Consorcio Santa Catalina S.A — Res. 672-2024

Mediante Orden de Inspección N° 1658-2021-SUNAFIL/IRE-LIM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 801-2021-SUNAFIL/IRE-LIM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (01) infracción muy grave en materia de seguridad social; así como, por la comisión de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, por incumplir con la medida inspectiva de requerimiento.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 30-2022-SUNAFIL/IRE-LIM/SIAI-IC, de fecha 20 de enero de 2022, notificada el 24 de enero de 2022, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 279-2022-SUNAFIL/IRE-LIM/SIAI-IF, de fecha 09 de mayo de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Lima, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 522- 2022-SUNAFIL/IRE-LIM/SISA, de fecha 30 de setiembre de 2022, notificada el 03 de octubre de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 23,144.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 12 de octubre de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 522-2022-SUNAFIL/IRE-LIM/SISA, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 245-2022-SUNAFIL/IRE-LIM, de fecha 07 de diciembre 20223, la Intendencia Regional de Lima declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 29 de diciembre de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Lima, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 245-2022-SUNAFIL/IRE-LIM.

La Intendencia Regional de Lima admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum-000003-2023- SUNAFIL/IRE-LIM, recibido el 09 de enero de 2023 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299814, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299815, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo6 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR7, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR8 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”9.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que CONSORCIO SANTA CATALINA S.A., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 245-2022- SUNAFIL/IRE-LIM, emitida por la Intendencia Regional de Lima, que confirmó la sanción impuesta de S/ 23,144.00, por la comisión de una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT y una (01) infracción

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por CONSORCIO SANTA CATALINA S.A.

El numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5 de la LGIT, los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento. Sobre ello, el inciso 13.5 del artículo 13 del RLGIT establece que, dichas medidas, se adoptan dentro del plazo establecido para la realización de las actuaciones de investigación o comprobatorias a que se refiere los numerales 13.3 y 13.4 del artículo 13 del mismo reglamento.

El numeral 20.3 del artículo 20 del RLGIT, ha establecido que las medidas de requerimiento son órdenes dispuestas, por la inspección del trabajo, para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo. Así como que éstas pueden consistir en ordenar al empleador, siempre que se fundamente en el incumplimiento de la normatividad legal vigente, que en relación con un trabajador se le registre en planillas, se abonen las remuneraciones y beneficios laborales pendientes de pago, entre otras.

Así las cosas, corresponde indicar que la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una disposición ordenada por el servidor – inspector de trabajo-

Por ello, la inspeccionada tiene la carga de dar cumplimiento a lo ordenado por la autoridad inspectiva, caso contrario, su incumplimiento constituye infracción a la labor inspectiva, sancionable con multa, según lo dispuesto por el artículo 36 de la LGIT y el artículo 46 numeral 46.7 del RLGIT.

En esa línea argumentativa, de conformidad con el precedente administrativo de observancia obligatoria aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2022- SUNAFIL/TFL, publicado el 06 de mayo de 2022, en el diario oficial El Peruano, la evaluación de los alegatos relativos a las medidas inspectivas de requerimiento deben de encontrarse vinculadas bajo los siguientes aspectos:

De autos, se observa que la medida inspectiva de requerimiento de fecha 12 de octubre de 2021, ordenó a la recurrente que cumpla en un plazo máximo de tres (03) días hábiles, con la adopción de las medidas requeridas, bajo apercibimiento de multa en caso de incumplimiento.

En este punto, cabe invocar, lo dispuesto en el precedente administrativo de observancia obligatoria, contenida en la Resolución de Sala Plena N° 009-2023-SUNAFIL/TFL, publicado

En el presente caso, de los hechos constatados del Acta de Infracción, se advierte que, el inspector al realizar la revisión de los actuados determinó que no se acreditó el cumplimiento de todo lo ordenado en la medida inspectiva.

Así, conforme lo dispuesto en Resolución de Sala Plena N° 009-2023-SUNAFIL/TFL, se verifica que la medida inspectiva de requerimiento satisface el ámbito subjetivo en su emisión, al individualizar a los trabajadores que considera afectados y el elemento subjetivo, al identificar las afectaciones detectadas referidas, además, determina el modo de su cumplimiento.

Lo cual satisface la naturaleza de esta, al tener por objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado; por lo que, su emisión ha respetado y observado el principio de legalidad y, por ende, su proporcionalidad y razonabilidad, al amparo del artículo 14 de la LGIT; observando, además, lo dispuesto en el numeral 17.2 del artículo 17 del RLGIT; en consecuencia, no se advierte ninguna afectación en su emisión.

