| Resolución N° | 0091-2025-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 1346-2019-SUNAFIL/ILM |
| Procedencia | INTENDENCIA DE LIMA METROPOLITANA |
| Impugnante | Obras de Ingeniería S.A.C |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 1138-2022- |
| Materia | LABOR INSPECTIVA |
| Región | Lima Metropolitana |
| Fecha | 03 de febrero de 2025 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO. – Declarar, INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por OBRAS DE INGENIERIA S.A.C., en contra la Resolución de Intendencia N° 1138-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 05 de julio de 2022, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 1346-2019-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. – CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 1138-2022-SUNAFIL/ILM, en todos sus extremos.
TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa en las materias de su competencia.
CUARTO. - Notificar la presente resolución a OBRAS DE INGENIERIA S.A.C., y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA 20250129MCR - HR 88556-2018
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 20432-2018-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 258-2019-SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otras, de una (01) infracción muy grave en materia de relaciones laborales, por no acreditar el pago de las vacaciones truncas, así como por una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, por el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento notificada el 15 de enero de 20192; en atención a las solicitudes de actuación inspectiva presentadas por cinco (05) extrabajadores, por el supuesto incumplimiento del pago de beneficios sociales, entre otros.
1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Bonificación no remunerativa (Sub materia: Incluye todas); Jornada, horario de trabajo y descansos remunerados (Sub materia. Vacaciones); Remuneraciones (Sub materia: Gratificaciones); Compensación por tiempo de servicios (Sub materia; Depósito de CTS); y, Participación en las utilidades (Sub materia: Pago). 2 Véase folio 102 del expediente inspectivo. Luis Mendoza Legoas DE LAMA LAURA Manuel Gonzalo FAU 20555195444 soft
Que, mediante Imputación de Cargos N° 1285-2019-SUNAFIL/ILM/AI2, de fecha 15 de noviembre de 2019, notificada el 19 de diciembre de 2019, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (5) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 202-2020-SUNAFIL/ILM/AI2, de fecha 09 de marzo de 2020 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia de Lima Metropolitana, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 595-2020- SUNAFIL/ILM/SIRE5, de fecha 23 de noviembre de 2020, notificada el 25 de noviembre de 2020, multó a la impugnante por la suma de S/ 35,910.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:
- Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no cumplir con pagar la gratificación legal de julio de 2018 (periodo trunco), tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 5,670.00.
- Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no cumplir con pagar la bonificación extraordinaria correspondiente al 9% de las gratificaciones del mes de julio de 2018 (periodo trunco), tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 5,670.00.
- Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no cumplir con acreditar el pago de la compensación por tiempo de servicios, tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 5,670.00.
- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por no cumplir con acreditar el pago de las vacaciones truncas, tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 9,450.00.
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la verificación de la medida de requerimiento programada para el 24 de enero de 2019, a las 09:30 horas, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 9,450.00.
Con fecha 11 de diciembre de 2020, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 595-2020-SUNAFIL/ILM/SIRE5, argumentando lo siguiente:
i. Sostienen que, mediante Resolución N° 3910-2019/CCO-INDECOPI de fecha 27 de marzo de 2019, correspondiente al Exp. N° 102-2018/CCO-INDECOPI, la Comisión de Procedimientos Concursales de INDECOPI resolvió admitir a trámite la solicitud presentada para acogerse al procedimiento concursal preventivo, previsto en el artículo 103 de la Ley N° 27809, Ley General del Sistema Concursal; por lo que, en concordancia con lo establecido en el artículo 104 del referido cuerpo legal, se dispuso la publicación del inicio del referido procedimiento en el aviso semanal
que efectúa la Comisión en el Boletín Concursal, hecho que se materializó el 08 de abril de 2019. En ese sentido, con dicha publicación del Boletín Concursal, se suspende la exigibilidad de todas las obligaciones que la empresa tuviera pendiente y que se hubieran devengado hasta dicha publicación del 8 de abril de 2019, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 108 de la referida ley. ii. Refieren que las sanciones por infracciones en materia de relaciones laborales, así como por el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, donde se exige el pago de diferentes conceptos, no resultan legalmente admisibles en tanto la empresa se encuentra frente a un adeudo que pertenece a la masa concursal, no exigibles e impedidos de realizar. Es más, en el procedimiento sancionador signado con Exp. N° 2550-2020-SUNAFIL/ILM, el mismo que viene siendo tramitado en la Intendencia de Lima Metropolitana, el inspector de trabajo ha determinado en el Acta de Infracción N° 4833-2019-SUNAFIL/ILM, la