SE RESUELVE
PRIMERO. – Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por EL SOCIEDAD ANONIMA, en contra de la Resolución de Intendencia N° 113-2023-SUNAFIL/IRE-ICA, notificada
el 05 de diciembre de 2023, emitida por la Intendencia Regional de Ica, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 552-2021-SUNAFIL/IRE- ICA, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. – Declarar la NULIDAD PARCIAL de la Resolución de Sub Intendencia N° 534-2022- SUNAFIL/IRE-SISA-ICA, notificada el 03 de octubre de 2022, y la de los sucesivos actos y actuaciones en el procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 552-2021-SUNAFIL/IRE-ICA, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
TERCERO. – RETROTRAER el procedimiento administrativo sancionador al momento en el que se produjo el vicio, esto es, la emisión de la Resolución de Sub Intendencia N° 534-2022- SUNAFIL/IRE-SISA-ICA, notificada el 03 de octubre de 2022, a fin de que la instancia competente emita un nuevo pronunciamiento, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, considerando los alcances señalados en la presente resolución.
CUARTO. – Remitir los actuados a la Intendencia Regional de Ica y a la Gerencia General de la SUNAFIL, a fin que, de considerarlo conveniente, procedan conforme a sus atribuciones y de acuerdo con lo señalado en el considerando 6.53 de la presente resolución.
El caso en detalle
Este expediente empieza como empiezan casi todos: con una orden de inspección. SUNAFIL abrió actuaciones inspectivas contra Sociedad Anónima en Ica mediante la Orden de Inspección N.° 0000001616-2020, que terminaron con el Acta de Infracción N.° 781-2021. La materia bajo revisión fue labor inspectiva, y en el expediente aparecen en concreto la jornada y las horas extras, las vacaciones y la CTS.
Notificada la imputación de cargos, la empresa tuvo 5 días hábiles para presentar descargos. Ese plazo es corto y es determinante: lo que no se alega ni se prueba ahí llega debilitado a las instancias siguientes, porque el expediente se arma en esa etapa y después solo se revisa.
Qué alegó la empresa
Estos son los argumentos con los que Sociedad Anónima sostuvo su recurso de revisión ante el Tribunal. Vale la pena leerlos con atención, porque muestran qué líneas de defensa se intentan en la práctica y cuáles terminan prosperando:
- Durante el procedimiento administrativo sancionador se incurrió en vicios graves e insubsanables que afectan la validez de los actos administrativos emitidos. En particular, la autoridad omitió conceder el uso de la palabra solicitado oportunamente por la empresa en distintas etapas del procedimiento (descargos al informe final de instrucción, recurso de reconsideración y recurso de apelación), pese a encontrarse expedita la causa, sin motivar dicha negativa. Asimismo, la audiencia de informe oral concedida en sede de apelación no fue registrada en audio ni video, incumpliendo las exigencias normativas.
- Dichas omisiones vulneran de manera directa el derecho al debido procedimiento administrativo, el derecho de defensa y el derecho a ser oído, reconocidos en el TUO de la Ley del Procedimiento Administrativo General, en la Convención Americana sobre Derechos Humanos y en la normativa interna de SUNAFIL . La falta de otorgamiento y de adecuada formalización del informe oral impidió a la empresa exponer de manera efectiva y completa sus argumentos antes de la emisión de los pronunciamientos administrativos.
- Las irregularidades advertidas constituyen causales de nulidad previstas en el artículo 10 del TUO de la Ley N.° 27444, al haberse contravenido normas legales y omitido requisitos esenciales de validez del acto administrativo. En consecuencia, corresponde declarar la nulidad parcial de lo actuado y retrotraer el procedimiento al estado en que se produjo la vulneración, a fin de que se garantice el ejercicio efectivo del derecho de defensa mediante la realización del informe oral solicitado.
- Por otro lado, se cumplió oportunamente con la medida inspectiva de requerimiento de fecha 18 de enero de 2021. Consta en autos que el 1 de febrero de 2021 se presentó comunicación vía correo electrónico a SUNAFIL , informando el cumplimiento de la medida y adjuntando la documentación correspondiente.
- Se acredita que el 26 de enero de 2021 la empresa efectuó el pago íntegro a favor de la extrabajadora Angélica Margarita Asencio Chacaltana por los conceptos remunerativos y beneficios sociales adeudados, incluyendo remuneraciones, CTS, vacaciones, horas extras y otros conceptos. Dicho cumplimiento fue respaldado con la ampliación de la liquidación de beneficios sociales y el comprobante de depósito bancario por el monto total señalado.
Qué respondió el Tribunal
Sobre las infracciones Graves 6.1 En cuanto a la naturaleza del recurso de revisión, el artículo 218 del TUO de la LPAG determina que, solo en caso que por ley o decreto legislativo se establezca expresamente, cabe la interposición del recurso administrativo de revisión. Para el presente caso, el artículo 49 de la LGIT , ley especial de la materia, señala lo siguiente: "Artículo 49.- Recursos administrativos Los recursos administrativos del procedimiento administrativo sancionador son aquellos previstos en el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444 , Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo Nº 004- 2019-JUS. El Recurso de revisión es de carácter excepcional y se interpone ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral. El Reglamento determina las demás condiciones para el ejercicio de los recursos administrativos.” 6.2 En esa línea argumentativa, el artículo 55 del RLGIT determina que el recurso de revisión es un recurso de carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia, siendo desarrolladas su procedencia y requisitos de admisibilidad en el Reglamento del Tribunal, tal y como se señaló en los puntos 3.4 de la presente resolución. 6.3 Respecto de la finalidad del recurso de revisión en específico, el artículo 14 del Reglamento del Tribun
El desenlace fue el siguiente: anulado y retrotraído. Retrotraer no es ganar: el procedimiento se rehace desde donde estuvo el vicio y la infracción sigue sobre la mesa. Lo que sí demuestra este caso es que los defectos de procedimiento se pueden hacer valer, siempre que se detecten y se aleguen por escrito en el momento correcto.
Cómo se compara con el resto de casos
Una resolución aislada dice poco. Por eso la contrastamos con las 5.508 resoluciones sobre labor inspectiva que tenemos indexadas del Tribunal de Fiscalización Laboral: un desenlace como el de este caso ocurre en el 19% de ellas.
Qué se lleva tu empresa de este caso
Retrotraer no es ganar: el procedimiento se rehace desde donde estuvo el vicio y la infracción sigue sobre la mesa. Lo que sí demuestra este caso es que los defectos de procedimiento se pueden hacer valer, siempre que se detecten y se aleguen por escrito en el momento correcto.
Aplicado a lo concreto de este expediente, hay cosas que conviene tener resueltas antes de que llegue una fiscalización: exigir por escrito que cada infracción esté motivada de forma individual y no en bloque; tener el récord de beneficios sociales calculado y sustentado con boletas.
Preguntas frecuentes sobre casos como este
¿Sirve alegar falta de motivación?
Sí, y es una de las vías que más prospera ante el Tribunal, pero no basta con decir que la resolución está mal motivada. Hay que señalar qué argumento concreto se presentó y dónde consta que la autoridad no lo respondió.
