Municipalidad de Lurín — Res. 1064-2025

Antecedentes

Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Contratos de Trabajo (Subgrupo: Primacía de la realidad) y Desnaturalización de la relación laboral (Subgrupo: Incluye todas).

General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

- Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no rectificar la planilla electrónica respecto del régimen laboral de los trabajadores, debiendo ser el de la actividad privada, tipificada en el numeral 24.2 del artículo 24 del RLGIT.

- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por no registrar en la planilla electrónica bajo el régimen de la actividad privada a los trabajadores, tipificada en el numeral 25.20 del artículo 25 del RLGIT.

- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir la medida inspectiva de requerimiento de fecha 06 de junio de 2017, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

i. Alega que erróneamente se determinó que setenta y un (71) obreros de limpieza pública, parques y jardines se encontraban bajo el régimen laboral de la actividad privada del Decreto Legislativo N° 728, pese a que fueron contratados bajo el régimen del Decreto Legislativo N° 1057 y por servicios no personales. ii. Respecto a veinticinco (25) de dichos trabajadores, la autoridad aplicó el principio de primacía de la realidad para reconocer un vínculo laboral del régimen privado, sin considerar que el Decreto Legislativo N° 1057 faculta a las entidades estatales a contratar bajo la modalidad CAS, y que la inspeccionada cumplió con las obligaciones inherentes a dicho contrato. Asimismo, no se valoró que la Ley de Presupuesto prohíbe incorporar nuevo personal a la planilla permanente y que la desnaturalización de contratos CAS corresponde al Poder Judicial, señalando que la multa impuesta genera perjuicio económico. iii. Aduce que la locación de servicios, regulada en el artículo 1764 del Código Civil y aplicada mediante la Ley de Contrataciones del Estado, no implica relación de subordinación, por lo que los obreros mencionados no tenían vínculo laboral. Para incorporarlos en planilla bajo el régimen privado se requiere plaza presupuestada en

Conforme consta en el considerando 30 de la resolución sancionadora, se advierte que la autoridad de primera instancia, en aplicación del artículo 39 de la LGIT, redujo la multa por infracciones muy graves al límite máximo de 200 UIT. Asimismo, conforme a la Ley N° 30222, aplicó una rebaja del 35% sobre el monto total de la sanción impuesta, estableciéndose en S/. 294,131.25. Al haberse efectuado esta reducción de manera global, sin discriminar el importe correspondiente a cada infracción, no es posible individualizar el monto aplicable a cada una de ellas.

el CAP, considerada en el PAP y que el servidor gane concurso público, lo que no ocurrió. Además, el incumplimiento de normas presupuestales acarrea responsabilidad administrativa para los funcionarios. iv. El 20 de junio de 2017, la apoderada de la inspeccionada entregó a los inspectores la documentación solicitada en la medida inspectiva emitida; sin embargo, dichos documentos no fueron valorados. Tampoco se consideraron los descargos sobre la falta de CAP actualizado, documento cuya implementación se gestiona ante SERVIR. v. Finalmente, la inspeccionada sostiene que no existe impedimento legal para contratar obreros mediante CAS y servicios no personales, por lo que no correspondería la sanción impuesta.

i. El principio de legalidad y el de observancia al debido proceso garantizan que las actuaciones del Sistema de Inspección del Trabajo se desarrollen conforme a la Constitución, las leyes y normas vigentes, asegurando a las partes el ejercicio de sus derechos de defensa. En el ámbito de la inspección, la competencia se extiende a todos los sujetos obligados, incluso del sector público, siempre que estén bajo el régimen laboral de la actividad privada. ii. Respecto a los obreros municipales, señala que la Ley Orgánica de Municipalidades establece que están sujetos a dicho régimen, sin que ello impida su contratación bajo el régimen CAS, cuya constitucionalidad ha sido reconocida por el Tribunal Constitucional y ratificada por SERVIR. iii. La SUNAFIL, como autoridad central del Sistema de Inspección del Trabajo, ha precisado —mediante Resolución de Superintendencia N° 62-2021— que los obreros municipales pueden ser contratados bajo el régimen laboral de la actividad privada o, de forma alternativa, bajo el régimen CAS, siendo competente para fiscalizar únicamente el primero. La Intendencia Nacional de Inteligencia Inspectiva señaló que este criterio aplica para vínculos iniciados antes de la vigencia de la Ley N° 31131, cuando no existía prohibición para contratar obreros municipales bajo el régimen CAS. iv. En el caso concreto, se acreditó que 25 trabajadores prestaban servicios en limpieza pública, parques y jardines bajo contratos CAS celebrados antes de la Ley N° 31131, conforme al Decreto Legislativo N° 1057. En atención a los principios de legalidad y jerarquía, así como a los criterios de SERVIR, el Tribunal Constitucional y SUNAFIL, se reconoce que la contratación CAS era válida y que la competencia inspectiva se limita al régimen privado, dejando a salvo el derecho de los trabajadores a acudir a la vía judicial.

