Volcan Compañía Minera

Mediante Orden de Inspección N° 1863-2022-SUNAFIL/IRE-JUN , se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento de la normativa en materia sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de

Que, mediante Imputación de Cargos N° 264-2023-SUNAFIL/IRE-JUN/SIFN, de fecha 25 de mayo de 2023, se inició a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019- 2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad

Con fecha 12 de octubre de 2023, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 981-2023-SUNAFIL/IRE-JUN/SISA.

Mediante Resolución de Intendencia N° 189-2023-SUNAFIL/IRE-JUN, de fecha 14 de diciembre de 2023, la Intendencia Regional de Junin declaró infundado el recurso de apelación.

Con fecha 15 de enero de 2024, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Junin, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 189-2023- SUNAFIL/IRE-JUN.

La Intendencia Regional de Junin admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-000166-2024- SUNAFIL/IRE-JUN recibido el 29 de enero de 2024 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que VOLCAN COMPAÑÍA MINERA S.A.A. presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 189-2023- SUNAFIL/IRE-JUN emitida por la Intendencia Regional de Junin, que confirmó la sanción impuesta por la comisión de una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales tipificada en el numeral 25.17 del artículo 25 del RLGIT y dos (02) infracciones MUY GRAVES a la labor inspectiva, tipificada s en los numerales 46.3 y 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 20 de diciembre de 2023.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por VOLCAN COMPAÑÍA MINERA S.A.A.

Dado los argumentos expresados por la impugnante, este Tribunal debe realizar un análisis respecto a la aplicación del principio del debido procedimiento en el presente caso y su relación con la validez de los actos administrativos emitidos en el marco del expediente en alusión.

El numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente:

A su vez, el numeral 2 del artículo 248° del TUO de la LPAG establece que:

Concordante a ello, la LGIT desarrolla en su artículo 44 los principios generales del procedimiento sancionador, entre ellos: “(…) a) Observación del debido proceso, por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho (…)”.

El Tribunal Constitucional -máximo intérprete de la Constitución- se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA:

En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional en el Fundamento Jurídico 5 de la Sentencia recaída en el Expediente N° 02098-2010-AA señaló que no solo existe base Constitucional o jurisprudencial para la configuración y desarrollo del derecho al debido procedimiento, sino que existe sustento Convencional, a saber:

Conforme a ello, dada la claridad expositiva del Tribunal Constitucional, así como de la norma contenida en el TUO de la LPAG y la LGIT, respecto de los alcances del derecho al debido procedimiento, debe analizarse el caso concreto en relación con la vulneración alegada.

Con relación al derecho o garantía de la motivación de las decisiones que afecten los intereses de la impugnante, es importante recalcar que el principio de debido procedimiento se encuentra relacionado con la exigencia de la debida motivación del acto administrativo. Lo anterior se desprende de la necesidad de que sea una garantía a favor de los administrados de exponer sus argumentos, ofrecer y producir pruebas y, a su vez, a obtener una decisión por parte de la autoridad administrativa motivada y fundada en derecho.

En ese contexto, en el mencionado principio se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.

Partiendo de ello, resulta relevante traer a colación el requisito de la motivación de las resoluciones, señalado en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, en concordancia con el artículo 6 del citado instrumento; en virtud del cual, todo acto administrativo debe estar motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico.

Sobre el particular, el Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse en más de una ocasión estableciendo, incluso, criterios jurisprudenciales al respecto. A este entender, recopiló en la Sentencia recaída en el Expediente N° 00312-2011-AA una serie de elementos vinculados a la motivación de los actos administrativos, resaltando la definición de la naturaleza jurídica de la motivación de actos administrativos: una garantía constitucional que busca evitar la arbitrariedad de la Administración. Señaló, además, lo siguiente:

Así las cosas, la motivación deberá ser expresa a efectos de que el acto administrativo que sustenta sea emitido a partir de una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso y donde se expongan las razones jurídicas que justifiquen su adopción; no siendo admisibles como motivación las fórmulas que, por su contradicción, no resulten esclarecedoras para la motivación del acto.

Respecto a la infracción tipificada en el numeral 25.17 del artículo 25 del RLGIT, se advierte que las instancias previas sancionaron a la impugnante por presuntamente haber cometido actos de discriminación en la remuneración respecto del trabajador afectado, porque procedió contratar a trabajadores con el mismo cargo, pero con diferentes remuneraciones sin acreditar la objetividad de dicha diferenciación, aun cuando realizaban la misma labor en el cargo de Técnico Mecánico Mina II.