Si el Tribunal anula el procedimiento, ¿se acabó la multa?
No. El procedimiento vuelve a la etapa donde estuvo el vicio y continúa desde ahí. La infracción sigue en discusión y la empresa gana tiempo y una segunda oportunidad de defenderse, no la absolución.
Base legal aplicable
La resolución analiza las infracciones tipificadas en los numerales 45.2 y 46.7 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo (Decreto Supremo N.° 019-2006-TR). El texto completo y oficial, con toda su fundamentación, está reproducido más abajo en esta misma página.
Análisis elaborado por el área laboral de LEGALIAPRO sobre una resolución pública del Tribunal de Fiscalización Laboral. Es información general para empresas y no sustituye la asesoría sobre un caso concreto.
Ver la resolución completa Texto oficial íntegro, unas 10.564 palabras · se abre aquí mismo
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 0000001616-2020-SUNAFIL/IRE-ICA, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia de relaciones laborales1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 781-2021-SUNAFIL/IRE-ICA (en adelante, el Acta de Infracción), en mérito a la denuncia formulada en aplicación del inciso c) del artículo 12 de la LGIT.
Que, mediante Imputación de Cargos N° 565-2021-SUNAFIL/SIAI-IRE-ICA, notificada el 04 de enero de 2022, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de
1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Compensación por tiempo de servicios (Sub materia: Depósito de CTS); Remuneraciones (Sub materia: pago de la remuneración [sueldos y salarios]; Gratificaciones); Jornada, horarios de trabajo y descansos remunerados (Sub materia: Vacaciones; Horas extras); Registro de Control de Asistencia (Sub materia: Incluye todas).
Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 177-2022-SUNAFIL/IRE-SIAI-ICA, notificado el 26 de mayo de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Sanción de la Intendencia Regional de Ica, la que mediante Resolución de Sub Intendencia N° 534-2022- SUNAFIL/IRE-SISA-ICA, notificada el 03 de octubre de 2022, multó a la impugnante por haber incurrido en la siguientes infracciones:
- Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no pagar u otorgar íntegra y oportunamente las remuneraciones y los beneficios laborales a los que tienen derecho los trabajadores por todo concepto, incluidos los establecidos por convenios colectivos, laudos arbitrales, así como la reducción de los mismos en fraude a la ley, tal como no cumplir con el pago de la remuneración del periodo comprendido del 1 al 8 de enero de 2020, tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT.
- Una (01) infracción GRAVE a labor inspectiva, por las acciones u omisiones que perturben, retrasen o impidan el ejercicio de las funciones inspectivas de los supervisores inspectores, los inspectores de trabajo o los inspectores auxiliares, siempre que no estén tipificados como infracciones muy graves, tal como no cumplir con proporcionar la información y documentación solicitada por la inspectora comisionada en fecha 29 de diciembre de 2020, causando retraso y perturbación en las actuaciones inspectivas, tipificada en el numeral 45.2 del artículo 45 del RLGIT.
- Una (01) infracción MUY GRAVE a labor inspectiva, por no cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas en orden al cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral, tal como no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento adoptada el día 18 de enero de 2021, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
Con fecha 24 de octubre de 2022, la impugnante interpuso recurso de reconsideración contra la Resolución de Sub Intendencia N° 534-2022-SUNAFIL/IRE-SISA-ICA.
Mediante Resolución de Subintendencia N° 589-2022-SUNAFIL/IRE-SISA-ICA, notificada el 07 de noviembre de 2022, la Intendencia Regional de Ica declaró improcedente el recurso de reconsideración, adecuando de oficio el monto de la multa.
Con fecha 25 de noviembre de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Subintendencia N° 589-2022-SUNAFIL/IRE-SISA-ICA.
Mediante Resolución de Intendencia N° 113-2023-SUNAFIL/IRE-ICA, notificada el 05 de diciembre de 2023, la Intendencia Regional de Ica declaró fundado en parte el recurso de apelación interpuesto, revocando en parte la resolución impugnada.
Con fecha 21 de diciembre de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Ica el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 113-2023-SUNAFIL/IRE-ICA, solicitando informe oral.
La Intendencia Regional de Ica admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante el MEMORÁNDUM-001240- 2023-SUNAFIL/IRE-ICA, recibido el 03 de enero de 2024, por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299812, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299813, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo4 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por
2 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la
Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Artículo 1. Creación y finalidad
Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como
organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de
promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y
salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de
normas sobre dichas materias.”
3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la
Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral
El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las
materias de su competencia.
El Tribunal constituye la última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento,
mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de
observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación
bajo su competencia.”
4 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo
Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras
(…)
El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el
territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las
causales para su admisión se establecen en el reglamento.
El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según
corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.”
Decreto Supremo N° 010-2022-TR5, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR6 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe otorgarle esta facultad al administrado mediante ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley
5 “Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL
Artículo 17.- Instancia Administrativa
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento,
mediante la interposición del recurso de revisión.”
6 “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de
Fiscalización Laboral
Artículo 2.- Sobre el Tribunal
El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el
territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de
revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía
administrativa.
El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando
sometido a mandato imperativo alguno.
Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes
administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”7.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
De La Interposición Del Recurso De Revisión Por Parte De El Sociedad Anonima
De la revisión de los actuados, se ha identificado que EL SOCIEDAD ANONIMA presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 113-2023- SUNAFIL/IRE-ICA, que adecuó la sanción impuesta por la comisión, entre otras, de una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 06 de diciembre de 2023.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por EL SOCIEDAD ANONIMA
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 21 de diciembre de 2023, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 113-2023-SUNAFIL/IRE-ICA, señalando los siguientes argumentos:
7 Artículo 14 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por el Decreto Supremo N°004-
2017-TR.
i. Durante el procedimiento administrativo sancionador se incurrió en vicios graves e insubsanables que afectan la validez de los actos administrativos emitidos. En particular, la autoridad omitió conceder el uso de la palabra solicitado oportunamente por la empresa en distintas etapas del procedimiento (descargos al informe final de instrucción, recurso de reconsideración y recurso de apelación), pese a encontrarse expedita la causa, sin motivar dicha negativa. Asimismo, la audiencia de informe oral concedida en sede de apelación no fue registrada en audio ni video, incumpliendo las exigencias normativas.
ii. Dichas omisiones vulneran de manera directa el derecho al debido procedimiento administrativo, el derecho de defensa y el derecho a ser oído, reconocidos en el TUO de la Ley del Procedimiento Administrativo General, en la Convención Americana sobre Derechos Humanos y en la normativa interna de SUNAFIL. La falta de otorgamiento y de adecuada formalización del informe oral impidió a la empresa exponer de manera efectiva y completa sus argumentos antes de la emisión de los pronunciamientos administrativos.
iii. Las irregularidades advertidas constituyen causales de nulidad previstas en el artículo 10 del TUO de la Ley N.° 27444, al haberse contravenido normas legales y omitido requisitos esenciales de validez del acto administrativo. En consecuencia, corresponde declarar la nulidad parcial de lo actuado y retrotraer el procedimiento al estado en que se produjo la vulneración, a fin de que se garantice el ejercicio efectivo del derecho de defensa mediante la realización del informe oral solicitado.