v. Por otro lado, precisa que el contrato de locación de servicios, regulado por el Código Civil, implica una prestación autónoma sin subordinación; sin embargo, en el presente caso se verificó que 46 trabajadores, formalmente contratados bajo esta modalidad, realizaban labores personales, subordinadas y remuneradas propias del servicio de limpieza pública, cumpliendo con los elementos esenciales del contrato de trabajo conforme al artículo 4 de la LPCL y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. vi. La autoridad inspectiva constató que dichos trabajadores percibían una remuneración regular, cumplían horarios y recibían órdenes directas, configurándose así la desnaturalización de los contratos civiles. Pese a que la normativa y el criterio SUNAFIL permiten contratar obreros municipales bajo régimen privado o, alternativamente, bajo CAS, no se evidenció que en este caso se aplicara alguno de dichos regímenes, sino un uso indebido de la locación de servicios para cubrir funciones propias y permanentes de la inspeccionada. vii. En aplicación del principio de primacía de la realidad, se determinó que la relación laboral de los 46 trabajadores era de duración indeterminada, correspondiendo su incorporación a planilla bajo el régimen de la actividad privada. La SUNAFIL, en cumplimiento de su mandato legal e internacional, estableció que las restricciones presupuestales no pueden impedir el reconocimiento de derechos laborales, obligando a la inspeccionada a realizar las gestiones necesarias para regularizar la situación de dichos trabajadores, desestimando sus alegatos en sentido contrario.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”

Del Recurso De Revisión

“Ley N° 29981, Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye la última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)”. "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” “Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

De La Interposición Del Recurso De Revisión Por Parte De La Municipalidad De Lurin

Artículo 14 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por el Decreto Supremo N°004-2017- TR.

Fundamentos Del Recurso De Revisión

El 28 de febrero de 2023, la impugnante presentó su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 345-2022-SUNAFIL/ILM, argumentando lo siguiente:

i. Respecto a no rectificar la planilla electrónica vinculada al régimen laboral de los trabajadores CAS, señala que es posible incorporar personal al servicio del estado bajo la referida modalidad, ya que, por normas de austeridad dispuestas en la Ley de Presupuesto, está prohibido añadir a la planilla del estado empleados u obreros permanentes. Por lo que, concluye que actuó correctamente al contratar a su personal bajo contrato CAS. ii. En cuanto a la locación de servicios, precisa que, dada su naturaleza contractual, es posible concluir que no hay permanencia, ni subordinación; pudiéndose verificar que los locadores contratados no tenían una relación laboral con la inspeccionada, sino solo prestaban un servicio. Por lo que, debe declararse nula la resolución impugnada. iii. Sostiene que SUNAFIL no cuenta con la facultad para declarar un vinculo laboral y mucho menos para desconocer un contrato civil existente, correspondiendo dicha prerrogativa únicamente al poder judicial. iv. Por otro lado, alega que, para registrar, rectificar o incorporar personal a la planilla electrónica bajo el régimen laboral de la actividad privada, debe considerarse las condiciones establecidas en la Ley de Presupuesto. En consecuencia, al registrar en la planilla electrónica de CAS al personal contratado, ha cumplido con la ley, debiendo declararse nula la multa impuesta por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento. v. Asimismo, sostiene que la aplicación del principio de primacía de realidad, permite reconocer una relación laboral solo en el ámbito judicial. Por lo que, debe declararse nula la multa impuesta vinculada a la falta de cumplimiento de la medida de requerimiento. vi. Alega que no se ha valorado su argumento referido a la falta de un cuadro CAP. Sin perjuicio de ello, alega que SUNAFIL no se puede apartar de lo establecido en el artículo 3 del Decreto de Urgencia N° 016-2020, el cual señala que los trabajadores deben ingresar solo por concurso público. vii. Aduce que a través del recurso de apelación cumplió con subsanar los incumplimientos advertidos, no valorándose todas las pruebas ofrecidas. Por lo que, debe aplicarse la reducción de la multa impuesta por la subsanación de las infracciones. viii. Por otro lado, aduce que, en el caso concreto, las actuaciones inspectivas excedieron el tiempo establecido en la normativa, vulnerando su derecho al debido procedimiento y a la conducta procedimental.

