Municipalidad Distrital de San Juan de Miraflores — Res. 1026-2025

Mediante Orden de Inspección N° 13493-2018-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, las mismas que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 3160-2018-SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otra, de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, por no cumplir íntegra y oportunamente la medida de requerimiento.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 962-2019-SUNAFIL/ILM/AI2, de fecha 01 de octubre de 2019, notificada 21 de octubre de 20192, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53° del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR y modificatorias (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora II emitió el Informe Final de Instrucción N° 460-2019-SUNAFIL/ILM/AI2, de fecha 02 de diciembre de 2019 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución 1 de la Intendencia de Lima Metropolitana, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 30-2020- SUNAFIL/ILM/SIRE1, de fecha 14 de enero de 2020, notificada el 30 de enero de 20203, multó a la impugnante por la suma de S/. 18,675.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 18 de febrero de 2020, el impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 30-2020-SUNAFIL/ILM/SIRE1, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 607-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 12 de abril de 2022, notificada el 18 de abril de 20224, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, confirmando la sanción impuesta, por considerar los siguientes puntos:

Con escrito de fecha 27 de marzo de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 607-2022-SUNAFIL/ILM.

La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-002429-2023- SUNAFIL/ILM, recibido el 16 de agosto de 2023 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1° de la Ley N° 299815, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7° de la misma

Asimismo, de conformidad con el artículo 15° de la Ley N° 299816, en concordancia con el artículo 41° de la Ley General de Inspección del Trabajo7 y modificatorias (en adelante, LGIT), el artículo 17° del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR8, y el artículo 2° del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR9 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217° del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS y modificatorias (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de estos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49° de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55° del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”10.

En este orden de ideas, resulta indispensable que el Tribunal revise el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia sociolaboral -tanto adjetivo como sustantivo-, así como vele por la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema de Inspección del Trabajo. La normativa adjetiva es aquella que garantiza a los administrados constituirse como sujetos del procedimiento administrativo dentro de la relación jurídico-procedimental establecida en el marco del Sistema de inspección del Trabajo. Cabe precisar que dicho análisis garantiza la vigencia del debido proceso en sede administrativa, conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional11.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17° del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la

En esta línea argumentativa, la aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes, al derecho, y de conformidad con el Principio de Legalidad, y que caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE SAN JUAN DE MIRAFLORES, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 607-2022-SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, que confirmó la sanción impuesta de S/. 18,675.00 por la comisión de una (01) infracción muy grave en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25° del RLGIT, y de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46° de la norma antes acotada; dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 07 de marzo de 2023.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE SAN JUAN DE MIRAFLORES.

Por otro lado, respecto a la caducidad alegada, se debe tener en cuenta que el ejercicio de la potestad sancionadora por parte de la Administración Púbica está supeditado, entre otros requisitos al cumplimiento de un plazo legalmente establecido para su tramitación. La inobservancia de dicho plazo conlleva la extinción de la facultad sancionadora mediante la figura de la caducidad.

En atención a lo señalado por la impugnante, corresponde evaluar prima fase si en el presente procedimiento se ha configurado la causal de caducidad. En ese sentido, el artículo 259° del TUO de la LPAG establece lo siguiente:

En virtud de lo dispuesto por la norma citada, se entiende que el cómputo del plazo de caducidad del procedimiento sancionador no se inicia con la mera emisión de la imputación de cargos, sino a partir de su notificación, acto con el cual se formaliza el inicio del procedimiento. En consecuencia, si transcurre el plazo legal establecido para resolver sin que se haya notificado la resolución correspondiente, el procedimiento se considera automáticamente caducado.

En ese sentido, conforme a lo señalado anteriormente, se advierte que el procedimiento sancionador se inició el 21 de octubre de 2019. Por tanto, de acuerdo a lo establecido en el numeral 1 del artículo 259° del TUO de la LPAG, la autoridad sancionadora de primera instancia contaba hasta el 26 de octubre de 202012 para emitir y notificar válidamente la resolución de sanción.

