Universidad Inca Garcilaso de la Vega Asociación Civil

Mediante Orden de Inspección N° 27039-2019-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 349-2020- SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción). En mérito a la denuncia formulada en aplicación del inciso c) del artículo 12 de la Ley General de Inspección del Trabajo (en adelante, LGIT).

Que, mediante Imputación de Cargos N° 1022-2020-SUNAFIL/ILM/AI1, primera notificación el 23 de agosto de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 1389-2022-SUNAFIL/ILM/AI1, notificado el 05 de agosto de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final de Instrucción y los actuados a la Subintendencia de Sanción 3 de la Intendencia de Lima Metropolitana, la que mediante Resolución de Sub Intendencia N° 0127-2023- SUNAFIL/ILM/SISA3, notificada el 11 de enero de 2023, multó a la impugnante por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 01 de febrero de 2023, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 0127-2023-SUNAFIL/ILM/SISA3, solicitando que se declare la nulidad de la misma o que, en su defecto, se revoque la sanción impuesta.

Mediante Resolución de Intendencia N° 724-2023-SUNAFIL/ILM, notificada el 12 de junio de 2023, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, desestimando los argumentos deducidos y confirmando la sanción impuesta.

Con fecha 04 de julio de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 724-2023- SUNAFIL/ILM.

La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-000385-2024- SUNAFIL/ILM, recibido el 05 de febrero de 2024 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299812, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299813, en concordancia con el artículo 41 de la LGIT4, el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR5, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR6 (en

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de estos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”7.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad

De la revisión de los actuados, se ha identificado que la Universidad Inca Garcilaso de la Vega Asociación Civil, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 724-2023-SUNAFIL/ILM, que confirmó la sanción impuesta por la comisión de, entre otras, una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT; y una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificadas en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 13 de junio de 2023.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la Universidad Inca Garcilaso de la Vega Asociación Civil.

Se debe precisar que esta Sala solo es competente para evaluar la infracción tipificada como MUY GRAVE. En el presente caso, de la verificación de la resolución impugnada, se advierte que se sancionó a la impugnante por la comisión de cuatro (04) infracciones GRAVES en materia de relaciones laborales, tipificadas en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT; una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT; y una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

Por lo cual, debemos aclarar que será materia de análisis sólo la infracción calificada como MUY GRAVE; ya que esta Sala no tiene competencia para pronunciarse sobre las infracciones GRAVES, toda vez que, respecto de la misma, ya se agotó la vía administrativa con la emisión de la Resolución de Intendencia.

Asimismo, previo al análisis de los alegatos materia de recurso, debe tenerse en cuenta que, mediante Resolución de Sala Plena N° 003-2022-SUNAFIL/TFL, vigente desde el 18 de agosto de 2022, este Tribunal estableció el precedente de observancia obligatoria, señalando que:

Lo anterior exige al administrado una mayor rigurosidad en la formulación de sus escritos de revisión, en la medida que, al tratarse de un recurso extraordinario, para que los fundamentos contenidos en este puedan ser conocidos y evaluados por el Tribunal, no basta que la resolución recurrida contenga la imposición de sanciones por infracciones muy graves, sino que su impugnación debe ceñirse estrictamente a los presupuestos básicos establecidos en el artículo 14 del Reglamento del Tribunal, esto es: 1) Debe cuestionar al menos una infracción tipificada y calificada como muy grave, en el RLGIT, o en caso de omisión, el razonamiento empleado es suficiente para deducir ello, y; 2) Este cuestionamiento debe sustentarse necesariamente, en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas que rigen el derecho laboral, y/o en el apartamiento inmotivado de algún precedente de observancia obligatoria emitido por este Tribunal, que haya incidido directa o indirectamente, en la determinación de las infracciones. 6.19. Y es que, en ciertos casos, se aprecia la existencia de recursos de revisión donde, impugnándose una resolución que confirma la imposición de una sanción económica por la comisión de alguna infracción tipificada como muy grave en el RLGIT; no se cuestiona expresamente dicha infracción de forma directa o siquiera indirecta (cuando no se plantea algún razonamiento que pueda permitir deducir ello). Tal situación implica que tales recursos

En ese sentido, el análisis de los argumentos de la impugnante se realizará bajo la competencia del Tribunal, vinculada con las infracciones muy graves, e identificando si sobre éstas se han producido alguno de los supuestos previstos en el artículo 14 del reglamento citado en el numeral precedente. Por lo expuesto, no corresponde emitir pronunciamiento sobre alegatos efectuados por la impugnante vinculados a las infracciones graves tipificadas en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT, pues no son de competencia de este Tribunal.