Análisis Del Recurso De Revisión

Respecto a la competencia material de este Tribunal

"Artículo 49.- Recursos administrativos Los recursos administrativos del procedimiento administrativo sancionador son aquellos previstos en el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo Nº 004- 2019-JUS. El Recurso de revisión es de carácter excepcional y se interpone ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral. El Reglamento determina las demás condiciones para el ejercicio de los recursos administrativos.” (Énfasis añadido)

“…la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias” (énfasis añadido).

“6.17. Sobre la base de lo previsto en el literal a) del artículo 16 y el inciso 18.1 del artículo 18 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral (Decreto Supremo N° 004-2017-TR), tras el control de admisibilidad del recurso de revisión interpuesto, a cargo de la autoridad emisora de la decisión impugnada, este órgano de revisión tiene el deber de efectuar el control de procedencia del recurso. Así, se declarará la improcedencia del recurso de revisión en los siguientes supuestos: i) Cuando el acto impugnado no corresponda a resoluciones de segunda instancia que se pronuncian sobre la imposición de sanciones;

ii) Cuando la infracción materia de sanción que se impugna, no esté tipificada como muy grave en el RLGIT; o iii) Cuando el recurso de revisión no se sustente en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria emitidos por este Tribunal. 6.18. Lo anterior exige al administrado una mayor rigurosidad en la formulación de sus escritos de revisión, en la medida que, al tratarse de un recurso extraordinario, para que los fundamentos contenidos en este puedan ser conocidos y evaluados por el Tribunal, no basta que la resolución recurrida contenga la imposición de sanciones por infracciones muy graves, sino que su impugnación debe ceñirse estrictamente a los presupuestos básicos establecidos en el artículo 14 del Reglamento del Tribunal, esto es: 1) Debe cuestionar al menos una infracción tipificada y calificada como muy grave, en el RLGIT, o en caso de omisión, el razonamiento empleado es suficiente para deducir ello, y; 2) Este cuestionamiento debe sustentarse necesariamente, en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas que rigen el derecho laboral, y/o en el apartamiento inmotivado de algún precedente de observancia obligatoria emitido por este Tribunal, que haya incidido directa o indirectamente, en la determinación de las infracciones. 6.19. Y es que, en ciertos casos, se aprecia la existencia de recursos de revisión donde, impugnándose una resolución que confirma la imposición de una sanción económica por la comisión de alguna infracción tipificada como muy grave en el RLGIT; no se cuestiona expresamente dicha infracción de forma directa o siquiera indirecta (cuando no se plantea algún razonamiento que pueda permitir deducir ello). Tal situación implica que tales recursos promueven asuntos fuera de la competencia material de este Tribunal, debiendo este órgano colegiado declarar la improcedencia, conforme a la normativa que rige su actuación.” (Énfasis añadido)

mediante la Resolución de Intendencia N° 345-2022-SUNAFIL/ILM. Del mismo modo, el argumento viii) no se refiere a ninguna de las infracciones muy graves imputadas en el presente caso, por lo que no corresponde su valoración por esta Sala.

Sobre los elementos de una relación laboral, el contrato de locación de servicios y el uso de la planilla electrónica

a) Prestación personal de servicios: Es un elemento esencial del contrato de trabajo que implica que el servicio debe ser brindado de manera directa y personal por el propio trabajador, quien debe ser necesariamente una persona natural. b) Remuneración: Corresponde al total de lo que el trabajador percibe por la prestación de sus servicios, ya sea en dinero o en especie, independientemente de la forma o denominación que se le otorgue, siempre que constituya un ingreso de libre disposición. c) Subordinación: Se refiere a la situación en la que el trabajador se encuentra sujeto a las órdenes, instrucciones y directivas del empleador, quien tiene la facultad de supervisar y sancionar el desempeño del trabajador en el desarrollo de sus labores.