Al respecto, el principio y derecho a la igualdad se encuentra contenida en el numeral 2 del artículo 2° y del numeral 1 del artículo 26° de la Constitución Política del Perú; además del numeral 2 del artículo 23° de la Declaración Universal de Derechos Humanos y el literal a) numeral i) del artículo 7 del Pacto Internacional de Derechos Económicos,

En este punto, resulta pertinente invocar lo señalado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante, Corte IDH), en la Opinión Consultiva N° 18, respecto de la igualdad:

Asimismo, el Convenio N° 100 de la Organización Internacional del Trabajo (en adelante, OIT), ratificado por el Perú el 01 de febrero de 1960, sobre igualdad de la remuneración, prescribe lo siguiente:

Por su parte el numeral 1.1 del artículo 1 del Convenio N° 111 de la OIT, señala:

En este punto es importante invocar el artículo 55 de la Constitución Política del Perú, que precisa que: “los tratados celebrados por el Estado y en vigor forman parte del derecho nacional”. Asimismo, la Cuarta Disposición Final y Transitoria de la Constitución Política del Perú señala en forma expresa que: “las normas relativas a los derechos y a las libertades que la Constitución reconoce se interpretan de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y con los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificadas por el Perú”. Entonces, por mandato de la Constitución Política, es obligación interpretar los derechos fundamentales de conformidad con los convenios internacionales, entre los que se encuentran los Convenios de la OIT.

Sobre la discriminación en el ámbito de las relaciones laborales, la Corte IDH ha reafirmado que se encuentra vedado aquel comportamiento que se funde en motivos prohibidos, como la condición económica, la pobreza, entre otras manifestaciones antes citadas. Dichas conductas no se encuentran, pues, acordes con el sistema de protección de los derechos humanos, conforme se desprende de los casos siguientes:

De lo expuesto se aprecia que la discriminación en el derecho laboral exige la evidencia y determinación de un (a) trabajador (a) o grupo de trabajadores (as) en contra de quienes se genera la acción u omisión desfavorecedora.

En ese entendido, conforme a lo desarrollado previamente, se advierte que no toda distinción en la remuneración entre el personal de una compañía constituye un acto de discriminación, ya que estos están orientados a situaciones contrarias a la justicia, a la razón o a la naturaleza de las cosas y cuya diferenciación resulta desproporcional, que persigue fines arbitrarios, caprichosos, despóticos, atenten contra la dignidad de la persona y sus derechos fundamentales.

Por otro lado, este Tribunal mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2021- SUNAFIL/TFL publicada en el Diario Oficial El Peruano en fecha 18 de noviembre de 2021

Como puede verse, este precedente estableció que la antigüedad en el puesto puede ser un criterio válido para fijar diferencias salariales, ya que reconocer la trayectoria laboral no constituye discriminación. Asimismo, estableció que la motivación de la existencia o no de un acto discriminatorio debe estar debidamente motivado estableciendo que la inspección debe analizar trayectorias y evitar imputaciones presuntivas entre los comparativos ya que no son válidas las imputaciones sustentadas en meras presunciones de discriminación salarial.

En esa misma línea jurisprudencial ha sido determinado como precedentes administrativos de observancia obligatoria mediante Resolución de Sala Plena N° 014- 2023-SUNAFIL/TFL publicada en el Diario Oficial El Peruano en fecha 28 de diciembre de 2023 algunas aristas sustanciales sobre las cuales se determina la gradualidad en todo acto de discriminación, definiendo los presupuestos concretos sobre los cuales resulta

En tal sentido, esta Sala entiende que la infracción prevista por el legislador en el numeral 25.17 del artículo 25 del RLGIT, fue redactada buscando evitar la configuración de conductas discriminatorias relacionadas a la comprobación de comportamientos antijurídicos sustentados en razones históricamente vedadas, esto es, aquel comportamiento que se sustente o funde en razones basadas en “el origen, raza, color, sexo, edad, idioma, religión, opinión, ascendencia nacional, origen social, condición económica, ejercicio de la libertad sindical, discapacidad, portar el virus HIV”, conductas que de forma expresa han sido recogidas y enunciadas en nuestra norma fundamental (inciso 2 del artículo 2 de la Constitución Política y en el Convenio Nº 111 de la OIT). De ahí que tales comportamientos, repudiables para el orden constitucional en el ámbito laboral, conlleven niveles de imposición de sanciones administrativas severamente agravadas, ya que para el cálculo de una multa por esta infracción se contempla al total de los trabajadores del sujeto inspeccionado, conforme se aprecia de la redacción del artículo 48.1-C del RLGIT.