Cabe señalar que la Resolución de Sub Intendencia N° 30-2020-SUNAFIL/ILM/SIRE1, fue notificada el 30 de enero de 2020. En ese sentido, se constata que dicha resolución fue emitida y notificada dentro del plazo legal de nueve meses previsto en el numeral 1 del artículo 259° del TUO de la LPAG.

Por otra parte, en relación con la resolución invocada por la parte impugnante — la pronunciamiento no constituye precedente de observancia obligatoria, conforme a los artículos 22° y 23° del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral13. Para que una resolución adquiera dicha calidad, debe ser expresamente declarada como precedente vinculante y publicada en el diario oficial El Peruano, así como en el portal institucional de la SUNAFIL, lo que no ocurre en el presente caso.

En esa medida, si bien la resolución citada puede ser considerada como criterio interpretativo válido dentro de un marco argumentativo, ello no implica que vinculen jurídicamente al órgano resolutor ni impiden que se adopte un criterio distinto, siempre que este se encuentre debidamente motivado. Por tanto, no se configura un apartamiento inmotivado, ni se acredita afectación al artículo 15° del Reglamento del

Por tanto, no corresponde acoger este extremo del recurso, al no haberse configurado la causal de caducidad alegada, debiendo precisar la caducidad administrativa no aplica al procedimiento recursivo.

La impugnante, señala que el objeto del presente procedimiento se encuentra siendo evaluado en un proceso judicial, seguido en el Expediente N° 01641-2019-0-3001-JR-LA- 01, ante el Primer Juzgado Especializado de Trabajo de la Corte Superior de Justicia de Lima Sur. Por lo que, solicita a la SUNAFIL entre otros que, no se avoque a causas pendientes ante órgano jurisdiccional y que se deje sin efecto la decisión de la resolución impugnada.

Sobre el particular, corresponde invocar el artículo 75° de TUO de la LPAG que dispone lo siguiente:

Estando a ello, para que proceda la inhibición en sede administrativa, resulta indispensable que concurran los siguientes presupuestos: i) una cuestión contenciosa suscitada entre dos particulares dentro de un procedimiento administrativo, ii) que la cuestión contenciosa verse sobre relaciones de derecho privado, iii) la necesidad objetiva de obtener el pronunciamiento judicial previo para para poder resolver el asunto planteado ante la Administración, y iv) identidad de sujetos, hechos y fundamentos14.

Por su parte, conforme a lo establecido en la LGIT, el sistema de inspección del trabajo se configura como un sistema único, polivalente e integrado, conformado por el conjunto de normas, órganos, servidores públicos y medios destinados a garantizar el cumplimiento de la normativa sociolaboral, de seguridad y salud en el trabajo, así como de aquellas otras materias que le sean legalmente atribuidas. En este marco, la inspección del trabajo constituye un servicio público permanente, que se encarga de vigilar el cumplimiento de las normas de orden sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, así como de exigir las responsabilidades administrativas que procedan, así como orientar y asesorar técnicamente en dichas materias; y conciliar administrativamente en los casos

Al respecto, de la consulta efectuada a la página web del Poder Judicial15, se advierte que el extrabajador interpuso demanda contra la inspeccionada a fin de que se le pague los beneficios sociales y/o indemnización u otros beneficios económicos. Dicho proceso judicial ha sido seguido en el expediente N° 01641-2019-0-3001-JR-LA-01, cuya fecha de inicio es el 12 de diciembre de 2019; no obstante, su estado es: “archivo definitivo”.

Como se advierte, la determinación de la responsabilidad atribuida a la impugnante no comprende solo a la infracción en materia de relaciones laborales, sino también a la infracción vinculada a la labor inspectiva, la cual no forman parte del proceso judicial en mención, y que fueron establecidas con anterioridad a la interposición de la referida demanda. Por lo que, en consideración a los hechos investigados y corroborados no requirieron ser previamente esclarecidos por la instancia judicial; más aún, no existe mandato judicial que ordene a esta autoridad inhibirse o abstenerse de ejercer su competencia. Sin perjuicio a ello, es preciso recordar que las resoluciones emitidas en esta instancia excepcional, pueden ser impugnadas ante el Poder Judicial a través del proceso contencioso administrativo, conforme a lo establecido por ley.

