Bon Lima SAC

Mediante Orden de Inspección N° 0000001226-2021-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 1304-2021-SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción), en mérito a la denuncia formulada en aplicación del inciso c) del artículo 12 de la LGIT.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 259-2023-SUNAFIL/ILM/SINS/AI-1, notificada el 10 de mayo de 2023, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006- TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 491-2023-SUNAFIL/ILM/SINS/AI1, notificado el 22 de junio de 2023 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Sanción 1 de Intendencia de Lima Metropolitana, la que mediante Resolución de Sub Intendencia N° 1422-2023- SUNAFIL/ILM/SISA1, notificada el 15 de agosto de 2023, multó a la impugnante por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 04 de septiembre de 2023, la impugnante interpuso recurso de reconsideración contra la Resolución de Sub Intendencia N° 1422-2023-SUNAFIL/ILM/SISA1. Mediante Resolución de Sub Intendencia N° 1608-2023-SUNAFIL/ILM/SISA1, notificada el 28 de septiembre de 2023, la Sub Intendencia de Sanción 1 de la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de reconsideración.

Con fecha 12 de octubre de 2023, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 1608-2023-SUNAFIL/ILM/SISA1.

Mediante Resolución de Intendencia N° 00001597-2023-SUNAFIL/ILM, notificada el 06 de diciembre de 2023, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante.

Con fecha 18 de diciembre de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 00001597-2023-SUNAFIL/ILM, solicitando informe oral.

Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-000015-2024- SUNAFIL/ILM, recibido el 10 de enero de 2024 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299812, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299813, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo4 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR5, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR6 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola,

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”7.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que Bon Lima SAC, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 00001597-2023-SUNAFIL/ILM, emitida por Intendencia de Lima Metropolitana, que confirmó la sanción impuesta por la comisión de dos (02) infracciones MUY GRAVES a la labor inspectiva, tipificadas en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 07 de diciembre de 2023.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por Bon Lima SAC.

Previo al análisis de los alegatos materia de recurso, debe tenerse en cuenta que, mediante Resolución de Sala Plena N° 003-2022-SUNAFIL/TFL, vigente desde el 18 de agosto de 2022, este Tribunal estableció el precedente de observancia obligatoria, señalando que:

Lo anterior exige al administrado una mayor rigurosidad en la formulación de sus escritos de revisión, en la medida que, al tratarse de un recurso extraordinario, para que los fundamentos contenidos en este puedan ser conocidos y evaluados por el Tribunal, no basta que la resolución recurrida contenga la imposición de sanciones por infracciones muy graves, sino que su impugnación debe ceñirse estrictamente a los presupuestos básicos establecidos en el artículo 14 del Reglamento del Tribunal, esto es: 1) Debe cuestionar al menos una infracción tipificada y calificada como muy grave, en el RLGIT, o en caso de omisión, el razonamiento empleado es suficiente para deducir ello, y; 2) Este cuestionamiento debe sustentarse necesariamente, en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas que rigen el derecho laboral, y/o en el apartamiento inmotivado de algún precedente de observancia obligatoria emitido por este Tribunal, que haya incidido directa o indirectamente, en la determinación de las infracciones.

Y es que, en ciertos casos, se aprecia la existencia de recursos de revisión donde, impugnándose una resolución que confirma la imposición de una sanción económica por la comisión de alguna infracción tipificada como muy grave en el RLGIT; no se cuestiona expresamente dicha infracción de forma directa o siquiera indirecta (cuando no se plantea algún razonamiento que pueda permitir deducir ello). Tal situación implica que tales recursos promueven asuntos fuera de la competencia material de este Tribunal, debiendo este órgano colegiado declarar la improcedencia, conforme a la normativa que rige su actuación.”

Del recurso de revisión se evidencia que algunos alegatos son generales, no vinculados a los criterios antes señalados, esto es, algunos de los fundamentos del recurso no se sustentan en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria emitidos por este Tribunal, así como tampoco se encuentran vinculados a la infracción muy grave materia de sanción. Por lo tanto, corresponde a esta instancia analizar solo los fundamentos vinculados a los aspectos señalados en el precedente antes invocado y/o los referentes a la invocación de la afectación del debido procedimiento8,

Como parte de los alegatos del recurso de revisión, esta Sala ha identificado que la impugnante cuestiona una presunta vulneración al debido procedimiento. Por ende, corresponde en primer término, emitir pronunciamiento sobre esta causal, dados los efectos nulificantes que posee en caso de advertirse su inobservancia en el presente procedimiento administrativo.