Dado los argumentos expresados por la impugnante, este Tribunal debe realizar un análisis respecto a la aplicación del principio del debido procedimiento en el presente caso y su relación con la validez de los actos administrativos emitidos en el marco del expediente en alusión.

Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente:

A su vez, el numeral 2 del artículo 248° del TUO de la LPAG señala que:

Concordante con ello, la LGIT desarrolla en su artículo 44 los principios generales del procedimiento sancionador, entre ellos: “(…) a) Observación del debido proceso, por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de

Al respecto, el Tribunal Constitucional -máximo intérprete de la Constitución- se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia en relación a ello, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA:

En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional en el fundamento jurídico 5 de la Sentencia recaída en el Expediente N° 02098-2010-AA señaló que no solo existe base Constitucional o jurisprudencial para la configuración y desarrollo del derecho al debido procedimiento, sino que existe sustento Convencional, a saber:

Conforme a ello, dada la claridad expositiva del Tribunal Constitucional, así como de la norma contenida en el TUO de la LPAG y la LGIT, respecto de los alcances del derecho al debido procedimiento, debe analizarse el caso concreto a fin de contrastar la existencia de vulneración al respecto.

Con relación al derecho o garantía de la motivación de las decisiones que afecten los intereses de la impugnante, es importante recalcar que el principio del debido procedimiento se encuentra relacionado con la exigencia de la debida motivación del acto administrativo. Lo anterior, se desprende de la necesidad de que sea una garantía a favor de los administrados de exponer sus argumentos, ofrecer y producir pruebas y, a su vez, a obtener una decisión por parte de la autoridad administrativa motivada y fundada en derecho.

En ese contexto, en el mencionado principio se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.

Partiendo de ello, resulta relevante traer a colación el requisito de la motivación de las resoluciones señalado en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, en concordancia con el artículo 6 del citado instrumento; en virtud del cual, todo acto administrativo debe estar motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico.

Sobre el particular, el Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse en más de una ocasión estableciendo, incluso, criterios jurisprudenciales al respecto. A este entender, el propio Tribunal Constitucional recopiló en la Sentencia recaída en el Expediente N° 00312- 2011-AA una serie de elementos vinculados a la motivación de los actos administrativos, resaltando la definición de la naturaleza jurídica de la motivación de actos administrativos: una garantía constitucional que busca evitar la arbitrariedad de la Administración. Señaló el Tribunal Constitucional, además, lo siguiente:

Conforme a ello, la motivación deberá ser expresa a efectos de que el acto administrativo que sustenta sea emitido a partir de una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso y donde se expongan las razones jurídicas que justifiquen su adopción; no siendo admisibles como motivación las fórmulas que, por su contradicción, no resulten esclarecedoras para la motivación del acto.

En efecto, nuestro ordenamiento jurídico ha establecido algunos alcances sobre la exigencia de la motivación de las resoluciones en el ámbito de la actuación administrativa, siendo que, en los numerales 1.2 y 1.11 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG se establecen dos reglas generales vinculadas a la motivación: (i) la obligación de la motivación en las decisiones que tome la Administración Pública, conforme al principio del debido procedimiento; y, (ii) la obligación de verificar plenamente los hechos que sustentan la decisión adoptada por la Administración Pública, conforme al principio de verdad material8.