Asimismo, se indica que no se ha originado un avocamiento de la Autoridad Inspectiva a un caso judicializado, toda vez que el extrabajador afectado acudió, en primer lugar, a esta entidad, a fin de que se compruebe el cumplimiento del ordenamiento sociolaboral, conforme a sus fines previstos en el numeral 1 del artículo 3° de la LGIT, y en caso de

Por todas las razones que anteceden, corresponde desvirtuar lo argumentado en este extremo de su recurso de revisión.

De conformidad con el Principio de Buena Fe Procedimental establecido en el numeral 1.8 del artículo IV del TUO de la LPAG se dispone que: “la autoridad administrativa, los administrados, sus representantes o abogados y, en general, todos los partícipes del procedimiento realizan sus respectivos actos procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe. La autoridad administrativa no puede actuar contra sus propios actos, salvo los supuestos de revisión de oficio contemplados en la presente Ley. Ninguna regulación del procedimiento administrativo puede interpretarse de modo tal que ampare alguna conducta contra la buena fe procedimental”. (Énfasis añadido).

Del mismo modo, artículo 15° del RLGIT establece que: “15.1 Durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos obligados al cumplimiento de las normas sociolaborales, prestarán la colaboración que precisen los inspectores del trabajo para el adecuado ejercicio de las funciones encomendadas, de acuerdo con lo prescrito en el artículo 9 de la Ley. 15.2 El Sector Público y quienes ejerzan funciones públicas están obligados a prestar su colaboración a los inspectores del trabajo cuando les sea solicitada como necesaria para el ejercicio de la función inspectiva y a facilitarles la información que requieran. Las Autoridades y la Policía Nacional del Perú prestarán el auxilio y colaboración que precisen los inspectores del trabajo para el ejercicio de sus facultades de investigación”.

En ese sentido, de acuerdo con lo señalado en el artículo 9° de la LGIT: “Los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los Supervisores-Inspectores, los Inspectores del Trabajo y los Inspectores Auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y en cumplimiento de dicha obligación de colaboración deberán: (...) e) Facilitarles la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones. (…)”.

Cabe señalar que, a través del artículo 1° de la LGIT, se define las actuaciones inspectivas como “las diligencias que la Inspección del Trabajo sigue de oficio, con carácter previo al inicio del procedimiento administrativo sancionador, para comprobar si se cumplen las disposiciones vigentes en materia sociolaboral y poder adoptar las medidas inspectivas que en su caso procedan, para garantizar el cumplimiento de las normas sociolaborales”. Asimismo, con respecto a la función inspectiva señala que, esta es entendida como: “la actividad que comprende el ejercicio de la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, (…)”. Bajo este marco, el comportamiento del inspector comisionado debe orientarse al cumplimiento de las funciones establecidas en la LGIT y su reglamento, tutelando el fin perseguido por dichas

En ese orden de ideas, los inspectores de trabajo están facultados a realizar sus labores orientadas a la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo; por lo tanto, pueden adoptar acciones orientadas a ello, entre las cuales se encuentra la emisión de medidas inspectivas de requerimiento.

De conformidad con lo señalado, el artículo 14° de la LGIT, establece que: “(…). Las medidas inspectivas de advertencia y requerimiento se reflejarán por escrito en la forma y modelo oficial que se determine reglamentariamente, debiendo notificarse al sujeto inspeccionado a la finalización de las actuaciones de investigación o con posterioridad a las mismas. Cuando el inspector actuante compruebe la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral, requerirá al sujeto responsable de su comisión la adopción, en un plazo determinado, de las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vulneradas. En particular y en materia de prevención de riesgos laborales, requerirá que se lleven a cabo las modificaciones necesarias en las instalaciones, en el montaje o en los métodos de trabajo para garantizar el derecho a la seguridad y salud de los trabajadores. Los requerimientos que se practiquen se entienden siempre sin perjuicio de la posible extensión de acta de infracción y de la sanción que, en su caso, pueda imponerse. (…)”.

