| Resolución N° | 0287-2025-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 3214-2020-SUNAFIL/ILM |
| Procedencia | INTENDENCIA DE LIMA METROPOLITANA |
| Impugnante | Empresa Regional de Servicios Públicos de Electricidad del Oriente S.A |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 1165-2022- |
| Materia | SEGURIDAD Y SALUD |
| Región | Lima Metropolitana |
| Fecha | 28 de marzo de 2025 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO. – Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por la EMPRESA REGIONAL DE SERVICIOS PUBLICOS DE ELECTRICIDAD DEL ORIENTE S.A., en contra de la Resolución de Intendencia N°1165-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 08 de julio de 2022, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 3214-2020-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. – CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 1165-2022-SUNAFIL/ILM, en los extremos de su competencia
TERCERO. – Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa, en las materias de su competencia.
CUARTO. - Notificar la presente resolución al EMPRESA REGIONAL DE SERVICIOS PUBLICOS DE ELECTRICIDAD DEL ORIENTE S.A., y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA
20250326LGN – HR37125-2018
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 414-2018-SUNAFIL/INSSI, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento en materia de seguridad y salud en el trabajo1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 24-2019-SUNAFIL/INSSI (en adelante, el Acta de
1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Accidente de trabajo que cause la muerte o invalidez permanente total o parcial; Gestión interna de seguridad y salud en el trabajo (Submateria: Registro de accidente de trabajo e incidentes); Sistema de Gestión de SST en las empresas. 20555195444 soft DE LAMA LAURA Manuel Gonzalo FAU 20555195444 soft
Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (01) infracción muy grave en materia de seguridad y salud en el trabajo.
Que, mediante Imputación de Cargos N° 1180-2020-SUNAFIL/ILM/AI1, de fecha 07 de septiembre de 2020, notificada el 08 de octubre de 2020, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 1005-2021-SUNAFIL/ILM/AI1 de fecha 25 de mayo de 2021, que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual, procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia de Lima Metropolitana, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 827-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE2, de fecha 10 de septiembre de 2021, notificada el 13 de septiembre de 2021, declaro la caducidad del procedimiento administrativo.
mediante Imputación de Cargos N° 628-2021-SUNAFIL/ILM/AI-I, de fecha 21 de septiembre de 2021, notificada el 24 de septiembre de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR.
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N°1891-2021-SUNAFIL/ILM/AI1 de fecha 20 de octubre de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual, procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia de Lima Metropolitana, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 188-2022- SUNAFIL/ILM/SIRE4, de fecha 04 de febrero de 2022, notificada el 07 de febrero de 2022 multó a la impugnante por la suma de S/ 168, 075.00, por haber incurrido en la siguiente infracción:
- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no supervisar, controlar, vigilar y garantizar el cumplimiento de la normativa legal en materia de seguridad y salud en el trabajo con relación a su contratista Castro Lopez Edwin, ocasionado el accidente de trabajo mortal del trabajador Huver Arevalo Vela; tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT. 1.6 Con fecha 25 de febrero de 2022, la impugnante interpuso recurso de reconsideración contra la Resolución de Sub Intendencia N° 188-2022-SUNAFIL/ILM/SIRE4, y mediante Resolución de Sub Intendencia N° 500-2022-SUNAFIL/ILM/SIRE4, de fecha 25 de abril de 2022, se declaró infundado el referido recurso.