inexigibilidad de las obligaciones comprendidas dentro de los periodos que pertenecen a la masa concursal, en tanto éstas tienen la condición de créditos concursales, no pudiendo ser objeto de análisis para efectos de la imputación de pago de dichas obligaciones. iii. Precisan que, mediante Resolución de Intendencia N° 730-2020-SUNAFIL/ILM, se resolvió revocar las multas impuestas por las infracciones en materia de relaciones laborales que constituyen incumplimiento de obligaciones dinerarias con anterioridad al concurso preventivo solicitado. En tal sentido, al encontrarse las autoridades administrativas obligadas a suspender aquellos procedimientos que tengan como objeto el cobro de créditos calificados como pre concursales, como ciertamente lo es el pago pendiente de las liquidaciones de beneficios sociales de los extrabajadores materia de inspección, corresponde al igual que en el Exp. N° 2733-2019-SUNAFIL/ILM/SIRE3, se deje sin efecto las multas impuestas por tratarse de créditos generados con anterioridad a la publicación del Boletín Concursal. iv. Señalan que la resolución apelada incurre en error en relación a la infracción por omisión en el pago de la remuneración vacacional de los extrabajadores, al tipificar en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, toda vez que la misma está referida al incumplimiento de las disposiciones que regulan la jornada de trabajo, refrigerio, trabajo en sobretiempo, trabajo nocturno, descanso vacacional y otros descansos, licencias, permisos y el tiempo de trabajo en general, no comprendiendo dicho alcance las omisiones de pago de los beneficios económicos vinculados; pues, para dicho efecto, existe un supuesto de infracción específico y distinto, que es el previsto en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT, vulnerándose de esta manera el principio de tipicidad; por ende, se evidencia un vicio de nulidad de la resolución apelada. v. Consideran que la infracción a la labor inspectiva constituye una violación al principio de non bis in ídem, pues se impone una doble sanción por los mismos hechos que constituyen el supuesto incumplimiento de las normas sociolaborales de los trabajadores comprendidos en la medida inspectiva de requerimiento; por
tanto, considerando que la LGIT, y el RLGIT, tienen un espíritu orientador y de asesoramiento técnico en cuanto al incumplimiento de la normativa de orden sociolaboral a la luz del Convenio OIT N° 81, se debe dejar sin efecto la sanción de multa impuesta. vi. Por último, manifiestan que, conforme al criterio señalado en la Resolución de Superintendencia N° 233-2017-SUNAFIL, de encontrarse en un supuesto de hecho donde se compruebe la generación de múltiples infracciones, corresponderá que se impute y sancione con una sola infracción. En tal sentido, el hecho de no haber cumplido con el pago de los beneficios sociales deriva simultáneamente en cuatro infracciones independientes. Sin embargo, se debió tipificar bajo un mismo tipo que afectaría al mismo número de trabajadores. Por ende, corresponde se aplique la regla de concurso de infracciones prevista en el artículo 48-A del RLGIT, sancionadora por una infracción grave, prevista en el artículo 24, numeral 24.4 del RLGIT.
Mediante Resolución de Intendencia N° 1138-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 05 de julio de 20223, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró fundado en parte el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, revocando en parte la Resolución de Sub Intendencia N° 595-2020-SUNAFIL/ILM/SIRE5, en los extremos de las infracciones en materia de relaciones laborales, y adecuó la multa a la suma de S/ 9,450.00, por considerar los siguientes puntos:
i. Que, en este caso, se debe tener en cuenta que, mediante Resolución N° 3910- 2019/CCO-INDECOPI de fecha 27 de marzo de 2019, la Comisión de Procedimientos Concursales de INDECOPI dispuso admitir a trámite la solicitud de la inspeccionada para cogerse al procedimiento concursal preventivo; asimismo, dispuso realizar la publicación del inicio del procedimiento en su Boletín Concursal de aviso semanal, y declarar que a su publicación se suspenderá la exigibilidad de todas las obligaciones que tuviera pendiente y que se hubieran devengado hasta dicha publicación; lo cual fue efectuado el 08 de abril de 2019, conforme al Boletín Concursal Publicación de Inicio de Concurso emitido por la Comisión de Procedimientos Concursales. ii. En virtud a dichos medios probatorios, se desprende que la inspeccionada solicitó una protección anticipada de su patrimonio frente a sus acreedores, incluyendo a los trabajadores afectados, a fin de que suspenda la exigibilidad de todas las obligaciones de la empresa; suspensión que surte efectos a partir del momento de la publicación del aviso semanal por el que se difunde el inicio del procedimiento concursal preventivo y considerando que a la fecha ya existe Acuerdo Global de Refinanciación aprobado. iii. Al respecto, cronológicamente, primero se publicó el aviso semanal correspondiente al procedimiento concursal preventivo solicitado por la inspeccionada, el 8 de abril de 2019 en el Boletín Concursal de INDECOPI y, posteriormente, se dio inicio al procedimiento administrativo sancionador, en su fase instructora, el 19 de diciembre de 2019 conforme se aprecia de la Cédula de Notificación N° 87937-2019, que notificó la Imputación de Cargos N° 1285-2019- SUNAFIL/ILM/AI2 y el Acta de Infracción. Por ello, por expresa prohibición legal, no correspondía que se inicie el procedimiento sancionador respecto de las infracciones en materia de relaciones laborales, en tanto este fue iniciado con