Del marco expuesto se concluye que la motivación exige que, en la justificación de la decisión adoptada por parte de la Autoridad Administrativa respecto a la determinación de responsabilidad por conductas contra el ordenamiento administrativo, se realice la exposición de la valoración de los medios probatorios y/o argumentos que el administrado formule durante el desarrollo del procedimiento administrativo sancionador, en aras de desvirtuarlos conforme a la normativa vigente; ello como garantía del debido procedimiento administrativo (énfasis añadido).

Además, conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 08 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA/TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución del caso; y 4)

Al respecto, la impugnante sostiene que se ha vulnerado el derecho a la debida motivación y el debido procedimiento, dado que la instancia previa ha omitido analizar y pronunciarse respecto de la aplicación de la Resolución de Sala Plena N° 002-2021-SUNAFIL/TFL, de manera que, se incurre en causal de nulidad y en un abuso de autoridad.

Con relación a este argumento, de la revisión formal de la Resolución de Intendencia N° 724- 2023-SUNAFIL/ILM, se observa que esta ha contemplado la argumentación, así como los medios de prueba expuestos por la impugnante, absolviéndose todos los extremos alegados en el recurso de apelación, incluyendo lo referido a la aplicación de la Resolución de Sala Plena N° 002-2021-SUNAFIL/TFL, señalando oportunamente los motivos por los que se emitió la decisión correspondiente. Por tanto, no se observa que exista una abstracción por parte de la instancia previa respecto del deber de garantizar el derecho de defensa y la debida motivación al menos en este extremo, siendo incorrecto concluir que aquella no cumplió con examinar y responder los alegatos impugnatorios de la inspeccionada y que este conlleve a la nulidad solicitada.

Ahora bien, sin perjuicio de lo anterior, efectuando un análisis integral del cumplimiento al debido procedimiento y especialmente de la debida motivación en el trámite del procedimiento sancionador, esta Sala se dispone a analizar la imposición de la infracción muy grave prevista en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT. Así, corresponde iniciar por señalar que con relación al derecho vacacional el artículo 25 de la Constitución Política del Perú establece que las vacaciones son el derecho que tiene el trabajador a suspender la prestación de sus servicios durante cierto número de días al año, sin pérdida de la remuneración habitual, cuyo disfrute y compensación es regulada por ley o convenio. Toda persona tiene derecho, después de un año de prestación de servicios continuos a unas vacaciones anuales pagadas.

Por su parte, el artículo 15 del Decreto Legislativo N° 713, que consolida la legislación sobre descansos remunerados de los trabajadores sujetos al régimen laboral de la actividad privada, establece que: “la remuneración vacacional es equivalente a la que el trabajador hubiera percibido habitualmente en caso de continuar laborando. Se considera remuneración, a este efecto, la computable para la compensación por tiempo de servicios, aplicándose analógicamente los criterios establecidos para la misma”.

Adicionalmente, el artículo 23 del mismo texto normativo, prevé que el otorgamiento del descanso físico vacacional y el consecuente pago de la remuneración vacacional se deben efectuar dentro del año siguiente a aquél en el que el trabajador adquiere el derecho, caso contrario, el empleador se obligará a cancelar lo siguiente: i) una remuneración por el trabajo

Así, el descanso vacacional implica el otorgamiento de tiempo al trabajador para que pueda dedicarlo al descanso, recreación, entre otro tipo de actividades distintas al trabajo. Por lo que, en consideración a ello, el trabajador que cumpla con una jornada completa tiene derecho a treinta días calendario de descanso vacacional por cada año completo de servicios, con la finalidad de reponerse del desgaste sufrido. Este derecho, como puede observarse, se convierte en una de las prerrogativas esenciales dentro de la relación de trabajo, al punto que el legislador ha previsto una reparación resarcitoria a favor del trabajador cuando el goce del descanso físico –y, por tanto, sus posibilidades de recuperación física y mental, así como su derecho a la recreación– se vean truncados por la acción de su empleador.

Ahora bien, de la revisión del expediente se corrobora que la autoridad sancionadora ha impuesto la infracción prevista en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT basándose en que la inspeccionada no cumplió con el pago de la remuneración vacacional de los trabajadores afectados, conforme a lo expresado por el inspector comisionado en los numerales 4.8, 4.14, 4.21, 4.27 y 4.33 de los Hechos Constatados del Acta de Infracción.

