Transportes Cruz del Sur S.A.C

Antecedentes

1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Desnaturalización de la relación laboral (Sub materia: Incluye todas).

53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019- 2006-TR (en adelante, el RLGIT).

- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por no acreditar las causas objetivas que justifiquen la suscripción de contratos sujetos a modalidad por necesidad de mercado, respecto a la trabajadora afectada; tipificada en el numeral 25.5 del artículo 25 del RLGIT.

- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento, notificada el 16 de febrero de 2022, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

2 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”

Del Recurso De Revisión

3 “Ley N° 29981, Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)”. 4 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 5 “Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. 6 “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de estos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE Transportes Cruz del Sur S.A.C.

7 Artículo 14 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2017-TR.

primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 12 de diciembre de 2023.

Fundamentos Del Recurso De Revisión

Con fecha 03 de enero de 2024, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 287-2023-SUNAFIL/IRE-AQP, señalando los siguientes alegatos:

i. La trabajadora afecta ha iniciado una acción contenciosa contra su representada, sin embargo, el Inspector del Trabajo no tomo en cuenta lo comunicado y decidió iniciar el procedimiento administrativo sancionador, a pesar de la acción judicial en curso por indemnización por despido arbitrario.

ii. Corresponde al Juez especializado en lo laboral, la desnaturalización de un contrato de trabajo por simulación o fraude a la Ley, tanto es así que, la trabajadora afectada tuvo que acudir a la sede judicial para que pueda ser resarcida por la desnaturalización de sus contratos de trabajo, y fue el juez especializado en lo laboral quien concluyó que efectivamente sus contratos se encontraban desnaturalizado, por lo que puede concluirse que es necesaria la intervención judicial.

iii. Existe identidad de las partes, mismos hechos y los mismos fundamentos entre la demanda judicial y el procedimiento administrativo, por lo que es evidente que SUNAFIL incurrido en error al sancionar a la Empresa a pesar de que en sede judicial se haya discutido la misma materia.

iv. Se vulnera el principio de tipicidad y debido procedimiento, toda vez que, ha existido una interpretación tendenciosa por parte del Inspector y las demás instancias administrativas a fin de justificar una sanción en contra de su representada.

v. Se vulnera el principio del non bis in ídem porque se pretende sancionar más de una vez y de forma simultánea a su representada por la comisión de una misma conducta que se considera ilícita.

vi. Se debe archivar el procedimiento administrativo sancionador en virtud de lo establecido el numeral 7.3.1 del inciso 7.3 de la Directiva sobre el Ejercicio de la Función Inspectiva, que dispone que, en caso el inspector tome conocimiento que se está tramitando una cuestión litigiosa en sede judicial sobre los mismos hechos, sujetos y fundamentos, debe disponer su término y el archivo de la orden de inspección.

Análisis Del Recurso De Revisión

Sobre el supuesto conflicto con la función jurisdiccional

“Artículo 75.- Conflicto con la función jurisdiccional 75.1 Cuando, durante la tramitación de un procedimiento, la autoridad administrativa adquiere conocimiento que se está tramitando en sede jurisdiccional una cuestión litigiosa entre dos administrados sobre determinadas relaciones de derecho privado que precisen ser esclarecidas previamente al pronunciamiento administrativo, solicitará al órgano jurisdiccional comunicación sobre las actuaciones realizadas. 75.2 Recibida la comunicación, y sólo si estima que existe estricta identidad de sujetos, hechos y fundamentos, la autoridad competente para la resolución del procedimiento podrá determinar su inhibición hasta que el órgano jurisdiccional resuelva el litigio. La resolución inhibitoria es elevada en consulta al superior jerárquico, si lo hubiere, aun cuando no medie apelación. Si es confirmada la resolución inhibitoria es comunicada al Procurador Público correspondiente para que, de ser el caso y convenir a los intereses del Estado, se apersone al proceso.”

8 Morón Urbina, J. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 (12va edición). Lima: Gaceta Jurídica, 2017, Tomo I, pp 510-512. 9 Página web: https://cej.pj.gob.pe/cej/forms/busquedaform.html

relaciones laborales por desnaturalización de contrato modal “Contrato por necesidades de Mercado” y, de ser el caso, imponer las sanciones administrativas correspondientes.

Sobre la desnaturalización de los contratos de trabajo sujetos a modalidad de necesidades de mercado

“En toda prestación personal de servicios remunerados y subordinados, se presume la existencia de un contrato de trabajo a plazo indeterminado. El contrato individual de trabajo puede celebrarse libremente por tiempo indeterminado o sujeto a modalidad. El primero podrá celebrarse en forma verbal o escrita y el segundo en los casos y con los requisitos que la presente Ley establece. También puede celebrarse por escrito contratos en régimen de tiempo parcial sin limitación alguna”.