El debido procedimiento es una garantía que tienen los administrados de exponer sus argumentos, ofrecer y actuar pruebas, que deberán ser tenidas en cuenta por la autoridad administrativa al decidir, para que esa decisión sea conforme a derecho.

En ese contexto, se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y de respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.

Sobre el particular, el artículo 44 inciso a) de la LGIT establece, como uno de los principios del procedimiento sancionador, la observancia al debido proceso, “por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho”.

Por su parte, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa, como integrante del principio del derecho al debido procedimiento administrativo, el “obtener una decisión motivada, fundada en derecho”. El principio al debido procedimiento tiene como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo, dentro del cual se encuentra el deber de motivación de los actos administrativos.

Conforme a lo establecido en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, “El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico”, motivación que deberá ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico, y la exposición de las razones jurídicas y normativas que con referencia directa a las anteriores justifican el acto adoptado, tal y como lo establece el artículo 6 del TUO de la LPAG. Asimismo, el contenido del acto administrativo mencionado, como requisito de validez, implica que aquel deba comprender todas las cuestiones de hecho y derecho planteadas por los administrados tal y como lo prescribe el numeral 5.4 del artículo 5 del TUO de la LPAG.

La impugnante alega que no tomó conocimiento de las notificaciones efectuadas, lo que vulneró el debido procedimiento y su derecho de defensa, incurriendo en causal de nulidad.

Sobre el particular, debemos señalar que el numeral 20.1.2 del inciso 20.1 del artículo 20 del TUO de la LPAG9, reconoce como modalidades válidas de notificación a las realizadas a través del telegrama, correo certificado, telefax o cualquier otro medio que permita comprobar fehacientemente su acuse de recibo y quien lo recibe, siempre que el empleo de cualquiera de estos medios hubiese sido solicitado expresamente por el administrado.

Asimismo, en su numeral 20.4 del artículo 20 del TUO de la LPAG10 establece que, mediante decreto supremo del sector, previa opinión favorable de la Presidencia del Consejo de Ministros y del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, se aprueba la obligatoriedad de la notificación vía casilla electrónica.

En dicho contexto, el 14 de enero de 2020, se publicó el Decreto Supremo N° 003-2020- TR, norma que aprueba el uso obligatorio de la casilla electrónica para efectos de notificación de los procedimientos administrativos y actuaciones de la SUNAFIL, teniendo como objeto “regular el uso obligatorio de la notificación vía casilla electrónica, con miras a efectuar notificaciones, en los procedimientos administrativos y actuaciones de la SUNAFIL a través de su Sistema Informático de Notificación Electrónica”11. Y teniendo por finalidad “mejorar la eficiencia y la celeridad en la notificación de las actuaciones y actos administrativos en el marco del ejercicio de las funciones y competencias de la SUNAFIL”12.

La misma norma, en su numeral 5.1 del artículo 5 establece: “Casilla electrónica: es el buzón electrónico asignado al usuario, creado en el Sistema Informático de Notificación Electrónica de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), cuyo propósito es el trámite seguro y confiable de las notificaciones en el marco de los procedimientos administrativos y actuaciones de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL). La casilla electrónica se constituye en un domicilio digital obligatorio. (…)”. Asimismo, en su artículo 6 prescribe que: “La Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL) asigna al usuario una casilla electrónica en el Sistema Informático de Notificación Electrónica, la cual se constituye en un domicilio digital obligatorio para la notificación de los actos administrativos y/o actuaciones emitidas en el marco de sus funciones y competencias que correspondan ser informadas al administrado. La Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL) comunica al usuario cada vez que se le notifique un documento a la casilla electrónica a través de las alertas del Sistema Informático de Notificación Electrónica, en su correo electrónico y/o mediante el servicio de mensajería”, no estableciéndose como elemento la autorización previa del usuario. (énfasis añadido)

