Seguro Social de Salud — Resolución 0502-2026

Mediante Orden de Inspección N° 6253-2020-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 4220-2020- SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción). En mérito a la denuncia formulada en aplicación del inciso c) del artículo 12 de la Ley General de Inspección del Trabajo (en adelante, LGIT).

Que, mediante Imputación de Cargos N° 146-2022-SUNAFIL/AI32, notificada el 07 de febrero de 2022, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 1883-2022-SUNAFIL/ILM/SINS/AI3, notificado el 23 de setiembre de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Subintendencia de Sanción 4 de la Intendencia de Lima Metropolitana, la que mediante Resolución de Subintendencia N° 1180-2022-SUNAFIL/ILM/SISA4, notificada el 19 de octubre de 2022, multó a la impugnante por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 09 de noviembre de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Subintendencia N° 1180-2022-SUNAFIL/ILM/SISA4, solicitando que se revoque la misma, dejando sin efecto la multa impuesta.

Mediante Resolución de Intendencia N° 1809-2023-SUNAFIL/ILM, notificada el 27 de diciembre de 2023, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, desestimando los argumentos deducidos y confirmando la sanción impuesta.

Con fecha 18 de enero de 2024, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 1809-2023- SUNAFIL/ILM.

La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-000498-2024- SUNAFIL/ILM, recibido el 13 de febrero de 2024 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la LGIT5, el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de estos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En este orden de ideas, resulta indispensable que el Tribunal revise el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia sociolaboral -tanto adjetivo como sustantivo- así como vele por la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema de Inspección del Trabajo. La normativa adjetiva es aquella que garantiza a los administrados constituirse como sujetos del procedimiento administrativo dentro de la relación jurídico-procedimental establecida en el marco del Sistema de Inspección del Trabajo. Cabe precisar que dicho análisis garantiza la vigencia del debido proceso en sede administrativa, conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional9.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad

De la revisión de los actuados, se ha identificado que el Seguro Social de Salud, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1809-2023-SUNAFIL/ILM, que confirmó la sanción impuesta por la comisión de una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT; y una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 28 de diciembre de 2023.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por el Seguro Social de Salud.

Dado los argumentos expresados por la impugnante, este Tribunal debe realizar un análisis respecto a la aplicación del principio del debido procedimiento en el presente caso y su relación con la validez de los actos administrativos emitidos en el marco del expediente en alusión.

Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente:

A su vez, el numeral 2 del artículo 248° del TUO de la LPAG señala que:

Concordante con ello, la LGIT desarrolla en su artículo 44 los principios generales del procedimiento sancionador, entre ellos: “(…) a) Observación del debido proceso, por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho (…)”.

Al respecto, el Tribunal Constitucional -máximo intérprete de la Constitución- se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia en relación a ello, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA:

En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional en el fundamento jurídico 5 de la Sentencia recaída en el Expediente N° 02098-2010-AA señaló que no solo existe base Constitucional o jurisprudencial para la configuración y desarrollo del derecho al debido procedimiento, sino que existe sustento Convencional, a saber:

Conforme a ello, dada la claridad expositiva del Tribunal Constitucional, así como de la norma contenida en el TUO de la LPAG y la LGIT, respecto de los alcances del derecho al debido procedimiento, debe analizarse el caso concreto a fin de contrastar la existencia de vulneración al respecto.

Con relación al derecho o garantía de la motivación de las decisiones que afecten los intereses de la impugnante, es importante recalcar que el principio del debido procedimiento se encuentra relacionado con la exigencia de la debida motivación del acto administrativo. Lo anterior, se desprende de la necesidad de que sea una garantía a favor de los administrados de exponer sus argumentos, ofrecer y producir pruebas y, a su vez, a obtener una decisión por parte de la autoridad administrativa motivada y fundada en derecho.

En ese contexto, en el mencionado principio se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.