“Los contratos de trabajo a que se refiere este Título necesariamente deberán constar por escrito y por triplicado, debiendo consignarse en forma expresa su duración, y las causas

objetivas determinantes de la contratación, así como las demás condiciones de la relación laboral” (énfasis añadido).

“(…) La Autoridad Administrativa de Trabajo puede ordenar la verificación posterior de la veracidad de los datos consignados en la copia a que se refiere el párrafo precedente, a efectos de lo dispuesto en el inciso d) del Artículo 77, sin perjuicio de la multa que se puede imponer al empleador por el incumplimiento incurrido” (énfasis añadido).

“El contrato temporal por necesidades del mercado es aquel que se celebra entre un empleador y un trabajador con el objeto de atender incrementos coyunturales de la producción originados por variaciones sustanciales de la demanda en el mercado aun cuando se trate de labores ordinarias que formen parte de la actividad normal de la empresa y que no pueden ser satisfechas con personal permanente. Este puede ser renovado sucesivamente hasta el término máximo establecido en el Artículo 74 de la presente Ley. En los contratos temporales por necesidades del mercado, deberá constar la causa objetiva que justifique la contratación temporal. Dicha causa objetiva deberá sustentarse en un incremento temporal e imprevisible del ritmo normal de la actividad productiva, con exclusión de las variaciones de carácter cíclico o de temporada que se producen en algunas actividades productivas de carácter estacional”. (énfasis añadido).

justificación objetiva, responde a necesidades permanentes de la empresa o está directamente vinculado al desarrollo de la actividad principal del empleador, circunstancias que evidencian su desnaturalización.

“(…) la Autoridad Administrativa de Inspección del Trabajo tiene facultades no sólo para la constatación de los hechos que vulneran las normas jurídicas de naturaleza laboral y por ende de los derechos de los trabajadores, sino también para asumir las medidas necesarias para el cumplimiento de la normatividad laboral y para la aplicación de las sanciones correspondientes en caso se persista en el incumplimiento” (énfasis añadido).

- La autoridad administrativa se arroga competencias jurisdiccionales al pronunciarse sobre la desnaturalización de contratos modales, pues el Juez de trabajo tiene competencia exclusiva. - La competencia administrativa subsiste en relación con la "contratación modal fraudulenta" y no con relación a la desnaturalización de los contratos temporales (página 10 de la resolución).

(i) Cabe interrogarse si la vía administrativa de la inspección del trabajo es una capaz de desplazar la competencia jurisdiccional de la solución del conflicto intersubjetivo, cuestión que es asumida sin mayor desarrollo argumentativo en la casación comentada. Esto es un asunto clave para determinar si existe riesgo de alguna interferencia sobre las decisiones judiciales (las mismas que, con acierto, la propia casación afirma que no está vinculada por lo determinado en las actas de infracción).

(ii) La actividad de la inspección del trabajo es una que se subsume en la fiscalización administrativa que conduce a procedimientos sancionadores. En esa medida, el control jurisdiccional de su proceder compete al contencioso administrativo de forma posterior.

10 Detallados en la tabla del numeral 4.7 del Acta de Infracción.

Figura N°01

Figura N°02

“6. El contrato de trabajo por necesidades del mercado es de duración determinada, ya que tiene como elemento justificante para su celebración la existencia de una causa objetiva de carácter temporal, ocasional o transitoria que implica una necesidad de la empresa de aumentar su productividad; esto es, que para determinar su celebración se deberá precisar en qué consiste la variación coyuntural en la demanda del mercado que genere una necesidad temporal de contratación de personal, por no poder satisfacerse aquella variación con su personal permanente, pudiendo desempeñarse incluso labores ordinarias o propias del empleador, de conformidad con el artículo 58° del Decreto Supremo N° 003- 97-TR, TUO.

7. Por consiguiente, si en los contratos de trabajo por necesidades del mercado no se señala la causa objetiva originada en una variación sustancial de la demanda del mercado, o si al señalarse dicha causa, ésta no posee un carácter coyuntural o temporal, sino más bien permanente, debe entenderse que dichos contratos habrían sido simulados y, por ende, desnaturalizados, por lo que debe partirse por analizar la naturaleza de la causa objetiva de los contratos por necesidades de trabajo”.

contrario, en respuesta a la información solicitada, la información proporcionada ha permitido evidenciar que la causa objetiva de contratación por “Necesidades del Mercado” no se encuentra debidamente acreditada en el contrato de la extrabajadora. Tal argumento resulta inviable, en tanto el artículo 72 del citado cuerpo normativo exige que la causa objetiva conste expresamente en el propio contrato de trabajo, vale precisar, en que consiste la variación coyuntural en la demanda del mercado que genere una necesidad temporal de contratación de personal. Por consiguiente, no se cumple con el requisito legal de motivar adecuadamente la contratación temporal, ya que los contratos bajo análisis no justifican especificamente la causa objetiva. En virtud de ello, el Inspector del Trabajo concluyo correctamente que se omitió el cumplimiento de la obligación formal prevista en el artículo 72 de la LPCL, lo que conlleva a la desnaturalización del contrato.