“3.3.3. Pues bien, para determinar si existió una relación de trabajo entre las partes encubierta mediante un contrato civil, este Tribunal debe evaluar si en los hechos se presentó, en forma alternativa y no concurrente, alguno de los siguientes rasgos de laboralidad: a) control sobre la prestación o la forma en que ésta se ejecuta; b) integración del demandante en la estructura organizacional de la emplazada; c) prestación ejecutada dentro de un horario determinado; d) prestación de cierta duración y continuidad; e) suministro de herramientas y materiales a la demandante para la prestación del servicio; f) pago de remuneración al demandante; y, g) reconocimiento de derechos laborales, tales como las vacaciones anuales, las gratificaciones y los descuentos para los sistemas de pensiones y de salud” (énfasis añadido).

“4-A.- Registro de Información Laboral (T-REGISTRO) El empleador deberá registrarse, así como a sus trabajadores, pensionistas, prestadores de servicios, personal en formación – modalidad formativa laboral y otros, personal de terceros y derechohabientes, de acuerdo a los siguientes plazos: a) Trabajador, prestador de servicios a que se refiere el numeral ii) del literal d) del artículo 1 del presente Decreto Supremo, personal en formación - modalidad formativa laboral y otros, y personal de terceros: dentro del día en que se produce el ingreso a prestar sus servicios, independientemente de la modalidad de contratación y de los días laborados. (...) Cualquier modificación o actualización de los datos de la información existente en el TREGISTRO, deberá ser efectuada por el empleador dentro del plazo de cinco (05) días hábiles de haber ocurrido el evento o de la fecha en que el empleador tuvo conocimiento”. (Énfasis añadido)

Sobre la relación laboral encubierta en el caso concreto

“Cuarto.- Que, de conformidad con el articulo 37 de la Ley Orgánica de Municipalidades, Ley N° 27972 “Los obreros que prestan sus servicios a las municipalidades son servidores públicos sujetos al régimen laboral de la actividad privada, reconociéndoles los derechos y beneficios inherentes a dicho régimen”; en ese sentido el personal de limpieza pública y de parques y jardines, que realizan labores como obreros se encuentran sujetos al régimen laboral de la actividad privada regulada por el Decreto Legislativo N° 728, (…) se debe precisar que al existir una normatividad expresa al ser un régimen específico, es obligatoria la aplicación del registro de los trabajadores en el Régimen Laboral de la Actividad Privada normado por el Decreto Legislativo N° 728, mucho mas aun que al realizarse las verificaciones al personal en aplicación del principio de primacía de la realidad se ha constatado que el personal perteneciente al sujeto inspeccionado cumplen con los elementos esenciales de un contrato de trabajo, al presentar la subordinación de un Jefe inmediato el cual imparte las órdenes y funciones para cada servidor, con una remuneración mensual determinada, siendo su labor realizada de forma personal sin poder delegar dichas funciones a un tercero, ya que se encuentra plenamente controlado con un respectivo registro de control de asistencia, siendo su labor realizada en un horario y jornada de 7:00 a 15:00 horas o de 6:00 a 14:00 horas de lunes a sábado por parte de los servidores (…)” (Énfasis añadido)

 Prestación personal de servicios: Se verificó que los servicios eran prestados directamente por cada trabajador, sin posibilidad de delegación, lo cual consta en la cláusula cuarta de los contratos de locación que obran en el expediente inspectivo9, en la que se establece que el locador “se compromete a realizar la actividad para la que se le contrata en forma personal no pudiendo delegar en otra persona los trabajos”. (Énfasis añadido)

 Remuneración: Según los contratos revisados, los locadores percibían un pago mensual de S/ 1,000.00, lo que evidencia la existencia de contraprestación económica de naturaleza remunerativa.

 Subordinación: A través de las visitas inspectivas se constató que los trabajadores cumplían órdenes impartidas por un jefe inmediato, realizaban sus labores en horarios establecidos y registraban su asistencia diariamente, lo que demuestra la existencia de control directo por parte del empleador.

Véase desde fojas 46 a 63 del expediente inspectivo.