Asimismo, en su primera y segunda disposiciones complementarias finales establece:

Por su parte, mediante artículo 1 de la Resolución de Superintendencia N° 058-2020- SUNAFIL, publicada en el Diario Oficial El Peruano, en fecha 8 de marzo de 2020, se aprueba el Cronograma de implementación a nivel nacional del Sistema Informático de Notificación Electrónica de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL, el cual fue modificado mediante el artículo 2 de la Resolución de Superintendencia N° 114-2020-SUNAFIL, publicada en el Diario Oficial El Peruano, en fecha 1 de agosto de 2020, que establecía como cronograma de implementación, el siguiente:

Asimismo, mediante Resolución de Superintendencia N° 164-2021-SUNAFIL, de fecha 27 de mayo de 2021, publicada el 29 de mayo de 2021, en su artículo 1 se establece: “Artículo 1.- Objeto La presente resolución tiene por objeto modificar el artículo 1 de la Resolución de Superintendencia N° 058-2020-SUNAFIL, modificado por el artículo 2 de la Resolución de Superintendencia N° 114-2020-SUNAFIL, que aprueba el CRONOGRAMA DE IMPLEMENTACIÓN A NIVEL NACIONAL DEL SISTEMA INFORMÁTICO DE NOTIFICACIÓN ELECTRÓNICA DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL – SUNAFIL (SINEL-SUNAFIL).”

La misma resolución en su artículo 2 prescribe: “Modifíquese el artículo 1 de la Resolución de Superintendencia N° 058-2020-SUNAFIL, modificado por el artículo 2 de la Resolución de Superintendencia N° 114-2020-SUNAFIL, el cual queda redactado en los términos siguientes:” Figura N° 02

De la citada resolución se evidencian las fechas desde las que resultaban obligatorias las diversas notificaciones durante las actuaciones inspectivas y el procedimiento administrativo sancionador.

Respecto a los alegatos de la impugnante, atendiendo al inicio del procedimiento administrativo sancionador, se advierte que la notificación de la imputación de cargos, de fecha 10 de mayo de 2023, y la notificación del Informe Final, de fecha 22 de junio de 2023, fueron efectuadas al amparo de la vigencia de la obligatoriedad de la notificación por casilla electrónica, siendo válidamente notificadas. Del mismo modo se observa que la impugnante presentó los descargos a la Imputación de Cargos e Informe Final en fecha 15 de mayo de 2023 y 26 de junio de 2023, respectivamente.

Asimismo, respecto de la notificación de las resoluciones de primera y la resolución de segunda instancia, corresponde señalar que con fecha 05 de mayo de 2023, se publicó en el Diario Oficial El Peruano la Ley N° 31736, Ley que regula la notificación administrativa mediante casilla electrónica (LNACE). En su Primera Disposición Complementaria Final, dicha norma establece que las entidades de la administración pública que ya vienen utilizando el sistema de notificación a través de casillas electrónicas deben adecuar sus sistemas informáticos a lo dispuesto en la referida ley, en un plazo máximo de noventa (90) días calendario, contados a partir de su entrada en vigor.

Es en función a ello que, mediante Resolución Directoral N° 056-2023-SUNAFIL/DINI, de fecha 22 de setiembre de 2023, se aprobó el Lineamiento sobre la notificación administrativa vía casilla electrónica en la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (Lineamiento N° 004-2023-SUNAFIL/DINI) donde expresamente se determinó en su numeral 7.2.2. que las “Notificaciones hasta el 3 de agosto de 2023” se rigen “conforme al D.S. N° 003-2020-TR y Resolución de Sala Plena N° 002-2023 SUNAFIL/TFL” y las “Notificaciones a partir del 4 de agosto de 2023, según las disposiciones de la LNACE”.