“6.29 Debe tenerse en cuenta que, considerando el tenor de las normas antes citadas, en el régimen laboral peruano resulta factible la celebración amplia de contratos modales de diferente naturaleza, siendo necesario que en cada supuesto se encuentre plenamente determinada la causa objetiva, que justifique su celebración. Sin embargo, si el inicio de la relación laboral se realizó al amparo de un contrato modal en el que no se haya especificado —o no se ha explicado suficiente ni adecuadamente la causa objetiva que justifique dicha contratación— aquella tendrá naturaleza indeterminada, por lo que, los (renovaciones, prórrogas, adendas o similares), que sí especifiquen una causa objetiva, no podrán cambiar la naturaleza indeterminada de la relación laboral ya existente. 6.30 En la misma línea de lo señalado, la consignación de la causa objetiva de contratación temporal y su explicación adecuada y suficiente en el contrato que se celebra por escrito en estos casos, no pueden ser considerados como meras formalidades de los contratos sujetos a modalidad, pues su inobservancia acarrearía la invalidez de la cláusula referente a la temporalidad de la contratación, lo cual implica ser considerados como contratos a plazo indeterminado. Así, la remisión a la causa objetiva, por la excepcionalidad de esta contratación, no significa que baste con una indicación genérica de la causa, sino que deberá detallarse y explicarse adecuada y suficientemente, por qué la causa señalada motiva una contratación sujeta a modalidad determinada” (énfasis añadido).

de manera clara y suficiente la causa objetiva, pues no se ha especificado o sustentado en que forma el incremento es temporal e imprevisible del ritmo habitual de la actividad productiva, considerando que los contratos exhibidos consignan causas objetivas genéricas. En consecuencia, se configura la desnaturalización por simulación o fraude de las normas referidas a la contratación temporal; por tanto, debieron ser considerados como de duración indeterminada.

Sobre la supuesta vulneración al debido procedimiento

“Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten.

La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo” (énfasis añadido).

“2. El Tribunal Constitucional estima oportuno recordar, conforme lo ha manifestado en reiterada y uniforme jurisprudencia, que el debido proceso, como principio constitucional, está concebido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. Vale decir que cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea este administrativo -como en el caso de autos- o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal” (énfasis añadido).

establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución del caso; y 4) la congruencia, como elemento que permite establecer si las razones especiales requeridas para adoptar determinada decisión se encuentran recogidas en la resolución en concreto.

Sobre la medida inspectiva de requerimiento infracción tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT

“Las medidas inspectivas de advertencia y requerimiento se reflejarán por escrito en la forma y modelo oficial que se determine reglamentariamente, debiendo notificarse al sujeto inspeccionado a la finalización de las actuaciones de investigación o con posterioridad a las mismas. Cuando el inspector actuante compruebe la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral, requerirá al sujeto responsable de su comisión la adopción, en un plazo determinado, de las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vulneradas. En particular y en materia de prevención de riesgos laborales, requerirá que se lleven a cabo las modificaciones necesarias en las instalaciones, en el montaje o en los métodos de trabajo para garantizar el derecho a la seguridad y salud de los trabajadores. Los requerimientos que se practiquen se entienden siempre sin perjuicio de la posible extensión de acta de infracción y de la sanción que, en su caso, pueda imponerse” (énfasis añadido).

“6.8 Así, los expedientes sancionadores que se tramitan en el Sistema de Inspección del Trabajo no son, sin embargo, unos que permitan distinguir imputaciones que solamente contengan casos “muy graves”, “graves” o bien “leves”, siendo habitual que en los casos sometidos a este Tribunal se encuentren imputaciones que contemplen infracciones calificadas normativamente como “muy graves” y alguna o algunas más de distinto grado. Ante este tipo de plataformas impugnatorias, el Tribunal de Fiscalización Laboral se encuentra obligado a distinguir lo que es materia de su estricta competencia de aquello que no lo es, conforme con la normativa glosada. 6.9 En ciertos casos —como el que es objeto de la presente resolución—el recurso de revisión propone el análisis de infracciones a la labor inspectiva consistentes en el incumplimiento de la medida de requerimiento contenidas en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT10, pero las materias objeto de la medida de requerimiento son calificadas por