iv. Por otro lado, se cumplió oportunamente con la medida inspectiva de requerimiento de fecha 18 de enero de 2021. Consta en autos que el 1 de febrero de 2021 se presentó comunicación vía correo electrónico a SUNAFIL, informando el cumplimiento de la medida y adjuntando la documentación correspondiente.
v. Se acredita que el 26 de enero de 2021 la empresa efectuó el pago íntegro a favor de la extrabajadora Angélica Margarita Asencio Chacaltana por los conceptos remunerativos y beneficios sociales adeudados, incluyendo remuneraciones, CTS, vacaciones, horas extras y otros conceptos. Dicho cumplimiento fue respaldado con la ampliación de la liquidación de beneficios sociales y el comprobante de depósito bancario por el monto total señalado.
vi. En ese sentido, la imputación por incumplimiento de la medida inspectiva carece de sustento, al encontrarse debidamente probado el cumplimiento dentro del procedimiento. Por ello, corresponde revocar la sanción impuesta por dicha infracción y dejarla sin efecto, al no haberse configurado el supuesto infractor.
vii. Finalmente, se solicita que el recurso de revisión sea declarado fundado en todos sus extremos, disponiéndose el archivamiento definitivo del expediente administrativo; o, de manera alternativa, que se declare la nulidad parcial del procedimiento y se retrotraiga el mismo para que se conceda y realice el informe oral solicitado, garantizando plenamente el derecho de defensa de la empresa.
viii. Por último, se solicita el uso de la palabra.
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre las infracciones Graves
En cuanto a la naturaleza del recurso de revisión, el artículo 218 del TUO de la LPAG determina que, solo en caso que por ley o decreto legislativo se establezca expresamente, cabe la interposición del recurso administrativo de revisión. Para el presente caso, el artículo 49 de la LGIT, ley especial de la materia, señala lo siguiente:
"Artículo 49.- Recursos administrativos
Los recursos administrativos del procedimiento administrativo sancionador son aquellos previstos en el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo Nº 004- 2019-JUS. El Recurso de revisión es de carácter excepcional y se interpone ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral. El Reglamento determina las demás condiciones para el ejercicio de los recursos administrativos.”
En esa línea argumentativa, el artículo 55 del RLGIT determina que el recurso de revisión es un recurso de carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia, siendo desarrolladas su procedencia y requisitos de admisibilidad en el Reglamento del Tribunal, tal y como se señaló en los puntos 3.4 de la presente resolución.
Respecto de la finalidad del recurso de revisión en específico, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que éste tiene por finalidad:
“…la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias” (énfasis añadido).
Entendiéndose, por parte de esta Sala, que la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
En ese sentido, el análisis de los argumentos de la impugnante se realizará bajo la competencia del Tribunal, vinculada con las infracciones muy graves, e identificando si sobre ésta se ha producido alguno de los supuestos previstos en el artículo 14 del reglamento citado en el numeral precedente, por lo que no corresponde que esta Sala se pronuncie por lo alegado por el impugnante en relación a las infracciones Graves, ni valorar la subsanación de estas, por estar fuera de la competencia conferida por la LGIT y su reglamento, así como el artículo 14 del Reglamento del Tribunal.
Del mismo modo, debe tenerse en cuenta que mediante Resolución de Sala Plena N° 003- 2022-SUNAFIL/TFL, vigente desde el 18 de agosto de 2022, este Tribunal estableció el precedente de observancia obligatoria, señalando que:
“6.17. Sobre la base de lo previsto en el literal a) del artículo 16 y el inciso 18.1 del artículo 18 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral (Decreto Supremo Nº 004-2017-TR), tras el control de admisibilidad del recurso de revisión interpuesto, a cargo de la autoridad emisora de la decisión impugnada, este órgano de revisión tiene el deber de efectuar el control de procedencia del recurso. Así, se declarará la improcedencia del recurso de revisión en los siguientes supuestos:
i) Cuando el acto impugnado no corresponda a resoluciones de segunda instancia que se pronuncian sobre la imposición de sanciones; ii) Cuando la infracción materia de sanción que se impugna, no esté tipificada como muy grave en el RLGIT; o iii) Cuando el recurso de revisión no se sustente en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria emitidos por este Tribunal.
Lo anterior exige al administrado una mayor rigurosidad en la formulación de sus escritos de revisión, en la medida que, al tratarse de un recurso extraordinario, para que los fundamentos contenidos en este puedan ser conocidos y evaluados por el Tribunal, no basta que la resolución recurrida contenga la imposición de sanciones por infracciones muy graves, sino que su impugnación debe ceñirse estrictamente a los presupuestos básicos establecidos en el artículo 14 del Reglamento del Tribunal, esto es: 1) Debe cuestionar al menos una infracción tipificada y calificada como muy grave, en el RLGIT, o en caso de omisión, el razonamiento empleado es suficiente para deducir ello, y; 2) Este cuestionamiento debe sustentarse necesariamente, en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas que rigen el derecho laboral, y/o en el apartamiento inmotivado de algún precedente de observancia obligatoria emitido por este Tribunal, que haya incidido directa o indirectamente, en la determinación de las infracciones. 6.19. Y es que, en ciertos casos, se aprecia la existencia de recursos de revisión donde, impugnándose una resolución que confirma la imposición de una sanción económica por la comisión de alguna infracción tipificada como muy grave en el RLGIT; no se cuestiona expresamente dicha infracción de forma directa o siquiera indirecta (cuando no se plantea algún razonamiento que pueda permitir deducir ello). Tal situación implica que tales recursos promueven asuntos fuera de la competencia material de este Tribunal, debiendo este órgano colegiado declarar la improcedencia, conforme a la normativa que rige su actuación.”
Del recurso de revisión se evidencia que algunos alegatos son generales, no vinculados a los criterios antes señalados, esto es, algunos de los fundamentos del recurso no se sustentan en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria emitidos por este Tribunal, así como tampoco se encuentran vinculados a las infracciones muy graves materia de sanción. Por lo tanto, corresponde a esta instancia analizar solo los fundamentos vinculados a los aspectos señalados en el precedente antes invocado y/o los referentes a la invocación de la afectación del debido procedimiento8,
8 Resolución de Sala Plena N° 008-2023-SUNAFIL/TFL, publicado el 9 de mayo de 2023. “(…) 29. Por ello, es importante señalar que toda afectación o invocación al debido procedimiento por parte de los recurrentes –y en general a alguno de los principios identificados en el Título Preliminar del TUO de la LPAG– debe de encontrarse vinculada con una infracción de naturaleza muy grave, como parte del presupuesto de la competencia material de este Tribunal, además, de encontrarse debidamente fundamentada y delimitada por el solicitante de un recurso extraordinario (conforme se detalló en los fundamentos 6.17 a 6.19 de la Resolución de Sala Plena N° 003- 2022-SUNAFIL/TFL). 30. Por el contrario, aquellos recursos de revisión que contengan la invocación a situaciones que pueda evidenciar la vulneración al debido procedimiento, así como a otro principio reconocido por el TUO de la LPAG pero que verse
no correspondiendo pronunciarse sobre los alegatos que no se encuentren en dichos presupuestos.