Por tanto, este escalamiento de mayor punición administrativa a este tipo de comportamientos, debidamente comprobados por la administración, solo está autorizado cuando se determina un comportamiento discriminatorio que alude a una discriminación estricta de este concepto, vale decir que incide en un motivo prohibido, de acuerdo a lo establecido en los considerandos 6.8, 6.21, 6.25, 6.26 y 6.34 de la presente resolución. De esta manera, se sienta como criterio vinculante que los casos de discriminación salarial que se basen comprobadamente en motivos prohibidos bajo actos u omisiones de discriminación directa o indirecta, deben ser tratados con la regla punitiva referida para el cálculo de una sanción mayor. Por su parte, los atentados contra el principio de igualdad, que sean determinados sin que se compruebe la discriminación directa o indirecta por motivos prohibidos, como, por ejemplo, el injustificado trato desigual salarial entre dos homólogos debe sancionarse invocando solamente el artículo 25.17, calculándose la sanción con remisión a la tabla de multas contemplada en el inciso 48.1 del artículo 48º del RLGIT. (resaltado agregado).

En el caso en particular, se advierte del Acta de Infracción que el personal inspectivo concluyó que se habría cometido discriminación en la remuneración del trabajador afectado porque:

Y por tanto, el personal inspecitvo concluye que el trabajador afectado debió recibir la remuneración correspondiente al comparativo Leoncio Gaspar ya que aparentemente no hubo causa objetiva que justifique tal diferenciación, además se indicó que ninguno de sus documentos presentados por el inspeccionado sustenta sus afirmaciones, generando una desigualdad entre trabajadores, sin justificar de manera objetiva y técnica al trato diferenciado. Además de ello, se propuso se aplique la multa con el agravante de sanción previsto en el numeral 48.1-C del artículo 48 del RLGIT.

Ahora bien, de los actuados del expediente de inspección y sancionador se evidencia que la impugnante alegó desde el inicio de la inspección que había razones objetivas que justificaban la variación en la remuneración entre los trabajadores que ocupaban el cargo o posición de “Técnico Mecánico de Mina II” porque había diferencias de antigüedad en el cargo y lugar de trabajo.

Incluso, la impugnante presentó un Informe de Actuaciones Inspectivas de Investigación de fecha 01 de agosto de 2022, emitido a razón de la Orden de Inspección N° 858-2022- SUNAFIL/IRE-JUN, donde a partir de la misma denuncia que dio origen al presente, otra Inspectora de Trabajo concluyó que no hubo ningún trato remunerativo discriminatorio en contra del trabajador afectado, porque los trabajadores que perciben mayor remuneración ingresaron el año 2018 (a diferencia del afectado que ingresó el 2019) y cuentan con más experiencia laboral y/o laboran en otras zonas y niveles.

Por otro lado, se observa que en el expediente digital de inspección está adjunto un escrito de descargos de fecha 27 de enero de 2023, que coincide con la fecha máxima fijada para responder la Medida Inspectiva de Requerimiento del 24 de enero de 2023, cuya sumilla fue: “Se cumple medida de requerimiento al evidenciar que NO existe discriminación salarial respecto de la remuneración percibida por el trabajador afectado”.

Y específicamente en este escrito se evidencia que la impugnante sostiene que hay dos motivos de diferenciación remunerativa: i) Criterio de antigüedad, porque el trabajador afectado ingresó en el año 2019 y los trabajadores que perciben mayor remuneración y que laboran en la misma unidad (Andaychagua) ingresaron en 2018. ii) Criterio de lugar de trabajo, ya que los trabajadores que perciben mayor remuneración pese a que ingresaron después laboran en otra unidad (San Cristobal) que tiene mayor volumen de producción y más equipos mineros lo que implica mayor responsabilidad para el cargo de Técnico Mecánico Mina II.

