Adrial Construcciones y Servicios E.I.R.L — Res. 133-2025

Antecedentes

1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Accidente de trabajo que cause muerte o invalidez permanente total o parcial (Sub materia: incluye todas) Condiciones de seguridad: en lugares de trabajo, instalaciones civiles y maquinaria (Submateria: condiciones de seguridad), Instalaciones de trabajo (Submateria: Plataforma de trabajo – andamios, protección de zanjas y excavaciones: entibaciones, calzaduras, apuntalamientos, muros pantalla y taludes, Protección contra derrumbes en excavaciones), Gestión interna de seguridad y salud en el trabajo (Submateria: comité de seguridad y salud en el trabajo, Notificación o aviso de accidente de trabajo mortal o incidente peligroso, Registro de accidente de trabajo e incidentes, Libro de actas de Comité de Seguridad y Salud en el Trabajo, Plan de seguridad y salud en el trabajo), Equipos de protección personal (Submateria: incluye todas), Seguro complementario de trabajo de riesgo (Submateria: cobertura en salud, cobertura en invalidez-sepelio), Identificación de Peligros y Evaluación de Riesgos (Submateria: incluye todas), Mapa de Riesgos (Submateria: incluye todas). Luis Mendoza Legoas DE LAMA LAURA Manuel Gonzalo FAU 20555195444 soft

la emisión del Acta de Infracción N° 137-2018 (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de - entre otras- tres (03) infracciones muy graves en materia de seguridad y salud en el trabajo, tipificadas en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT y una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva tipificada en el numeral 46.10 del artículo 46 del RLGIT.

- Una (01) infracción GRAVE en materia de SST, por no cumplir con el aviso o comunicación de los accidentes de trabajo mortales al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo dentro de las 24 horas de ocurridos los mismos, situación que afectó al trabajador Marcial Vásquez Peralta, tipificada en el numeral 27.2 del artículo 27 del RLGIT.

- Una (01) infracción GRAVE en materia de SST, por cumplir contar (llenar correctamente) con el registro de los accidentes de trabajo mortal e incapacitaciones ocurridos el 30 de octubre del 2018, situación que afectó a los trabajadores Marcial Vásquez Peralta, Leiner Ojeda Puel, Manuel Humberto Peña Espinoza, Vinter Barnar Nuñez Cruz y Jorge Adriano Zurita, tipificada en el numeral 27.6 del artículo 27 del RLGIT.

- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de SST, por no cumplir con mantener las condiciones de seguridad adecuadas en el lugar y área de trabajo, debido al colapso de la estructura de palco- tribuna oeste por fatiga del material que formó parte del cuerpo encofrado de la losa durante el proceso constructivo, por sometimiento a incremento de cargas, la falta de iluminación, así como también debido a la programación o planificación insuficiente de trabajo por parte de la empresa inspeccionada, Io cual originó los accidentes de trabajo mortal e incapacitantes, situación que afectó a doce (12) trabajadores declarados en el mes

de octubre del 2018 de la empresa inspeccionada, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT.

- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de SST, por no cumplir con implementar correctamente, la matriz de identificación de peligros y evaluación de riesgos, así como las medidas de control preventivas que hubieran podido prevenir la ocurrencia de los accidentes de trabajo mortal e incapacitantes, situación que afectó a doce (12) trabajadores declarados en el mes de octubre del 2018 de la empresa inspeccionada. tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT.

- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de SST, por no cumplir con entregar la totalidad del equipo de protección personal a todo el personal del centro de trabajo, incluidas las personas afectadas de acuerdo a los niveles de riesgo al que estaban expuestos, situación que afectó a doce (12) trabajadores declarados en el mes de octubre del 2018 de la empresa inspeccionada, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT.

- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de SST, por no cumplir con presentar en el Libro de Actas del Comité de Seguridad y Salud en el Trabajo, el Acta de reunión del comité, que debió haberse llevado a cabo luego de haberse producido el accidente de trabajo mortal del trabajador Marcial Vásquez Peralta; situación que afectó a cinco (05) trabajadores: Marcial Vásquez Peralta, Leiner Ojeda Puel, Manuel Humberto Peña Espinoza, Vinter Barnar Nuñez Cruz y Jorge Adriano Zurita, tipificada en el numeral 27.6 del artículo 27 del RLGIT.

- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no asistir a la comparecencia el día 23 de noviembre del 2018 a las 08:00 horas, situación que afecta a cinco (05) trabajadores Marcial Vásquez Peralta, Leiner Ojeda Puel, Manuel Humberto Peña Espinoza, Vinter Barnar Nuñez Cruz y Jorge Adriano Zurita, tipificada en el numeral 46.10 del artículo 46 del RLGIT.

i. Señala, que la resolución apelada carece de estricta observancia del principio de legalidad, al debido proceso y al derecho de la defensa.

ii. Indica que, en la resolución no se ha valorado que por desconocimiento y desesperación del momento se dio prioridad a la atención de los heridos, sin prever las exigencias de la norma legal, propiciando que omitieran algunas obligaciones legales con otras instituciones. iii. Afirma que su representada, si ha cumplido con la normativa en seguridad y salud en el trabajo adjuntando para ello los documentos requeridos tal como es el plan de seguridad y salud en el trabajo, conforme consta del requerimiento de comparecencia del 30 de noviembre del 2018. iv. Aduce que, es evidente que existió un caso fortuito, que no se pudo prever, pese a seguir los parámetros técnicos señalados en el expediente técnico, la supervisión realizó la inspección de rutina del encofrado, quedando todo en orden y listo para el vaciado. faltando vaciar el equivalente a dos bolsas de cemento de concreto, se produjo una falla en la estructura lo que originó el derrumbe total de la misma. v. Manifiesta que, la resolución administrativa le causa agravio en todos los extremos, por cuanto de la lectura y análisis de la misma se puede apreciar fehacientemente una escaza y pobre argumentación jurídica, así como una clara y manifiesta infracción al deber de motivación de la misma.

i. El recurrente afirma que la resolución apelada debe ser declarada nula, porque habría vulnerado una serie de principios (sólo los enumera); sin embargo, de la revisión de todo su escrito de apelación, se advierte que el recurrente no ha llegado a precisar cuáles son los requisitos de validez, contemplados en el artículo 3º del TUO de la LPAG, que habrían sido vulnerados y que desencadenaría la nulidad de pleno derecho, lo que hace evidenciar que el recurrente no ha cumplido con sustentar válidamente su pedido de nulidad y demuestra que lo que en realidad busca el recurrente es que se declare la revocatoria de la resolución venida en alzada, al no haber sustentado válidamente su pedido de nulidad, es que corresponde a este despacho desestimarlo. ii. Ni el desconocimiento ni la desesperación por lo acontecido pueden eximir de responsabilidad alguna al sujeto responsable por el incumplimiento de la normativa y las obligaciones legales correspondientes. Por lo tanto, al corroborarse que la empresa no cumplió con la comunicación del accidente de trabajo al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo. iii. Del correcto análisis de los actuados se pueden observar las deficiencias que presentan por ejemplo los registros de accidente de trabajo, en los que no se ha consignado quienes fueron los responsables de dichos registros ni de las investigaciones, incumpliendo de esta manera con el correcto llenado de dichos formatos, de acuerdo a lo establecido por la normativa pertinente.