Sobre el derecho al debido procedimiento administrativo
Al respecto, dado los argumentos expresados por la impugnante, este Tribunal debe realizar un análisis respecto a la aplicación del principio del debido procedimiento en el presente caso y su relación con la validez de los actos administrativos emitidos en el marco del expediente en alusión.
Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente:
“Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten. La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo” (énfasis añadido).
A su vez, el numeral 2 del artículo 248° del TUO de la LPAG señala que:
Artículo 248.- Principios de la potestad sancionadora administrativa La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales: (…) 2. Debido procedimiento. - No se pueden imponer sanciones sin que se haya tramitado el procedimiento respectivo, respetando las garantías del debido procedimiento. Los procedimientos que regulen el ejercicio de la potestad sancionadora deben establecer la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, encomendándolas a autoridades distintas.
Concordante a ello, la LGIT desarrolla en su artículo 44 los principios generales del procedimiento sancionador, entre ellos: “(…) a) Observación del debido proceso, por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer
sobre infracciones que no son de competencia de este Tribunal o que no se encuentren debidamente fundamentada y delimitada en el recurso extraordinario, deberán ser declarados como improcedentes.”
pruebas y obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho (…)”.
Al respecto, el Tribunal Constitucional -máximo intérprete de la Constitución- se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia en relación a ello, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA:
“2. El Tribunal Constitucional estima oportuno recordar, conforme lo ha manifestado en reiterada y uniforme jurisprudencia, que el debido proceso, como principio constitucional, está concebido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. Vale decir que cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea este administrativo -como en el caso de autos- o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal” (énfasis añadido).
En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional en el fundamento jurídico 5 de la Sentencia recaída en el Expediente N° 02098-2010-AA señaló que no solo existe base Constitucional o jurisprudencial para la configuración y desarrollo del derecho al debido procedimiento, sino que existe sustento Convencional, a saber:
“Tal como ya lo tiene expresado este Tribunal en uniforme y reiterada jurisprudencia, el derecho al debido proceso tiene un ámbito de proyección sobre cualquier tipo de proceso o procedimiento, sea éste judicial, administrativo o entre particulares. Así, se ha establecido que el derecho reconocido en el inciso 3) del artículo 139.° de la Constitución no sólo tiene un espacio de aplicación en el ámbito "judicial", sino también en el ámbito administrativo" y, en general, como la Corte Interamericana de Derechos Humanos lo ha sostenido, puede también extenderse a "cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, (el que) tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal, en los términos del artículo 8° de la Convención Americana". (Caso Tribunal Constitucional del Perú, párrafo 71). De igual modo la Corte Interamericana sostiene –en doctrina que ha hecho suya este Colegiado en la sentencia correspondiente al Exp. N.º 2050-2002-AA/TC– que "si bien el artículo 8° de la Convención Americana se titula “Garantías Judiciales”, su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, sino al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a efectos de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos"(párrafo 69). (…)” (énfasis agregado)
Conforme a ello, dada la claridad expositiva del Tribunal Constitucional, así como de la norma contenida en el TUO de la LPAG y la LGIT, respecto de los alcances del derecho al debido procedimiento, debe analizarse el caso concreto en relación con la vulneración alegada.
Sobre la presunta vulneración a la motivación de las resoluciones
Con relación al derecho o garantía de la motivación de las decisiones que afecten los intereses de la impugnante, es importante recalcar que el principio del debido procedimiento se encuentra relacionado con la exigencia de la debida motivación del acto administrativo. Lo anterior, se desprende de la necesidad de que sea una garantía a favor de los administrados de exponer sus argumentos, ofrecer y producir pruebas y, a su vez, a obtener una decisión por parte de la autoridad administrativa motivada y fundada en derecho.
En ese contexto, en el mencionado principio se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.
Partiendo de ello, resulta relevante traer a colación el requisito de la motivación de las resoluciones señalado en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, en concordancia con el artículo 6 del citado instrumento; en virtud del cual, todo acto administrativo debe estar motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico.
Sobre el particular, el Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse en más de una ocasión estableciendo, incluso, criterios jurisprudenciales al respecto. A este entender, el propio Tribunal Constitucional recopiló en la Sentencia recaída en el Expediente N° 00312-2011-AA una serie de elementos vinculados a la motivación de los actos administrativos, resaltando la definición de la naturaleza jurídica de la motivación de actos administrativos: una garantía constitucional que busca evitar la arbitrariedad de la Administración. Señaló el Tribunal Constitucional, además, lo siguiente:
“4. Este Tribunal ha tenido oportunidad de expresar su posición respecto a la motivación de los actos administrativos, expresando que:
“[…][E]l derecho a la motivación de las resoluciones administrativas es de especial relevancia. Consiste en el derecho a la certeza, el cual supone la garantía de todo administrado a que las sentencias estén motivadas, es decir, que exista un razonamiento jurídico explícito entre los hechos y las leyes que se aplican. […]
La motivación de la actuación administrativa, es decir, la fundamentación con los razonamientos en que se apoya es una exigencia ineludible para todo tipo de actos administrativos, imponiéndose las mismas razones para exigirla tanto respecto de actos emanados de una potestad reglada como discrecional.
El tema de la motivación del acto administrativo es una cuestión clave en el ordenamiento jurídico-administrativo, y es objeto central de control integral por el juez constitucional de la actividad administrativa y la consiguiente supresión de los ámbitos de inmunidad jurisdiccional.
Constituye una exigencia o condición impuesta para la vigencia efectiva del principio de legalidad, presupuesto ineludible de todo Estado de derecho. A ello, se debe añadir la estrecha vinculación que existe entre la actividad administrativa y los derechos de las personas. Es indiscutible que la exigencia de motivación suficiente de sus actos es una garantía de razonabilidad y no arbitrariedad de la decisión administrativa.
En esa medida, este Tribunal debe enfatizar que la falta de motivación o su insuficiencia constituye una arbitrariedad e ilegalidad, en la medida en que es una condición impuesta por la Ley N° 27444. Así, la falta de fundamento racional suficiente de una actuación administrativa es por sí sola contraria a las garantías del debido procedimiento administrativo.” (STC 00091-2005-PA, fundamento 9, párrafos 3, 5 a 8, criterio reiterado en STC 294-2005-PA, STC 5514-2005-PA, entre otras).
Adicionalmente se ha determinado en la STC 8495-2006-PA/TC que: “un acto administrativo dictado al amparo de una potestad discrecional legalmente establecida resulta arbitrario cuando sólo expresa la apreciación individual de quien ejerce la competencia administrativa, o cuando el órgano administrativo, al adoptar la decisión, no motiva o expresa las razones que lo han conducido a adoptar tal decisión. De modo que, motivar una decisión no sólo significa expresar únicamente bajo qué norma legal se expide el acto administrativo, sino, fundamentalmente, exponer en forma sucinta –pero suficiente– las razones de hecho y el sustento jurídico que justifican la decisión tomada” (énfasis añadido)
Conforme a ello, la motivación deberá ser expresa a efectos de que el acto administrativo que sustenta sea emitido a partir de una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso y donde se expongan las razones jurídicas que justifiquen su adopción; no siendo admisibles como motivación las fórmulas que, por su contradicción, no resulten esclarecedoras para la motivación del acto.