Sin embargo, el personal inspectivo, no analizó estos hechos invocados por la impugnante, ya que al momento de determinar la supuesta discriminación remunerativa en el Acta de Infracción únicamente dijo que “los argumentos de la inspeccionada no sustentaban sus afirmaciones”, pero sin motivar y valorar dichos argumentos y pruebas presentadas.

Asimismo, si bien en el Acta de Infracción se justificó que los periodos fiscalizados son diferentes a los hechos descritos en el Informe de Actuaciones Inspectivas que exhibió la impugnante, lo cierto es que ambas investigaciones partieron de la misma denuncia y sobre las mismas materias, por tanto, si las conclusiones eran contradictorias esta última debió procurar esgrimir una motivación más detallada a efectos de acreditar si realmente hubo o no discriminación remunerativa, dado que previamente incluso otro personal inspectivo había considerado que no existía dicha discriminación.

Igualmente, en la resolución de primera instancia (considerandos 15-16) al momento de absolver los descargos de la impugnante, la autoridad sancionadora solo se remite a los hechos constatados en el Acta de Infracción, alegando que hubo un trato discriminatorio que no ha sido justificado objetivamente, pero sin hacer ningún desarrollo sobre los argumentos de defensa invocados por la impugnante relacionados a los criterios de diferenciación invocados.

Si bien en el considerando 17 y 18 dicha autoridad sancionadora intenta evidenciar algunas contradicciones sobre dichos criterios de diferenciación alegados por la impugnante, el análisis comparativo no lo hace respecto del trabajador afectado, sino entre otros dos trabajadores, aun cuando en este caso para determinar si hubo o no trato discriminatorio en contra del trabajador afectado el análisis comparativo debió ser a partir de su trayectoria, antigüedad, experiencia, y compararlo con alguno de los trabajadores homólogos para determinar si realmente tenía el derecho de percibir la misma remuneración. Ya que conforme lo establece el precedente previamente citado la discriminación debe estar debidamente motivada, pues se debe analizar trayectorias entre los trabajadores homólogos y evitar imputaciones presuntivas ya que no son válidas las imputaciones sustentadas en meras presunciones de discriminación salarial.

Por su lado, tampoco la resolución de intendencia ha motivado suficientemente estos extremos, únicamente ha ratificado la sanción a partir del análisis insuficiente del Acta de Infracción donde solo se consigna datos genéricos de las remuneraciones percibidas por los trabajadores comparativos y el trabajador afectado, pero no consigna ningún análisis comparativo de la trayectoria y experiencia entre ellos, Y de forma genérica se indica que “dicho periodo (de 3 meses) no otorga trayectoria laboral” pero sin haberse analizado si hay diferencias en la experiencia y trayectoria con el trabajador homólogo escogido por la intendencia, aun cuando debió tomar en consideración la comparación de sus perfiles, a fin de determinar si existió un trato diferenciado remunerativamente justificado.

En otro extremo, para desvirtuar las conclusiones del Informe de Actuaciones Inspectivas previamente citado, donde se determinó que no hubo discriminación, la Intendencia indica que “el procedimiento inspectivo (no procedimiento sancionador) culminó con el Informe Final de Actuaciones Inspectivas, del cual se observa que el trabajador afectado, denuncia “discriminación salarial respecto de colegas de posición inferior y que siempre realiza labores de Técnico de Mecánica I)”, por lo cual el inspector realiza el cuadro comparativo de las funciones específicas entre dos trabajadores que

No obstante, dicha afirmación no es del todo correcta pues el Informe de Actuaciones Inspectivas de Investigación de fecha 01 de agosto de 2022, emitido a razón de la Orden de Inspección N° 858-2022-SUNAFIL/IRE-JUN contiene datos sobre 04 trabajadores, quienes son los mismos que se identifican como comparativos en el presente caso, y todos ellos ocupan el puesto de Técnico Mecánico Mina II al igual que el trabajador afectado. Es más, en dicho informe se dejó constancia textualmente de lo siguiente:

En consecuencia, ello ratifica los errores en la motivación de las instancias previas, pues si en un nuevo procedimiento inspectivo se contradice lo concluido en uno anterior y sobre las mismas materias, debió sustentarse adecuadamente cual era la razón.