Partiendo de ello, resulta relevante traer a colación el requisito de la motivación de las resoluciones señalado en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, en concordancia con el artículo 6 del citado instrumento; en virtud del cual, todo acto administrativo debe estar motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico.

Sobre el particular, el Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse en más de una ocasión estableciendo, incluso, criterios jurisprudenciales al respecto. A este entender, el propio Tribunal Constitucional recopiló en la Sentencia recaída en el Expediente N° 00312- 2011-AA una serie de elementos vinculados a la motivación de los actos administrativos, resaltando la definición de la naturaleza jurídica de la motivación de actos administrativos: una garantía constitucional que busca evitar la arbitrariedad de la Administración. Señaló el Tribunal Constitucional, además, lo siguiente:

Conforme a ello, la motivación deberá ser expresa a efectos de que el acto administrativo que sustenta sea emitido a partir de una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso y donde se expongan las razones jurídicas que justifiquen su adopción; no siendo admisibles como motivación las fórmulas que, por su contradicción, no resulten esclarecedoras para la motivación del acto.

En efecto, nuestro ordenamiento jurídico ha establecido algunos alcances sobre la exigencia de la motivación de las resoluciones en el ámbito de la actuación administrativa, siendo que, en los numerales 1.2 y 1.11 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG se establecen dos reglas generales vinculadas a la motivación: (i) la obligación de la motivación en las decisiones que tome la Administración Pública, conforme al principio del debido procedimiento; y, (ii) la obligación de verificar plenamente los hechos que sustentan la decisión adoptada por la Administración Pública, conforme al principio de verdad material10.

Del marco expuesto se concluye que la motivación exige que, en la justificación de la decisión adoptada por parte de la Autoridad Administrativa respecto a la determinación de responsabilidad por conductas contra el ordenamiento administrativo, se realice la exposición de la valoración de los medios probatorios y/o argumentos que el administrado formule

Además, conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 08 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA/TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución del caso; y 4) la congruencia, como elemento que permite establecer si las razones especiales requeridas para adoptar determinada decisión se encuentran recogidas en la resolución en concreto.

A partir de los argumentos esgrimidos por la impugnante y efectuando un análisis integral del cumplimiento al debido procedimiento y especialmente de la debida motivación en el trámite del procedimiento sancionador, esta Sala se dispone a analizar la imposición de la infracción muy grave prevista en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT. Así, corresponde iniciar por señalar que con relación al derecho vacacional el artículo 25 de la Constitución Política del Perú establece que las vacaciones son el derecho que tiene el trabajador a suspender la prestación de sus servicios durante cierto número de días al año, sin pérdida de la remuneración habitual, cuyo disfrute y compensación es regulada por ley o convenio. Toda persona tiene derecho, después de un año de prestación de servicios continuos a unas vacaciones anuales pagadas.

Por su parte, el artículo 15 del Decreto Legislativo N° 713, que consolida la legislación sobre descansos remunerados de los trabajadores sujetos al régimen laboral de la actividad privada, establece que: “la remuneración vacacional es equivalente a la que el trabajador hubiera percibido habitualmente en caso de continuar laborando. Se considera remuneración, a este efecto, la computable para la compensación por tiempo de servicios, aplicándose analógicamente los criterios establecidos para la misma”.

Adicionalmente, el artículo 23 del mismo texto normativo, prevé que el otorgamiento del descanso físico vacacional y el consecuente pago de la remuneración vacacional se deben efectuar dentro del año siguiente a aquél en el que el trabajador adquiere el derecho, caso contrario, el empleador se obligará a cancelar lo siguiente: i) una remuneración por el trabajo realizado; ii) una remuneración por el descanso vacacional adquirido y no gozado; y, iii) una indemnización equivalente a una remuneración por no haber disfrutado del descanso.

