| Resolución N° | 0660-2025-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 3302-2021-SUNAFIL/ILM |
| Procedencia | INTENDENCIA DE LIMA METROPOLITANA |
| Impugnante | Empresa Municipal de Apoyo A Proyectos Estrategicos Sociedad Anónima - Emape S.A |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 072-2025- |
| Materia | RELACIONES LABORALES |
| Región | Lima Metropolitana |
| Fecha | 16 de junio de 2025 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO. - Declarar IMPROCEDENTE el recurso de revisión interpuesto por la EMPRESA MUNICIPAL DE APOYO A PROYECTOS ESTRATEGICOS SOCIEDAD ANONIMA - EMAPE S.A.; en contra de la Resolución de Intendencia N° 072-2025-SUNAFIL/ILM, de fecha 08 de enero de 2025, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 3302-2021-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. - Notificar la presente resolución a la EMPRESA MUNICIPAL DE APOYO A PROYECTOS ESTRATEGICOS SOCIEDAD ANONIMA - EMAPE S.A. y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.
TERCERO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA Presidente
20250611EKAJ - HR 64390-2020
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 22484-2020-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento de la normativa en materia sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 410-2021-SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otras, de dos (02) infracciones muy graves en materia de relaciones laborales, por no registrar a sus trabajadores en la panilla electrónica dentro de los plazos establecidos, así como, no
1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Planillas o registros que la sustituyan (Sub materia: Registro trabajadores y otros en la planilla); remuneraciones (Sub materia: gratificaciones); jornada, horario de trabajo descansos remunerados (Sub materia: vacaciones); compensación por tiempo de servicios (sub materia: depósito de CTS) y, bonificación no remunerativa (Sub materia: incluye todas). DE LAMA LAURA Manuel Gonzalo FAU 20555195444 soft 20555195444 soft
pagar íntegra y oportunamente la remuneración vacacional; y de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva por no cumplir oportunamente con la medida inspectiva de requerimiento notificada el 14 de enero de 2021.
Que, mediante Imputación de Cargos N° 1351-2022-SUNAFIL/ILM/AI3, de fecha 07 de junio de 2022, notificada el 09 de junio de 20222, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 1908-2022-SUNAFIL/ILM/SINS/AI3, de fecha 30 de setiembre de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Sanción 2 de la Intendencia de Lima Metropolitana, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 901-2023-SUNAFIL/ILM/SISA2, de fecha 07 de marzo de 2023, notificada el 09 de marzo de 2023, multó a la impugnante por la suma de S/ 78,584.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:
- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por no registrar en la planilla electrónica, tipificada en el numeral 25.20 del artículo 25 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 34,716.00.
- Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no cumplir con el pago de la gratificación legal, tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 6,908.00.
- Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no cumplir con el pago de la bonificación extraordinaria, tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 6,908.00.
- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por no cumplir con el pago las vacaciones, tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 11,572.00.
- Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no cumplir con el depósito de la compensación por tiempo de servicios, tipificada en el numeral 24.5 del artículo 24 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 6,908.00.
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 11,572.00.
2 Con fecha de 16 de junio de 2022 se notificó a la Procuraduría Publica.
Con fecha 28 de marzo de 2023, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 901-2023-SUNAFIL/ILM/SISA2, argumentando lo siguiente:
i. Los extrabajadores fueron contratados bajo la modalidad de locación de servicios, ello se debió a la aplicación de la septuagésima segunda disposición complementaria final de la Ley N° 31298. ii. La autoridad administrativa en franca vulneración al derecho al principio de legalidad pretende sancionar por el actuar con sujeción a las leyes que el propio Estado emite, para la aplicación directa a todas las entidades del Estado, sin excepción. iii. La autoridad administrativa podrá advertir que, mediante ley permite la contratación de personas bajo la modalidad de locación de servicios para actividades de naturaleza subordinada, y por otro se suspende la vigencia de la ley que prohíbe la contratación de servicios mediante dicha modalidad, lo que permite señalar que al ser una entidad del estado se rige bajo el principio de legalidad, no pudiendo afectar el tesoro público bajo prohibición expresa y de lo contrario sujetarse al reproche penal como malversación de fondos, entre otros.
Mediante Resolución de Intendencia N° 072-2025-SUNAFIL/ILM, de fecha 08 de enero de 20253, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:
I. Se presume la existencia de un contrato de trabajo a plazo indeterminado cuando se constata la presencia de tres elementos esenciales, esto es la prestación personal de servicios, la remuneración y subordinación, a diferencia de un contrato de locación de servicios, en el cual el locador se obliga, sin estar subordinado al comitente a prestarle sus servicios por cierto tiempo o para un trabajo determinado a cambio de una retribución. II. La autoridad de primera instancia en el considerando 11 de la resolución apelada, analiza lo desarrollado por la autoridad instructora en el Informe Final de Instrucción en los numerales 10,11, 12 y 13, tomando en consideración las constataciones recogidas en los hechos constatados del Acta de Infracción, así como en las alegaciones vertidas por la impugnante en su escrito de descargos, y en aplicación del principio de realidad, la concurrencia de los tres elementos esenciales de un contrato entre la inspeccionada y los tres trabajadores afectados. III. Al existir una relación laboral correspondía registrar a los mismos en la planilla electrónica y otórgales todos los beneficios labores que les corresponde por su condición de trabajadores.
3 Notificada el 16 de enero de 2025, véase folio 142 del expediente sancionador.
IV. En relación a la infracción a la labor inspectiva, se sancionó a la impugnante por no cumplir con la medida de requerimiento, a pesar de haberle otorgado el plazo de siete días hábiles para que adopte las medidas necesarias que garanticen el cumplimiento de las disposiciones vigentes en materia de relaciones laborales, extremo que, la impugnante no ha desvirtuado ni esbozado argumento alguno, por lo que el pronunciamiento de la autoridad de primera instancia se encuentra debidamente motivado.