Que, de la revisión del expediente materia de análisis, se advierte que, respecto de la Resolución de Sub Intendencia N° 1422-2023-SUNAFIL/ILM/SISA1, obra a los folios 454, 455 y 456 del expediente sancionador la constancia de depósito, la constancia de acuse de recibo y la constancia de notificación, respectivamente. Asimismo, se advierte que la impugnante presentó recurso de reconsideración el 04 de septiembre de 2023. De igual modo, de la consulta al aplicativo elaborado por la Oficina de Tecnologías de la Información y Comunicaciones de la SUNAFIL, se aprecia que se emitieron las alertas correspondientes: Figura N° 03

Que, respecto de la Resolución de Sub Intendencia N° 1608-2023-SUNAFIL/ILM/SISA1, obran en los folios 486, 487 y 488 del expediente sancionador la constancia de depósito, la constancia de acuse de recibo y la constancia de notificación, respectivamente. Esta Sala advierte que el impugnante presentó recurso de apelación el 12 de octubre de 2023. Asimismo, de la consulta al aplicativo elaborado por la Oficina de Tecnologías de la Información y Comunicaciones de la SUNAFIL, se aprecia que se emitieron las alertas correspondientes: Figura N° 05

Finalmente, de la revisión del expediente materia de análisis, se advierte que, respecto de la Resolución de Intendencia N° 00001597-2023-SUNAFIL/ILM, obran en los folios 507, 508 y 509 del expediente sancionador la constancia de depósito, la constancia de acuse de recibo y la constancia de notificación, respectivamente. Asimismo, se advierte que el impugnante presentó recurso de revisión el 18 de diciembre de 2023. Adicionalmente, de la consulta al aplicativo elaborado por la Oficina de Tecnologías de la Información y Comunicaciones de la SUNAFIL, se aprecia que se emitieron las alertas correspondientes: Figura N° 07

En el presente caso, se advierte que las notificaciones fueron efectuadas de manera regular y conforme a la normativa vigente, habiéndose garantizado que la administrada tome conocimiento oportuno de los actos emitidos. Asimismo, consta en autos que la impugnante tuvo la posibilidad de presentar sus descargos, así como de interponer los recursos administrativos correspondientes, los cuales fueron debidamente tramitados por las autoridades pertinentes. En tal sentido, no se acredita la alegada vulneración al debido procedimiento ni al derecho de defensa, en tanto ambos derechos fueron plenamente garantizados a lo largo del procedimiento administrativo.

Al respecto, y en atención a los agravios expuestos por la impugnante en su escrito de revisión, esta Sala verifica que la resolución venida en grado ha cumplido con emitir un pronunciamiento expreso y debidamente motivado del valor probatorio de las declaraciones juradas de los trabajadores ofrecidas como medios de prueba, así como sobre su idoneidad para desvirtuar los hechos verificados y constatados por el inspector de trabajo en el Acta de Infracción. Conforme se desprende de los fundamentos 2.9 al 2.12 de la resolución de intendencia, la autoridad administrativa evaluó dichos medios probatorios concluyendo, razonadamente, que los mismos no resultan suficientes para enervar las constataciones efectuadas, por lo que no se advierte vulneración alguna al deber de motivación, debiendo desestimarse este extremo del recurso de revisión.

En esa línea argumentativa, esta Sala identifica, a partir de un análisis formal, que tanto la Resolución de Intendencia N° 00001597-2023-SUNAFIL/ILM como las Resoluciones de Sub Intendencia N° 1608-2023-SUNAFIL/ILM/SISA1 y N° 1422-2023-SUNAFIL/ILM/SISA1, han considerado la argumentación y los medios probatorios presentados por la impugnante, advirtiéndose el cumplimiento de los requisitos vinculados al debido procedimiento, en su condición de principio y derecho material, así como de los derechos de defensa y a la prueba, y de la garantía de la debida motivación.

Conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 8 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA/TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución del caso; y 4) la congruencia, como elemento que permite establecer si las razones especiales requeridas para adoptar determinada decisión se encuentran recogidas en la resolución en concreto.

En relación con la supuesta existencia de un error de coherencia entre los pronunciamientos emitidos por la autoridad de primera instancia, debe señalarse que de la lectura de ambas resoluciones no se advierte dicha inconsistencia, en tanto el procedimiento administrativo sancionador se encuentra vinculado con la determinación de responsabilidad por incumplimientos a la labor inspectiva. Tales hechos son los consignados en el Acta de Infracción, por lo que no existe variación en los hechos imputados, sino una descripción coherente de estos en función de la etapa procedimental correspondiente. En consecuencia, corresponde desestimar los alegatos en este extremo.