3 Notificada a la impugnante el 07 de julio de 2022. Véase folio 96 del expediente sancionador.
posterioridad a la mencionada publicación del concurso preventivo, de acuerdo a los medios probatorios que se ha aportado en el recurso de apelación; por lo que corresponde dejar a salvo el derecho de los trabajadores afectados a fin de que puedan hacer valer su derecho ante la Comisión de Procedimientos Concursales de INDECOPI y conforme al Acuerdo Global de Refinanciación que a la fecha ya se encuentra aprobado. iv. Por lo expuesto, esta Intendencia considera necesario revocar las multas impuestas por las infracciones en materia de relaciones laborales, que constituyen incumplimientos de obligaciones dinerarias surgidas con anterioridad al concurso preventivo solicitado por la inspeccionada, al encontrarse suspendida su exigibilidad a la fecha en que se inició el presente procedimiento. v. Del incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, al haberse requerido la adopción de las medidas en orden a garantizar el cumplimiento de las disposiciones vulneradas, antes del aviso del procedimiento concursal preventivo publicado en el Boletín Concursal de INDECOPI, el no cumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, en su oportunidad, deviene una infracción a la labor inspectiva insubsanable, que afecta al Sistema de Inspección del Trabajo, y que amerita sanción económica en tanto no contraviene lo dispuesto en el artículo 108, numeral 108.3 de la LGSC.
Con fecha 27 de julio de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 1138- 2022-SUNAFIL/ILM.
La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-000755- 2023-SUNAFIL/ILM, recibido el 03 de abril de 2023 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299814, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
4 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299815, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo6 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR7, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR8 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
III. DEL RECURSO DE REVISIÓN 3.1 El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
5“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.” 6 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 7“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 17. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia.” 8“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.” 20555195444 soft
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por el Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”9.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE OBRAS DE INGENIERIA S.A.C.
De la revisión de los actuados, se ha identificado que OBRAS DE INGENIERIA S.A.C., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1138-2022- SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, que declaró fundado en parte el recurso de apelación y adecuó la sanción impuesta a la suma de S/ 9,450.00, por la comisión de una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles,