la normativa como faltas “graves” o “leves”, lo que deposita a tales causas fuera de la competencia material de este Tribunal. 6.10 De esta forma, la evaluación de los recursos de revisión interpuestos contra sanciones administrativas por inejecución de medidas de requerimiento deberá circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la proporcionalidad, razonabilidad y legalidad de tales medidas, sin invadir una competencia administrativa vedada, como son las infracciones calificadas como graves y leves, que en expedientes como el presente, han adquirido firmeza con la expedición (y notificación) de la resolución de segunda instancia” (énfasis añadido). 6.44 Así, en tanto el objeto de la medida inspectiva de requerimiento es la de revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado. En la búsqueda de dicho cumplimiento, el inspector de trabajo le otorga al entonces inspeccionado un plazo razonable para su cumplimiento, tal como lo señalaba la entonces vigente “Directiva N° 001-2020-SUNAFIL/INII - Directiva sobre el ejercicio de la función inspectiva”11:

Figura N°03

Numeral 7.14.5 de la Directiva N° 001-2020-SUNAFIL

11 Aprobada por Resolución de Superintendencia N° 031-2020-SUNAFIL, del 03 de febrero de 2020. Figura N°04

inspeccionado; por lo tanto, no es atendible la ampliación de plazos, una vez emitida la disposición inspectiva.

Sobre la solicitud de informe oral

“No resulta vulneratorio del derecho de defensa, la imposibilidad de realizar el informe oral, siempre que el interesado haya tenido la oportunidad de ejercer el derecho de defensa por escrito a través de un informe”.

“28. Por tanto, si bien los administrados pueden solicitar una audiencia ante las Salas del Tribunal de Fiscalización Laboral, dicho elemento no es indispensable ni necesario para la ejecución de las competencias que el ordenamiento jurídico le ha asignado a la instancia de revisión.

29. Así, tomando en cuenta casos anteriores tales como los analizados en las Resoluciones N° 002-2021, 019-2021, 126-2021, 210-2021 y 401-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, este Tribunal puede prescindir del informe oral, sin que ello constituya una vulneración de los derechos de los administrados, debido a que éstos han podido presentar sus argumentos por escrito, así como todo documento u otro instrumento de prueba, que les haya permitido fundamentar sus actos y/o pronunciamientos.”

Información Adicional

N° Materia Conducta infractora Tipificación legal y clasificación

1 Relaciones No acreditar respecto a la trabajadora Numeral 25.5 del laborales afectada, las causas objetivas que artículo 25 del justifiquen su contratación bajo la RLGIT suscripción de modalidad por MUY GRAVE necesidad de mercado.

2 Labor No cumplir con la medida inspectiva de Numeral 46.7 del Inspectiva requerimiento, notificada el 16 de artículo 46 del febrero de 2022. RLGIT MUY GRAVE

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas y de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General,

aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;

SE RESUELVE:

PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por Transportes Cruz del Sur S.A.C., en contra de la Resolución de Intendencia N° 287-2023-SUNAFIL/IRE-AQP, notificada el 11 de diciembre de 2023, emitida por la Intendencia Regional de Arequipa, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 360- 2022-SUNAFIL/IRE-AQP, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.

SEGUNDO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 287-2023-SUNAFIL/IRE-AQP, en todos sus extremos.

TERCERO. – Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa en las materias de su competencia.

CUARTO. - Notificar la presente resolución a Transportes Cruz del Sur S.A.C., y a la Intendencia Regional de Arequipa, para sus efectos y fines pertinentes.

QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

VOTO SINGULAR DEL VOCAL LUIS ERWIN MENDOZA LEGOAS

Con el debido respeto por la opinión de mis colegas vocales, si bien estoy de acuerdo con el fallo, discrepo de la fundamentación en el extremo sobre el pedido de inhibición de la impugnante por una cuestión litigiosa que se ventiló en el Poder Judicial, pues considero que el Tribunal de Fiscalización Laboral igual podría pronunciarse en caso del inicio de la acción contenciosa que alega la impugnante hubiera seguido en trámite. Es decir, la condición de cosa juzgada de parte del conflicto tramitado en el Poder Judicial no determina la competencia de esta Sala, salvo que ello haya sido ordenado expresamente por el órgano jurisdiccional.

Sintetizo el sustento de mi posición en las siguientes consideraciones:

1. El caso sometido a análisis refleja una discusión jurídica en donde la autoridad administrativa y el órgano jurisdiccional han sido activados para la emisión de resoluciones de distinto fundamento jurídico. La primera, para la determinación de un comportamiento infractor de las normas sociolaborales (desnaturalización de los contratos a tiempo determinado). La segunda, una competencia jurisdiccional para resolver un conflicto intersubjetivo entre dos partes (demanda interpuesta por la trabajadora afectada con la pretensión que se le declare la desnaturalización de los contratos de inicio o incremento de actividad y despido arbitrario e indemnización).