En similar sentido, el numeral 17.2 del artículo 17° del RLGIT estipula que: “Si en el desarrollo de las actuaciones de investigación o comprobatorias se advierte la comisión de infracciones, los inspectores del trabajo emiten medidas de advertencia, requerimiento, (…), según corresponda, a fin de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización. (…)”.

Conforme lo establece el numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5° de la LGIT, los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el

A su vez, el numeral 20.3 del artículo 20° del RLGIT ha establecido que, las medidas de requerimiento son órdenes dispuestas por la inspección del trabajo para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo. Las mismas que pueden consistir en ordenar al empleador, siempre que se fundamente en el incumplimiento de la normatividad legal vigente, la paralización o prohibición inmediata de trabajo o tareas por inobservancia de la normativa sobre prevención de riesgos laborales, entre otras.

Como se evidencia de las normas glosadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento administrativo sancionador.

Cabe indicar que, la inobservancia o incumplimiento de la medida de requerimiento genera la infracción calificada como muy grave a la labor inspectiva, prevista en el numeral 46.7 del artículo 46° del RLGIT, consistente en no cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas en orden al cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral17. Asimismo, cabe precisar que, esta infracción a la labor inspectiva se generaría con independencia y en forma adicional a las identificadas dentro del marco de la ejecución a la labor inspectiva en materias sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo.

Sumado a ello, debe de tenerse presente los criterios de observancia obligatoria aprobados en la Resolución de Sala Plena N° 002-2022-SUNAFIL/TFL, de los cuales prescribe que, del análisis de las infracciones a la labor inspectiva tipificados en el numeral 46.7 del artículo 46° del RLGIT, deberá circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la legalidad, proporcionalidad y razonabilidad de tales medidas, conforme al siguiente detalle:

Es pertinente señalar que, mediante Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL/TFL, que constituye precedente de observancia obligatoria, este Tribunal reconoce la naturaleza independiente de las infracciones contra la labor inspectiva, estableciendo que: “los actos o hechos que impiden o dificulten la labor inspectiva y que se consignan en el acta de infracción, constituyen infracciones que no tienen una naturaleza secundaria, adjunta ni dependiente respecto de posibles infracciones ocurridas y detectadas en la visita inspectiva, referentes a aspectos sustantivos objeto de control por la inspección del trabajo”. Por lo tanto, su configuración se realiza de manera independiente a las infracciones detectadas en relación con el ordenamiento jurídico sociolaboral o en materia de seguridad y salud en el trabajo.

En ese sentido, se aprecia que la medida inspectiva de requerimiento de fecha 05 de noviembre de 2018, obrante en el expediente inspectivo, dispuso al administrado en su calidad de sujeto inspeccionado19, cumpla con realizar las siguientes obligaciones en un plazo máximo de cuatro (04) días hábiles:

Asimismo, se advierte que dicha medida fue debidamente notificada de forma personal al apoderado del sujeto inspeccionado el 05 de noviembre de 2018, cumpliendo con las formalidades establecidas en la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.

En el presente caso, de acuerdo con el numeral 4.12 del acápite IV Hechos Constatados del Acta de Infracción, el administrado no cumplió con presentar documentación que acredite el cumplimiento total de lo exigido en la medida inspectiva de requerimiento.

En ese contexto, corresponde analizar la observancia del Principio de Tipicidad20. Al respecto, la doctrina recuerda que “el mandato de tipificación que este principio conlleva,

Es preciso señalar que, del análisis de las normas que sancionan los incumplimientos a la labor inspectiva, se desprende que la responsabilidad administrativa no se limita únicamente a conductas dolosas. En virtud del Principio de Culpabilidad, también se consideran factores subjetivos de responsabilidad como negligencia o la falta de diligencia en el cumplimiento de los deberes exigidos al administrado.