Con fecha 16 de mayo de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Subintendencia N° 188-2022-SUNAFIL/ILM/SIRE4, argumentando lo siguiente: soft
i. Señalan que, del recurso de reconsideración presentado con fecha 25 de abril 2022, se ha demostrado, con documentos, que se ha cumplido con supervisar, controlar, vigilar y garantizar el cumplimiento de las normas sobre seguridad y salud en el trabajo al contratista Edwin Castro López; pese a ello nuevamente se les imputa actos que ya se ha demostrado haber cumplido. ii. La normativa describe que es deber de la empresa principal la prevención en seguridad y salud de los trabajadores que se encuentran en sus instalaciones; cabe mencionar que el objeto del contrato fue el servicio de Montaje y Desmontaje de redes de media y baja tensión para la reubicación de estructuras eléctricas consideradas como interferencias en la construcción de la carretera Calzada - Selva Alegre, por lo que el servicio se realizó fuera de las instalaciones de Electro Oriente S.A. iii. El contratista tenía conocimiento desde el inicio de sus actividades sobre el reglamento de seguridad y salud, pese a ello ha omitido seguir los lineamientos, por lo que la responsabilidad no recae contra su representada. Por tanto, no se puede calificar el hecho imputado como omisión en la supervisión, control, vigilancia y garantizar el cumplimiento de la normativa de seguridad y salud en el trabajo por parte de Electro Oriente S.A., por lo tanto, el superior con mayor criterio deberá declarar FUNDADA el presente recurso de apelación, ya que existen elementos contundentes y fehacientes que los ampara.
Mediante Resolución de Intendencia N° 1165-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 08 de julio de 2022, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación por considerar lo siguiente:
i. La conducta sancionada está vinculada a que la empresa vigiló para garantizar el cumplimiento de la normativa legal en materia de seguridad y salud en el trabajo con relación a su contratista Castro López Edwin, ocasionando el accidente de trabajo mortal del trabajador Huver Arévalo Vela. De esta manera, los hechos por los cuales se le responsabiliza a la inspeccionada son el no haber ejercido un control, en forma previa al accidente de trabajo materia de análisis, sobre el cumplimiento de las obligaciones que correspondían a su contratista. ii. Constituye un error el que el sujeto inspeccionado pretenda cuestionar su responsabilidad con el argumento que solo le corresponde la prevención de los trabajadores que se encuentren en sus instalaciones. Queda claro, de la lectura integral de la LSST y su reglamento, que el concepto de “instalaciones” debe ser
entendido de una manera tal que abarque, además, aquellos lugares donde el empleador realiza sus operaciones fuera de sus propias instalaciones. iii. Se puede concluir que dicho incumplimiento corresponde a un deber que es, de forma exclusiva, responsabilidad de la emplazada, no siendo por ello afectada por la responsabilidad en la que hubieran incurrido tanto el trabajador afectado como la contratista. Además, se determinó que dicha omisión se constituyó en causa del accidente de trabajo, por lo que permitió que la primera instancia determine la existencia de responsabilidad por la infracción muy grave en materia de seguridad y salud en el trabajo, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT.
Con fecha 02 de agosto de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 1165- 2022-SUNAFIL/ILM.
La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-001088- 2023-SUNAFIL/ILM, recibido el 27 de abril de 2023 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299812, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299813, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo4 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto
2 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 3“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.” 4 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.”
Supremo N° 010-2022-TR5, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR6 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante un ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RGLIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-
5“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 6“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias7.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE LA EMPRESA REGIONAL DE SERVICIOS PUBLICOS DE ELECTRICIDAD DEL ORIENTE S.A.
De la revisión de los actuados, se ha identificado que la EMPRESA REGIONAL DE SERVICIOS PUBLICOS DE ELECTRICIDAD DEL ORIENTE S.A. presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1165-2022-SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, que confirmo la sanción impuesta de S/ 168, 075.00, por la infracción MUY GRAVE, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, computados a partir del día siguiente hábil de la notificación de la citada resolución; el 12 de julio de 2022.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por EMPRESA REGIONAL DE SERVICIOS PUBLICOS DE ELECTRICIDAD DEL ORIENTE S.A.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 02 de agosto de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1165-2022-SUNAFIL/ILM, señalando el siguiente alegato:
i. Alegan que, el servicio se realizó fuera de las instalaciones de la empresa, por lo que de acuerdo al artículo 68 de la LSST no encuadra en el presente caso, en vista que la norma es clara en describir que el deber de prevención en seguridad y salud se debe
7 Decreto Supremo N° 016-2017-TR, artículo 14
realizar siempre y cuando se encuentre dentro de las instalaciones donde se desarrolla la actividad. ii. Sostienen que, en el presente aso no existe claridad ni correlación entre los hechos y el tipo infractor, siendo que estas diferencias tienen consecuencia directa incluso en el análisis que se realice sobre la corrección o subsanación de una infracción, o las medidas correctivas que deban dictare de darse el caso; por lo cual, se ha vulnerado el principio de tipicidad, correspondiendo la nulidad de las resoluciones de las instancias inferiores y la multa impuesta. iii. Refieren que, han comprobado que la empresa contratista ha incumplido con ciertos temas sobre seguridad, por lo cual, han advertido de los hechos para que pueda prever respecto a los incumplimientos, y evitar la existencia de cualquier accidente en dicho servicio, determinando que el descuido del contratista produjo el evento fatal.