2 Notificada a la impugnante el 2 de marzo de 2023.

iv. Se ha comprobado que no se ha implementado correctamente la matriz de identificación de peligros y evaluación de riesgos (Matriz IPER), pues no se ha considerado el peligro “estructura inestable”, ni su riesgo asociado de “desplome”, así como las medidas de control preventivas que hubieran podido prevenir la ocurrencia de accidentes de trabajo. v. El sujeto responsable tampoco ha podido acreditar la entrega a su personal de los equipos de protección personal (EPP), ya que el hecho de presentar las órdenes de compra de dichos equipos no sirve para acreditar la entrega de los mismos, ni mucho menos que se haya asegurado su correcto uso. vi. El recurrente aduce que el accidente de trabajo se ha debido a un caso fortuito, que no se pudo prever, pues pese a seguir los parámetros técnicos señalados en el expediente, se produjo una falla en la estructura lo que originó el derrumbe total de la misma; ante ello, es preciso aclarar que la finalidad de las actuaciones inspectivas no es la de determinar la responsabilidad o culpabilidad de la empresa o del trabajador respecto al accidente, sino determinar la responsabilidad respecto a los incumplimientos a la normativa de seguridad y salud en el trabajo por parte del empleador. vii. El hecho de que se haya producido una falla en la estructura del encofrado, tal como argumenta el sujeto responsable, es claramente responsabilidad del empleador, y bajo ningún punto de vista puede servir para desvirtuar ninguno de los argumentos desarrollados en la resolución, ni la correcta imputación de las infracciones que ha realizado el órgano sancionador, más aún cuando dicha falla estructural ha sido la causa directa del accidente de trabajo.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 4 “Ley N° 29981, Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)”. 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6 “Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. 7 “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.” 20555195444 soft

Del Recurso De Revisión

8 Artículo 14 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2017-TR.

facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE ADRIAL CONSTRUCCIONES Y SERVICIOS E.I.R.L.

Fundamentos Del Recurso De Revisión

Con fecha 23 de marzo de 2023, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 024-2023-SUNAFIL/IRE-PIU señalando los siguientes alegatos:

i. Indica que no se han merituado objetivamente los argumentos expuestos a lo largo del procedimiento administrativo, entre ellos los hechos que acaecieron el día del accidente en un lugar alejado de la ciudad y ante un hecho que nunca había sucedido antes, se dio prioridad a la atención de los heridos sin prever las exigencias de la norma. ii. Señalan cumplieron con la normativa en seguridad y salud en el trabajo, pero existe contradicción con el informe el accidente se produjo por una falla en la estructura que originó el derrumbe total. iii. Alega que la resolución impugnada presente una escaza y pobre argumentación jurídica y falta al deber de motivación, afectando el debido proceso, habiéndose dejado de lado los principios administrativos como legalidad, debido procedimiento, razonabilidad, presunción de veracidad, verdad material. iv. Señala que se transgredió el principio de razonabilidad porque la autoridad en el desarrollo de las imputaciones no justificó la imposición de multas tan severas,

las sanciones deben ser calibradas al caso concreto para evitar el exceso de punición, y que el procedimiento debe ser declarado nulo.

Análisis Del Recurso De Revisión

Sobre el plazo máximo para resolver el procedimiento administrativo sancionador y la caducidad administrativa

9 Se publicó en el Diario Oficial El Peruano, el 21 de diciembre de 2016. 10 LÓPEZ RAMÓN, Fernando, “La caducidad del procedimiento de oficio”. En Revista de Administración Pública, Num. 194, Madrid, mayo-agosto, 2014, p. 17. Citado por la Guía práctica sobre el procedimiento administrativo sancionador. Actualizada con el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General. Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, junio, 2017, p. 54. 11 GÓMEZ TOMILLO, Manuel y Iñigo SANZ RUBIALES, Derecho Administrativo Sancionador. Parte general. Teoría General y Práctico del Derecho Penal Administrativo. 2.a ed., Pamplona: Editorial Aranzadi S.A, p. 771

“(…) 53.4.2 El plazo máximo para resolver el procedimiento sancionador es de nueve (9) meses calendarios contados desde la fecha de la notificación de la imputación de cargos. Este plazo puede ser ampliado de manera excepcional, como máximo por tres (3) meses calendario, debiendo el órgano competente emitir una resolución debidamente sustentada, justificando la ampliación del plazo, previo a su vencimiento. (…)”