Ahora bien, del análisis del expediente inspectivo se advierte que la medida inspectiva de requerimiento en cuestión, de la verificación del citatorio en cuestión, no consta que se haya informado al sujeto inspeccionado de manera oportuna, veraz y completa sobre las consecuencias de “no cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas en orden al cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral”, de manera oportuna, veraz y completa sobre las consecuencias de su incumplimiento, conforme a lo dispuesto por el Principio de Predictibilidad o de Confianza Legítima, amparado en el numeral 1.15 del artículo IV del TUO de la LPAG22, esto al no advertirse la existencia del apercibimiento correspondiente.

En atención a lo expuesto, la conducta desplegada por la parte impugnante no configura una infracción muy grave a la labor inspectiva prevista en el numeral 46.7 del artículo 46° del RLGIT, dado que, la impugnante no tenía pleno conocimiento de las consecuencias jurídicas derivadas del incumplimiento de dicha obligación. Tal omisión de advertencia vulnera el Principio de Predictibilidad o de confianza legítima previsto en el numeral 1.15 del artículo IV del TUO de la LPAG, al privar al administrado de la información necesaria para prever razonablemente el alcance y las consecuencias de su conducta.

Adicionalmente, se verifica además una afectación a los Principios de Razonabilidad y Proporcionalidad. Esto debido a que, el plazo otorgado mediante la medida inspectiva de requerimiento no resultó idóneo ni suficiente para ejecutar las gestiones internas, coordinaciones administrativas y procedimientos presupuestarios indispensables para la asignación, autorización y ejecución del gasto requerido para el cumplimiento de la obligación sociolaboral observada. Cabe recordar que la finalidad de dicha medida es esencialmente correctiva, orientada a que los sujetos inspeccionados adopten acciones para subsanar los incumplimientos advertidos durante la actuación inspectiva. Por ello, el personal inspectivo debe ponderar las circunstancias particulares de cada caso, de modo que el plazo otorgado guarde una relación proporcional con la complejidad y etapas de los procedimientos administrativos y presupuestarios involucrados. En el presente caso, dicha proporcionalidad no se verificó, configurándose una vulneración al Principio de razonabilidad.

En ese sentido, a criterio de esta Sala, al haberse advertido la vulneración a los Principios de Predictibilidad – por la omisión del apercibimiento respecto al tipo infractor previsto en el numeral 46.7 del artículo 46° del RLGIT – , así como Razonabilidad y Proporcionalidad – por el otorgamiento de un plazo insuficiente para su cumplimiento –, corresponde dejar sin efecto la sanción impuesta como consecuencia del incumplimiento de dicha medida.

La Constitución Política del Perú de 1993 es la norma fundamental base del ordenamiento jurídico nacional que organiza los poderes e instituciones políticas, y se norma los derechos y libertades de los ciudadanos. En ese marco, a través numeral 22 del artículo 2° y el artículo 25° de la Carta Magna23 se reconoce el derecho al descanso vacacional.

En concordancia a lo señalado, las vacaciones son el derecho que tiene el trabajador a suspender la prestación de sus servicios durante cierto número de días al año, sin que ello implique la pérdida de su remuneración habitual, cuyo disfrute y compensación se encuentra regulada por ley o convenio. Más aún, toda persona tiene derecho después de un año de prestación de servicios continuos, a unas vacaciones anuales pagadas.

En atención a lo anteriormente señalado, el artículo 15° del Decreto Legislativo N° 713, que consolida la legislación sobre descansos remunerados de los trabajadores sujetos al régimen laboral de la actividad privada (en adelante, el Decreto Legislativo N° 713), establece que: “La remuneración vacacional es equivalente a la que el trabajador hubiera percibido habitualmente en caso de continuar laborando. Se considera remuneración, a este efecto, la computable para la compensación por tiempo de servicios, aplicándose analógicamente los criterios establecidos para la misma”.

Por otra parte, el artículo 22° del Decreto Legislativo N° 713 dispone que: “Los trabajadores que cesen después de cumplido el año de servicios y el correspondiente récord, sin haber disfrutado del descanso, tendrán derecho al abono del íntegro de la remuneración vacacional. El récord trunco será compensado a razón de tanto dozavos y treintavos de la remuneración como meses y días computables hubiere laborado, respectivamente”.