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre los alcances del Accidente de Trabajo
Al respecto, debemos tener en cuenta que el “Glosario de Términos” del Reglamento de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, aprobado por el Decreto Supremo N° 005- 2012-TR (en adelante, RLSST), define al accidente de trabajo como: “Todo suceso repentino que sobrevenga por causa o con ocasión del trabajo y que produzca en el trabajador una lesión orgánica, una perturbación funcional, una invalidez o la muerte. Es también accidente de trabajo aquel que se produce durante la ejecución de órdenes del empleador, o durante la ejecución de una labor bajo su autoridad, y aun fuera del lugar y horas de trabajo”.
Del mismo modo, la doctrina sostiene que “el suceso anormal, resultante de una fuerza imprevista y repentina, sobrevenido por el hecho del trabajo o con ocasión de éste, y que determina en el organismo lesiones o alteraciones funcionales permanentes o pasajeras”8. Además, se señala que “si bien se mira, el término ‘por consecuencia’ indica una causalidad inmediata, en cuanto que el trabajo produce directamente la fuerza lesiva. El término ‘con ocasión’ es más amplio, porque indica una causalidad mediata, en la medida que hay nexo causal, no sólo cuando el trabajo produce directamente la fuerza lesiva, sino también cuando sin provocarla da lugar a que ésta se produzca”9.
8 Cabanellas Torres, G. (2001). Diccionario de derecho laboral. Editorial Heliasta. 2da Edición, p. 18. 9 Almansa Pastor, J. (1991) Derecho de la Seguridad Social. 7 ed., Madrid: Tecnos, p.238-239.
De lo señalado, podemos colegir que se denomina accidente de trabajo a aquel que se produce dentro del ámbito laboral, por el hecho o en ocasión del trabajo, tratándose normalmente de un hecho accidental, súbito e imprevisto, que produce daños en la salud del trabajador incapacitándolo para cumplir con su trabajo habitual de forma temporal o permanente. Pudiendo clasificarse en accidente leve, accidente incapacitante (total temporal, parcial permanente, total permanente) o accidente mortal.
Asimismo, debemos considerar que el accidente de trabajo presenta diferentes elementos, los mismos que concurren para su configuración, tales como: “a) Causa externa: Agente productor extraño a la víctima; b) Instantaneidad: Tiempo breve de duración del hecho generador; c) Lesión: El trabajador debe sufrir lesiones externas e internas como consecuencia del hecho”10.
Por su parte, el RLSST señala las causas que dan origen a los accidentes de trabajo; así, el Glosario de términos considera como causas que dan origen a los accidentes de trabajo las siguientes:
“i) Falta de control: Son fallas, ausencias o debilidades administrativas en la conducción del empleador o servicio y en la fiscalización de las medidas de protección de la seguridad y salud en el trabajo.
ii) Causas básicas: Referidas a factores personales y factores de trabajo: - Factores Personales: Referidos a limitaciones en experiencias, fobias y tensiones presentes en el trabajador. - Factores del Trabajo: Referidos al trabajo, las condiciones y medio ambiente de trabajo: organización, métodos, ritmos, turnos de trabajo, maquinaria, equipos, materiales, dispositivos de seguridad, sistemas de mantenimiento, ambiente, procedimientos, comunicación, entre otros.
iii) Causas inmediatas: Son aquellas debidas a los actos y condiciones subestándares. - Condiciones subestándares: constituye toda condición en el entorno del trabajo que puede causar un accidente. - Actos subestándares: se refiere a toda acción o práctica incorrecta ejecutada por el trabajador que puede causar un accidente.”