En consecuencia, es necesario precisar que el principio de tipicidad regulado en el numeral 4 del artículo 248 del TUO de la LPAG, establece que sólo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley, o en norma reglamentaria (en los casos que por ley o decreto legislativo se permita por norma reglamentaria) mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía. Dicho mandato de tipificación se presenta en dos niveles: i) Exige que la norma describa los elementos esenciales del hecho que califica como infracción sancionable, con un nivel de precisión suficiente que permita a cualquier ciudadano comprender sin dificultad la conducta sancionable, conforme al principio de taxatividad; y, ii) En la fase de aplicación de la norma infractora, obliga a que el hecho imputado al administrado se corresponda materialmente con el supuesto de hecho descrito previamente en dicha norma. De modo que, si tal correspondencia no existe, se produce la falta de tipificación de los hechos, conforme al denominado principio de tipicidad en sentido estricto.

Siendo así, esta Sala observa que, al momento de subsumir la conducta infractora, las instancias administrativas previas han confundido el incumplimiento del pago de la remuneración vacacional, con la omisión per se en el otorgamiento del descanso vacacional, errando en el ejercicio de subsunción del hecho imputado en el tipo infractor sancionado. Considérese que, la configuración de la primera infracción –la omisión del pago de la remuneración vacacional– requiere el incumplimiento de obligaciones económicas consecuentes con el derecho vacacional adquirido y no gozado por los trabajadores afectados luego de cumplir los requisitos establecidos por ley. Mientras que, para la determinación de la última infracción –omisión en el otorgamiento del descanso vacacional–, se requiere contrastar la existencia de incumplimientos en la concesión u otorgamiento del descanso físico vacacional pese a que el trabajador alcanzó el récord y cumplió con los requisitos para su goce. La lesión que fundamenta ambos tipos infractores es disímil, de ahí que su calificación de gravedad sea distinta para el legislador. Mientras que la primera contempla una lesión de índole económico y remunerativo; la última, prevé la afectación a la recreación y al descanso del trabajador, como elementos necesarios para el libre desarrollo de la personalidad y de la calidad de vida.

Por tales motivos, para el presente caso, no se evidencia que la infracción imputada se ajuste al tenor del tipo legal contenido en el numeral 25.6 del RLGIT, en tanto se atribuye a la impugnante el hecho de no acreditar el pago de la remuneración vacacional a favor de los cinco (05)

Por tanto, a consideración de esta Sala, la interposición de una sanción sin haberse delimitado correctamente el tipo infractor genera serios cuestionamientos a la aplicación de la potestad sancionadora en el caso de autos, evidenciando una vulneración al debido procedimiento en su manifestación de la debida motivación, pues como se ha señalado en fundamentos anteriores, es deber esencial de las instancias administrativas justificar el ejercicio del ius puniendi en contra del administrado, otorgando razones mínimas que se ajusten tanto al adecuado y suficiente análisis de los hechos probados durante el procedimiento, como a la aplicación pertinente y correcta de las infracciones legislativamente establecidas, respetando el principio de tipicidad en la determinación de la conducta punible y en la consecuente imposición de la sanción. Siendo así, al aplicar un tipo infractor que no se ajusta a los hechos reprochados por parte de la Administración, se ha incurrido en un vicio de motivación que conlleva la nulidad de infracción y retorno a la autoridad correspondiente para su calificación correcta, en garantía del debido procedimiento.

Respecto de la forma específica del vicio del acto administrativo identificado, debe precisarse que el Tribunal Constitucional en reiterada jurisprudencia no solo ha identificado sino ratificado el contenido constitucionalmente garantizado del derecho a la debida motivación de las resoluciones, como consta de la Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente N° 00728-2008-PHC/TC, donde se precisa lo siguiente:

En consecuencia, esta Sala encuentra acreditada la vulneración al debido procedimiento, sustentado en una motivación aparente, la cual se configura ya que la Sub Intendencia si bien da la apariencia de motivación al citar normas y reiterar los hechos detectados por el personal inspectivo, no analiza y subsume la infracción imputada a la impugnante en el tipo infractor correspondiente.