En este punto debe recordarse que la medida inspectiva de requerimiento no se agota en la sola presentación de documentos por parte del sujeto inspeccionado, sino que estos deben encontrarse, debidamente, sustentados en lo ordenado expresamente por la autoridad inspectiva.

En tal sentido, en el caso analizado, se ha verificado que la recurrente no cumplió dentro del plazo y en los términos ordenados con lo dispuesto en la medida inspectiva de requerimiento; por lo que, se encuentra acreditado que la impugnante ha incurrido en una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada, adecuadamente, en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, conforme lo establecido por las instancias de mérito, sin que la impugnante haya desvirtuado lo determinado por la autoridad administrativa; en consecuencia, se debe confirmar este extremo.

Sobre el alegato referido a la situación de crisis económica. Se debe indicar que la administrada no ha aportado documentación que acredite que se encontraba atravesando por dificultades económicas que le impedían cumplir con sus obligaciones en materia de seguridad social. En ese sentido, nada impedía a la autoridad inspectiva exigir el cumplimiento de las obligaciones en materia de seguridad social. Por lo que, tal alegato debe ser desestimado.

Corresponde traer a colación la Resolución de Sala Plena N° 002-2021-SUNAFIL/TFL, de fecha 29 de octubre de 2021, que contiene el precedente administrativo de observancia obligatoria12 donde, entre otros, se fijó el criterio que:

Sin embargo, en el presente caso, no se advierte que la impugnante haya acompañado a sus argumentos, referidos a la crisis económica como causa justificante del incumplimiento a la medida inspectiva de requerimiento, los medios de prueba que acrediten que su patrimonio se haya visto afectado en forma total o de una parte sustancial; sino que solo alega una pérdida económica por el contexto de la pandemia, supuesto que no se condice con los parámetros dictados en el precedente invocado con relación la medida inspectiva de requerimiento dictada; por ende, tales alegaciones, no constituyen per se una causa de eximente de responsabilidad para cumplir con la medida inspectiva de requerimiento.

Por las razones que anteceden, corresponde no acoger los argumentos dirigidos en este extremo por la recurrente.

El artículo 10 de la Constitución Política del Perú, “El Estado reconoce el derecho universal y progresivo de toda persona a la seguridad social, para su protección frente a las contingencias que precise la ley y para la elevación de su calidad de vida”.

Por su parte el Texto Único Ordenado de la Ley del Sistema Privado de Administración de Fondos de Pensiones, aprobado por el Decreto Supremo Nº 054-97-EF, prescribe:

Sobre el particular, el RLGIT, dispone en su artículo 44-B, lo siguiente:

Es materia del presente caso el incumplimiento del pago de los aportes previsionales al sistema privado de pensiones en el periodo de agosto de 2018 a mayo de 2019. Al respecto la recurrente alega que, en el ítem tercero del recurso de revisión, lo siguiente:

De lo descrito, precedentemente, la administrada reconoce que ha incumplido con sus obligaciones en materia de seguridad social en el periodo de agosto de 2018 a mayo de 2019, alegando como causa de justificación una grave crisis. Sin embargo, la pandemia por covid-19, se produce en marzo de 2020 y, lo hechos materia de imputación no tienen coincidencia con este, pues datan desde agosto de 2018 a mayo de 2019, por lo que, no constituye causa que configure un supuesto de eximente o atenuante de responsabilidad en los términos del artículo 257 del TUO de la LPAG.

En el caso examinado, dado que la impugnante no ha cumplido con presentar argumento o medio probatorio alguno que permita acredite el cumplimiento de sus obligaciones legales, en este extremo, sosteniendo sin fundamento su solicitud de reducción por el cumplimiento parcial.

Sin embargo, de los actuados tanto en el procedimiento inspectivo como sancionador no se acredita que haya cumplido con sus obligaciones en materia de seguridad social en el periodo agosto 2018 a mayo de 2019, mientras que la inspección del trabajo cumplió con determinar y constatar el incumplimiento por parte del sujeto inspeccionado, conforme consta en el numeral 4.11 del Acta de Infracción, por ende, se verifica que se configura el tipo infractor contenido en el numeral 44-B.2 del artículo 44-B del RLGIT; por lo que, este debe ser confirmado y, en consecuencia, corresponde desestimar los alegatos dirigidos a cuestionar este extremo.

Conforme a lo establecido en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, “El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico”, motivación que deberá ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico, y la exposición de las razones jurídicas y normativas que con referencia directa a las anteriores justifican el acto adoptado, tal y como lo establece el artículo 6 del TUO de la LPAG. Asimismo, el contenido del acto administrativo mencionado, como requisito de validez, implica que aquel deba comprender todas las cuestiones de hecho y derecho planteadas por los administrados tal y como lo prescribe el numeral 5.4 del artículo 5 del TUO de la LPAG.