De los actuados se corrobora que los hechos imputados a la impugnante se refieren a las normas de Seguridad y Salud en el Trabajo, en particular, por no cumplir con por supervisar, controlar, vigilar y garantizar el cumplimiento de la normativa legal en materia de seguridad y salud en el trabajo con relación a su contratista Castro Lopez Edwin, ocasionado el accidente de trabajo mortal del trabajador Huver Arevalo Vela en fecha 11 de abril de 2018.
Al respecto, la Ley N° 29783, Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo (en adelante, LSST) tiene como objeto promover una cultura de prevención de riesgos laborales11, a fin de
10 Casación Laboral N° 6230-2014-LA LIBERTAD. 11 Ley N° 29783, Artículo 1. Objeto de la Ley: La Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo tiene como objetivo promover una cultura de prevención de riesgos laborales en el país. Para ello, cuenta con el deber de prevención de los empleadores, el rol de fiscalización y control del Estado y la participación de los trabajadores y sus organizaciones
prevenir los accidentes y los daños para la salud que sean consecuencia del trabajo o sobrevengan durante el trabajo. En tal sentido, es el empleador quien garantiza en las instalaciones del centro de trabajo, el establecimiento de los medios y condiciones que protejan la vida, la salud y el bienestar tanto de los trabajadores, así como de aquellos que, no teniendo vínculo laboral, prestan servicios o se encuentran dentro del ámbito del centro de trabajo12.
En esa línea argumentativa, la Seguridad y Salud en el Trabajo tiene precisamente un carácter preventivo, anticipándose a la ocurrencia de ilícitos o antijurídicos pues precisamente las consecuencias de su apartamiento, inacción u omisión impactan “en la vida, la salud y el bienestar de los trabajadores y de aquellos que, no teniendo vínculo laboral, prestan servicios o se encuentran dentro del ámbito del centro de labores.” Cabe señalar que, la LSST reconoce como un pilar fundamental y transversal al Principio de Prevención, entendido este como la obligación que tiene el empleador de garantizar que la permanencia del trabajador en el centro de labores, así como el desempeño de las funciones asignadas no van a significar en él un menoscabo en su salud, en su bienestar o la pérdida de la vida en un caso extremo; por el contrario, las condiciones de trabajo deben de permitirle su realización como persona y garantizar el alcance del bienestar social.
La norma mencionada en el párrafo anterior, en su artículo 21 prescribe que, “Las medidas de prevención y protección dentro del Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo se aplican en el siguiente orden de prioridad: a) Eliminación de los peligros y riesgos. Se debe combatir y controlar los riesgos en su origen, en el medio de transmisión y en el trabajador, privilegiando el control colectivo al individual; b) Tratamiento, control o aislamiento de los peligros y riesgos, adoptando medidas técnicas o administrativas; c) Minimizar los peligros y riesgos, adoptando sistemas de trabajo seguro que incluyan disposiciones administrativas de control; d) Programar la sustitución progresiva y en la brevedad posible, de los procedimientos, técnicas, medios, sustancias y productos peligrosos por aquellos que produzcan un menor o ningún riesgo para el trabajador; y e) En último caso, facilitar equipos de protección personal
sindicales, quienes, a través del diálogo social, velan por la promoción, difusión y cumplimiento de la normativa sobre la materia. 12 Ley N° 29783, I. Principio de Prevención: El empleador garantiza, en el centro de trabajo, el establecimiento de los medios y condiciones que protejan la vida, la salud y el bienestar de los trabajadores, y de aquellos que, no teniendo vínculo laboral, prestan servicios o se encuentran dentro del ámbito del centro de labores. Debe considerar factores sociales, laborales y biológicos, diferenciados en función del sexo, incorporando la dimensión de género en la evaluación y prevención de los riesgos en la salud laboral.
adecuados, asegurándose que los trabajadores los utilicen y conserven en forma correcta”.
Por su parte, el artículo 49 establece: “El empleador tiene las siguientes obligaciones: a) Garantizar la seguridad y la salud de los trabajadores en el desempeño de todos los aspectos relacionados con su labor, en el centro de trabajo o con ocasión del mismo; b) Desarrollar acciones permanentes con el fin de perfeccionar los niveles de protección existentes; c) Identificar las modificaciones que puedan darse en las condiciones de trabajo y disponerlo necesario para la adopción de medidas de prevención de los riesgos laborales; (...) g) Garantizar, oportuna y apropiadamente, capacitación y entrenamiento en seguridad y salud en el centro y puesto de trabajo o función específica, tal como se señala a continuación: 1. Al momento de la contratación, cualquiera sea la modalidad o duración. 2. Durante el desempeño de la labor. 3. Cuando se produzcan cambios en la función o puesto de trabajo o en la tecnología”. Asimismo, su artículo 50 establece que, “El empleador aplica las siguientes medidas de prevención de los riesgos laborales: a) Gestionar los riesgos, sin excepción, eliminándolos en su origen y aplicando sistemas de control a aquellos que no se puedan eliminar; b) El diseño de los puestos de trabajo, ambientes de trabajo, la selección de equipos y métodos de trabajo, la atenuación del trabajo monótono y repetitivo, todos estos deben estar orientados a garantizar la salud y seguridad del trabajador; c) Eliminar las situaciones y agentes peligrosos en el centro de trabajo o con ocasión del mismo y, si no fuera posible, sustituirlas por otras que entrañen menor peligro; d) Integrar los planes y programas de prevención de riesgos laborales a los nuevos conocimientos de las ciencias, tecnologías, medio ambiente, organización del trabajo y evaluación de desempeño en base a condiciones de trabajo; e) Mantener políticas de protección colectiva e individual; y f) Capacitar y entrenar anticipada y debidamente a los trabajadores”.
Estas obligaciones se circunscriben a que la prestación del trabajador sea segura y que, durante la relación laboral, dicha actividad no genere riesgos en su integridad física, psíquica y mental. En otras palabras, buscan lograr la eliminación o eventualmente la reducción de los actos y condiciones sub estándar.
En ese entendido, la Corte Suprema de Justicia del Perú en su Casación Laboral 1225- 2015, Lima ha establecido:
“(...) la obligación esencial de todo empleador es cumplir las obligaciones establecidas en la normativa sobre prevención de riesgos laborales, garantizando la protección, la seguridad y salud de los trabajadores a su servicio en todo lo relacionado con el trabajo, lo que comprende evaluar, evitar y combatir los riesgos; caso contrario el incumplimiento de estas obligaciones lo hará sujeto a indemnizar los daños y perjuicios que para el trabajador deriven de su dolo o negligencia conforme al artículo 1321° del Código Civil. (..) es necesario considerar, como se ha precisado antes, que era obligación de la recurrente probar haber cumplido todas sus obligaciones legales y contractuales, especialmente las de seguridad, sin embargo, no ha acreditado haber actuado con la diligencia ordinaria al ejercer su deber de garantizar en el centro de trabajo el establecimiento de los medios y condiciones que protejan la vida y la salud de sus trabajadores” (énfasis añadido).
De acuerdo a lo previsto en el artículo 53 de la LSST, se confiere al empleador el deber de prevención, el mismo que también se encuentra dentro del concepto de empleador diligente, a fin de evitar poner en peligro la vida o la salud de sus trabajadores. Dicho
artículo debe ser leído de manera conjunta con el artículo 94 del RLSST, que establece: “para efecto de lo dispuesto en el artículo 53 de la Ley, la imputación de responsabilidad al empleador por incumplimiento de su deber de prevención requiere que se acredite que la causa determinante del daño es consecuencia directa de la labor desempeñada por el trabajador y del incumplimiento por parte del empleador de las normas de seguridad y salud en el trabajo”.
Cabe señalar que, el Principio de Responsabilidad es entendido como la asunción de las “implicancias, legales y de cualquier otra índole a consecuencia de un accidente o enfermedad que sufra el trabajador en el desempeño de sus funciones o a consecuencia de él, conforme a las normas vigentes”13, señalándose de manera expresa que:
“En materia de seguridad y salud en el trabajo, la entidad empleadora principal responde directamente por las infracciones que, en su caso, se comentan por el incumplimiento de la obligación de garantizar la seguridad y salud de los trabajadores, personas que prestan servicios, personal bajo modalidades formativas laborales, visitantes y usuarios, los trabajadores de las empresas y entidades contratistas y subcontratistas que desarrollen actividades en sus instalaciones. Asimismo, las empresas usuarias de empresas de servicios temporales y complementarios responden directamente por las infracciones por el incumplimiento de su deber de garantizar la seguridad y salud de los trabajadores destacados en sus instalaciones” 14.
Es oportuno traer a colación la Resolución de Sala Plena N° 005-2022-SUNAFIL/TFL, por medio del cual se determinó:
“6.20 Cabe señalar que, para la configuración de los tipos sancionadores previstos en los numerales 28.10 y 28.11 del artículo 28 del RLGIT —en tanto refieren a un resultado especialmente dañoso— se requiere de la concurrencia de los siguientes presupuestos: i) Para ambos supuestos: Que el incumplimiento a la normativa en seguridad y salud en el trabajo haya ocasionado el accidente de trabajo; y, ii) Para el supuesto establecido en el artículo 28.10 del artículo 28 del RLGIT: que como consecuencia de lo señalado en el literal i) se haya producido daños en el
13 Artículo II del Título Preliminar de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, Ley N° 29783. 14 Artículo 103 de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, Ley N° 29783.
cuerpo o la salud del trabajo que requieran asistencia o descanso médico, conforme al certificado o informe médico legal. iii) Para el supuesto establecido en el artículo 28.11 del artículo 28 del RLGIT: que como consecuencia de lo señalado en el literal i) el accidente produzca el fallecimiento del trabajador. 6.21 Así, cuando se invoca alguna de estas normas sancionadoras, todas las premisas indicadas anteriormente deberían ser correctamente determinadas en el acta de infracción, con una expresión adecuada del nexo causal. En ese entendido, podemos establecer los siguientes criterios: i) El nexo causal es el elemento gravitante para determinar la responsabilidad del empleador en los tipos sancionadores previstos en los artículos 28.10 y 28.11; en ese sentido se entiende por nexo causal a la relación causal o causalidad entre la infracción cometida y el accidente sucedido, siendo el evento trágico consecuencia de la inobservancia o incumplimiento de la normativa laboral. ii) Respecto al examen del nexo causal, los tipos infractores materia de análisis, llevan a evaluar los actuados en la fiscalización a partir de la determinación del carácter causal de la infracción respecto a cada uno de los incumplimientos detectados en los que este factor causal se encuentre presente. Así, cada uno de los incumplimientos sancionados bajo los numerales 28.10 o 28.11 del artículo 28 del RLGIT, deben ser susceptibles de producir el accidente o contribuir a que este se desencadene, conforme con lo determinado en la fiscalización y conforme con las condiciones establecidas en ambos tipos normativos. De manera que, si la inobservancia de las normas de seguridad y salud en el trabajo ocasiona un accidente, esta podrá dar lugar a una o a más de una sanción, siendo analizadas de manera independiente cada una de ellas respecto de su carácter causal sobre el accidente ocurrido. Por tanto, corresponderá que, por cada vez donde ese juicio causal se vea satisfecho, se aplique una sanción. (...)”
En consideración a las disposiciones legales antes acotadas, resulta necesario acreditar si la causa determinante de accidente de trabajo es consecuencia directa de la labor desempeñada por el trabajador accidentado, y, del mismo modo, si es consecuencia del incumplimiento por parte del empleador de las normas SST.