Cabe precisar que, realizado el análisis de conservación del acto conforme al artículo 14° del TUO de la LPAG, el vicio resulta trascendente y no comprendido en las causales taxativamente consideradas en el precitado artículo por no tratarse de una motivación insuficiente o parcial sino una aparente. Por ello, conforme al numeral 2 del artículo 10° del TUO de la LPAG, el acto deviene en nulo.

Por tanto, resulta imposible convalidar el vicio cometido por parte de la Sub Intendencia, que debió de evaluar de manera adecuada los hechos que motivaron el presente procedimiento sancionador, a fin de efectuar la correcta calificación jurídica en la imputación de la infracción

El artículo 15 de la Ley N° 29981 señala que el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. En ese sentido, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema”.

En el caso concreto, se han identificado vicios en el trámite del procedimiento administrativo sancionador que acarrean la nulidad de al menos un acto administrativo expedido por una autoridad del Sistema de Inspección del Trabajo, particularmente en el extremo relativo a la imposición de la infracción muy grave tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT.

En tal sentido, considerando que, la Resolución de Sub Intendencia N° 0127-2023- SUNAFIL/ILM/SISA3, ha sido emitida vulnerando el derecho al debido procedimiento administrativo al infringir el derecho a la debida motivación, de conformidad con el numeral 12.1 del artículo 12 y el numeral 13.2 del artículo 13 del TUO de la LPAG9; corresponde declarar la nulidad parcial de la citada resolución en el extremo relacionado con la infracción muy grave tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, por el incumplimiento del pago de la remuneración vacacional.

Conforme a lo anterior, se deberá retrotraer el procedimiento administrativo sancionador al momento en el cual se produjo el vicio inicial; esto es, al momento de emisión de la Resolución de Sub Intendencia respectiva, a efectos que dicha instancia emita una nueva decisión respecto de la infracción muy grave tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, considerando los argumentos contenidos en la presente Resolución, conforme a lo prescrito en el numeral 12.1 del artículo 12 del TUO de la LPAG.

Asimismo, se remite la presente Resolución al Intendente respectivo y a la Gerencia General de SUNAFIL, a efectos que -de ser el caso- procedan conforme a sus competencias, en el marco del ejercicio de la potestad disciplinaria de la Administración regulada en el Sistema Administrativo de Gestión de los Recursos Humanos y conforme al Título V del TUO de la LPAG.

Conforme lo establece el numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5 de la LGIT, los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento. Sobre ello, el numeral 13.5 del artículo 13 del RLGIT establece que, dichas medidas, se adoptan dentro del plazo establecido para la realización de las actuaciones de investigación o comprobatorias a que se refieren los numerales 13.3 y 13.4 del artículo 13 del mismo reglamento.

A su vez, el numeral 20.3 del artículo 20 del RLGIT, ha establecido que las medidas de requerimiento son órdenes dispuestas, por la inspección del trabajo, para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo. Así como que éstas pueden consistir en ordenar al empleador, siempre que se fundamente en el incumplimiento de la normatividad legal vigente, la paralización o prohibición inmediata de trabajo o tareas por inobservancia de la normativa sobre prevención de riesgos laborales, entre otras.

Como se evidencia de las normas glosadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento administrativo sancionador (PAS).

Cabe indicar que, la inobservancia o incumplimiento de la medida de requerimiento genera la infracción calificada como muy grave a la labor inspectiva, prevista en el inciso 46.7 del artículo 46 del RLGIT, por no cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas para el cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral. Asimismo, cabe precisar que, esta infracción a la labor inspectiva se generaría con independencia y en forma adicional a las identificadas dentro del marco de la ejecución a la labor inspectiva en materias sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo.