9 Artículo 14 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2017-TR.
computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 08 de julio de 2022.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos jurídicos, previstos en el ordenamiento jurídico corresponde analizar los argumentos planteados por OBRAS DE INGENIERIA S.A.C.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 27 de julio de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1138-2022-SUNAFIL/ILM, señalando los siguientes alegatos:
i. Sostienen que, la resolución de intendencia ha sido emitida en contravención del principio de debido procedimiento y del principio de legalidad, al haber determinado la permanencia de la infracción a la labor administrativa; ello, sobre la base de una argumentación que carece de toda coherencia y razonabilidad. ii. Precisan que, mediante Resolución N° 3910-2019/CCO-INDECOPI de fecha 27 de marzo de 2019, correspondiente al Exp. N° 102-2018/CCO-INDECOPI, la Comisión de Procedimientos Concursales de INDECOPI, resolvió admitir a trámite la solicitud para acogerse al Procedimiento Concursal Preventivo. iii. Señalan que, en concordancia con lo establecido en el artículo 104 del referido cuerpo legal, se dispuso la publicación del inicio del referido procedimiento en el aviso semanal que efectúa la Comisión en el Boletín Concursal, hecho que se materializó el 08 de abril de 2019, de conformidad con la copia del referido Boletín Concursal. iv. Aducen que, como bien se indicó en la Resolución N° 3910-2019/CCO-INDECOPI, con la publicación del Boletín Concursal se suspende la exigibilidad de todas las obligaciones que tuvieran pendientes y que se hubieran devengado hasta dicha publicación. Al respecto, precisan que, los efectos del procedimiento concursal son de tal magnitud que, en caso realicen algún desembolso por el cumplimiento de alguna obligación económica contraía con anterioridad a la fecha de inicio del procedimiento, podría devenir en la aplicación de una sanción de multa por el pago de una deuda que se encuentra comprendida dentro de la masa concursal. v. Por tanto, consideran que, no resultaría lógico sancionarlos por la omisión de pago de un adeudo que -por mandato legal- se ha vuelto inexigible, correspondiendo la aplicación del mismo criterio desarrollado para el caso de los créditos tributarios, es decir, la imposibilidad de que éstos conlleven a la imposición de una multa administrativa. vi. Señalan que, lo expuesto ha sido reconocido por la Intendencia de Lima Metropolitana, quien validando la inexigibilidad de las obligaciones de pago que constituían el fundamento sobre el cual fueron formuladas las infracciones administrativas que no eran inicialmente imputadas, confirmo la corrección de dejar sin efecto las mismas, luego de verificar que dichos incumplimientos correspondían a periodos previos al 8 de abril de 2019, fecha en la que se publicó el Boletín Concursal que da cuenta del inicio del Procedimiento Concursal Preventivo. vii. Sin embargo, cuestionan que, la Intendencia Metropolitana de Lima mantenga la configuración de la infracción a la labor inspectiva referida al cumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, pese a que dicha infracción se configura sobre la base del incumplimiento de pago de las obligaciones laborales, respecto de las cuales la propia Autoridad Sancionadora ha reconocido su inexigibilidad e imposibilidad de cumplimiento. viii. Señalan que el principal fundamento desarrollado por la SUNAFIL es que dicho requerimiento fue efectuado en forma previa al aviso del Procedimiento Concursal
Preventivo; esto es, en una oportunidad en la que aun no resultaba aplicable la suspensión de la exigibilidad de las obligaciones según lo dispuesto en la LGSC, por lo que, no se habrían encontrado impedidos de cumplir con la medida de requerimiento. ix. Al respecto, precisan que, la interpretación realizada por la Intendencia de Lima Metropolitana evidencia un ejercicio abusivo de la facultad sancionadora, toda vez que, aun cuando reconoce que resultan exigibles, y, por tanto, inejecutables las obligaciones de pago, mantienen la sanción por el incumplimiento a la medida inspectiva de requerimiento, en la que se les exigía efectuar el pago de dichos adeudos. x. Sostienen que, el incumplimiento de la medida de requerimiento es una consecuencia directa de no haber realizado el pago oportuno de ciertos beneficios sociales a los extrabajadores comprendidos en la fiscalización. En ese sentido, al haberse reconocido que el incumplimiento de pago de dichos beneficios sociales no es una conducta sancionable, por encontrarse en estado concursal, no resulta coherente mantener la sanción por no haber cumplido con aquella obligación. xi. Manifiestan que las obligaciones cuya suspensión se deriva del estado concursal, se calculan en base a la fecha en la que se cometió el supuesto acto materia de obligación, en este caso, el 8 de febrero de 2019, por lo que, siendo que el estado concursal suspende todas aquellas obligaciones que resultaban exigibles a la fecha de publicación del Boletín Concursal, el incumplimiento de la medida de requerimiento queda incluido dentro de dicha suspensión concursal. xii. Afirman que la argumentación planteada por la Intendencia de Lima Metropolitana resulta irrazonable y contradictoria, en tanto que se mantiene la imputación de una infracción administrativa cuyo origen se sustenta en un incumplimiento que ha sido reconocido como inejecutable, careciendo de esta manera de uno de los requisitos de validez de los actos administrativos previstos en el artículo 3 del TUO de la LPAG, referido a la motivación.
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre la infracción a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT
Conforme lo establece el numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5 de la LGIT, los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento. Sobre ello, el numeral 13.5 del artículo 13 del RLGIT establece que, dichas medidas, se adoptan dentro del plazo establecido para la realización de las actuaciones de investigación o comprobatorias a que se refieren los numerales 13.3 y 13.4 del artículo 13 del mismo reglamento.