Así, a través de la obligación de garantizar la vida, la salud y el bienestar de los trabajadores y de todo aquel que se encuentre dentro del centro de labores, el empleador debe de adoptar una serie de medidas de prevención15 de acuerdo con el orden de prioridad preestablecido por Ley.16
15 Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, Ley N° 29783 Artículo 50. Medidas de prevención facultadas al empleador El empleador aplica las siguientes medidas de prevención de los riesgos laborales: a) Gestionar los riesgos, sin excepción, eliminándolos en su origen y aplicando sistemas de control a aquellos que no se puedan eliminar. b) El diseño de los puestos de trabajo, ambientes de trabajo, la selección de equipos y métodos de trabajo, la atenuación del trabajo monótono y repetitivo, todos estos deben estar orientados a garantizar la salud y seguridad del trabajador. c) Eliminar las situaciones y agentes peligrosos en el centro de trabajo o con ocasión del mismo y, si no fuera posible, sustituirlas por otras que entrañen menor peligro. d) Integrar los planes y programas de prevención de riesgos laborales a los nuevos conocimientos de las ciencias, tecnologías, medio ambiente, organización del trabajo y evaluación de desempeño en base a condiciones de trabajo. e) Mantener políticas de protección colectiva e individual. f) Capacitar y entrenar anticipada y debidamente a los trabajadores. 16 Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, Ley N° 29783
En ese entendido, del acta de infracción se corrobora que los comisionados verificaron que el accidente de trabajo ocurrió en las siguientes circunstancias:
Figura N°01
Al respecto, como se ha señalado de las normas antes invocadas, constituye obligación de todo empleador adoptar las acciones pertinentes orientadas a cumplir con su deber de prevención. En ese entendido, se verifica del numeral 4.18 de la sección de Hechos Constatados del Acta de Infracción, que los comisionados verificaron que:
Artículo 21. Las medidas de prevención y protección del Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo Las medidas de prevención y protección dentro del Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo se aplican en el siguiente orden de prioridad: a) Eliminación de los peligros y riesgos. Se debe combatir y controlar los riesgos en su origen, en el medio de transmisión y en el trabajador, privilegiando el control colectivo al individual. b) Tratamiento, control o aislamiento de los peligros y riesgos, adoptando medidas técnicas o administrativas. c) Minimizar los peligros y riesgos, adoptando sistemas de trabajo seguro que incluyan disposiciones administrativas de control. d) Programar la sustitución progresiva y en la brevedad posible, de los procedimientos, técnicas, medios, sustancias y productos peligrosos por aquellos que produzcan un menor o ningún riesgo para el trabajador. e) En último caso, facilitar equipos de protección personal adecuados, asegurándose que los trabajadores los utilicen y conserven en forma correcta.
Figura N°02
Por ello, sostener que no tiene ningún tipo de responsabilidad al realizarse las actividades fuera de las instalaciones de la impugnante, y querer con ello señalar que no contaban con control sobre las labores que desarrollaba el contratista, no es coherente con los deberes antes señalados, pues bajo un enfoque de gestión de riesgos (que parte de la identificación de los mismos a través de la matriz de Identificación de Peligros, Evaluación de Riesgos y Medidas de Control - IPERC), se espera que éstos hayan sido efectivamente controlados y mitigados.
En atención a lo esgrimido, es oportuno mencionar, que de conformidad con los artículos 16 y 47 de la LGIT, los hechos constatados por los inspectores actuantes que,
se formalicen en las actas de infracción observando los requisitos que se establezcan, se presumen ciertos y merecen fe, sin perjuicio de las pruebas que en defensa de sus respectivos derechos e intereses puedan aportar los interesados. Por tanto, considerando que los hechos constatados por la inspectora comisionada en el acta de infracción gozan de la presunción de veracidad, y estando a que la inspeccionada no ha desvirtuado dicha presunción aportando pruebas en defensa de sus respectivos derechos e intereses, se estima que esta no cumplió con sus obligaciones en materia de seguridad y salud en el trabajo.
En ese sentido, esta Sala comparte las conclusiones señaladas por las instancias previas, respecto de la causalidad y la responsabilidad de la empresa titular en dicha conducta, debiéndose confirmar la infracción impuesta en dicho extremo.
Sobre la supuesta vulneración a los principios de tipicidad y legalidad
El principio de legalidad, previsto en el literal d) del numeral 24 del artículo 2 de la Constitución Política del Estado y traducido en el inciso 1 del artículo 248 del TUO de la LPAG, que establece “solo por norma con rango de ley cabe atribuir a las entidades la potestad sancionadora y la consiguiente previsión de las consecuencias administrativas que a título de sanción son posibles de aplicar a un administrado”. A su vez el principio de tipicidad, se encuentra regulado en el numeral 4 del artículo 248° del TUO citado19, del que se infiere que esta norma es un límite a la potestad sancionadora administrativa en concordancia con el artículo 247 del mismo TUO.