Adicionalmente, esta Sala tampoco advierte en el contenido de las actuaciones inspectivas y piezas del procedimiento sancionador que haya algún motivo para aplicarse el agravante del numeral 48.1-C del artículo 48 del RLGIT, el cual está reservado para aquellos casos asociados a discriminación por motivos prohibidos (el origen, raza, color, sexo, edad, idioma, religión, opinión, ascendencia nacional, origen social, condición económica, ejercicio de la libertad sindical, discapacidad, portar el virus HIV).

Así, no se identifica pronunciamiento alguno a fin de establecer la justificación por la cual resulta aplicable dicho agravante en la multa, esta omisión ha constituido la imposición de una sanción no ajustada a los presupuestos establecidos en el precedente de la Resolución de Sala Plena N° 014-2023-SUNAFIL/TFL.

Así, conforme a lo señalado, esta Sala considera que no se ha observado una debida justificación de la discriminación alegada y que sustente que la conducta reprochada a la impugnante tenga por motivo algún factor prohibido en nuestro ordenamiento el cual sustente el máximo reproche administrativo, de acuerdo con el numeral 48.1-C del artículo 48 del RLGIT. En tal sentido, resulta necesario que la instancia de sanción verifique la correcta subsunción del tipo infractor, estableciendo la conducta discriminatoria atribuida y si la misma constituye o no uno de los factores prohibidos previstos en las normas antes citadas.

Es decir, no se advierte que las instancias previas hayan efectuado un análisis minucioso de los alegatos, los medios probatorios presentados por la impugnante, la correcta tipificación de la infracción y la subsunción y configuración de la conducta infractora. Siendo necesario dicho análisis y motivación a fin de permitir verificar la correcta configuración de la infracción.

En tal sentido, resulta necesario que la instancia de sanción motive adecuadamente la correcta tipificación de la infracción imputada, la subsunción de la conducta atribuida, así como los hechos verificados que fundamentan la conducta infractora, argumentos que no se advierte hayan sido evaluados y motivados por las instancias previas. Por lo que la Resolución de Sub Intendencia N° 981-2023-SUNAFIL/IRE-JUN/SISA, de fecha 20 de setiembre de 2023, incurre en una falta de motivación, vulnerando el debido procedimiento.

Resulta imperativo enfatizar que las instancias del sistema responsables de la tramitación del procedimiento administrativo sancionador deben garantizar el respeto por los principios del procedimiento administrativo -entre los cuales se encuentran los principios de Debido Procedimiento y Verdad Material-, y que la motivación comprenda todas las alegaciones de los administrados, analizando sus fundamentos de hecho y de derecho; así como sustentando adecuadamente la aplicación, interpretación o integración normativa que corresponda a la absolución de cada una de las alegaciones planteadas, conforme a los precedentes o jurisprudencia constitucionalmente establecidos. Del mismo modo, la conducta de la Administración debe ser objetiva y clara en cuanto a la determinación de los hechos.

Respecto de la forma específica del vicio del acto administrativo identificado, debe precisarse que el Tribunal Constitucional en reiterada jurisprudencia no solo ha identificado sino ratificado el contenido constitucionalmente garantizado del derecho a la debida motivación de las resoluciones, por ejemplo, en la Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente N° 00728-2008-PHC/TC, precisa:

En consecuencia, esta Sala encuentra acreditada la vulneración al debido procedimiento, sustentado en una motivación aparente y transgresión al principio de razonabilidad, la cual se configura ya que la Sub Intendencia e Intendencia respectiva, si bien dan la apariencia de motivación al citar normas y mencionar la solicitud del administrado, no exponen adecuadamente las razones para justificar sus decisiones, deviniendo en que su decisión carece de sustento jurídico alguno.

Cabe precisar que, realizado el análisis de conservación del acto conforme al artículo 14° del TUO de la LPAG, el vicio resulta trascendente y no comprendido en las causales taxativamente consideradas en el precitado artículo por no tratarse de una motivación

Por tanto, resulta imposible convalidar las actuaciones tanto de la Intendencia como de la Sub Intendencia, las cuales debieron evaluar de manera adecuada los hechos que motivaron el presente procedimiento sancionador y advertir los errores incurridos en el Acta de Infracción. Debe recordarse que recae en la Administración el deber de acreditar fehacientemente cada conducta antijurídica en el imputado, luego de un procedimiento llevado a cabo con las garantías constitucionalmente reconocidas y reseñadas líneas arriba.