Por tanto, el descanso vacacional, además de ser un derecho de naturaleza remunerativa, implica el otorgamiento de un periodo de tiempo al trabajador para el descanso, la recreación y otras actividades ajenas a sus funciones laborales, contribuyendo así a la protección de su salud física y mental. Siendo así, el trabajador que cumpla con una jornada completa tiene derecho a treinta días calendario de descanso vacacional por cada año completo de servicios, como mecanismo para reponerse del desgaste generado por la actividad laboral continua.

Sobre el particular, de la revisión del expediente se corrobora que la impugnante no ha cumplido con sustentar el pago por este concepto, en ese sentido, se acredita la inobservancia de la obligación de pago de dicho beneficio social.

En el presente caso, se ordenó al sujeto inspeccionado acreditar el pago de la remuneración vacacional correspondiente a los periodos laborados enero a diciembre de 2016, enero a diciembre de 2017 y al periodo trunco de 2018, a favor del extrabajador, tipificándose dicho incumplimiento laboral en el numeral 25.6 del artículo 25° del RLGIT. Cabe precisar que, durante la etapa inspectiva, el inspeccionado no logró acreditar el pago de la remuneración vacacional y periodo trunco respecto al extrabajador conforme a los alcances establecidos en el numeral 4.3 al 4.9 y 4.11 del acápite IV. Hechos Constatados del Acta de Infracción. Asimismo, en el desarrollo del procedimiento administrativo sancionador, no se presentaron documentos que acrediten pago alguno, manteniéndose la situación de incumplimiento.

De los actuados se advierte que, al momento de subsumir la conducta infractora, se confunde la omisión del pago de la remuneración vacacional, con la omisión de otorgamiento del descanso vacacional, lo cual resulta erróneo, pues se trata de dos conductas distintas. Tal es así que, para la configuración del primer tipo infractor, se

En ese sentido, no se evidencia que la infracción imputada se ajuste al tenor del tipo legal contenido en el numeral 25.6 del artículo 25° del RLGIT, en tanto se atribuye a la impugnante el hecho de no acreditar el pago de la indemnización vacacional del periodo laborado, cuando el tipo legal contemplado en el numeral 25.6 del RLGIT establece claramente que la conducta sancionable se fundamenta en: “El incumplimiento de las disposiciones relacionadas con la jornada de trabajo, refrigerio, trabajo en sobretiempo, trabajo nocturno, descanso vacacional y otros descansos, licencias, permisos y el tiempo de trabajo en general”. (Énfasis añadido). Sin embargo, el personal inspectivo le imputa a la Inspeccionada una infracción laboral en materia de relaciones laborales por no cumplir con el pago de dicho concepto.

A consideración de esta Sala, la interposición de una sanción sin haberse delimitado correctamente el tipo infractor genera serios cuestionamientos a la aplicación de la potestad sancionadora en el caso de autos.

En esa línea de razonamiento, esta Sala considera que se ha vulnerado el debido procedimiento, a través de su manifestación de la debida motivación, conforme al análisis siguiente.

Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente:

A su vez, el numeral 2 del artículo 248° del TUO de la LPAG señala que:

Concordante a ello, la LGIT, desarrolla en su artículo 44°, los principios generales del procedimiento sancionador, entre ellos: “(…) a) Observación del debido proceso, por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho (…)”.

Por otro lado, el Tribunal Constitucional -máximo intérprete de la Constitución- se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA/TC:

En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional, en el quinto fundamento jurídico de la Sentencia recaída en el Expediente N° 02098-2010-AA señaló que, no solo existe base constitucional o jurisprudencial para la configuración y desarrollo del derecho al debido procedimiento, sino que existe sustento convencional, a saber:

Conforme a ello, dada la claridad expositiva del Tribunal Constitucional, así como de la norma contenida en el TUO de la LPAG, respecto de los alcances del derecho al debido procedimiento, debe analizarse el caso concreto, respecto de la debida motivación de las resoluciones.