2. Como se ve, se trata de dos respuestas totalmente distintas del poder público y que cabe definir claramente, a fin de evitar equívocos a la hora de invocarse el llamado “avocamiento a causas pendientes ante el órgano jurisdiccional ni interferir en el ejercicio de sus funciones” (artículo 139, inciso 212 de la Constitución Política del Perú).

3. En ese sentido, conforme el Diccionario de la Real Academia de la Lengua, el verbo avocar alude a un efecto de sustracción material que se produce dentro de una determinada organicidad. Dice: “Dicho de una autoridad gubernativa o judicial: Atraer a sí la resolución de un asunto o causa cuya decisión correspondería a un órgano inferior”13. Similar sentido utiliza el artículo 80 del TUO de la LPAG,14 en tanto que refiere al concepto de “avocación de competencia”. Por ende, no se aprecia, desde esta perspectiva, que la inspección o el procedimiento sancionador puedan interferir en la esfera de competencias jurisdiccionales, ni mucho menos producir el efecto del avocamiento.

4. Así las cosas, la competencia administrativa debe ejercerse conforme al principio de legalidad. En ese sentido, un mandato judicial expreso puede -como recuerda el numeral 74.2 del artículo 74 del TUO de la LPAG-, ordenar en un caso concreto que no se ejerza la competencia administrativa. No obstante, mientras este no se configure, en virtud del aludido principio de legalidad el solo riesgo de que existan resoluciones

12 Constitución Política del Perú de 1993 Artículo 139°. - Son principios y derechos de la función jurisdiccional: (…) 2. La independencia en el ejercicio de la función jurisdiccional. Ninguna autoridad puede avocarse a causas pendientes ante el órgano jurisdiccional ni interferir en el ejercicio de sus funciones. Tampoco puede dejar sin efecto resoluciones que han pasado en autoridad de cosa juzgada, ni cortar procedimientos en trámite, ni modificar sentencias ni retardar su ejecución. Estas disposiciones no afectan el derecho de gracia ni la facultad de investigación del Congreso, cuyo ejercicio no debe, sin embargo, interferir en el procedimiento jurisdiccional ni surte efecto jurisdiccional alguno. 13 Ver: https://dle.rae.es/avocar 14 TUO de la LPAG, “Artículo 80.- Avocación de competencia 80.1 Con carácter general, la ley puede considerar casos excepcionales de avocación de conocimiento, por parte de los superiores, en razón de la materia, o de la particular estructura de cada entidad. 80.2 La entidad delegante podrá avocarse al conocimiento y decisión de cualquier asunto concreto que corresponda decidir a otra, en virtud de delegación.”

discrepantes en uno y otro ámbito, esto es, entre el jurisdiccional y administrativo, no puede constituir un supuesto de declinación de la competencia administrativa.

5. Así, una resolución judicial que resuelve en sentido distinto a lo determinado por un acta de infracción o una resolución del procedimiento administrativo sancionador puede ejercer plenamente su facultad de motivar tal decisión, lo que llevará a que las partes del litigio evalúen si tal motivación es satisfactoria de su derecho a la tutela jurisdiccional efectiva y el debido procedimiento.

6. En semejante sentido, una resolución administrativa que considera los hechos sobre la base de una investigación que acredita fehacientemente una determinada situación, puede bien determinar las consecuencias administrativas sancionadoras, esto es, la imposición de la pena de multa, con una motivación que garantice el debido procedimiento administrativo del sujeto inspeccionado o administrado. Y si esa parte desease cuestionar tal decisión de la Autoridad Administrativa —por ejemplo, por tener sentido opuesto a lo resuelto en un proceso laboral— tendrá expedito el proceso contencioso administrativo para que se efectúe el control judicial sobre lo establecido en el respectivo procedimiento administrativo.

7. Sin perjuicio de lo expuesto precedentemente, cabe indicar que, a nivel judicial, se observa que la Segunda Sala Constitucional y Social Transitoria de la Corte Suprema de Justicia de la República, en la Casación Laboral Nº 8389-2018 MOQUEGUA, declaró la nulidad de una resolución de intendencia de la SUNAFIL en la que el inspeccionado en aquel procedimiento informó a la autoridad competente que el tema investigado (una supuesta hostilidad laboral) se encontraba judicializado. Aunque este pronunciamiento no ha sido invocado por la impugnante, conviene analizarlo en el marco de los argumentos expuestos en el presente caso por el propio administrado y por este criterio mayoritario adoptado por la Primera Sala del Tribunal de Fiscalización Laboral.

8. No obstante, en dicha ejecutoria, la Corte Suprema indicó que la SUNAFIL al tomar conocimiento de la existencia de un proceso judicial debió abstenerse de ejercer su competencia administrativa y “pronunciarse sobre la supuesta infracción incurrida”. No obstante, en el fundamento séptimo, punto iv) de la citada sentencia casatoria, se lee que para el Poder Judicial debe evitarse que “la administración califique el hecho como hostil y el órgano jurisdiccional como no hostil”. Por ende, refiere la Casación comentada, se habría afectado la tutela jurisdiccional efectiva, contenida en el artículo 139º de la Constitución y la prohibición de avocamiento a una causa judicial, contenidas en los artículos 4º y 13º del TUO de la Ley Orgánica del Poder Judicial15.

15 Decreto Supremo N° 017-93-JUS, Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica del Poder Judicial “Artículo 4.- Toda persona y autoridad está obligada a acatar y dar cumplimiento a las decisiones judiciales o de índole administrativa,

9. A tal efecto, debe notarse que el citado artículo 139 de la Constitución Política del Estado, establece, en su inciso segundo,16 la independencia en el ejercicio de la función jurisdiccional, restringiendo que cualquier autoridad se avoque en una causa pendiente para interferir en el ejercicio de las funciones de otra. No obstante, ninguna autoridad administrativa tiene competencias reales para invadir la competencia de ningún órgano jurisdiccional, pues, sólo los órganos jurisdiccionales ejercen la función pública de administrar justicia, competencia que no puede ser invadida por la vía administrativa de forma alguna. Por ende, el principio de no interferencia está dirigido a otros órganos que pueden ejercer la función de resolver conflictos intersubjetivos, a saberse, otros órganos jurisdiccionales.

10. En este orden de ideas, mi posición no concuerda con el criterio expuesto en la casación citada, máxime si se fundamenta en el actual artículo 75º del TUO de la LPAG17 que refiere a la situación dada por la que, en un procedimiento administrativo, la autoridad competente conoce de la “cuestión litigiosa entre dos administrados sobre determinadas relaciones de derecho privado que precisen ser esclarecidas previamente al pronunciamiento administrativo” (énfasis añadido). A juicio propio, esta referencia no resulta invocable en vista de que no se está ante procedimientos que contemplen a dos administrados —análogos al “demandante” y “demandada” del proceso judicial— ni se ha definido una condicionalidad para la emisión de una resolución en el orden administrativo.

11. Además, no debe olvidarse que el numeral 75.2 del artículo 75 del TUO de la LPAG18, demanda que la autoridad competente evalúe su competencia a la luz del principio de non bis in ídem. No es un asunto menor, pues ello preserva el adecuado ejercicio del deber de motivación de parte del servidor actuante (inspector, instructor o autoridad

emanadas de autoridad judicial competente, en sus propios términos, sin poder calificar su contenido o sus fundamentos, restringir sus efectos o interpretar sus alcances, bajo la responsabilidad civil, penal o administrativa que la ley señala. Ninguna autoridad, cualquiera sea su rango o denominación, fuera de la organización jerárquica del Poder Judicial, puede avocarse al conocimiento de causas pendientes ante el órgano jurisdiccional. No se puede dejar sin efecto resoluciones judiciales con autoridad de cosa juzgada, ni modificar su contenido, ni retardar su ejecución, ni cortar procedimientos en trámite, bajo la responsabilidad política, administrativa, civil y penal que la ley determine en cada caso. Esta disposición no afecta el derecho de gracia. (…) Artículo 13.- Cuando en un procedimiento administrativo surja una cuestión contenciosa, que requiera de un pronunciamiento previo, sin el cual no puede ser resuelto el asunto que se tramita ante la administración pública, se suspende aquel por la autoridad que conoce del mismo, a fin de que el Poder Judicial declare el derecho que defina el litigio. Si la autoridad administrativa se niega a suspender el procedimiento, los interesados pueden interponer la demanda pertinente ante el Poder Judicial. Si la conducta de la autoridad administrativa provoca conflicto, éste se resuelve aplicando las reglas procesales de determinación de competencia, en cada caso.” 16 Constitución Política del Perú, Artículo 139.- Principios de la Administración de Justicia (…) Ninguna autoridad puede avocarse a causas pendientes ante el órgano jurisdiccional ni interferir en el ejercicio de sus funciones. Tampoco puede dejar sin efecto resoluciones que han pasado en autoridad de cosa juzgada, ni cortar procedimientos en trámite, ni modificar sentencias ni retardar su ejecución. Estas disposiciones no afectan el derecho de gracia ni la facultad de investigación del Congreso, cuyo ejercicio no debe, sin embargo, interferir en el procedimiento jurisdiccional ni surte efecto jurisdiccional alguno.” 17 TUO de la LPAG, “Artículo 75.- Conflicto con la función jurisdiccional 75.1 Cuando, durante la tramitación de un procedimiento, la autoridad administrativa adquiere conocimiento que se está tramitando en sede jurisdiccional una cuestión litigiosa entre dos administrados sobre determinadas relaciones de derecho privado que precisen ser esclarecidas previamente al pronunciamiento administrativo, solicitará al órgano jurisdiccional comunicación sobre las actuaciones realizadas.” 18 TUO de la LPAG, “Artículo 75.- Conflicto con la función jurisdiccional (…) 75.2 Recibida la comunicación, y sólo si estima que existe estricta identidad de sujetos, hechos y fundamentos, la autoridad competente para la resolución del procedimiento podrá determinar su inhibición hasta que el órgano jurisdiccional resuelva el litigio.”