Estando a lo expuesto, este Tribunal ha identificado que la Resolución de Sub Intendencia N° 981-2023-SUNAFIL/IRE-JUN/SISA, de fecha 20 de setiembre de 2023 confirmada por la Resolución de Intendencia N° 189-2023-SUNAFIL/IRE-JUN, de fecha 14 de diciembre de 2023, incurre en vicio de nulidad parcial y se encuentra dentro del supuesto de hecho contemplado en el numeral 2 del artículo 10° del TUO de la LPAG, dada la existencia de un vicio en el acto administrativo constituido por la motivación aparente.

Cabe indicar que la nulidad parcial de un acto administrativo se produce cuando el vicio que la causa afecta solo a una parte de dicho acto y no a su totalidad, siendo necesario que la parte afectada y el resto del acto administrativo sean claramente diferenciables e independientes para que se pueda seccionar solo la parte que adolece de nulidad.10 Por tanto, cuando se afirma que existe un acto que sufre de nulidad parcial, también se afirma, implícitamente, que en ese mismo acto existe, necesariamente, un acto parcialmente valido, en la parte que no adolece de vicio alguno, tal como se evidencia en el presente caso.

En tal sentido, considerando que, la Resolución de Sub Intendencia N° 981-2023- SUNAFIL/IRE-JUN/SISA, de fecha 20 de setiembre de 2023, en el extremo referido a la infracción contenida en el numeral 25.17 del artículo 25 del RLGIT, ha sido emitida vulnerando el derecho al debido procedimiento administrativo; corresponde declarar la nulidad parcial de la citada resolución, y de los sucesivos actos u actuaciones del procedimiento vinculados a dicho extremo, de conformidad con el numeral 12.1 del artículo 12 y el numeral 13.1 y 13.211 del artículo 13 del TUO de la LPAG.

Cabe mencionar que, la nulidad parcial permite anular una parte del acto y dejar intacta la otra, separando según la independencia que las mismas puedan brindar respecto de la otra parte. De igual manera permite reconocer otros efectos distintos al acto nulo12.

Conforme a lo anterior, se deberá retrotraer el procedimiento administrativo sancionador al momento en el cual se produjo el vicio inicial que motiva la nulidad parcial; esto es, al momento de emisión de la Resolución de Subintendencia respectiva, a efectos de que dicha instancia emita una nueva decisión en el extremo referido a la infracción muy grave imputada en el numeral 25.17 del artículo 25 del RLGIT, acorde a los argumentos contenidos en la presente Resolución.

Finalmente, por las consideraciones antes dichas, no corresponde pronunciarse sobre los otros alegatos planteados en el recurso de revisión en relación con esta infracción muy grave previamente analizada.

El artículo 15 de la Ley N° 29981 señala que el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. En ese sentido, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema”. Precisa, además, que se sustenta en la “inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal”.

En tal sentido, considerando que, Resolución de Sub Intendencia N° 981-2023- SUNAFIL/IRE-JUN/SISA, de fecha 20 de setiembre de 2023, ha sido emitida vulnerando el derecho al debido procedimiento administrativo. Por lo que dicho extremo de la resolución carece de efectos y, en consecuencia, corresponde declarar la nulidad parcial de la citada resolución, y de los sucesivos actos u actuaciones del procedimiento relacionados.

De otro lado, corresponde remitir los actuados al superior jerárquico del acto declarado nulo y a la Gerencia General, a fin de que, de estimarlo conveniente,

Sobre el particular, el TUO de la LPAG establece que “la autoridad administrativa, los administrados, sus representantes o abogados y, en general, todos los partícipes del procedimiento realizan sus respectivos actos procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe. La autoridad administrativa no puede actuar contra sus propios actos, salvo los supuestos de revisión de oficio contemplados en la presente Ley. Ninguna regulación del procedimiento administrativo puede interpretarse de modo tal que ampare alguna conducta contra la buena fe procedimental”14 (énfasis añadido).

Del mismo modo, el numeral 15.1 del artículo 15 del RLGIT establece que, “durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas, los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos obligados al cumplimiento de las normas sociolaborales, prestarán la colaboración que precisen los inspectores del trabajo para el adecuado ejercicio de las funciones encomendadas, de acuerdo con lo prescrito en el artículo 9 de la Ley”.

En ese sentido, de acuerdo con lo señalado en el artículo 9 de la LGIT: “los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los Supervisores-Inspectores, los Inspectores del Trabajo y los Inspectores Auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y, en cumplimiento de dicha obligación de colaboración, deberán: (...) e) Facilitarles la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones”.