Sobre el particular, el Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse en más de una ocasión estableciendo criterios jurisprudenciales que deben ser tenidos en cuenta por quienes deban administrar justicia, al momento de resolver, de acuerdo al artículo VII del Código Procesal Constitucional. A este entender, en la Sentencia recaída en el Expediente N° 00312-2011-AA, estableció una serie de elementos vinculados a la motivación de los actos administrativos, resaltando la definición de la naturaleza jurídica de la motivación de actos administrativos: una garantía constitucional que busca evitar la arbitrariedad de la Administración. Señalando, además, lo siguiente:

Así, las cosas, la motivación deberá ser expresa a efectos de que el acto administrativo que sustenta sea emitido a partir de una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso y donde se expongan las razones jurídicas que justifiquen

En efecto, nuestro ordenamiento jurídico ha establecido algunos alcances sobre la exigencia de la motivación de las resoluciones en el ámbito de la actuación administrativa, siendo que, en los numerales 1.2 y 1.11 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG se establecen dos reglas generales vinculadas a la motivación: (i) la obligación de la motivación en las decisiones que tome la Administración Pública, conforme al Principio del Debido Procedimiento; y, (ii) la obligación de verificar plenamente los hechos que sustentan la decisión adoptada por la Administración Pública, conforme al Principio de Verdad Material24.

Del marco expuesto se concluye que la motivación exige que, en la justificación de la decisión adoptada por parte de la Autoridad Administrativa respecto a la determinación de responsabilidad por conductas contra el ordenamiento administrativo, se realice la exposición de la valoración de los medios probatorios y/o argumentos que el administrado formule durante el desarrollo del procedimiento administrativo sancionador, en aras de desvirtuarlos conforme a la normativa vigente; ello como garantía del debido procedimiento administrativo.

Conforme se detalla en la Resolución de Sub Intendencia N° 30-2020-SUNAFIL/ILM/SIRE1 no se ha efectuado una correcta subsunción del hecho constatado materia de pronunciamiento bajo la conducta sancionada para la asignación de responsabilidades hacia el sujeto inspeccionado.

Es imperativo recalcar que las instancias del sistema responsables de la tramitación del procedimiento administrativo sancionador deben garantizar que la motivación comprenda todas las alegaciones de los administrados, analizando sus fundamentos de hecho y de derecho; así como sustentando adecuadamente la aplicación, interpretación o integración normativa que corresponda a la absolución de cada una de las alegaciones

Respecto de la forma específica del vicio del acto administrativo identificado, debe precisarse que el Tribunal Constitucional en reiterada jurisprudencia no solo ha identificado sino ratificado el contenido constitucionalmente garantizado del derecho a la debida motivación de las resoluciones, por ejemplo, en la Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente N° 00728-2008-PHC/TC, precisa:

En consecuencia, esta Sala encuentra acreditada la vulneración al debido procedimiento, sustentado en una motivación aparente, la cual se configura ya que la Sub Intendencia si bien da la apariencia de motivación al citar normas y reiterar los hechos constatados por el personal inspectivo, no analiza y subsume la infracción imputada referida al numeral 25.6 del artículo 25° del RLGIT, a la impugnante en el tipo infractor correspondiente, deviniendo en que su decisión carece de sustento jurídico alguno.

Cabe precisar que, realizado el análisis de conservación del acto conforme al artículo 14° del TUO de la LPAG, el vicio resulta trascendente y no comprendido en las causales taxativamente consideradas en el precitado artículo por no tratarse de una motivación insuficiente o parcial sino una aparente. Por ello, conforme al numeral 2 del artículo 10° del TUO de la LPAG, el acto deviene en nulo.

Por tanto, resulta imposible convalidar la incongruencia advertida por parte de la Sub Intendencia de Sanción, que debió de evaluar de manera adecuada los hechos que motivaron el presente procedimiento sancionador. La actuación de la Sub Intendencia, a diferencia de lo requerido normativamente, considera la infracción imputada al tenor del tipo legal contenido en el numeral 25.6 del artículo 25° del RLGIT, cuando lo que se atribuye a la impugnante es el hecho de no acreditar el pago de la remuneración vacacional a los periodos laborados enero a diciembre de 2016, enero a diciembre de 2017 y al periodo trunco de 2018, a favor del extrabajador, es decir, se le imputa a la Inspeccionada una infracción laboral por no cumplir con el pago de dichos conceptos.