del procedimiento sancionador) a fin de valorar la triple identidad a la que dicho principio se refiere.

12. Lo descrito no es una cuestión pacífica en el Sistema de Inspección del Trabajo. Así, se observa que la Directiva sobre el ejercicio de la función inspectiva (Directiva Nº 001- 2020 SUNAFIL/INII) aprobada por la Resolución de Superintendencia Nº 31-2020- SUNAFIL, y la versión 2 de la Directiva Nº 001-2020-SUNAFIL/INII, aprobada por la Resolución de Superintendencia Nº 216-2021-SUNAFIL, acoge la tesis de una culminación de las competencias del Sistema de la Inspección del Trabajo cuando se produce la triple identidad vedada por el principio del non bis in ídem, conforme se aprecia en el siguiente acápite del lineamiento citado:

“7.3. FINALIZACIÓN DE LAS ACTUACIONES INSPECTIVAS POR CUESTION LITIGIOSA EN SEDE JUDICIAL 7.3.1. En caso el inspector comisionado tome conocimiento que se está tramitando una cuestión litigiosa en sede judicial, acreditada por el empleador con el auto admisorio de la demanda, sobre los mismos hechos, sujetos y fundamentos que los correspondientes a las actuaciones inspectivas, y que requiera ser esclarecida previamente a estas diligencias, debe disponer su término y comunicar al Supervisor Inspector para el archivo o cierre de la orden de inspección. 7.3.2. Para este efecto, se entiende que, en el caso correspondiente a las actuaciones inspectivas y el proceso judicial, existe identidad: – De sujeto, cuando corresponden al mismo empleador y trabajador o trabajadores. – De hechos, cuando se refieran a iguales obligaciones sociolaborales y/o de seguridad y salud en el trabajo, e iguales períodos, en caso dichas obligaciones sean periódicas. – De fundamento, cuando ambos busquen el cumplimiento de las obligaciones antes mencionadas. 7.3.3. Si en el caso asignado al personal inspectivo, se advierte que, del total de trabajadores involucrados en la investigación, sólo respecto de algunos se configure la identidad descrita en el párrafo precedente, corresponde finalizar en relación a estos las actuaciones inspectivas (lo que se consigna en el documento resultado de la inspección), continuando dichas actuaciones respecto de los demás trabajadores. 7.3.4. La Inspección del Trabajo puede tomar conocimiento de la existencia de la cuestión litigiosa mediante una comunicación con documento de fecha cierta realizada por la propia autoridad judicial, por el sujeto inspeccionado o un tercero con interés legítimo.”

13. En particular, debe tenerse en cuenta que el punto 7.3.1 y 7.3.2 especifica que la situación que motiva el cierre de una orden de inspección es la que se desprende del principio non bis in ídem, que alude a la triple identidad mencionada; mientras que el 7.3.4 (que, llanamente, refiere a la existencia de “una cuestión litigiosa”) debe interpretarse necesariamente de forma vinculada al punto inmediatamente anterior.

Sobre este principio de derecho administrativo sancionador19, el Tribunal Constitucional20 ha definido su connotación sustantiva y procesal así:

“El principio ne bis in idem tiene una doble configuración: por un lado, una versión sustantiva y, por otro, una connotación procesal:

a) Desde el punto de vista material, el enunciado según el cual, “(...) nadie puede ser castigado dos veces por un mismo hecho (...)”, expresa la imposibilidad de que recaigan dos sanciones sobre el mismo sujeto por una misma infracción, puesto que tal proceder constituiría un exceso del poder sancionador, contrario a las garantías propias del Estado de Derecho. Su aplicación, pues, impide que una persona sea sancionada o castigada dos (o más veces) por una misma infracción cuando exista identidad de sujeto, hecho y fundamento. b) En su vertiente procesal, tal principio significa que “(...) Nadie pueda ser juzgado dos veces por los mismos hechos(...)”, es decir, que un mismo hecho no pueda ser objeto de dos procesos distintos o, si se quiere, que se inicien dos procesos con el mismo objeto. Con ello se impide, por un lado, la dualidad de procedimientos (por ejemplo, uno de orden administrativo y otro de orden penal) y, por otro, el inicio de un nuevo proceso en cada uno de esos órdenes jurídicos (dos procesos administrativos con el mismo objeto, por ejemplo)”.