Así, el descanso vacacional implica el otorgamiento de tiempo al trabajador para que pueda dedicarlo al descanso, recreación, entre otro tipo de actividades distintas al trabajo. Por lo que, en consideración a ello, el trabajador que cumpla con una jornada completa tiene derecho a treinta días calendario de descanso vacacional por cada año completo de servicios, con la finalidad de reponerse del desgaste sufrido. Este derecho, como puede observarse, se convierte en una de las prerrogativas esenciales dentro de la relación de trabajo, al punto que el legislador ha previsto una reparación resarcitoria a favor del trabajador cuando el goce del descanso físico –y, por tanto, sus posibilidades de recuperación física y mental, así como su derecho a la recreación– se vean truncados por la acción de su empleador (énfasis añadido).

Ahora bien, de la revisión del expediente se corrobora que la autoridad sancionadora ha impuesto la infracción prevista en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT basándose en que la inspeccionada no cumplió con el pago de la remuneración vacacional a favor del trabajador afectado correspondiente al periodo 2016-2017, conforme a lo expresado por el inspector comisionado en el numeral 4.26 de los Hechos Constatados del Acta de Infracción, y asimismo, por la primera instancia sancionadora el fundamento 26 de la resolución respectiva (énfasis añadido).

En consecuencia, es necesario precisar que el principio de tipicidad regulado en el numeral 4 del artículo 248 del TUO de la LPAG, establece que sólo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley, o en norma reglamentaria (en los casos que por ley o decreto legislativo se permita por norma reglamentaria) mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía. Dicho mandato de tipificación se presenta en dos niveles: i) Exige que la norma describa los elementos esenciales del hecho que califica como infracción sancionable, con un nivel de precisión suficiente que permita a cualquier ciudadano comprender sin dificultad la conducta sancionable, conforme al principio de taxatividad; y, ii) En la fase de aplicación de la norma infractora, obliga a que el hecho imputado al administrado se corresponda materialmente con el supuesto de hecho descrito previamente en dicha norma. De modo que, si tal correspondencia no existe, se produce la falta de tipificación de los hechos, conforme al denominado principio de tipicidad en sentido estricto.

Siendo así, esta Sala observa que, al momento de subsumir la conducta infractora, las instancias administrativas previas han confundido el incumplimiento del pago de la remuneración vacacional, con la omisión per se en el otorgamiento del descanso vacacional, errando en el ejercicio de subsunción del hecho imputado en el tipo infractor sancionado. Considérese que, la configuración de la primera infracción –la omisión del pago de la remuneración vacacional– requiere el incumplimiento de obligaciones económicas consecuentes con el derecho vacacional adquirido y no gozado por los trabajadores afectados luego de cumplir los requisitos establecidos por ley. Mientras que, para la determinación de la última infracción –omisión en el otorgamiento del descanso vacacional–, se requiere contrastar la existencia de incumplimientos en la concesión u otorgamiento del descanso físico vacacional pese a que el trabajador alcanzó el récord y cumplió con los requisitos para su goce. La lesión que fundamenta ambos tipos infractores es disímil, de ahí que su calificación de gravedad sea distinta para el legislador. Mientras que la primera contempla una lesión de índole económico y remunerativo; la última, prevé la afectación a la recreación y al descanso del trabajador, como elementos necesarios para el libre desarrollo de la personalidad y de la calidad de vida.

Por tales motivos, para el presente caso, no se evidencia que la infracción imputada se ajuste al tenor del tipo legal contenido en el numeral 25.6 del RLGIT, en tanto se atribuye a la impugnante el hecho de no acreditar el pago de la remuneración vacacional del periodo 2016-2017, cuando el tipo legal contemplado en el numeral 25.6 del RLGIT establece claramente que la conducta

Por tanto, a consideración de esta Sala, la interposición de una sanción sin haberse delimitado correctamente el tipo infractor genera serios cuestionamientos a la aplicación de la potestad sancionadora en el caso de autos, evidenciando una vulneración al debido procedimiento en su manifestación de la debida motivación, pues como se ha señalado en fundamentos anteriores, es deber esencial de las instancias administrativas justificar el ejercicio del ius puniendi en contra del administrado, otorgando razones mínimas que se ajusten tanto al adecuado y suficiente análisis de los hechos probados durante el procedimiento, como a la aplicación pertinente y correcta de las infracciones legislativamente establecidas, respetando el principio de tipicidad en la determinación de la conducta punible y en la consecuente imposición de la sanción. Siendo así, al aplicar un tipo infractor que no se ajusta a los hechos reprochados por parte de la Administración, se ha incurrido en un vicio de motivación que conlleva la nulidad de infracción y retorno a la autoridad correspondiente para su calificación correcta, en garantía del debido procedimiento.

Respecto de la forma específica del vicio del acto administrativo identificado, debe precisarse que el Tribunal Constitucional en reiterada jurisprudencia no solo ha identificado sino ratificado el contenido constitucionalmente garantizado del derecho a la debida motivación de las resoluciones, como consta de la Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente N° 00728-2008-PHC/TC, donde se precisa lo siguiente:

En consecuencia, esta Sala encuentra acreditada la vulneración al debido procedimiento, sustentado en una motivación aparente, la cual se configura ya que la Sub Intendencia si bien da la apariencia de motivación al citar normas y reiterar los hechos detectados por el personal inspectivo, no analiza y subsume la infracción imputada a la impugnante en el tipo infractor correspondiente.

Cabe precisar que, realizado el análisis de conservación del acto conforme al artículo 14° del TUO de la LPAG, el vicio resulta trascendente y no comprendido en las causales taxativamente consideradas en el precitado artículo por no tratarse de una motivación insuficiente o parcial sino una aparente. Por ello, conforme al numeral 2 del artículo 10° del TUO de la LPAG, el acto deviene en nulo.

Por tanto, resulta imposible convalidar el vicio cometido por parte de la Sub Intendencia, que debió de evaluar de manera adecuada los hechos que motivaron el presente procedimiento sancionador, a fin de efectuar la correcta calificación jurídica en la imputación de la infracción muy grave en materia de relaciones laborales, considerando los elementos del tipo infractor contenido en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT.

El artículo 15 de la Ley N° 29981 señala que el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. En ese sentido, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema”.

En el caso concreto, se han identificado vicios en el trámite del procedimiento administrativo sancionador que acarrean la nulidad de al menos un acto administrativo expedido por una autoridad del Sistema de Inspección del Trabajo, particularmente en el extremo relativo a la imposición de la infracción muy grave tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT.

En tal sentido, considerando que, la Resolución de Subintendencia N° 1180-2022- SUNAFIL/ILM/SISA4, ha sido emitida vulnerando el derecho al debido procedimiento administrativo al infringir el derecho a la debida motivación, de conformidad con el numeral 12.1 del artículo 12 y el numeral 13.2 del artículo 13 del TUO de la LPAG11; corresponde declarar la nulidad parcial de la citada resolución en el extremo relacionado con la infracción muy grave tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, por el incumplimiento del pago de la remuneración vacacional del periodo 2016-2017 correspondiente al trabajador afectado.

Conforme a lo anterior, se deberá retrotraer el procedimiento administrativo sancionador al momento en el cual se produjo el vicio inicial; esto es, al momento de emisión de la Resolución de Subintendencia respectiva, a efectos que dicha instancia emita una nueva decisión respecto de la infracción muy grave tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, considerando los argumentos contenidos en la presente Resolución, conforme a lo prescrito en el numeral 12.1 del artículo 12 del TUO de la LPAG.

Asimismo, se remite la presente Resolución al Intendente respectivo y a la Gerencia General de SUNAFIL, a efectos que -de ser el caso- procedan conforme a sus competencias, en el marco del ejercicio de la potestad disciplinaria de la Administración regulada en el Sistema Administrativo de Gestión de los Recursos Humanos y conforme al Título V del TUO de la LPAG.

Conforme lo establece el numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5 de la LGIT, los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento. Sobre ello, el numeral 13.5 del artículo 13 del RLGIT establece que, dichas medidas, se adoptan dentro del plazo establecido para la realización de las actuaciones de investigación o comprobatorias a que se refieren los numerales 13.3 y 13.4 del artículo 13 del mismo reglamento.

A su vez, el numeral 20.3 del artículo 20 del RLGIT, ha establecido que las medidas de requerimiento son órdenes dispuestas, por la inspección del trabajo, para el cumplimiento de

Como se evidencia de las normas glosadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento administrativo sancionador (PAS).

Cabe indicar que, la inobservancia o incumplimiento de la medida de requerimiento genera la infracción calificada como muy grave a la labor inspectiva, prevista en el inciso 46.7 del artículo 46 del RLGIT, por no cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas para el cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral. Asimismo, cabe precisar que, esta infracción a la labor inspectiva se generaría con independencia y en forma adicional a las identificadas dentro del marco de la ejecución a la labor inspectiva en materias sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo.

En esa línea argumentativa, de conformidad con el precedente administrativo de observancia obligatoria aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2022-SUNAFIL/TFL, publicado el 06 de mayo de 2022 en el diario oficial El Peruano, la evaluación de los alegatos relativos a las medidas inspectivas de requerimiento deben de encontrarse vinculadas bajo los siguientes aspectos:

En ciertos casos —como el que es objeto de la presente resolución—el recurso de revisión propone el análisis de infracciones a la labor inspectiva consistentes en el incumplimiento de la medida de requerimiento contenidas en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, pero las materias objeto de la medida de requerimiento son calificadas por la normativa como faltas “graves” o “leves”, lo que deposita a tales causas fuera de la competencia material de este Tribunal.

De esta forma, la evaluación de los recursos de revisión interpuestos contra sanciones administrativas por inejecución de medidas de requerimiento deberá circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la proporcionalidad, razonabilidad y legalidad de tales medidas, sin invadir una competencia administrativa vedada, como son las infracciones calificadas como graves y leves, que en expedientes como el presente, han adquirido firmeza con la expedición (y

En cuanto el plazo de la medida de requerimiento, el contexto del caso y el lapso transcurrido para la adopción de acciones requeridas, este Tribunal ha definido ciertos parámetros a considerar, mediante Resolución de Sala Plena N° 014-2022-SUNAFIL/TFL, de fecha 05 de diciembre de 2022, el cual tiene la condición de precedente de observancia obligatoria, sobre la base de los siguientes términos:

En ese mismo sentido, respecto al contenido y finalidad de la medida de requerimiento, este Tribunal ha adicionado consideraciones a evaluar en dicha herramienta inspectiva, mediante Resolución de Sala Plena N° 009-2023-SUNAFIL/TFL, de fecha 23 de mayo de 2023, el cual también tiene la condición de precedente de observancia obligatoria, sobre la base de los siguientes términos:

De acuerdo con ello, tenemos que esta Sala ha establecido como supuestos de hecho que la validez de la medida de requerimiento exige una evaluación de dos ámbitos marcados. Por un lado, la referente al contenido y la finalidad de la misma, para lo cual de manera expresa se requerirá: la identificación de los trabajadores afectados, establecer la afectación resultante de la conducta del empleador y determinar el modo y la forma (acciones) del cumplimiento. Por otro lado, en cuanto al ámbito asociado a la razonabilidad del plazo de la misma y el lapso transcurrido para la adopción de medidas para el cumplimiento del mandato de la medida de requerimiento por parte de la administrada, bajo la necesidad de tomar en cuenta el contexto del caso concreto y el comportamiento previo del sujeto inspeccionado. Toda omisión sobre dichas consideraciones constituirá una afectación a los principios de razonabilidad, proporcionalidad y legalidad, correspondiendo no acoger la propuesta de sanción de la medida de requerimiento.

