráfico:

El numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5 de la LGIT establece que los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento. Sobre ello, el inciso 13.5 del artículo 13 del RLGIT establece que, dichas medidas, se adoptan dentro del plazo establecido para la realización de las actuaciones de investigación o comprobatorias a las que se refiere los numerales 13.3 y 13.4 del artículo 13 del mismo reglamento.

El numeral 20.3 del artículo 20 del RLGIT, ha establecido que las medidas de requerimiento son órdenes dispuestas, por la inspección del trabajo, para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo. Así como que éstas pueden consistir en ordenar al empleador, siempre que se fundamente en el incumplimiento de la normatividad legal vigente, que en relación con un trabajador se le registre en planillas, se abonen las remuneraciones y beneficios laborales pendientes de pago, entre otras.

Así las cosas, corresponde indicar que la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una disposición ordenada por el servidor – inspector de trabajo- que puede tener como objeto el revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento sancionador (medida de requerimiento en modalidad de subsanación de una infracción determinada por la inspección del trabajo),18 existiendo otra variante por la que los inspectores conminan al sujeto inspeccionado a adecuar su comportamiento a lo prescrito en las normas de trabajo (medida de requerimiento en modalidad de rectificación de una infracción determinada por la inspección del trabajo).

Por ello, la inspeccionada tiene la carga de dar cumplimiento a lo ordenado por la autoridad inspectiva, caso contrario, su incumplimiento constituye infracción a la labor inspectiva, sancionable con multa, según lo dispuesto por el artículo 36 de la LGIT y el artículo 46 numeral 46.7 del RLGIT.

En esa línea argumentativa, de conformidad con el precedente administrativo de observancia obligatoria aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2022- SUNAFIL/TFL, publicado el 06 de mayo de 2022, en el diario oficial El Peruano, la evaluación de los alegatos relativos a las medidas inspectivas de requerimiento debe de encontrarse vinculadas bajo los siguientes aspectos:

Respecto de la razonabilidad, el Título Preliminar del TUO de la LPAG reconoce a la misma como un principio del procedimiento administrativo:

En el caso sub examen se aprecia que la medida inspectiva de requerimiento de fecha 06 de setiembre de 2021, ordenó a la recurrente que cumpla en un plazo máximo de 03 días hábiles, con la adopción de las medidas requeridas, bajo apercibimiento de multa en caso de incumplimiento.

En este punto, cabe invocar, lo dispuesto en el precedente administrativo de observancia obligatoria, contenida en la Resolución de Sala Plena N° 009-2023-SUNAFIL/TFL, referida a los elementos de la medida de requerimiento se dispuso:

En el presente caso, la medida inspectiva de requerimiento de fecha 06 de septiembre de 2021 no estuvo orientada a revertir una situación subsanable ni a impedir la continuación de una conducta infractora, sino que se limitó a reiterar la exigencia de presentar el Registro de Accidente de Trabajo del 14 de julio de 2020, cuyo incumplimiento ya constaba en el expediente pese a múltiples pedidos previos. Esta utilización desnaturaliza el carácter preventivo y correctivo que debe revestir toda medida de requerimiento conforme a la Ley N.° 28806 y su reglamento, pues no se expuso un razonamiento jurídico que justifique por qué, a la fecha de su emisión, resultaba aún razonable exigir la entrega del documento como si se tratara de una obligación subsanable. En consecuencia, no bastaba con la mera transcripción de la normativa aplicable, sino que era indispensable explicar en qué medida el incumplimiento seguía siendo susceptible de corrección efectiva; de lo contrario, la orden devino en una simple reiteración de un mandato ya desatendido, lo cual afecta la razonabilidad y proporcionalidad del acto inspectivo.

Por las razones expuestas, corresponde dejar sin efecto la sanción impuesta por la infracción muy grave tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, en la medida que el acto inspectivo no cumplió con justificar la razonabilidad y finalidad correctiva de la medida emitida, al estar dirigida a exigir la presentación de un documento cuya omisión ya había sido verificada previamente y no resultaba subsanable.

En tal sentido, resulta inoficioso pronunciarse sobre los demás alegatos de la impugnante en este extremo. Tales cuestionamientos devienen en irrelevantes al haberse determinado que la medida fue emitida sin cumplir con los requisitos exigidos por la normativa vigente, lo cual invalida la subsunción de la conducta al tipo infractor invocado.

Por otro lado, en cuanto al alegato de la entidad impugnante, referido a que la multa impuesta sería contraria al artículo 19 de la Ley N.º 28112 por no contar con asignación presupuestaria previa, corresponde desestimar dicho argumento. El citado artículo establece que los actos administrativos de gasto que se emitan sin respaldo presupuestal previo devienen en nulos de pleno derecho; sin embargo, esta disposición es aplicable únicamente a los actos emitidos por los propios funcionarios que comprometen recursos públicos, y no a la potestad sancionadora de la autoridad inspectiva ni al cumplimiento de sanciones impuestas por infracciones legalmente tipificadas. La aplicación de una multa derivada de un procedimiento sancionador en materia laboral no constituye en sí misma un acto de gasto por parte de la entidad, sino una consecuencia jurídica del incumplimiento normativo acreditado. 6.74 Asimismo, el cumplimiento de normas laborales —como el deber de registrar a los trabajadores en planilla— no puede supeditarse a la disponibilidad presupuestaria, pues ello implicaría admitir que los derechos laborales pueden ser vulnerados en función de la capacidad financiera del empleador, lo que resulta incompatible con los principios de irrenunciabilidad de derechos y de primacía de la realidad laboral. En consecuencia, la limitada disponibilidad presupuestaria de la entidad no configura una causa legal para dejar sin efecto la sanción impuesta.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.