14. Como se ve, lo rechazado por el principio analizado es el exceso de punición que se plasmaría en la duplicidad de procesos que tengan el mismo objeto. Es requisito ineludible a que esta prohibición de duplicidad sancionadora el que exista no solamente las mismas partes —salvando al hecho de que no existe una “parte” trabajadora en los procedimientos del Sistema de inspección del Trabajo— ni se trate de hechos semejantes, sino que también el fundamento jurídico sea coincidente.

15. En materia de coincidencias entre el ejercicio de competencias entre la jurisdicción y la administración pública, sirve tener como criterio rector a lo resuelto en el ámbito penal, en el que la Corte Suprema de la República, en su Acuerdo Plenario Nº 1-2007/ESV-2221 estableció como precedente vinculante al quinto fundamento jurídico de la Ejecutoria Suprema recaída en el recurso de nulidad Nº 2090-2005. En ese caso, ante la concurrencia de la jurisdicción penal y un procedimiento administrativo sancionador para tratar una misma cuestión, se dejó a salvo que “ambos ordenamientos jurídicos cumplen distintos fines o sirven a la satisfacción de intereses o bienes jurídicos diferentes”.

16. En comentario a dicho precedente vinculante, la doctrina administrativista ha señalado que, “como regla general no se excluirán el proceso penal y el procedimiento administrativo y las sanciones en los mismos órdenes serán perfectamente acumulables, salvo que se compruebe la triple identidad ya manifestada. Por ello, aun lo resuelto en un proceso penal o en un procedimiento administrativo no se encuentra

19 TUO de la LPAG, “Artículo 248.- Principios de la potestad sancionadora administrativa La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales: (…) 11. Non bis in ídem. - No se podrán imponer sucesiva o simultáneamente una pena y una sanción administrativa por el mismo hecho en los casos en que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento. Dicha prohibición se extiende también a las sanciones administrativas, salvo la concurrencia del supuesto de continuación de infracciones a que se refiere el inciso 7.” 20 Estos componentes son reiterados, entre otras, por la Sentencia del Tribunal Constitucional del 6 de marzo de 2018 (expediente 68849-2015-PA/TC), f.j. 12. 21https://www.pj.gob.pe/wps/wcm/connect/ffd9f5004075ba4fb70ff799ab657107/acuerdo_plenario_012007_ESV_ 22.pdf?MOD=AJPERES&CACHEID=ffd9f5004075ba4fb70ff799ab657107.

necesariamente vinculado al primero, ya que ambos tienen órdenes distintos”.22 Aunque este precedente se produjo en un ámbito jurisdiccional específico —el penal, nada menos que de última ratio— es rescatado a este propósito para graficar cómo es que los procesos judiciales y administrativos no cumplen con tener el mismo fundamento jurídico, componente indispensable para invocar al principio del non bis in ídem.

17. Se debe acoger lo descrito en este precedente vinculante señalado, aplicándolo mutatis mutandis al ámbito del Sistema de Inspección del Trabajo cuando se denuncia una afectación al principio del non bis in ídem. Ello porque la validez del despliegue de una inspección laboral (o, posteriormente, un procedimiento administrativo sancionador) no se afecta, per sé, cuando el sujeto inspeccionado (o, posteriormente, administrado) es demandado por uno o más trabajadores que sean terceros interesados en la fiscalización desplegada. Es preciso que la parte interesada acredite y que el inspector actuante, instructor o autoridad sancionadora, en la etapa que corresponda, evalúe la concurrencia y determine si existe identidad de partes —identificando al tercero interesado como “parte” para estos efectos—, hecho y fundamento. En este último aspecto, si los intereses tutelados en la vía administrativa y judicial fueran los mismos, deberá existir una motivación suficiente para concluir o suspender el procedimiento correspondiente dentro del Sistema de Inspección del Trabajo.

18. Por tanto, no existiendo contravención al bloque de legalidad existente, por las razones mencionadas, no corresponde acoger lo señalado por la impugnante respecto a la supuesta incompetencia de la SUNAFIL para pronunciarse sobre casos en los que se tramita alguna demanda judicial con proceso concluido o en trámite.

19. Por estos fundamentos, mi voto es porque el recurso de revisión sea declarado INFUNDADO en los términos expuestos en el presente voto singular.

20260225PHAT - HR 524-2022

22 MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo General. Tomo II. (14ª edición). Lima: Gaceta Jurídica S.A., p. 467.