“6.22 En tal sentido, el principio de primacía de realidad tiene la virtud de proporcionar al órgano administrativo, dentro de un procedimiento sancionador, una importante herramienta conceptual, orientada a superar formalidades con las que eventualmente se hubiere revestido un acto jurídico laboral para encontrar el trasfondo de la verdadera naturaleza de la relación laboral entre el sujeto inspeccionado y el trabajador o trabajadores afectados; descartando de esta manera las actitudes que en fraude a la ley hubieren podido consumarse, incluso con aceptación del trabajador. 6.23 Por lo anotado, en caso de discordancia entre los hechos constatados en la fiscalización y los documentos o acuerdos formales establecidos por el sujeto inspeccionado, debe darse preferencia a los primeros. Como se recuerda, el artículo 16 de la Ley N° 28806, establece la presunción de certeza de los hechos constatados por los inspectores en las fiscalizaciones realizadas, por lo que la determinación de prevalencia de los hechos se sostiene en tal comprobación y en el hecho de que cualquier contraprueba que pudiera presentarse durante los descargos, al ser examinada, no desvirtúe la imputación. 6.24 Debe precisarse que la aplicación del principio de primacía de la realidad, por parte de la autoridad administrativa, debe estar debidamente motivado y sustentado en lo actuado en el procedimiento fiscalizador y en el procedimiento administrativo sancionador. En cada ámbito, se debe analizar si existe un correcto examen de los hechos y de su verificación; toda vez que la invocación a este principio debe estar justificada en la comprobación directa o indirecta de la infracción imputada.” (Énfasis añadido)

“Artículo 5.- Campos desarrollados por los Obreros Municipales Las actividades de los obreros municipales se desarrollan en los siguientes campos: a. Limpieza pública. - Barrido de vías públicas; lavado de calles, locales públicos y plazas públicas; recolección, reciclaje, transporte, descarga y disposición final de residuos sólidos; fumigación; entre otros.

b. Áreas verdes. - Mantenimiento de parques y jardines, viveros municipales, áreas comunes y de recreación; ambientación de áreas verdes; fumigación; riego por inundación, cisterna y por punto de agua; poda; mantenimiento de canales subterráneos; entre otros. (…)”

“Cuarto: Régimen laboral de los obreros municipales. (…) 2. Pronunciamientos de la Autoridad Nacional del Servicio Civil. (…) Asimismo, en el numeral 3.1 del informe Técnico N° 518-215-SERVIR/GPGSC, se concluye: “(…) que el régimen de los obreros al servicio del Estado (Gobierno Nacional, gobiernos regionales y gobiernos locales) es el de la actividad privada, el cual contempla distintas modalidades de contratación para dicho personal, entre ellas los contratos modales”. Como se puede apreciar la propia Autoridad Nacional del Servicio Civil, ha concluido que los trabajadores que tienen la condición de obreros municipales, solo pueden ser contratados bajo el régimen laboral de la actividad privada y que en ningún caso podrán ser contratados bajo el régimen especial de contratación administrativa de servicios, ya que incorporarlos bajo dicho régimen se estaría desconociendo la evolución de las normas que regulan la protección de trabajo de los obreros municipales. 3. II Pleno Jurisdiccional Supremo en material laboral. Además, debemos tener en cuenta el II Pleno Jurisdiccional Supremo en materia Laboral realizado los días ocho y nueve de mayo de dos mil catorce, en el que los Jueces de la Corte Suprema han acordado por unanimidad en el numeral uno punto seis del tema uno, respecto al régimen laboral de los obreros municipales, lo siguiente: “El órgano jurisdiccional competente es el juez laboral en la vía del proceso ordinario o abreviado laboral según corresponda, atendiendo a las pretensiones que se planteen; pues de conformidad con el artículo 37° de la Ley 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, los obreros municipales se encuentran bajo el régimen laboral de la actividad privada y como tales, no están obligados a agotar la vía administrativa para acudir al Poder Judicial”. (subrayado es agregado). 4. Interpretación de la Segunda Sala de Derecho Constitucional y Social Transitoria de la Corte Suprema sobre el artículo 37° de la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades. Teniendo en cuenta lo expresado en los considerandos anteriores, esta Suprema Sala adopta como criterio de interpretación de los alcances del artículo 37° de la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, el siguiente: Los trabajadores que tienen la condición de obreros municipales se encuentran sujetos al régimen laboral de la actividad privada regulado por el Texto Único Ordenado del Decreto Legislativo N° 728, Ley de Productividad y Competitividad

Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 003-97-TR; en consecuencia, en ningún caso pueden ser contratados bajo el régimen especial de contratación administrativa de servicios”. (Énfasis añadido).

contractuales, en el orden sociolaboral (…) entre otras, de las normas en materia de relaciones laborales individuales".