A su vez, el numeral 20.3 del artículo 20 del RLGIT, ha establecido que las medidas de requerimiento son órdenes dispuestas, por la inspección del trabajo, para el
cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo. Así como que éstas pueden consistir en ordenar al empleador, siempre que se fundamente en el incumplimiento de la normatividad legal vigente, la paralización o prohibición inmediata de trabajo o tareas por inobservancia de la normativa sobre prevención de riesgos laborales, entre otras.
Como se evidencia de las normas glosadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento administrativo sancionador (PAS).
Cabe indicar que, la inobservancia o incumplimiento de la medida de requerimiento genera la infracción calificada como muy grave a la labor inspectiva, prevista en el inciso 46.7 del artículo 46 del RLGIT, por no cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas para el cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral. Asimismo, cabe precisar que, esta infracción a la labor inspectiva se generaría con independencia y en forma adicional a las identificadas dentro del marco de la ejecución a la labor inspectiva en materias sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo.
Así, en la búsqueda del cumplimiento de la medida inspectiva, el inspector de trabajo le otorga al entonces inspeccionado un plazo razonable para su cumplimiento, tal como lo señalaba la entonces vigente “Directiva N° 001-2020-SUNAFIL/INII - Directiva sobre el ejercicio de la función inspectiva”10:
Figura 01: Numeral 7.14.5 de la Directiva N° 001-2020-SUNAFIL
En similar sentido -y de manera referencial – la versión 2 de la Directiva N° 001-2020- SUNAFIL/INII, aprobada mediante Resolución de Superintendencia N° 216-2021- SUNAFIL, del 10 de agosto de 2021, mantiene el mismo enfoque al detallar los factores para el establecimiento del plazo de cumplimiento en el numeral 7.15.5.
En ese sentido, de la revisión de los actuados se observa que el inspector comisionado emite la medida inspectiva de requerimiento de fecha 15 de enero de 2019 y otorga un plazo de seis (06) días hábiles a la impugnante para que cumpla con lo siguiente:
10 Aprobada por Resolución de Superintendencia N° 031-2020-SUNAFIL, del 03 de febrero de 2020.
Figura 02:
Advirtiéndose que el incumplimiento de dicha medida constituiría infracción a la labor inspectiva, sancionable con una multa. Sin embargo, conforme consta en los hechos constatados en el Acta de Infracción, la impugnante no cumplió íntegramente dentro del plazo otorgado por el inspector comisionado con lo dispuesto en la medida de requerimiento.
Siendo que, se observa la razonabilidad, proporcionalidad y legalidad de la medida inspectiva de requerimiento, en tanto fue emitida dentro de las actuaciones inspectivas derivadas de la Orden de Inspección N° 20432-2018-SUNAFIL/ILM, y en
relación a los hallazgos que posteriormente fueron consolidadas en el Acta de Infracción, y conforme lo han determinado las instancias de mérito, al evaluar y valorar todas las documentales presentadas.
Por lo que, de los actuados, se advierte el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, la cual constituye una infracción a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Por tanto, corresponde confirmar la infracción tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
Respecto a lo alegado por la impugnante, referido a que, la Intendencia Metropolitana de Lima mantiene la configuración de la infracción por el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento; no obstante, señala que dicha infracción se configura sobre la base del incumplimiento de pago de las obligaciones laborales, respecto de las cuales la propia Autoridad Sancionadora ha reconocido su inexigibilidad e imposibilidad de cumplimiento. Por tanto, sostienen que, el incumplimiento de la medida de requerimiento es una consecuencia directa de no haber realizado el pago oportuno de ciertos beneficios sociales a los extrabajadores comprendidos en la fiscalización. En ese sentido, al haberse reconocido que el incumplimiento de pago de dichos beneficios sociales no es una conducta sancionable, por encontrarse en estado concursal, no resulta coherente mantener la sanción por no haber cumplido con aquella obligación.
Sobre el particular, se advierte de autos que, al haberse requerido la adopción de las medidas en orden a garantizar el cumplimiento de las disposiciones vulneradas, antes del aviso del procedimiento concursal preventivo publicado en el Boletín Concursal de INDECOPI; es decir, de forma previa al aviso del Procedimiento Concursal Preventivo; esto es, en una oportunidad en la que aún no resultaba aplicable la suspensión de la exigibilidad de las obligaciones según lo dispuesto en la Ley General del Sistema Concursal. Por tanto, el no cumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, en su oportunidad, deviene una infracción a la labor inspectiva insubsanable, que afecta al Sistema de Inspección del Trabajo, y que amerita sanción económica, en tanto no contraviene lo dispuesto en el artículo 108, numeral 108.3 de la Ley General del Sistema Concursal, por ende, no se habrían encontrado impedidos de cumplir con la medida de requerimiento. En consecuencia, todos los argumentos dirigidos en este extremo deben ser desestimados.