En efecto, nuestro ordenamiento jurídico ha establecido algunos alcances sobre la exigencia de la motivación de las resoluciones en el ámbito de la actuación administrativa, siendo que, en los numerales 1.2 y 1.11 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG se establecen dos reglas generales vinculadas a la motivación: (i) la obligación de la motivación en las decisiones que tome la Administración Pública, conforme al principio del debido procedimiento; y, (ii) la obligación de verificar plenamente los hechos que sustentan la decisión adoptada por la Administración Pública, conforme al principio de
verdad material9.
Del marco expuesto se concluye que la motivación exige que, en la justificación de la decisión adoptada por parte de la Autoridad Administrativa respecto a la determinación de responsabilidad por conductas contra el ordenamiento administrativo, se realice la exposición de la valoración de los medios probatorios y/o argumentos que el administrado formule durante el desarrollo del procedimiento administrativo sancionador, en aras de desvirtuarlos conforme a la normativa vigente; ello como garantía del debido procedimiento administrativo.
9 Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General aprobado por
Decreto Supremo N° 004-2019-JUS
Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo
(…)
Principio de verdad material. - En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá
verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las
medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los
administrados o hayan acordado eximirse de ellas.
En el caso de procedimientos trilaterales la autoridad administrativa estará facultada a verificar por todos los
medios disponibles la verdad de los hechos que le son propuestos por las partes, sin que ello signifique una
sustitución del deber probatorio que corresponde a estas. Sin embargo, la autoridad administrativa estará
obligada a ejercer dicha facultad cuando su pronunciamiento pudiera involucrar también al interés público.
Sobre los presuntos vicios de motivación incurridos en el caso concreto
Respecto a la infracción tipificada en el numeral 46.7 del artículo 47 del RLGIT, se advierte que la administrada alega la vulneración del derecho al debido procedimiento, específicamente en su manifestación referida al derecho a solicitar y ejercer el uso de la palabra, al no habérsele otorgado ni haberse emitido pronunciamiento alguno sobre la solicitud de informe oral oportunamente formulada ante la autoridad sancionadora de primera instancia.
Así, se evidencia que dicho cuestionamiento no se encuentra orientado a controvertir el fondo de la imputación efectuada, sino a evidenciar un vicio procedimental que incide directamente en la validez del acto administrativo sancionador cuya eficacia jurídica depende del respeto de las garantías que estructuran el procedimiento administrativo sancionador. En tal sentido, corresponde a este Tribunal analizar dicho alegato desde una perspectiva procedimental, en relación con la validez del acto administrativo emitido.
Al respecto, en el marco del procedimiento administrativo sancionador, el derecho al debido procedimiento constituye un requisito de validez del ejercicio de la potestad sancionadora, conforme a lo dispuesto en el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar y el numeral 2 del artículo 248 del TUO de la LPAG, en tanto ninguna sanción puede imponerse sin que el procedimiento haya sido tramitado respetando las garantías que permiten al administrado ejercer efectivamente su derecho de defensa. En esa medida, el debido procedimiento se erige como un límite material al ejercicio de la potestad sancionadora, y no se satisface con la mera observancia formal de las etapas procedimentales, sino que exige que la autoridad administrativa asegure una participación real del administrado y emita decisiones adoptadas sobre la base de un razonamiento expreso, objetivo y jurídicamente sustentado.
Dicha exigencia adquiere especial relevancia en el ámbito sancionador laboral, en el cual, conforme al artículo 44 de la LGIT, la Administración se encuentra obligada a observar el debido procedimiento, garantizando que las partes puedan exponer sus argumentos de defensa y obtener una decisión debidamente fundada en hechos y en derecho. En este contexto, la observancia del debido procedimiento no constituye una facultad discrecional de la autoridad, sino un mandato normativo imperativo, de modo que cualquier actuación u omisión que restrinja injustificadamente las garantías procedimentales reconocidas por el ordenamiento jurídico compromete la regularidad del procedimiento sancionador y afecta la legitimidad de la decisión que se adopte en su culminación.
En ese contexto, el deber de motivación previsto en el artículo 6 del TUO de la LPAG se erige como una manifestación esencial del debido procedimiento, en tanto permite al administrado conocer las razones que sustentan las decisiones de la Administración,
controlar su razonabilidad y ejercer adecuadamente su derecho de impugnación. La motivación, en sede administrativa sancionadora, cumple así una función de garantía frente a la arbitrariedad, en cuanto asegura la trazabilidad del razonamiento decisorio seguido por la autoridad, y no se circunscribe únicamente a la justificación del sentido final de la resolución sancionadora, sino que comprende también la obligación de la autoridad administrativa de pronunciarse de manera expresa y motivada sobre las solicitudes e incidencias procedimentales formuladas oportunamente por el administrado, cuando estas guardan relación directa con el ejercicio de su derecho de defensa.
Al respecto, si bien el derecho a solicitar el uso de la palabra constituye una de las garantías implícitas del debido procedimiento administrativo, establecidas en el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG, su ejercicio efectivo exige no solo la posibilidad de formular la solicitud correspondiente, sino también que la autoridad administrativa emita un pronunciamiento expreso sobre la misma, ya sea para concederla o, de ser el caso, denegarla de manera debidamente motivada. Ello resulta consustancial al derecho de defensa y al deber de motivación que rige toda actuación administrativa sancionadora, en tanto el silencio de la autoridad frente a una solicitud procedimental relevante priva al administrado de conocer si su petición fue evaluada conforme a derecho, impidiendo que pueda ejercer un control efectivo sobre la actuación administrativa y, de ser el caso, impugnarla.
En esa línea, la versión 2 de la Directiva N° 001-2017-SUNAFIL/INII, aprobada mediante Resolución de Superintendencia N° 190-2021-SUNAFIL, regula de manera específica el ejercicio del derecho a solicitar el uso de la palabra dentro del procedimiento sancionador del Sistema de Inspección del Trabajo, estableciendo que:
“7.1.1.11. El sujeto responsable puede solicitar el uso de la palabra, siempre que la autoridad correspondiente no haya expedido pronunciamiento. En la fase instructora a partir de la notificación de imputación de cargos hasta tres (3) días hábiles posteriores al vencimiento del plazo para la presentación de los descargos. En la fase sancionadora a partir de la notificación del informe final de instrucción hasta tres (3) días hábiles posteriores al vencimiento del plazo para la presentación de los descargos.
7.4.1.12. La autoridad deberá comunicar fecha y hora para el informe oral, con no menos de tres (3) días hábiles de anticipación o, en caso deniegue la solicitud, motivará las razones por las cuales no corresponde atender el pedido del sujeto responsable. La audiencia de informe oral puede llevarse a cabo de manera presencial o a través de sistemas de comunicación electrónica, mediante el uso de tecnologías de la información y comunicación (virtual), y debe ser registrada por la autoridad en audio y/o video a través de cualquier medio que permita dejar constancia de su realización”.