Respecto a la medida inspectiva de requerimiento

paralización o prohibición de trabajos o tareas, según corresponda, a fin de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización” (énfasis añadido).

“6.8. Así, los expedientes sancionadores que se tramitan en el Sistema de Inspección del Trabajo no son, sin embargo, unos que permitan distinguir imputaciones que solamente contengan casos “muy graves”, “graves” o bien “leves”, siendo habitual que en los casos sometidos a este Tribunal se encuentren imputaciones que contemplen infracciones calificadas normativamente como “muy graves” y alguna o algunas más de distinto grado. Ante este tipo de plataformas impugnatorias, el Tribunal de Fiscalización Laboral se encuentra obligado a distinguir lo que es materia de su estricta competencia de aquello que no lo es, conforme con la normativa glosada. 6.9 En ciertos casos —como el que es objeto de la presente resolución—el recurso de revisión propone el análisis de infracciones a la labor inspectiva consistentes en el incumplimiento de la medida de requerimiento contenidas en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT10, pero las materias objeto de la medida de requerimiento son calificadas por la normativa como faltas “graves” o “leves”, lo que deposita a tales causas fuera de la competencia material de este Tribunal. 6.10 De esta forma, la evaluación de los recursos de revisión interpuestos contra sanciones administrativas por inejecución de medidas de requerimiento deberá circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la proporcionalidad, razonabilidad y legalidad de tales medidas, sin invadir una competencia administrativa vedada, como son las infracciones calificadas como graves y leves, que en expedientes como el presente, han adquirido firmeza con la expedición (y notificación) de la resolución de segunda instancia” (énfasis añadido).

“6.26 La medida inspectiva de requerimiento, al ser una “orden dispuesta por la inspección de trabajo para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo”10, debe contener un mandato claro y su entendimiento debe regirse por la razonabilidad, el deber de colaboración y la buena fe procedimental. En ese sentido, la medida de requerimiento debe cumplir con expresar el ámbito subjetivo y objetivo, siendo estos extremos suficientes para producir el resultado esperado por la medida: la rectificación de una situación antijurídica.

a) Ámbito subjetivo: En primer lugar, debe individualizar a los trabajadores afectados por el incumplimiento reprochado al sujeto inspeccionado;

b) Ámbito objetivo: En segundo lugar, a) debe identificar la afectación resultante de un comportamiento imputable al empleador —como ocurre en el caso de autos, al describirse el número de horas en sobretiempo laboradas, así como su incumplimiento en el pago— y, b) establecer cómo es que debe cumplirse dicha medida, es decir, qué acciones debe ejecutar el inspeccionado a fin de revertir la conducta reprochada. En ese sentido, el ámbito objetivo de la medida de requerimiento no se agota con la mención de la normativa legal vigente afectada o inobservada por el sujeto inspeccionado, sino que incluye el mandato de su cumplimiento, en la forma y modo esperado. (…)”. (énfasis añadido).

“Primero. - SE REQUIERE al sujeto inspeccionado identificado en el encabezamiento para que proceda a adoptar las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones legales vigentes en materia de: Registro de planillas de los trabajadores conforme al Régimen Laboral General de la actividad Privada señalada líneas arriba, lo que se entiende sin perjuicio de la posible extensión de Acta de Infracción, en consecuencia, deberá realizar las siguientes acciones: ➢ El sujeto inspeccionado debe registrar en la planilla electrónica (PLAME) y en el Formato TRS del T-Registro, la condición de contratación a plazo indeterminado a sus setenta y un (71) trabajadores señalados en el CUADRO N° 01, desde sus respetivas fechas de ingreso y/o las respectivas constancias de modificación de datos laborales de los trabajadores en el T-Registro de cada uno de ellos y debidamente entregadas a los servidores.

Segundo. – En el PLAZO MÁXIMO de NUEVE (09) días hábiles se acreditará el cumplimiento del presente requerimiento, debiendo comparecer el sujeto inspeccionado para la respectiva verificación en el local de la INTENDENCIA LIMA METROPOLITANA - SUNAFIL, sito en la Av. Salaverry N.5 655, 4to piso - Jesús María, el día Martes 20/06/2017 a las 8:30 horas.” (Énfasis añadido).