“Artículo 259.- Caducidad administrativa del procedimiento sancionador 1. El plazo para resolver los procedimientos sancionadores iniciados de oficio es de nueve (9) meses contados desde la fecha de notificación de la imputación de cargos. Este plazo puede ser ampliado de manera excepcional, como máximo por tres (3) meses, debiendo el órgano competente emitir una resolución debidamente sustentada, justificando la ampliación del plazo, previo a su vencimiento. La caducidad administrativa no aplica al procedimiento recursivo. Cuando conforme a ley las entidades cuenten con un plazo mayor para resolver la caducidad operará al vencimiento de este. 2. Transcurrido el plazo máximo para resolver, sin que se notifique la resolución respectiva se entiende automáticamente caducado administrativamente el procedimiento y se procederá a su archivo. 3. La caducidad administrativa es declarada de oficio por el órgano competente. El administrado se encuentra facultado para solicitar la caducidad administrativa del procedimiento en caso el órgano competente no lo haya declarado de oficio (...)” (énfasis añadido).

“El plazo de caducidad del procedimiento administrativo sancionador es de nueve (9) meses y es computado desde la fecha de notificación de la imputación de cargos, es decir, con el inicio del procedimiento administrativo sancionador. (…) Por el contrario, el día final de ese plazo no es de la fecha de la resolución sancionadora, sino el de su notificación al administrado, dado que elementales razones de garantía impiden que se conceda efecto interruptor a una resolución no comunicada aún. No obstante, la norma admite la ampliación del plazo de caducidad por tres (3) meses, pero requiere de una resolución debidamente sustentada por parte del órgano competente,

detallando las justificaciones de hecho y de derecho que conllevan a la necesidad de ampliar el plazo regular”12.

a) plazo para resolver b) ampliación excepcional del mismo debidamente sustentada y justificada c) pronunciamiento de la autoridad competente sobre dicha ampliación a través de una resolución d) potestad de ser declarada de oficio o a pedido de parte; y e) la subsistencia de las actuaciones de fiscalización y de determinados medios probatorios luego de la declaración de caducidad, bajo ciertos supuestos.

12 Morón Urbina, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444. Lima: Gaceta Jurídica S.A., Décimo Cuarta Edición, abril de 2019, Tomo 2, pp. 538 – 539.

Justicia y Derechos Humanos (en adelante, DGDNCR)13, respecto de la consulta planteada por la SUNAFIL en torno a la autoridad u órgano competente y otros alcances vinculados con el pronunciamiento sobre la caducidad. Por tanto, corresponde complementar la postura de esta Sala con dicho pronunciamiento en el análisis del presente procedimiento.

Sobre el Procedimiento Administrativo Sancionador

“funcionalmente son los órganos de segundo nivel organizacional aquellos que ostentan las competencias inspectivas en el marco del Sistema, son tales órganos de segundo nivel organizacional aquellos competentes para decidir la ampliación del plazo de tramitación del procedimiento administrativo sancionador previo a su caducidad” (fundamento N° 3.4.4.5 de la Resolución N° 137-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala) (énfasis añadido).

13 De conformidad con los “Lineamientos para la atención de solicitudes de Dictámenes Jurídicos, Opiniones Jurídicas e Informes Legales”, aprobado por Resolución Viceministerial N° 003-2021-JUS-VMJ, la DGDNCR emite opinión jurídica respecto de los alcances de una o más normas jurídicas de efectos generales (7.2.1).