Finalmente, corresponde tomar en cuenta lo dispuesto en la Directiva N° 001-2020- SUNAFIL/INII, denominada “Directiva sobre el ejercicio de la Función Inspectiva”, versión N° 1 y 2, respecto de las consideraciones a tomar en cuenta por el comisionado al momento de definir el plazo de la medida de requerimiento, así tenemos: Figura N° 01

En base al contexto normativo anteriormente establecido, se observa de la revisión de los actuados, que el inspector comisionado emitió la medida inspectiva de requerimiento de fecha 05 de octubre de 2020, notificada al correo autorizado por la administrada, en la cual se requirió a la inspeccionada que, dentro del plazo de tres (03) días hábiles, cumpliera con lo siguiente:

No obstante, vencido el plazo otorgado, la inspeccionada no acreditó la adopción de la totalidad de las medidas exigidas, conforme se dejó constancia en el numeral 4.16 de los Hechos Constatados del Acta de Infracción. En ese contexto, corresponde evaluar si la medida inspectiva de requerimiento fue emitida en observancia de los principios de legalidad, razonabilidad y debido procedimiento, así como de los criterios vinculantes establecidos por este Tribunal respecto de su ámbito objetivo y subjetivo; o si, por el contrario, adolece de vicios que comprometen su validez.

En el presente caso, conforme a lo desarrollado en la Resolución de Sala Plena N° 009-2023- SUNAFIL/TFL, se advierte que, si bien la medida inspectiva cumple con el ámbito subjetivo —al individualizar al trabajador afectado—, presenta deficiencias en su ámbito objetivo, en tanto no precisa de manera clara, concreta y suficiente las acciones que debía ejecutar el sujeto inspeccionado para revertir los incumplimientos detectados, en correspondencia con los hechos verificados y la naturaleza correctiva de la medida inspectiva de requerimiento.

En concreto, se advierte que en los hechos verificados de la medida, el comisionado precisó que las boletas de pago presentadas por la inspeccionada no eran suficientes para demostrar el cumplimiento del pago de gratificaciones y bonificaciones extraordinarias –porque no estaban firmadas por el trabajador afectado– ni tampoco el otorgamiento y pago de las vacaciones – porque no estaban firmadas y porque se consignaba como días trabajados el número de 30 días– , y que, asimismo, respecto de la compensación por tiempo de servicios no se habían efectuado los depósitos bancarios. En tal sentido, subsistía, a criterio del comisionado, la obligación de acreditar el cumplimiento de dichos beneficios.

Sin embargo, al establecer las acciones concretas que debían ser ejecutada por la inspeccionada para revertir los incumplimientos señalados, la formulación es genérica y contempla la forma de un requerimiento de información, pues únicamente se alude a “exhibir documentación que acredite” el pago de los beneficios sociales, sin especificar los medios idóneos para ello –es decir, si para ello era propio la remisión de las boletas de pago firmadas, o también la información de las transferencias bancarias, o bastaba con la aceptación de la cancelación en efectivo con firma del trabajador–. Esta indeterminación resulta relevante, en tanto traslada al administrado la carga de inferir cuáles serían los documentos válidos para subsanar la infracción, lo que

Bajo esta línea de razonamiento, se advierte que la medida incurre en una confusión respecto de su naturaleza, al asemejarse a un requerimiento de información antes que a una medida correctiva. Ello se evidencia, por ejemplo, al exigir que se “exhiba documentación que acredita el goce del descanso vacacional del periodo 2015-2016 y 2016-2017”, pese a que el otorgamiento de periodos vacacionales vencidos es una infracción insubsanable, que no puede ser revertida, conforme al artículo 23 del Decreto Legislativo 713.

Considerando lo expuesto, dado que la medida inspectiva de requerimiento posee errores en su emisión al haberse comprobado que no observó el elemento o ámbito objetivo necesario para cumplir con su finalidad, confundiendo su naturaleza con la de un requerimiento de información –al punto que la posterior información presentada por la inspeccionada el 07 de octubre de 2020 en cumplimiento de la medida fue calificada como insuficiente sin que hubiera existido precisión previa–, corresponde dejar sin efecto la sanción impuesta por su incumplimiento prevista en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.