En esa línea argumentativa, de conformidad con el precedente administrativo de observancia obligatoria aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2022-SUNAFIL/TFL, publicado el 06 de mayo de 2022 en el diario oficial El Peruano, la evaluación de los alegatos relativos a las medidas inspectivas de requerimiento deben de encontrarse vinculadas bajo los siguientes aspectos:

En ciertos casos —como el que es objeto de la presente resolución—el recurso de revisión propone el análisis de infracciones a la labor inspectiva consistentes en el incumplimiento de la medida de requerimiento contenidas en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, pero las materias objeto de la medida de requerimiento son calificadas por la normativa como faltas “graves” o “leves”, lo que deposita a tales causas fuera de la competencia material de este Tribunal.

De esta forma, la evaluación de los recursos de revisión interpuestos contra sanciones administrativas por inejecución de medidas de requerimiento deberá circunscribirse a un análisis

En cuanto el plazo de la medida de requerimiento, el contexto del caso y el lapso transcurrido para la adopción de acciones requeridas, este Tribunal ha definido ciertos parámetros a considerar, mediante Resolución de Sala Plena N° 014-2022-SUNAFIL/TFL, de fecha 05 de diciembre de 2022, el cual tiene la condición de precedente de observancia obligatoria, sobre la base de los siguientes términos:

En ese mismo sentido, respecto al contenido y finalidad de la medida de requerimiento, este Tribunal ha adicionado consideraciones a evaluar en dicha herramienta inspectiva, mediante Resolución de Sala Plena N° 009-2023-SUNAFIL/TFL, de fecha 23 de mayo de 2023, el cual también tiene la condición de precedente de observancia obligatoria, sobre la base de los siguientes términos:

De acuerdo con ello, tenemos que esta Sala ha establecido como supuestos de hecho que la validez de la medida de requerimiento exige una evaluación de dos ámbitos marcados. Por un lado, la referente al contenido y la finalidad de la misma, para lo cual de manera expresa se requerirá: la identificación de los trabajadores afectados, establecer la afectación resultante de la conducta del empleador y determinar el modo y la forma (acciones) del cumplimiento. Por otro lado, en cuanto al ámbito asociado a la razonabilidad del plazo de la misma y el lapso transcurrido para la adopción de medidas para el cumplimiento del mandato de la medida de requerimiento por parte de la administrada, bajo la necesidad de tomar en cuenta el contexto del caso concreto y el comportamiento previo del sujeto inspeccionado. Toda omisión sobre dichas consideraciones constituirá una afectación a los principios de razonabilidad, proporcionalidad y legalidad, correspondiendo no acoger la propuesta de sanción de la medida de requerimiento.

Finalmente, corresponde tomar en cuenta lo dispuesto en la Directiva N° 001-2020- SUNAFIL/INII, denominada “Directiva sobre el ejercicio de la Función Inspectiva”, versión N° 1 y 2, respecto de las consideraciones a tomar en cuenta por el comisionado al momento de definir el plazo de la medida de requerimiento, así tenemos:

En base al contexto normativo anteriormente establecido, se observa de la revisión de los actuados, que el inspector comisionado emitió la medida inspectiva de requerimiento de fecha 23 de enero de 2020, notificada vía casilla electrónica en la misma fecha, en la cual se requirió a la inspeccionada que, dentro del plazo de tres (03) días hábiles, cumpliera con acreditar la subsanación de los incumplimientos advertidos, concretamente: i) el pago de la remuneración de junio y julio de 2019 respecto de los trabajadores Mónica Peralta, Sara Montesinos y Jaqueline Balbuena ; ii) el pago de la remuneración de julio de 2019 respecto de los trabajadores Juan Coreno y Victoria Baca; iii) el pago de la gratificación legal de fiestas patrias de 2019, el pago de la bonificación extraordinaria de la gratificación legal de fiestas patrias de 2019, el pago de la compensación por tiempo de servicios proporcional de noviembre de 2019 y el pago de vacaciones del último periodo y proporcional de las vacaciones truncas, respecto de los cinco trabajadores afectados; y, iv) la entrega de las boletas de pago a favor de la trabajadora Sra Montesinos.