Por su parte el Tribunal Constitucional en la STC recaída en el expediente N° 2192-2004- AA /TC, en su fundamento 3, distingue el principio de legalidad y el de tipicidad expresando lo siguiente “No debe identificarse el principio de legalidad con el principio de tipicidad. El primero, garantizado por el ordinal “d” del inciso 24 del artículo 2 de la Constitución Política del Estado, se satisface cuando se cumple con la previsión de las infracciones y sanciones en la ley. El segundo, en cambio, constituye la precisa definición de la conducta que la ley considera como falta”.
A renglón seguido en el segundo párrafo de su fundamento 5 señala: “El subprincipio de tipicidad o taxatividad constituye una de las manifestaciones o concreciones del principio de legalidad respecto de los límites que se imponen al legislador penal o administrativo, a efectos de que las prohibiciones que definen sanciones, sean estas penales o administrativas, estén redactadas con un nivel de precisión suficiente que permita comprender sin dificultad lo que se está proscribiendo bajo amenaza de sanción en una determinada disposición legal”.
En igual sentido, el máximo intérprete de la Constitución señala “en materia sancionatoria impide que se pueda atribuir la comisión de una falta si ésta no está previamente determinada en la ley, y también prohíbe que se pueda aplicar una sanción si ésta no está también determinada por la ley. Como lo ha expresado este Tribunal (Caso de la Legislación Antiterrorista, Exp. N.° 010-2002-AI/TC), el principio impone tres exigencias: la existencia de una ley (lex scripta), que la ley sea anterior al hecho sancionado (lex previa), y que la ley describa un supuesto de hecho estrictamente determinado (lex certa).” (STC. 2050-2002 AA/TC).
De autos, se evidencia que durante el procedimiento inspectivo y sancionador, no se ha evidenciado que el Acta de Infracción, la Imputación de Cargos, el Informe Final, la Resolución de Sub Intendencia y la Resolución impugnada, no contienen falta de motivación, y por el contrario han sido emitidos de acuerdo a lo actuado y en aplicación de la LGIT, el RLGIT, el TUO de la LPAG, y en clara observancia de los principios que inspiran el procedimiento administrativo sancionador en materia de fiscalización inspectiva laboral; por lo que tampoco puede ser amparado el recurso de revisión en este extremo.
En consecuencia, se advierte que la resolución impugnada y el procedimiento inspectivo y sancionador se han desarrollado en clara observancia de los principios ordenadores del procedimiento administrativo general y sancionador contenidos en el artículo IV del título preliminar y el artículo 248 del TUO de la LPAG y el artículo 44 de LGIT; por lo que no cabe acoger el recurso de revisión propuesto.
Información Adicional
Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:
N° Materia Conducta infractora Tipificación legal y clasificación Seguridad y Salud en el Trabajo No supervisar, controlar, vigilar y garantizar el cumplimiento de la normativa legal en materia de seguridad y salud en el trabajo con relación a su contratista Castro Lopez Edwin, ocasionado el accidente de trabajo mortal del trabajador Huver Arevalo Vela Numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT MUY GRAVE
Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho y de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral- SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley de Procedimiento Administrativo General aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR. SE RESUELVE:
PRIMERO. – Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por la EMPRESA REGIONAL DE SERVICIOS PUBLICOS DE ELECTRICIDAD DEL ORIENTE S.A., en contra de la Resolución de Intendencia N°1165-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 08 de julio de 2022, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 3214-2020-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. – CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 1165-2022-SUNAFIL/ILM, en los extremos de su competencia
TERCERO. – Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa, en las materias de su competencia.
CUARTO. - Notificar la presente resolución al EMPRESA REGIONAL DE SERVICIOS PUBLICOS DE ELECTRICIDAD DEL ORIENTE S.A., y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA
20250326LGN – HR37125-2018
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