Cabe señalar que, conforme al artículo 1 de la LGIT, “las actuaciones inspectivas son las diligencias que la Inspección del Trabajo sigue de oficio, con carácter previo al inicio del procedimiento administrativo sancionador, para comprobar si se cumplen las disposiciones vigentes en materia sociolaboral y poder adoptar las medidas inspectivas que en su caso procedan, para garantizar el cumplimiento de las normas sociolaborales”. Asimismo, “la función inspectiva es entendida como la actividad que comprende el ejercicio de la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo”. En ese entendido, el comportamiento del inspector comisionado debe orientarse al cumplimiento de las funciones establecidas en la LGIT y su Reglamento, tutelando el fin perseguido por dichas normas y debiendo adoptar medidas y acciones en el marco del principio de razonabilidad15.

Por su parte, en el numeral 3.1 del artículo 5 de la LGIT se establece que, “en el desarrollo de las funciones de inspección, los inspectores de trabajo que estén debidamente acreditados, están investidos de autoridad y facultados para proceder a practicar cualquier diligencia de investigación, examen o prueba que considere necesario para comprobar que las disposiciones legales se observan correctamente y, en particular, para requerir información, solo o ante testigos, al sujeto inspeccionado o al personal de la empresa sobre cualquier asunto relativo a la aplicación de las disposiciones legales, así como a exigir la identificación, o razón de su presencia, de las personas que se encuentren en el centro de trabajo inspeccionado”. En similar sentido, el artículo 11 del mismo dispositivo legal establece que “las actuaciones inspectivas de investigación se desarrollan mediante requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica, visita de inspección a los centros y lugares de trabajo, mediante requerimiento de comparecencia del sujeto inspeccionado ante el inspector actuante para aportar documentación y/o efectuar las aclaraciones pertinentes o mediante comprobación de datos o antecedentes que obren en el Sector Público” (énfasis añadido).

En el caso en particular, con fecha 10 de enero de 2023, se le notificó a la impugnante con el requerimiento de información de la misma fecha, donde se le requería información a través de la casilla electrónica, otorgándole tres (03) días hábiles para presentar la información y/o documentación siguiente:

De la verificación de los actuados en el expediente de inspección, se aprecia que la impugnante no emitió respuesta ante dicho requerimiento. Pero, también se evidencia que la impugnante ya había cumplido previamente con presentar dicho Cuadro de

Al respecto, si lo que evidenció el personal inspectivo era que al Cuadro de Categoría y Funciones no tenía los requisitos previstos en la norma, debió sustentar ello en la medida inspectiva de requerimiento, que es la actuación inspectiva que se utiliza cuando se quiere revertir una ilegalidad o cuando se solicita hacer una rectificación, pero no correspondía utilizar un requerimiento de información para pedir que se modifiquen documentos que se sabe no tienen los requisitos que la norma prevé.

En ese contexto, no se configura la conducta imputada consistente en la negativa a presentar la información requerida, tipificada como infracción muy grave a la labor inspectiva en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT. Puesto que, resulta cuestionable exigir la presentación de documentación respecto de la cual se tenía conocimiento de su inexistencia en los términos requeridos y, simultáneamente, pretender que esta sea modificada a través de un requerimiento de información. Tal actuación desnaturaliza la naturaleza y objeto del requerimiento de información y vulnera el principio de tipicidad, al no subsumirse la conducta de la impugnante en el supuesto previsto en la norma citada. En consecuencia, corresponde dejar sin efecto la multa impuesta en mérito al requerimiento de información de fecha 10 de enero de 2023.

Al respecto, debe tomarse en cuenta el criterio vinculante fijado en la Resolución de Sala Plena N° 012-2023-SUNAFIL/TFL publicado en el diario oficial El Peruano de fecha 24 de setiembre de 2023, referido a la finalidad y razonabilidad de los requerimientos de información:

Por estas consideraciones, se deja sin efecto la infracción muy grave a la labor inspectiva referida a no cumplir con el requerimiento de información de fecha 10 de enero de 2023, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT.

Cabe precisar que resulta inoficioso absolver el resto de los argumentos contenidos en su escrito de revisión, en tanto se está dejando sin efecto la sanción.