Dicha regulación no crea el derecho al uso de la palabra, sino que operativiza su ejercicio y delimita el deber correlativo de la autoridad administrativa de emitir un pronunciamiento expreso y motivado, constituyendo un parámetro normativo obligatorio para la actuación de la autoridad sancionadora en el marco del procedimiento administrativo sancionador.
En el caso concreto, se advierte que el Informe Final de Instrucción fue notificado a la impugnante el 26 de mayo de 2022, otorgándosele un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de sus descargos, el cual vencía el 02 de junio de 2022, plazo dentro
del cual la administrada se encontraba plenamente habilitada para ejercer las garantías procedimentales reconocidas por el ordenamiento jurídico aplicable.
De la revisión integral de los actuados, se verifica que el 02 de junio de 2022, la impugnante presentó oportunamente su escrito de descargos al Informe Final de Instrucción, solicitando expresamente, en su PRIMERO OTROSIDIGO, que se le conceda el uso de la palabra a efectos de informar oralmente sus alegatos, conforme se evidencia a continuación:
Figura N° 01
En consecuencia, dicha solicitud fue formulada dentro del plazo previsto en la Directiva N° 001-2017-SUNAFIL/INII y antes de que la autoridad sancionadora emitiera pronunciamiento, configurándose una petición procedimental válida y jurídicamente exigible.
No obstante ello, de la revisión de la Resolución de Sub Intendencia N° 534-2022- SUNAFIL/IRE-SISA-ICA, se advierte que la autoridad de primera instancia no emitió pronunciamiento alguno respecto de la solicitud de informe oral presentada por la administrada, omitiendo tanto su concesión como su denegatoria motivada, pese a tratarse de una petición procedimental expresa y oportunamente formulada, incumpliendo con el deber normativo de emitir un pronunciamiento expreso sobre las incidencias planteadas por los administrados dentro del procedimiento, de conformidad con las reglas que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa.
Dicha omisión no constituye un aspecto accesorio del procedimiento, sino que incide directamente en el contenido esencial del derecho de defensa en sede administrativa sancionadora. En efecto, el informe oral —cuando ha sido solicitado conforme a las reglas procedimentales vigentes— no es una mera formalidad, sino un mecanismo previsto para que el administrado sea oído y pueda complementar sus alegatos antes de que la
autoridad adopte una decisión que afecta sus intereses, permitiendo una interacción oral entre la Administración y el administrado antes de la imposición de una sanción.
En tal sentido, el deber de motivación no se agota en justificar el sentido final del acto sancionador, sino que comprende también la obligación de brindar respuesta a las solicitudes procedimentales relevantes formuladas por los administrados, pues solo así se garantiza la certeza del administrado respecto del itinerario decisorio seguido por la Administración y se evita que la decisión se perciba como producto de una apreciación unilateral o arbitraria, proscrita por los principios que rigen la potestad sancionadora administrativa.
Así, la falta de pronunciamiento sobre la solicitud de uso de la palabra vulnera el derecho al debido procedimiento, al restringir la posibilidad real de defensa de la administrada y quebrantar el deber de motivación exigido por el artículo 6 del TUO de la LPAG, afectando la regularidad del procedimiento sancionador y la validez del acto administrativo emitido, al haberse prescindido de una garantía procedimental prevista expresamente por el ordenamiento jurídico.
Bajo ese marco, el silencio de la autoridad sancionadora sobre una solicitud de uso de la palabra presentada oportunamente supone un déficit de motivación en el plano procedimental, proscrito por el artículo 6 del TUO de la LPAG, al impedir conocer si la solicitud fue evaluada y, en su caso, cuáles fueron las razones objetivas para no acceder a ella. De este modo, la omisión compromete la regularidad del procedimiento y restringe la posibilidad real de defensa, en tanto priva a la administrada de una garantía expresamente reconocida y reglada por la Directiva, cuya observancia resulta exigible antes de la emisión del acto sancionador.
Cabe precisar que el vicio advertido no puede ser calificado como una irregularidad intrascendente ni resulta subsanable por las instancias de mérito posteriores, por dos razones principales:
(i) Porque la Directiva impone el deber de pronunciamiento a la autoridad competente antes de expedir resolución, en tanto se trata de una actuación procedimental que debe preceder a la decisión sancionadora, y
(ii) Porque admitir que dicho defecto pueda “convalidarse” sin retrotraer el procedimiento vaciaría de contenido el derecho a ser oído en la etapa correspondiente, trasladando indebidamente al administrado la carga de soportar una decisión sancionadora emitida sin que se haya observado una garantía procedimental esencial, lo cual resulta incompatible con el principio del debido procedimiento reconocido por el TUO de la LPAG.
En consecuencia, el defecto observado afecta la validez del acto administrativo analizado, al verificarse una omisión relevante vinculada al debido procedimiento y al deber de motivación.
En ese sentido, al haberse emitido la Resolución de Sub Intendencia N° 534-2022- SUNAFIL/IRE-SISA-ICA sin observar las garantías del debido procedimiento y el deber de motivación, dicho acto administrativo se encuentra afectado por un vicio de nulidad conforme a lo previsto en el artículo 10 del TUO de la LPAG, correspondiendo declarar su nulidad.
Así, resulta imperativo enfatizar que las instancias del sistema responsables de la tramitación del procedimiento administrativo sancionador deben garantizar el respeto irrestricto de los principios del procedimiento administrativo, entre los cuales se encuentran los principios de Debido Procedimiento y Verdad Material10. En tal sentido, la motivación de sus actos debe comprender el análisis integral de las alegaciones de los administrados, evaluando sus fundamentos de hecho y de derecho; así como emitir pronunciamiento expreso y razonado sobre las solicitudes procedimentales oportunamente formuladas, sustentando adecuadamente la aplicación, interpretación o integración normativa que corresponda a la absolución de cada una de las alegaciones planteadas, conforme a los precedentes o jurisprudencia constitucionalmente establecidos.
Respecto de la forma específica del vicio del acto administrativo identificado, debe precisarse que el Tribunal Constitucional en reiterada jurisprudencia no solo ha identificado sino ratificado el contenido constitucionalmente garantizado del derecho a la debida motivación de las resoluciones, por ejemplo, en la Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente N° 00728-2008-PHC/TC, precisa:
“7. El derecho a la debida motivación de las resoluciones judiciales es una garantía del justiciable frente a la arbitrariedad judicial y garantiza que las resoluciones no se encuentren justificadas en el mero capricho de los magistrados, sino en datos objetivos que proporciona el ordenamiento jurídico o los que se derivan del caso. Sin embargo, no todo ni cualquier error en el que eventualmente incurra una resolución judicial constituye automáticamente la violación del contenido constitucionalmente protegido del derecho a la motivación de las resoluciones judiciales. (…)
10 Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo
“(...)
Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al
debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no
limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer
argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la
palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad
competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten.
(…)
Principio de verdad material. -
En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que
sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias
autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse
de ellas. En el caso de procedimientos trilaterales la autoridad administrativa estará facultada a verificar por
todos los medios disponibles la verdad de los hechos que le son propuestos por las partes, sin que ello
signifique una sustitución del deber probatorio que corresponde a estas. Sin embargo, la autoridad
administrativa estará obligada a ejercer dicha facultad cuando su pronunciamiento pudiera involucrar
también al interés público.”
a) Inexistencia de motivación o motivación aparente. Está fuera de toda duda que se viola el derecho a una decisión debidamente motivada cuando la motivación es inexistente o cuando la misma es solo aparente, en el sentido de que no da cuenta de las razones mínimas que sustentan la decisión o de que no responde a las alegaciones de las partes del proceso, o porque solo intenta dar un cumplimiento formal al mandato, amparándose en frases sin ningún sustento fáctico o jurídico.
b) Falta de motivación interna del razonamiento. La falta de motivación interna del razonamiento [defectos internos de la motivación] se presenta en una doble dimensión; por un lado, cuando existe invalidez de una inferencia a partir de las premisas que establece previamente el Juez en su decisión; y, por otro lado, cuando existe incoherencia narrativa, que a la postre se presenta como un discurso absolutamente confuso incapaz de transmitir, de modo coherente, las razones en las que se apoya la decisión. (…)
c) Deficiencias en la motivación externa; justificación de las premisas. El control de la motivación también puede autorizar la actuación del juez constitucional cuando las premisas de las que parte el Juez no han sido confrontadas o analizadas respecto de su validez fáctica o jurídica. (…)
d) La motivación insuficiente. Se refiere, básicamente, al mínimo de motivación exigible atendiendo a las razones de hecho o de derecho indispensables para asumir que la decisión está debidamente motivada. Si bien, como ha establecido este Tribunal en reiterada jurisprudencia, no se trata de dar respuestas a cada una de las pretensiones planteadas, la insuficiencia, vista aquí en términos generales, sólo resultará relevante desde una perspectiva constitucional si es que la ausencia de argumentos o la “insuficiencia” de fundamentos resulta manifiesta a la luz de lo que en sustancia se está decidiendo.
e) La motivación sustancialmente incongruente. El derecho a la debida motivación de las resoluciones obliga a los órganos judiciales a resolver las pretensiones de las partes de manera congruente con los términos en que vengan planteadas, sin cometer, por lo tanto, desviaciones que supongan modificación o alteración del debate procesal (incongruencia activa). (…)
f) Motivaciones cualificadas. - Conforme lo ha destacado este Tribunal, resulta indispensable una especial justificación para el caso de decisiones de rechazo de la demanda, o cuando, como producto de la decisión jurisdiccional, se afectan derechos fundamentales como el de la libertad. En estos casos, la motivación de la sentencia opera como un doble mandato, referido tanto al propio derecho a la justificación de la decisión como también al derecho que está siendo objeto de restricción por parte del Juez o Tribunal.” (énfasis añadido).
En consecuencia, esta Sala encuentra acreditada la vulneración al debido procedimiento, sustentada en una motivación aparente en el plano procedimental, la cual se configura en el presente caso en tanto la Sub Intendencia, si bien emitió un pronunciamiento sancionador que contiene referencias normativas y una reiteración de los hechos constatados, omitió emitir pronunciamiento alguno respecto de la solicitud de informe oral oportunamente formulada por la impugnante, privándola de conocer si dicha petición fue evaluada y, en su caso, las razones objetivas que justificarían su eventual denegatoria, afectando así una garantía procedimental expresamente reconocida por el ordenamiento jurídico aplicable.
Cabe precisar que, realizado el análisis de conservación del acto conforme al artículo 14 del TUO de la LPAG, el vicio advertido resulta trascendente y no se encuentra comprendido en las causales taxativamente previstas en el citado artículo, por cuanto no se trata de una deficiencia menor ni de una motivación parcial, sino de la omisión total de
pronunciamiento sobre una incidencia procedimental relevante, configurándose así un supuesto de motivación aparente. Por ello, conforme al numeral 2 del artículo 10 del TUO de la LPAG, el acto administrativo deviene en nulo; así tenemos:
“Artículo 10.- Causales de nulidad Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes: (…) 2. El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno de los supuestos de conservación del acto a que se refiere el artículo 14. (énfasis añadido)”.
Por tanto, resulta imposible convalidar la omisión procedimental advertida por parte de la Sub Intendencia, al haberse vulnerado el derecho de defensa del administrado y el debido procedimiento. Debe recordarse que recae en la Administración el deber de conducir el procedimiento sancionador respetando las garantías procedimentales constitucionalmente reconocidas, asegurando que las decisiones que adopte —incluidas aquellas referidas a solicitudes procedimentales— sean emitidas de manera expresa, motivada y conforme al ordenamiento jurídico.
Estando a lo expuesto, este Tribunal ha identificado que la Resolución de Sub Intendencia N° 534-2022-SUNAFIL/IRE-SISA-ICA, notificada el 03 de octubre de 2022, adecuada por la Resolución de Subintendencia N° 589-2022-SUNAFIL/IRE-SISA-ICA, notificada el 07 de noviembre de 2022, revocada en parte por la Resolución de Intendencia N° 113-2023- SUNAFIL/IRE-ICA, incurre en un vicio de nulidad parcial derivado de la omisión de pronunciamiento sobre la solicitud de uso de la palabra, configurándose un defecto en el acto administrativo consistente en motivación aparente, encontrándose dentro del supuesto de hecho contemplado en el numeral 2 del artículo 10 del TUO de la LPAG.
Cabe indicar que la nulidad parcial de un acto administrativo se produce cuando el vicio que la causa afecta solo a una parte de dicho acto y no a su totalidad, siendo necesario que la parte afectada y el resto del acto administrativo sean claramente diferenciables e independizables para que se pueda seccionar solo la parte que adolece de nulidad11. Por tanto, cuando se afirma que existe un acto que sufre de nulidad parcial, también se afirma, implícitamente, que en ese mismo acto existe, necesariamente, un acto parcialmente valido, en la parte que no adolece de vicio alguno, tal como se evidencia en el presente caso.
En tal sentido, considerando que la Resolución de Sub Intendencia N° 534-2022- SUNAFIL/IRE-SISA-ICA, notificada el 03 de octubre de 2022, en el extremo referido a la
11 CABANELLAS, Guillermo. Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual. Tomo V, Buenos Aires: Editorial Heliasta, p. 549.
infracción muy grave, ha sido emitida vulnerando el derecho al debido procedimiento administrativo; corresponde declarar la nulidad parcial de la citada resolución, y de los sucesivos actos u actuaciones del procedimiento vinculados a dicho extremo, de conformidad con el numeral 12.1 del artículo 12 y el numeral 13.1 y 13.212 del artículo 13 del TUO de la LPAG.
Cabe mencionar que, la nulidad parcial permite anular una parte del acto y dejar intacta la otra, separando según la independencia que las mismas puedan brindar respecto de la otra parte. De igual manera permite reconocer otros efectos distintos al acto nulo13.