No obstante, cumplido el plazo otorgado, la inspeccionada no acreditó la adopción de la totalidad de las medidas exigidas, conforme el inspector comisionado dejó constancia en el numeral 4.34 de los Hechos Constatados del Acta de Infracción. Así, con el objetivo de corroborar si la Administración actuó conforme a los criterios de legalidad, razonabilidad y proporcionalidad que le son exigibles, cumpliendo con señalar el ámbito objetivo y subjetivo que corresponde conforme a los precedentes administrativos vinculantes señalados anteriormente; o si, por el contrario, omitió tales parámetros y adoptó decisiones que podrían ser consideradas arbitrarias; se evaluará a detalle la emisión de la medida inspectiva de requerimiento.

En el presente caso, en principio, conforme a lo dispuesto en Resolución de Sala Plena N° 009- 2023-SUNAFIL/TFL, se verifica que la medida inspectiva de requerimiento satisface el ámbito subjetivo en su emisión, al individualizar el trabajador afectado. Asimismo, se corrobora también que la medida ha cumplido con el ámbito objetivo en su emisión, en tanto que ha identificado la afectación resultante de comportamientos imputables al empleador y, además, ha cumplido

Por otro lado, se verifica también que la medida inspectiva de requerimiento cumple con el criterio de legalidad, en tanto que las infracciones detectadase encontraron debidamente sustentadas en el incumplimiento de obligaciones sociolaborales atribuibles a la inspeccionada, observando el principio de legalidad y tipicidad. Con relación a los principios de razonabilidad y proporcionalidad, se observa que, lo solicitado fue la acreditación del cumplimiento del pago de los beneficios sociales y las remuneraciones de los cinco trabajadores afectados, así como la entrega de boletas de pago respecto de uno de ellos.

Por tanto, considerando que son acciones económicas y documentarias cuya gestión no es compleja menos considerando que el pago se refirió a periodos cortos de trabajo – a lo sumo dos meses de remuneración y el pago de beneficios sociales por un periodo en concreto–, es evidente que su cumplimiento pudo ser previsto dentro del parámetro de tiempo otorgado por el inspector comisionado, esto es, dentro del plazo de tres (03) días hábiles, dada la flexibilidad presupuestaria y administrativa que caracteriza a una persona jurídica de derecho privado como la impugnante, mucho más en lo que se refiere al pago de preceptos salariales y económicos cuya cancelación es previsible según la normativa sociolaboral, y así también en la entrega de las boletas de pago, cuyo cumplimiento es de baja complejidad. En consecuencia, esta Sala corrobora que en la expedición de la medida inspectiva de requerimiento del 07 de abril de 2022 se ha cumplido con observar los principios de razonabilidad y proporcionalidad, conforme a la Resolución de Sala Plena N° 002-2022-SUNAFIL/TFL. Por lo que, no existe objeción alguna sobre este extremo.

En este extremo, la impugnante sostiene en su recurso de revisión que la expedición de la medida inspectiva de requerimiento del 23 de enero de 2020 y la consecuente sanción impuesta por su incumplimiento, contravienen el precedente administrativo establecido en la Resolución de Sala Plena N° 002-2021-SUNAFIL/TFL, dado que, al haberse declarado la liquidación concursal de la institución inspeccionada, no se debió emitir la señalada medida correctiva, pues su cumplimiento era imposible y contrario a los principios de razonabilidad y culpabilidad. Las instancias previas, en ese tenor, al inaplicar el precedente han incurrido en nulidad.