Debe señalarse que, conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 8 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA7TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución del caso; y 4) la congruencia, como elemento que permite establecer si las razones especiales requeridas para adoptar determinada decisión se encuentran recogidas en la resolución en concreto.

Del examen efectuado por esta Sala sobre las resoluciones emitidas en el Procedimiento Sancionador, se puede observar que estos cuatro elementos pueden ser satisfactoriamente comprobados, por lo que, de manera formal y material, el debido procedimiento ha sido respetado dentro del trámite del procedimiento sancionador, puesto, se evidencia que la instancia previa ha dado respuesta a sus alegatos referidos a que no se configuraría alguna infracción en materia de relaciones laborales, el cual no sólo valorado sino ha sido absuelto tanto en la Resolución de Sub intendencia como en la Resolución de Intendencia. Por lo que, los argumentos expuestos deben ser desestimados al no advertirse alguna afectación al deber de motivación ni al debido proceso.

Por tales razones, la nulidad alegada por la impugnante no debe ser acogida, al no evidenciarse que se haya incurrido en alguna causal de nulidad contemplada en el artículo 10 del TUO de la LPAG, en los términos alegados por la impugnante.

Sobre el particular, el Decreto Supremo N° 003-2020-TR, norma que aprueba el uso obligatorio de la casilla electrónica para efectos de notificación de los procedimientos administrativos y actuaciones de la SUNAFIL, establece en su artículo 5 lo siguiente:

Al respecto, las notificaciones electrónicas que efectúa la SUNAFIL, en el marco del Decreto Supremo Nº 003-2020-TR, la Resolución de Superintendencia Nº 058-2020-SUNAFIL, y la Resolución de Superintendencia Nº 114-2020-SUNAFIL, no vulneran de modo alguno las disposiciones sobre notificaciones contenidas en el TUO de la LPAG, para dotar de eficacia a los actos administrativos, ya que dichos instrumentos normativos, fluyen de la propia ley (numeral 20.4 del artículo 20), y han sido debidamente autorizados por el ente facultado para ello, esto es la Presidencia del Consejo de Ministros.

En aplicación del principio de verdad material13, esta Sala aprecia de la búsqueda realizada en el aplicativo14 de “Consulta de Notificaciones” implementado por la Oficina de Tecnologías de la Información y Comunicaciones (OTIC) de la SUNAFIL, a la fecha de notificación del Informe Final de Instrucción, de fecha 09 de mayo de 2022, la administrada ya había realizado su primer acceso al sistema de casilla electrónica y se remitió la alerta respectiva al correo electrónico registrado, conforme se aprecia a continuación:

En tal sentido, considerando la vigencia del Decreto Supremo N° 003-2020-TR, la impugnante se encontraba en la obligación de efectuar la revisión de su casilla electrónica de manera periódica, verificándose, en consecuencia, que la notificación efectuada al sujeto inspeccionado se encuentra debidamente realizada.

Más aún si se advierte que la notificación del Informe Final se notificó el 23 de mayo de 2022 (véase folios 32 del expediente sancionador) y la alerta fue enviada el 30 de mayo de 2022 a las 17:06 hrs., y la impugnante, ingresó al sistema de casilla electrónica, luego de enviada dicha alerta, en el día siguiente, esto es, 31 de mayo de 2022 a las 09:09:24 hrs.

Por las razones que anteceden, no se aprecia una afectación en la notificación del Informe Final de Instrucción a la inspeccionada; por lo que, bien pudo interponer o presentar los descargos o medios de prueba que consideró pertinentes; por lo que, conforme lo señalado por la instancia de mérito, mediante la Resolución de Intendencia N° 245-2022- SUNAFIL/IRE-LIM, no se advierte vulneración alguna en este extremo.

Más aún, si con fecha 26 de mayo de 2022, presentó sus descargos al Informe Final, conforme se aprecia a folio 34 del expediente sancionador, lo que evidencia que, incluso, antes de remitirse la alerta respectiva, la inspeccionada había tomado conocimiento del mismo con la notificación del Informe Final en la casilla el día 23 de mayo de 2022, conforme la constancia electrónica de folios 32 del expediente sancionador.

Por las razones que anteceden, corresponde desestimar los alegatos del recurso de revisión en este extremo, al no verificarse alguna afectación en la notificación del Informe Final de Instrucción al sujeto inspeccionado.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponde a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.