Con fecha 20 de febrero de 2025, la impugnante presentó ante la Intendencia de la Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 072- 2025-SUNAFIL/ILM.
La Intendencia de la Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-001052- 2025-SUNAFIL/ILM, recibido el 28 de marzo de 2025 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299814, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299815, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo6 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR7, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización
4 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 5 “Ley N° 29981, Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)”. 6 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 7 “Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.
Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR8 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
8 “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”9.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE LA EMPRESA MUNICIPAL DE APOYO A PROYECTOS ESTRATEGICOS SOCIEDAD ANONIMA - EMAPE S.A.
De la revisión de los actuados, se ha identificado que la EMPRESA MUNICIPAL DE APOYO A PROYECTOS ESTRATEGICOS SOCIEDAD ANONIMA - EMAPE S.A; presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 072-2025-SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, que confirmó la sanción impuesta de S/ 78,584.00 por la comisión de, entre otras, dos (02) infracciones MUY GRAVES en materia de relaciones laborales, tipificadas en los numerales 25.6 y 25.20 del artículo 25 del RLGIT, respectivamente; y de una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT; fuera del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 17 de enero de 2025.
Así, al haber el órgano competente realizado el análisis respecto de si el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos de admisibilidad previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar si se encuentra en alguna de las causales de improcedencia establecidas en el artículo 16 del mismo Reglamento del Tribunal.
9 Artículo 14 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por el Decreto Supremo N°004-2017-TR.
Del Análisis Sobre La Existencia De Causales De Improcedencia Del Recurso De Revisión
Con respecto al plazo de interposición del recurso de revisión, el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2017-TR, en su artículo 13, establece que “el término para la interposición del recurso de revisión es de quince (15) días hábiles perentorios contados desde el día siguiente de la notificación de la respectiva resolución”.
Tomando en cuenta lo anterior, respecto a las causales de improcedencia del recurso de revisión, el Reglamento del Tribunal, en su artículo 16, establece:
“Artículo 16.- Improcedencia del recurso de revisión El recurso de revisión será declarado improcedente cuando: a) El Tribunal carezca de competencia para resolverlo por tratarse de una materia distinta a las previstas en el artículo 14. b) Sea interpuesto fuera del plazo previsto en el artículo 13. c) El impugnante se encuentre incapacitado legalmente para ejercer actos civiles y/o no acredite derecho o interés legítimo afectado. d) El acto impugnado sea un acto preparatorio o un acto confirmatorio de otro ya consentido” (énfasis añadido).
Por consiguiente, de la norma acotada, se desprende que, constituye causal de improcedencia del recurso de revisión, la interposición de este fuera del plazo legal establecido, esto es, posterior a los quince (15) días hábiles desde notificada la resolución.
En el caso en particular, con fecha 16 de enero de 2025 se notificó a la inspeccionada la resolución impugnada, computándose el plazo para interponer el recurso desde el día hábil siguiente a su notificación, por lo que, este vencía el día 06 de febrero de 202510. No obstante, el sujeto inspeccionado presentó el recurso de revisión el 20 de febrero de 2025, fecha que superó el plazo establecido de los 15 días hábiles perentorios, quedando firme el acto.
10 Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR: “Artículo 13.- Plazo de interposición del recurso de revisión El término para la interposición del recurso de revisión es de quince (15) días hábiles perentorios contados desde el día siguiente de la notificación de la respectiva resolución”. Ello es concordante con el artículo 218 del TUO de la LPAG el cual establece: “218.1 Los recursos administrativos son: a) Recurso de reconsideración; b) Recurso de apelación. Solo en caso de que por ley o decreto legislativo se establezca expresamente, cabe la interposición del recurso administrativo de revisión. 218.2 El término para la interposición de los recursos es de quince (15) días perentorios, y deberán resolverse en el plazo de treinta (30) días.”
Así, al haberse identificado que el recurso de revisión interpuesto por el solicitante fue presentado fuera del plazo establecido en el Reglamento del Tribunal, concordante con el TUO de la LPAG, corresponde declararlo improcedente.
Información Adicional
Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:
N° Materia Conducta Infractora Tipificación legal y clasificación Relaciones laborales No registrar en la planilla electrónica. Numeral 25.20 del artículo 25 del RLGIT MUY GRAVE Relaciones laborales No cumplir con el pago de la gratificación legal. Numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT GRAVE Relaciones laborales No cumplir con el pago de la bonificación extraordinaria. Numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT GRAVE Relaciones laborales No cumplir con el pago de las vacaciones. Numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT MUY GRAVE Relaciones laborales No cumplir con el depósito de la compensación por tiempo de servicios. Numeral 24.5 del artículo 24 del RLGIT GRAVE Labor inspectiva No cumplir con la medida inspectiva de requerimiento. Numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT MUY GRAVE
Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral- SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley de Procedimiento Administrativo General aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones
de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR; SE RESUELVE:
PRIMERO. - Declarar IMPROCEDENTE el recurso de revisión interpuesto por la EMPRESA MUNICIPAL DE APOYO A PROYECTOS ESTRATEGICOS SOCIEDAD ANONIMA - EMAPE S.A.; en contra de la Resolución de Intendencia N° 072-2025-SUNAFIL/ILM, de fecha 08 de enero de 2025, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 3302-2021-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. - Notificar la presente resolución a la EMPRESA MUNICIPAL DE APOYO A PROYECTOS ESTRATEGICOS SOCIEDAD ANONIMA - EMAPE S.A. y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.
TERCERO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA Presidente
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