Sobre la supuesta vulneración al debido procedimiento
Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente:
“Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten. La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo” (énfasis añadido).
El Tribunal Constitucional -máximo intérprete de la Constitución- se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA:
“2. El Tribunal Constitucional estima oportuno recordar, conforme lo ha manifestado en reiterada y uniforme jurisprudencia, que el debido proceso, como principio constitucional, está concebido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. Vale decir que cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea este administrativo -como en el caso de autos- o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal” (énfasis añadido).
En esa línea argumentativa, esta Sala identifica, desde un análisis formal, que tanto la Resolución de Sub Intendencia N° 595-2020-SUNAFIL/ILM/SIRE5, como la Resolución de Intendencia N° 1138-2022-SUNAFIL/ILM, han contemplado la argumentación y medios de prueba expuestos por la impugnante, advirtiéndose el cumplimiento de los requisitos referidos al cumplimiento del debido procedimiento como principio y derecho material, de los derechos de defensa y a la prueba, así como el cumplimiento de la garantía de la debida motivación.
Conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 8 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA7TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución del caso; y 4) la congruencia, como elemento que permite establecer si las razones especiales requeridas para adoptar determinada decisión se encuentran recogidas en la resolución en concreto.
Del examen efectuado por esta Sala sobre las resoluciones emitidas en el Procedimiento Sancionador, se puede observar que estos 4 elementos pueden ser satisfactoriamente comprobados, por lo que, de manera formal y material, el debido procedimiento ha sido respetado dentro del trámite del procedimiento sancionador.
Asimismo, se corrobora, de los actuados, que ni el procedimiento inspectivo ni el sancionador, contravienen a la Constitución, a los principios del procedimiento administrativo, ni a las leyes o normas reglamentarias, además contiene los requisitos de validez del acto administrativo relacionados a la competencia, objeto o contenido, finalidad pública y procedimiento regular. Además, es necesario reiterar que, la resolución impugnada se encuentra debidamente motivada, al exponer una relación concreta y directa de los hechos probados durante el desarrollo del presente procedimiento, no verificándose la vulneración a los principios invocados por la impugnante. Por lo que, corresponde no acoger los argumentos expuestos en este extremo del recurso.
Por tales razones, se debe desestimar la nulidad deducida por la impugnante, al no evidenciarse que, en el presente procedimiento, se haya incurrido en alguna causal de nulidad contemplada en el artículo 10 del TUO de la LPAG. Al haberse respetado el derecho al debido proceso administrativo de la recurrente. Por tanto, no cabe acoger este extremo del recurso.
Información Adicional
Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, la multa subsistente como resultado del procedimiento administrativo sancionador sería la que corresponde a la siguiente infracción:
N° Materia Conducta Infractora Tipificación legal y calificación Labor Inspectiva No cumplir con la verificación de la medida de requerimiento programada para el 24 de enero de 2019. Numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT MUY GRAVE Relaciones laborales No cumplir con acreditar el pago de las vacaciones truncas Numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT MUY GRAVE Relaciones laborales No cumplir con pagar la gratificación legal de julio de 2018 (periodo trunco) Numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT GRAVE Relaciones laborales No cumplir con pagar la bonificación extraordinaria correspondiente al 9% de las gratificaciones del mes de julio de 2018 (periodo trunco) Numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT GRAVE Relaciones laborales No cumplir con acreditar el pago de la compensación por tiempo de servicios Numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT. GRAVE
Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral- SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley de Procedimiento Administrativo General aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR.
SE RESUELVE:
PRIMERO. – Declarar, INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por OBRAS DE INGENIERIA S.A.C., en contra la Resolución de Intendencia N° 1138-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 05 de julio de 2022, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 1346-2019-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. – CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 1138-2022-SUNAFIL/ILM, en todos sus extremos.
TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa en las materias de su competencia.
CUARTO. - Notificar la presente resolución a OBRAS DE INGENIERIA S.A.C., y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA 20250129MCR - HR 88556-2018
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