“6.32. Por tanto, cuando en la realización de las actuaciones inspectivas los comisionados adviertan la existencia de una relación de carácter laboral sobre la que las partes celebraron un tipo de contrato de servicios distinto al correspondiente (locación de servicios, comisión

RLGIT, Numeral 20.3 del artículo 20.

mercantil, etcétera), deben procurar requerir información necesaria u obtener la misma, haciendo uso de las amplias facultades reconocidas en favor de la inspección del trabajo, a fin de poder determinar la verdadera naturaleza jurídica de dicha relación. 6.33. De comprobarse la existencia de los elementos esenciales del contrato de trabajo (esto es, que la relación existente entre el supuesto afectado y la inspeccionada sea de naturaleza laboral), debe justificarse la naturaleza subordinada del vínculo jurídico existente, lo que requiere de un análisis de tipo cualitativo que explique la interacción entre los indicios concurrentes. Dicha fundamentación puede estar establecida de manera clara y suficiente en la medida inspectiva de requerimiento o en un documento previo de la fiscalización al que ésta haga referencia. En cualquiera de estos escenarios, el inspector actuante deberá considerar, según corresponda, el requerimiento de subsanación de las infracciones que haya determinado como consecuencia de su investigación y que correspondan a los efectos jurídicos propios del reconocimiento del vínculo existente como uno de tipo laboral (por ejemplo: pago de beneficios sociales, registro en la seguridad social en salud y en pensiones). En sentido contrario, resulta evidente que la mencionada medida inspectiva no podría contener un mandato dirigido al pago de beneficios sociales si, previamente, la inspección no ha expuesto las razones que justifican la calificación de la relación entre la inspeccionada y el supuesto afectado como una de naturaleza laboral”. (Énfasis nuestro).

 Verificación formal: orientada a constatar que la medida se emitió observando los principios de legalidad, proporcionalidad y razonabilidad, delimitando claramente su ámbito subjetivo (trabajadores afectados) y ámbito objetivo (conducta reprochada y forma de subsanación esperada).

 Verificación sustantiva: que exige comprobar si la orden dada cuenta con la motivación necesaria para disponer el registro en planilla de locadores respecto de los cuales se afirma la existencia de una relación laboral encubierta.

“(…) más aún que en aplicación del principio de primacía de la realidad, dichos servidores fueron encontrados trabajando en las labores propias de la categoría de Obrero, como son la de Limpieza pública y de mantenimiento de parques y jardines del distrito, los cuales se encontraban debidamente implementados en equipos y Herramientas por parte de su empleador.” (Énfasis nuestro).

 No se detalla la forma en que se constató la prestación personal ni si esta se ejecutaba sin sustitución;

 No se especifica la existencia, periodicidad o modalidad de pago de la remuneración;

 La subordinación se limita a una referencia genérica a la provisión de equipos y herramientas, sin describir la existencia de órdenes, supervisión o integración en la estructura organizativa.

Información Adicional

N° Materia Conducta infractora Tipificación legal y clasificación Relaciones Laborales No registrar en la planilla electrónica bajo el régimen de la actividad privada a los trabajadores Numeral 25.20 del artículo 25 del RLGIT MUY GRAVE

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral- SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley de Procedimiento Administrativo General aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;

SE RESUELVE:

PRIMERO. - Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por la MUNICIPALIDAD DE LURIN, contra la Resolución de Intendencia N° 345-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 21 de febrero de 2022, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 1014-2017- SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.

SEGUNDO. - DEJAR SIN EFECTO la sanción impuesta mediante Resolución de Sub Intendencia N° 141-2020-SUNAFIL/ILM/SIRE4, de fecha 25 de febrero de 2020, confirmada a través de la Resolución de Intendencia N° 345-2022-SUNAFIL/ILM, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

TERCERO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 345-2022-SUNAFIL/ILM, en el extremo referente a la infracción muy grave en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.20 del artículo 25 del RLGIT.

CUARTO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa en las materias de su competencia.

QUINTO. - Notificar la presente resolución a la MUNICIPALIDAD DE LURIN, y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.

SEXTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

20250820VLFR HR: 2821-2017