En ese sentido, no se ha efectuado la correcta subsunción de la conducta del administrado con el hecho infractor tipificado como sancionable por el incumplimiento de la norma sociolaboral. Lo anterior generó la vulneración del derecho de defensa del administrado25 y al debido procedimiento. Debe recordarse que recae en la Administración el deber de acreditar fehacientemente la conducta antijurídica en el imputado, luego de un procedimiento llevado a cabo con las garantías constitucionalmente reconocidas y reseñadas líneas arriba.

Estando a lo expuesto, este Tribunal ha identificado que la Resolución de Sub Intendencia N° 30-2020-SUNAFIL/ILM/SIRE1, de fecha 14 de enero de 2020 confirmada por la Resolución de Intendencia N° 607-2022-SUNAFIL/ILM, incurre en vicio de nulidad en el extremo de la tipificación del numeral 25.6 del artículo 25° del RLGIT y se encuentra dentro del supuesto de hecho contemplado en el numeral 2 del artículo 10° del TUO de la LPAG, dada la existencia de un vicio en el acto administrativo constituido por la motivación aparente.

En consecuencia, la contravención de uno de los principios ordenadores del procedimiento administrativo en la Resolución de Sub Intendencia N° 30-2020- SUNAFIL/ILM/SIRE1, genera su nulidad de acuerdo al artículo 10° del TUO de la LPAG.

El artículo 15° de la Ley N° 29981 señala que el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. En ese sentido, el artículo 14° del Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema”. Precisa, además, que se sustenta en la “inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal”.

En el caso concreto, se han identificado vicios en el trámite del procedimiento administrativo sancionador que acarrean la nulidad de al menos de un acto administrativo expedido por una autoridad del Sistema de Inspección del Trabajo.

En tal sentido, considerando que, la Resolución de Sub Intendencia N° 30-2020- SUNAFIL/ILM/SIRE1, de fecha 14 de enero de 2020, ha sido emitida vulnerando el derecho al debido procedimiento administrativo, de conformidad con el numeral 12.1 del artículo 12° y el numeral 13.1 del artículo 13° del TUO de la LPAG; tal resolución carece de efectos y, en consecuencia, corresponde declarar la nulidad parcial de la citada resolución en el extremo relacionado con la infracción muy grave en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25° del RLGIT, y de los sucesivos actos u actuaciones del procedimiento, al haberse vulnerado los Principios de Debido Procedimiento y Motivación.

Cabe mencionar que, la figura de la nulidad parcial permite anular una parte del acto y dejar intacta la otra, separando según la independencia que las mismas puedan brindar respecto de la otra parte. De igual manera permite reconocer otros efectos distintos al acto nulo26.

Conforme a lo anterior, se deberá retrotraer el procedimiento administrativo sancionador al momento en el cual se produjo el vicio inicial; esto es, al momento de la emisión de la Resolución de Sub Intendencia respectiva, a efectos que dicha instancia emita una nueva decisión en el extremo de la tipificación de infracción contenida en el numeral 25.6 del artículo 25° del RLGIT, y considerando los argumentos contenidos en la presente Resolución, conforme a lo prescrito en el numeral 12.1 del artículo 12° del TUO de la LPAG.

En consecuencia, corresponde remitir los actuados del presente procedimiento sancionador al Intendente respectivo y a la Gerencia General de SUNAFIL, a efectos que - de ser el caso- procedan conforme a sus competencias, en el marco del ejercicio de la potestad disciplinaria de la Administración regulada en el Sistema Administrativo de Gestión de los Recursos Humanos y conforme al Título V del TUO de la LPAG.

Finalmente, por las consideraciones antes dichas, no corresponde pronunciarse sobre los otros alegatos planteados en el recurso de revisión en este extremo.