Sobre la imparcialidad del órgano que conoce del pedido de ampliación del plazo de caducidad 6.19 Esta Sala ha sostenido desde un inicio, en clara referencia al concepto de imparcialidad objetiva establecida en el fundamento 48 de la sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el expediente N° 6149-2006-AA/TC, que en aquellos supuestos en los cuales la tramitación del procedimiento y a su vez la resolución o ampliación del plazo de caducidad recaen en la misma autoridad, se produce una vulneración a la figura de separación de autoridades que se ha venido impulsando a través de las modificatorias a la Ley del Procedimiento Administrativo General, a través del Decreto Legislativo N° 1272, plasmada a través del numeral 2 del artículo 248 del TUO de la LPAG. Cabe señalar que la propia exposición de motivos del decreto en mención sostiene que la separación de autoridades “deviene en absolutamente indispensable en la realidad, por los múltiples problemas existentes al respecto […]”14.

14 Punto I.11.3.2.1 de la exposición de motivos del Decreto Legislativo N° 1272.

Sobre la forma y contenido del pronunciamiento que resuelve la ampliación del plazo de caducidad 6.25 Esta Sala ha sostenido uniformemente que la autoridad competente que resuelva el pedido de ampliación de plazo debe emitir una resolución debidamente motivada y fundamentada, no siendo suficiente las fórmulas genéricas o retóricas referidas a la “excesiva carga” o “complejidad del caso”.

2022, incurre en causal de nulidad y no constituye un acto favorable al administrado, corresponde a esta instancia declarar su nulidad, no resultando procedente la ampliación de plazo contenida en la misma, y como consecuencia, pronunciarse sobre el fondo del asunto de contarse con los elementos suficientes para ello.

Sobre el análisis de caducidad administrativa del procedimiento sancionador 6.29 En el presente caso, se aprecia que la Administración, tal como ha sido señalado en la presente resolución, tuvo como plazo para resolver el procedimiento sancionador hasta el 17 de agosto de 2022, por lo que, de conformidad con el numeral 2 del artículo 259 del TUO de la LPAG, habiendo trascurrido dicho plazo sin que se notifique la resolución respectiva se entiende que el procedimiento ha caducado a partir del 18 de agosto de 2022, día siguiente al plazo máximo. Por lo que, la Resolución de Subintendencia N° 629- 2022-SUNAFIL/IRE-PIU/SISA, de fecha 15 de noviembre de 2022, que impuso sanción a la impugnante, fue notificada con fecha 17 de noviembre de 2022, cuando el procedimiento administrativo sancionador ya había caducado. Para mejor ilustración se adjunta la línea de tiempo siguiente:

Figura N° 01: Línea de Tiempo

++++++++++

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas y de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;

SE RESUELVE:

PRIMERO. – Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por ADRIAL CONSTRUCCIONES Y SERVICIOS E.I.R.L., en contra de Resolución de Intendencia N° 024-2023- SUNAFIL/IRE-PIU, de fecha 27 de febrero de 2023, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente N° 854-2021-SUNAFIL/IRE-PIU, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.

SEGUNDO. - Declarar NULA la Resolución de Sub-Intendencia N° 402-2022-SUNAFIL/SISA/IRE- PIURA de fecha 13 de agosto de 2022, emitida por la Sub-Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Piura, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.

TERCERO. - Declarar la CADUCIDAD del procedimiento administrativo sancionador seguido contra ADRIAL CONSTRUCCIONES Y SERVICIOS E.I.R.L., recaído en el expediente sancionador

N° 854-2021-SUNAFIL/IRE-PIU, de la Intendencia Regional de Piura, por los fundamentos expuestos en la presente Resolución, disponiendo su archivo.

CUARTO. - Notificar la presente resolución a ADRIAL CONSTRUCCIONES Y SERVICIOS E.I.R.L., y a la Intendencia Regional de Piura, para sus efectos y fines pertinentes.

QUINTO. – Remitir los actuados a la Intendencia Regional de Piura con la finalidad de que proceda conforme a lo establecido en el numeral 4 del artículo 259 del TUO de la LPAG, de ser el caso y conforme a sus competencias. Además de lo señalado en el fundamento 6.34 de la presente resolución. SEXTO. – Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA