Sabio Antunez de Mayolo E.I.R.L

Mediante Orden de Inspección N° 5610-2021-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento de la normativa en materia sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 16395-2021-SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción) En mérito a la denuncia formulada en aplicación del inciso c) del artículo 12 de la LGIT.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 1959-2022-SUNAFIL/ILM/SINS/AI2, de fecha 13 de octubre de 2022, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 3249-2022-SUNAFIL/ILM/SINS/AI2, de fecha 14 de diciembre de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Sanción de la Intendencia de Lima Metropolitana, la que mediante Resolución de Sub Intendencia N° 311-2023- SUNAFIL/ILM/SISA1, de fecha 31 de enero de 2023, multó a la impugnante por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 23 de febrero de 2023, la impugnante interpuso recurso de apelación2 contra la Resolución de Sub Intendencia N° 311-2023-SUNAFIL/ILM/SISA1.

Mediante Resolución de Intendencia N° 829-2023-SUNAFIL/ILM, de fecha 23 de junio de 2023, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante.

Con fecha 20 de julio de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 829- 2023-SUNAFIL/ILM.

La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-004070- 2023-SUNAFIL/ILM, recibido el 03 de enero de 2024 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que Sabio Antunez de Mayolo E.I.R.L. presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 829-2023- SUNAFIL/ILM emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, que confirmó la sanción impuesta por la comisión de dos (02) infracciones MUY GRAVES a la labor inspectiva, tipificadas en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 30 de junio de 2023.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por Sabio Antunez de Mayolo E.I.R.L.

Como parte de los alegatos del recurso de revisión, esta Sala ha identificado que la impugnante insta una presunta vulneración al debido procedimiento relacionado a su derecho a la debida motivación. Por ende, corresponde en primer término, emitir pronunciamiento sobre esta causal, dado los efectos nulificantes que posee en caso de advertirse su inobservancia en el presente procedimiento administrativo.

El debido procedimiento administrativo se manifiesta en la necesidad de garantizar a las partes todos los derechos y garantías asociadas al procedimiento sancionador, de acuerdo con lo regulado en el numeral 1.2 del artículo IV. Principios del Procedimiento Administrativo del TUO de la LPAG, el principio del debido procedimiento implica que los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo más no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten.

En ese contexto, se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y de respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.

Sobre el particular, el artículo 44 inciso a) de la LGIT establece, como uno de los principios del procedimiento sancionador, la observancia al debido proceso, “por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho”.

Por otro lado, de acuerdo a lo establecido en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, “El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico”, motivación que deberá ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico, y la exposición de las razones jurídicas y normativas que con referencia directa a las anteriores justifican el acto adoptado, tal y como lo establece el artículo 6 del TUO de la LPAG. Asimismo, el contenido del acto administrativo mencionado, como requisito de validez, implica que aquel deba comprender todas las cuestiones de hecho y derecho planteadas por los administrados tal y como lo prescribe el numeral 5.4 del artículo 5 del TUO de la LPAG.

En esa línea argumentativa, esta Sala identifica, desde un análisis formal, que tanto la Resolución de Sub Intendencia N° 311-2023-SUNAFIL/ILM/SISA1, como la Resolución de Intendencia N° 829-2023-SUNAFIL/ILM, han contemplado la argumentación y medios de prueba expuestas por la impugnante, advirtiéndose el cumplimiento de los requisitos referidos al cumplimiento del debido procedimiento como principio y derecho material, de los derechos de defensa y a la prueba, así como el cumplimiento de la garantía de la debida motivación.

Conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 8 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA/TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución del caso; y 4) la congruencia, como elemento que permite establecer si las razones especiales requeridas para adoptar determinada decisión se encuentran recogidas en la resolución en concreto.

Del examen efectuado por esta Sala sobre las resoluciones emitidas en el Procedimiento Sancionador, se puede observar que estos 4 elementos pueden ser satisfactoriamente comprobados, por lo que, de manera formal y material, el debido procedimiento ha sido respetado dentro del trámite del procedimiento sancionador, así como, no se advierte vulneración genérica por ausencia de motivación. Por tanto, no cabe acoger los argumentos expuestos en este extremo, debiendo ser desestimados; sin perjuicio de examinarse la motivación específica respecto de cada reproche administrativo, calificados como infracciones muy graves.

Sobre el particular, el TUO de la LPAG establece que “la autoridad administrativa, los administrados, sus representantes o abogados y, en general, todos los partícipes del procedimiento realizan sus respectivos actos procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe. La autoridad administrativa no puede actuar contra sus propios actos, salvo los supuestos de revisión de oficio contemplados en la presente Ley. Ninguna regulación del procedimiento administrativo puede interpretarse de modo tal que ampare alguna conducta contra la buena fe procedimental”9 (énfasis añadido).

Del mismo modo, el numeral 15.1 del artículo 15 del RLGIT establece que, “durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas, los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos obligados al cumplimiento de las normas sociolaborales, prestarán la colaboración que precisen los inspectores del

En ese sentido, de acuerdo con lo señalado en el artículo 9 de la LGIT: “los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los Supervisores-Inspectores, los Inspectores del Trabajo y los Inspectores Auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y, en cumplimiento de dicha obligación de colaboración, deberán: (...) e) Facilitarles la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones”.

Cabe señalar que, conforme al artículo 1 de la LGIT, “las actuaciones inspectivas son las diligencias que la Inspección del Trabajo sigue de oficio, con carácter previo al inicio del procedimiento administrativo sancionador, para comprobar si se cumplen las disposiciones vigentes en materia sociolaboral y poder adoptar las medidas inspectivas que en su caso procedan, para garantizar el cumplimiento de las normas sociolaborales”. Asimismo, “la función inspectiva es entendida como la actividad que comprende el ejercicio de la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo”. En ese entendido, el comportamiento del inspector comisionado debe orientarse al cumplimiento de las funciones establecidas en la LGIT y su Reglamento, tutelando el fin perseguido por dichas normas y debiendo adoptar medidas y acciones en el marco del principio de razonabilidad10.

Por su parte, en el numeral 3.1 del artículo 5 de la LGIT se establece que, “en el desarrollo de las funciones de inspección, los inspectores de trabajo que estén debidamente acreditados, están investidos de autoridad y facultados para proceder a practicar cualquier diligencia de investigación, examen o prueba que considere necesario para comprobar que las disposiciones legales se observan correctamente y, en particular, para requerir información, solo o ante testigos, al sujeto inspeccionado o al personal de la empresa sobre cualquier asunto relativo a la aplicación de las disposiciones legales, así como a exigir la identificación, o razón de su presencia, de las personas que se encuentren en el centro de trabajo inspeccionado”.

En similar sentido, el artículo 11 del mismo dispositivo legal establece que “las actuaciones inspectivas de investigación se desarrollan mediante requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica, visita de inspección a los centros y lugares de trabajo, mediante requerimiento de comparecencia del sujeto inspeccionado ante el inspector actuante para aportar documentación y/o efectuar las aclaraciones pertinentes o mediante comprobación de datos o antecedentes que obren en el Sector Público”. Esta disposición es concordante con el artículo 12.1 literal d) del RLGIT, que prescribe que, en cumplimiento de las órdenes de inspección recibidas, los inspectores o equipos designados iniciarás las actuaciones de investigación, entre otras, mediante un requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica.

En tal sentido, los requerimientos de información recaen sobre instrumentales exigibles a los administrados ya sea por su debe legal de resguardo documental en la relación de trabajo, o bien porque el empleador cuenta con los medios para presentar dicha información, conforme con el deber de colaboración.

En el presente caso, el personal inspectivo emitió un primer requerimiento de información de fecha 02 de marzo de 2021, notificado en la misma fecha, en la que se precisa la información requerida y el apercibimiento en caso de incumplimiento, el cual constituirá infracción a la labor inspectiva sancionable con multa; y la “Constancia de notificación vía casilla electrónica” notificada en la casilla electrónica de la impugnante, con lo cual se deja constancia del depósito del referido documento, conforme se puede apreciar a continuación: Imagen N° 01

Igualmente, se aprecia la emisión de un tercer requerimiento de información de fecha 04 de mayo de 2021 notificado el mismo día, en la que se precisa la información requerida y el apercibimiento en caso de incumplimiento constituirá infracción a la labor inspectiva sancionable con multa; y la “Constancia de notificación vía casilla electrónica” notificada en la casilla electrónica de la impugnante, con lo cual se deja constancia del depósito del referido documento, conforme se puede apreciar a continuación:

Al respecto, en aplicación del principio de verdad material11, consultando en el aplicativo12 de “Consulta de Notificaciones” implementado por la Oficina de Tecnologías de la Información y Comunicaciones (OTIC) de la SUNAFIL, se constata que la impugnante había registrado su correo electrónico de contacto como: legal.isam@outlook.com el cual estaba vigente a la fecha de actuaciones inspectivas, y por tanto le llegaron las alertas correspondientes conforme se aprecia a continuación: Imagen N° 03

De tales imágenes, se aprecia que la impugnante habría sido válidamente notificada en su casilla electrónica, en consecuencia, la impugnante se encontraba en la obligación de efectuar la revisión de su casilla electrónica y cumplir con los requerimientos de fechas 02 de marzo de 2021 y 04 de mayo de 2021, al no haber cumplido se configura la infracción prevista en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT por cada incumplimiento.

Ahora bien, la impugnante señala que junto con sus descargos presentó un documento que acredita el hecho fortuito por el cual no pudo presentar la información requerida,

En cuanto a ello, se verifica que las instancias previas si han valorado este supuesto hecho fortuito que hizo alusión la impugnante, tanto en la resolución de primera como segunda instancia administrativa, esta última en mérito al recurso de reconsideración que fue encauzado como recurso de apelación, lo cual no fue objeto de cuestionamiento por parte de la impugnante.

Sobre el particular, la impugnante presentó junto con sus descargos a la imputación de cargos la copia del acta de constatación policial de fecha 21 de marzo de 2017 de su local ubicado en Huachipa donde se verificaron daños materiales y administrativos por una inundación; no obstante, en la misma línea que la Intendencia, esta Sala considera que dicho documento no es suficiente para eximir de responsabilidad a la impugnante pues los hechos descritos en la constatación policial no detallan en ningún extremo que se hayan extraviado planillas, boletas de pago u otros documentos relacionados a los requerimientos objeto de sanción, pues dicha constatación policial solo hace alusión a información genérica como “documentación contable y archivo” que aparentemente se habría sumergido en el barro, pero ello de plano no acredita la supuesta pérdida de la documentación solicitada en este caso.

Sin perjuicio de ello, la impugnante en sus descargos a la Imputación de cargos señaló que “la documentación solicitada de los años 2015 hasta marzo del 2017 ha sido reportada como perdida por caso fortuito, por inundación (…)” sin embargo la información que se solicitó en este caso abarcó el periodo 15 de setiembre de 2015 hasta el 15 de enero de 2020, respecto a la extrabajadora afectada. De lo cual se concluye que, si fuera real que se haya extraviado por una inundación la documentación de los años 2015 al 2017, la impugnante estaba en la obligación de presentar la información no extraviada de los años 2018 en adelante. Como no cumplió con entregar esta información, subsiste la infracción y se desestima sus descargos en este extremo.

Ahora, en cuanto a su argumento relacionado a la reducción de la multa al 90% en aplicación del numeral 17.3 del artículo 17 del RLGIT, y la cita a la Resolución N° 296- 2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala. Debe tenerse en cuenta que el supuesto de hecho previsto en dicho artículo se refiere a la reducción de la multa cuando las infracciones imputadas han sido tipificadas en los numerales 46.6 y 46.10 del artículo 46 del RLGIT. En este caso, las infracciones imputadas están tipificadas en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, por tanto, no le es aplicable la reducción invocada, y tampoco es equiparable el criterio tomado en la Resolución N° 296-2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala pues en dicho caso se analizó el tipo infractor contenido en el numeral 46.10 del artículo 46 del RLGIT, que no es el mismo que en el presente caso.

Por último, en relación con su pedido de aplicación de eximente por subsanación, así como su solicitud de reducción de la multa al 90% y la invocación al principio de razonabilidad pues considera que presentó documentación que acredita el caso fortuito que justifica la falta de presentación de la información requerida.

Se reitera que ya hemos dilucidado el tema de que en el presente caso no hubo ningún tipo de subsanación y tampoco le es aplicable la reducción al 90% que solicita, pues la impugnante no cumplió con presentar la información que se le pidió en los requerimientos de información de fechas 02 de marzo y 04 de mayo de 2021 y tampoco

Por tanto, de los actuados se verifica la observancia del principio de razonabilidad, pues la decisión de las instancias previas estuvo acorde a los hechos constatados durante las actuaciones inspectivas. Por consiguiente, corresponde a la impugnante asumir la responsabilidad por sus incumplimientos, no resultando amparable dicho extremo del recurso de revisión.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho y de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.