Sobre el particular, es necesario remitirse a la Resolución de Sala Plena N° 002-2021- SUNAFIL/TFL, publicada el 18 de noviembre de 2021, en la cual este Tribunal contempló lo siguiente:

En ese sentido, el argumento de la impugnante corresponde ser desestimado, considerando que a la fecha de emisión y notificación de la medida inspectiva de requerimiento, el 23 de enero de 2020, la inspeccionada no se encontraba en situación concursal ni estaba en proceso de disolución y liquidación, pues conforme a la Resolución N° 2105-2020/CCO-INDECOPI, que obra de folios 118 del expediente sancionador, del “CONVENIO DE LIQUIDACIÓN EN MARCHA”, que obra de folios 57 a 80 del expediente sancionador y de la Copia Literal de la Partida Registral N° 11004655, que obra de folios 21 a 22 del expediente sancionador, se corrobora que la situación concursal de la inspeccionada fue declarada por INDECOPI mediante resolución de fecha 15 de junio de 2020 y que, la disolución y liquidación de la institución fue acordada por la Junta de Acreedores, el 24 de junio de 2020 (énfasis añadido).

Esto significa que las circunstancias limitativas para cumplir con las acciones correctivas en materia sociolaboral establecidas en la medida inspectiva de requerimiento del 23 de enero de 2020, en la línea del criterio previsto en la Resolución de Sala Plena N° 002-2021-SUNAFIL/TFL, se originaron con posterioridad a la emisión y notificación de la misma. De modo que, para dicha fecha –el 23 de enero de 2020– la inspeccionada no se encontraba sujeta a ninguna situación jurídica patrimonial especial que le impidiera el cabal cumplimiento de lo requerido por el inspector comisionado. En consecuencia, valorando que este criterio también ha sido fundamentado por parte de la instancia administrativa previa, esta Sala no advierte apartamiento del precedente administrativo aludido ni razones para declarar la nulidad, desestimándose –como se ha expresado– el recurso de revisión en este extremo.

Finalmente, en cuanto a lo alegado por la impugnante respecto a que no se habría considerado su situación concursal ni la prelación de créditos, afirmando que ello vulneraría su derecho al cobro eficaz al encontrarse suspendida la exigibilidad de obligaciones y las acciones de cobranza en virtud de la normativa concursal, corresponde efectuar las siguientes precisiones. Esta Sala advierte que el argumento planteado parte de una premisa errónea, en tanto confunde los efectos propios del procedimiento concursal —vinculados a la exigibilidad, ejecución y cobranza de obligaciones patrimoniales— con la naturaleza y finalidad del procedimiento administrativo sancionador en materia sociolaboral. En efecto, el presente procedimiento seguido contra la inspeccionada ha tenido como objeto exclusivo la verificación del cumplimiento de las obligaciones sociolaborales y de colaboración con la labor inspectiva, así como la determinación de la eventual responsabilidad administrativa derivada de su incumplimiento, mas no la ejecución forzada ni el cobro de obligaciones dinerarias.

En tal sentido, si bien el numeral 17.1 del artículo 17 de la Ley N° 27809 establece la suspensión de la exigibilidad de las obligaciones del deudor sometido a un procedimiento concursal, y el numeral 18.1 del artículo 18 de la citada norma dispone la protección del patrimonio del concursado frente a acciones de cobranza, dichas disposiciones no resultan aplicables al

Cabe remarcar que la potestad sancionadora del Estado responde a una finalidad de interés público —garantizar el respeto de los derechos fundamentales de los trabajadores y la eficacia del Sistema de Inspección del Trabajo— y se rige por principios y reglas propias, distintas a las que gobiernan las relaciones crediticias y los mecanismos de satisfacción de acreencias en sede concursal. Por ello, la declaración o reconocimiento de una infracción administrativa no supone, por sí misma, una acción de cobro ni altera el régimen de prelación de créditos, el cual será observado, de ser el caso, en la etapa y ante la autoridad competente. En consecuencia, este extremo del recurso de revisión también corresponde ser desestimado.

Por los motivos anteriormente expuestos, corresponde confirmar la imposición de la infracción prevista en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, al haberse contrastado que aun cuando la medida inspectiva de requerimiento del 23 de enero de 2020 fue emitida y notificada válidamente cumpliendo los criterios y principios establecidos en los precedentes previamente citados, otorgando un plazo razonable a la inspeccionada para su cumplimiento, no obstante, no fue acatada por la impugnante dentro del plazo concedido.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador sería la que corresponde a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.