En el ejercicio de la labor inspectiva, los inspectores de trabajo se encuentran facultados a realizar sus labores orientadas a la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, por lo que pueden adoptar acciones orientadas a ello, entre las que se encuentra la emisión de medidas inspectivas de requerimiento.

En ese orden de ideas, el artículo 14 de la LGIT, establece:

En similar sentido, el artículo 17 del RLGIT, establece en su numeral 17.2:

Por otro lado, es necesario precisar que, conforme lo establece el numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5 de la LGIT, los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento. Sobre ello, el inciso 13.5 del artículo 13 del RLGIT establece que, dichas medidas, se adoptan dentro del plazo establecido para la realización de las actuaciones de investigación o comprobatorias a que se refiere los numerales 13.3 y 13.4 del artículo 13 del mismo reglamento.

El numeral 20.3 del artículo 20 del RLGIT, ha establecido que las medidas de requerimiento son órdenes dispuestas, por la inspección del trabajo, para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo. Así como que éstas pueden consistir en ordenar al empleador, siempre que se fundamente en el incumplimiento de la normatividad legal vigente, que en relación con un trabajador se le registre en planillas, se abonen las remuneraciones y beneficios laborales pendientes de pago, así como se establezca que el contrato de trabajo sujeto a modalidad es a plazo indeterminado y la continuidad del trabajador cuando corresponda, la paralización o prohibición inmediata de trabajo o tareas por inobservancia de la normativa sobre prevención de riesgos laborales, entre otras.

Así las cosas, corresponde indicar que la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una disposición ordenada por el servidor – inspector de trabajo- que puede tener como objeto el revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento sancionador (medida de requerimiento en modalidad de subsanación de una infracción determinada por la inspección del trabajo), existiendo otra variante por la que los inspectores conminan al sujeto inspeccionado a adecuar su comportamiento a lo prescrito en las normas de trabajo (medida de requerimiento en modalidad de rectificación de una infracción determinada por la inspección del trabajo). Por ello, la inspeccionada tiene la carga de dar cumplimiento a lo ordenado por la autoridad inspectiva, caso contrario, su incumplimiento constituye infracción a la labor inspectiva, sancionable con multa, según lo dispuesto por el artículo 36 de la LGIT y el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

Asimismo, cabe precisar que, esta infracción a la labor inspectiva se generaría con independencia y en forma adicional a las identificadas dentro del marco de la ejecución

En esa línea argumentativa, de conformidad con el precedente administrativo de observancia obligatoria aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2022 SUNAFIL/TFL del 22 de abril de 2022, publicado el 06 de mayo de 2022 en el diario oficial El Peruano, la evaluación de los alegatos relativos a las medidas inspectivas de requerimiento deben de encontrarse vinculadas bajo los siguientes aspectos:

Respecto de la razonabilidad, el Título Preliminar del TUO de la LPAG reconoce a la misma como un principio del procedimiento administrativo:

En el presente caso, de la revisión de los actuados se observa que el personal inspectivo emitió la medida inspectiva de requerimiento de fecha 24 de enero de 2023, mediante la cual se otorgó a la inspeccionada un plazo de tres (03) días hábiles, para acreditar su cumplimiento, con la debida advertencia de que el incumplimiento constituirá una infracción a la labor inspectiva sancionable con multa, dicha orden de cumplimiento abarcaba lo siguiente:

En este punto corresponde invocar el precedente administrativo aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 009-2023-SUNAFIL/TFL, publicado el 11 de junio de 2022 en el diario oficial El Peruano, referida a los elementos de la medida de requerimiento se dispuso:

En el presente caso, el ámbito objetivo de la medida inspectiva de requerimiento contiene un vicio en su redacción que lo hace ineficaz pues, el mandato esgrimido es impreciso y confuso, solo ordena “Acreditar no cometer discriminación laboral en la remuneración en contra del recurrente por el periodo inspeccionado”. Pero no se da mayores directrices de como se debía ejecutar ello, es decir, la forma y el modo esperado de como debió acreditarse su cumplimiento, por ejemplo, pudo pedirse que se ejecute un rembolso de lo dejado de percibir y/o ordenar que se equipare la

En tal sentido, corresponde dejar sin efecto la sanción impuesta a la impugnante, por la infracción muy grave tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

Finalmente, resulta insulso absolver el argumento del recurso de revisión respecto dicha infracción, pues se ha dejado sin efecto la sanción en este extremo.