Por tanto, subsisten los extremos de la Resolución de Sub Intendencia N° 534-2022- SUNAFIL/IRE-SISA-ICA, notificada el 03 de octubre de 2022, la Resolución de Subintendencia N° 589-2022-SUNAFIL/IRE-SISA-ICA, notificada el 07 de noviembre de 2022 y de la Resolución de Intendencia N° 113-2023-SUNAFIL/IRE-ICA, no vinculados a la causal de nulidad parcial antes señalada. Cabe señalar que, respecto de la infracción grave imputada ya se ha agotado la vía administrativa y, al no ser competencia del Tribunal, no se emite pronunciamiento al respecto.
Conforme a lo anterior, se deberá retrotraer el procedimiento administrativo sancionador al momento en el cual se produjo el vicio inicial que motiva la nulidad parcial; esto es, al momento de emisión de la Resolución de Sub Intendencia respectiva, a efectos que dicha instancia emita una nueva decisión en el extremo referido a la infracción muy grave imputada, acorde a los argumentos contenidos en la presente Resolución.
Sobre la potestad del Tribunal para declarar la nulidad de los actos emitidos por las autoridades conformantes del Sistema de Inspección del Trabajo
El artículo 15 de la Ley N° 29981 señala que el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. En ese sentido, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema”. Precisa, además, que se sustenta en la “inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal”.
En el caso concreto, se han identificado vicios en el trámite del procedimiento administrativo sancionador que acarrean la nulidad de al menos un acto administrativo expedido por una autoridad del Sistema de Inspección del Trabajo.
En tal sentido, considerando que, la Resolución de Sub Intendencia N° 534-2022- SUNAFIL/IRE-SISA-ICA, notificada el 03 de octubre de 2022, ha sido emitida vulnerando el derecho al debido procedimiento administrativo, de conformidad con el numeral 12.1 del artículo 12 y el numeral 13.1 del artículo 13 del TUO de la LPAG; corresponde declarar la nulidad parcial de la citada resolución y de los sucesivos actos u actuaciones del
12 Artículo 13.- Alcances de la nulidad (…) 13.2 La nulidad parcial del acto administrativo no alcanza a las otras partes del acto que resulten independientes de la parte nula, salvo que sea su consecuencia, ni impide la producción de efectos para los cuales, no obstante, el acto pueda ser idóneo, salvo disposición legal en contrario. 13 Morón Urbina, J (2019). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444. Lima: Gaceta Jurídica S.A., Décimo Cuarta Edición, Tomo I, p. 269.
procedimiento, al haberse vulnerado los principios de debido procedimiento y motivación.
Conforme a lo anterior, se deberá retrotraer el procedimiento administrativo sancionador al momento en el cual se produjo el vicio inicial; esto es, al momento de emisión de la Resolución de Sub Intendencia respectiva, a efectos que dicha instancia emita una nueva decisión, considerando los argumentos contenidos en la presente Resolución, conforme a lo prescrito en el numeral 12.1 del artículo 12 del TUO de la LPAG.
Además, de remitir los actuados del presente procedimiento sancionador al Intendente respectivo y a la Gerencia General de SUNAFIL, a efectos que – de ser el caso – procedan conforme a sus competencias, en el marco del ejercicio de la potestad disciplinaria de la Administración regulada en el Sistema Administrativo de Gestión de los Recursos Humanos y conforme al Título V del TUO de la LPAG.
Finalmente, al haberse declarado la nulidad de la resolución de primera instancia debido a la ausencia de motivación y vulneración al debido procedimiento, no corresponde emitir pronunciamiento respecto del resto de argumentos planteados por la impugnante.
Sobre la solicitud de informe oral
Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG reconoce a los administrados el goce de los derechos y garantías del debido procedimiento administrativo, que comprende de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten.
Al respecto, el Tribunal Constitucional Peruano en la sentencia recaída en el Expediente N° 00789-2018-PHC/TC, en el literal d) del fundamento 9 señala que:
“No resulta vulneratorio del derecho de defensa, la imposibilidad de realizar el informe oral, siempre que el interesado haya tenido la oportunidad de ejercer el derecho de defensa por escrito a través de un informe”.
En similar sentido, mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2021-SUNAFIL/TFL, se ha determinado:
“28. Por tanto, si bien los administrados pueden solicitar una audiencia ante las Salas del Tribunal de Fiscalización Laboral, dicho elemento no es indispensable ni necesario
para la ejecución de las competencias que el ordenamiento jurídico le ha asignado a la instancia de revisión. 29. Así, tomando en cuenta casos anteriores tales como los analizados en las Resoluciones N° 002-2021, 019-2021, 126-2021, 210-2021 y 401-2021-SUNAFIL/TFL- Primera Sala, este Tribunal puede prescindir del informe oral, sin que ello constituya una vulneración de los derechos de los administrados, debido a que éstos han podido presentar sus argumentos por escrito, así como todo documento u otro instrumento de prueba, que les haya permitido fundamentar sus actos y/o pronunciamientos”.
Por consiguiente, esta Sala considera que cuenta con elementos suficientes para resolver el caso, pudiendo prescindir del informe oral.
Información Adicional
Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, la multa subsistente como resultado del procedimiento administrativo sancionador sería la que corresponde a la siguiente infracción:
Tipificación
N° Materia Conducta Infractora legal y
calificación
Las acciones u/y omisiones que perturben,
retrasen o impidan el ejercicio de las funciones
inspectivas de los supervisores inspectores, los
inspectores de trabajo o los inspectores Numeral 45.2
1 Labor auxiliares, siempre que no estén tipificados del artículo 45 inspectiva como infracciones muy graves, tal como no del RLGIT cumplir con proporcionar la información y
documentación solicitada por la inspectora GRAVE
comisionada en fecha 29 de diciembre de 2020,
causando retraso y perturbación en las
actuaciones inspectivas.
Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;
SE RESUELVE:
PRIMERO. – Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por EL SOCIEDAD ANONIMA, en contra de la Resolución de Intendencia N° 113-2023-SUNAFIL/IRE-ICA, notificada
el 05 de diciembre de 2023, emitida por la Intendencia Regional de Ica, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 552-2021-SUNAFIL/IRE- ICA, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. – Declarar la NULIDAD PARCIAL de la Resolución de Sub Intendencia N° 534-2022- SUNAFIL/IRE-SISA-ICA, notificada el 03 de octubre de 2022, y la de los sucesivos actos y actuaciones en el procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 552-2021-SUNAFIL/IRE-ICA, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
TERCERO. – RETROTRAER el procedimiento administrativo sancionador al momento en el que se produjo el vicio, esto es, la emisión de la Resolución de Sub Intendencia N° 534-2022- SUNAFIL/IRE-SISA-ICA, notificada el 03 de octubre de 2022, a fin de que la instancia competente emita un nuevo pronunciamiento, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, considerando los alcances señalados en la presente resolución.
CUARTO. – Remitir los actuados a la Intendencia Regional de Ica y a la Gerencia General de la SUNAFIL, a fin que, de considerarlo conveniente, procedan conforme a sus atribuciones y de acuerdo con lo señalado en el considerando 6.53 de la presente resolución.
QUINTO. - Notificar la presente resolución a EL Sociedad Anónima a la Intendencia Regional de Ica, para sus efectos y fines pertinentes.
SEXTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
20260204RZR - HR 23777-2020
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