De este modo, del examen efectuado por esta Sala sobre las resoluciones emitidas en el Procedimiento Sancionador, se puede observar que estos 4 elementos pueden ser satisfactoriamente comprobados, por lo que, de manera formal y material, el debido procedimiento ha sido respetado dentro del trámite del procedimiento sancionador, ya que se han valorado todas las pruebas e indicios aportados al procedimiento sin distinción alguna.

Por tanto, no cabe acoger los argumentos expuestos en este extremo, debiendo ser desestimados; sin perjuicio de examinarse la motivación específica respecto del reproche administrativo, calificado como infracción muy grave.

Sobre el particular, el principio de buena fe procedimental regulado en el numeral 1.8 del artículo IV del TUO de la LPAG, establece que “la autoridad administrativa, los administrados, sus representantes o abogados y, en general, todos los partícipes del procedimiento realizan sus respectivos actos procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe. La autoridad administrativa no puede actuar contra sus propios actos, salvo los supuestos de revisión de oficio contemplados en la presente Ley. Ninguna regulación del procedimiento administrativo puede interpretarse de modo tal que ampare alguna conducta contra la buena fe procedimental” (énfasis añadido).

Del mismo modo, el numeral 15.1 del artículo 15 del RLGIT establece que, “durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas, los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos obligados al cumplimiento de las normas sociolaborales, prestarán la colaboración que precisen los inspectores del trabajo para el adecuado ejercicio de las funciones encomendadas, de acuerdo con lo prescrito en el artículo 9 de la Ley”.

En ese sentido, de acuerdo con lo señalado en el artículo 9 de la LGIT: “los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los Supervisores-Inspectores, los Inspectores del Trabajo y los Inspectores Auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y, en cumplimiento de dicha obligación de colaboración, deberán: (...) e) Facilitarles la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones”.

Cabe señalar que, conforme al artículo 1 de la LGIT, “las actuaciones inspectivas son las diligencias que la Inspección del Trabajo sigue de oficio, con carácter previo al inicio del procedimiento administrativo sancionador, para comprobar si se cumplen las disposiciones vigentes en materia sociolaboral y poder adoptar las medidas inspectivas que en su caso procedan, para garantizar el cumplimiento de las normas sociolaborales”. Asimismo, “la función inspectiva es entendida como la actividad que comprende el

Por su parte, en el numeral 3.1 del artículo 5 de la LGIT se establece que, “en el desarrollo de las funciones de inspección, los inspectores de trabajo que estén debidamente acreditados, están investidos de autoridad y facultados para proceder a practicar cualquier diligencia de investigación, examen o prueba que considere necesario para comprobar que las disposiciones legales se observan correctamente y, en particular, para requerir información, solo o ante testigos, al sujeto inspeccionado o al personal de la empresa sobre cualquier asunto relativo a la aplicación de las disposiciones legales, así como a exigir la identificación, o razón de su presencia, de las personas que se encuentren en el centro de trabajo inspeccionado”. En similar sentido, el artículo 11 del mismo dispositivo legal establece que “las actuaciones inspectivas de investigación se desarrollan mediante requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica, visita de inspección a los centros y lugares de trabajo, mediante requerimiento de comparecencia del sujeto inspeccionado ante el inspector actuante para aportar documentación y/o efectuar las aclaraciones pertinentes o mediante comprobación de datos o antecedentes que obren en el Sector Público” (énfasis añadido).

Es pertinente recordar que el artículo 36 de la LGIT14, establece que el comportamiento subsumible dentro de las infracciones a la labor inspectiva “puede ser directo o indirecto,

El tipo administrativo contenido en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, está orientado a sancionar una negativa del sujeto inspeccionado o de sus representantes a facilitar la información y documentación necesaria; no una mera omisión o falta de respuesta, sino una conducta claramente establecida en la que la impugnante o su representante se niegan a entregar la información solicitada.

Así, corresponde analizar el cumplimiento del principio de tipicidad15. Sobre el particular, recuerda la doctrina que “el mandato de tipificación que este principio conlleva, no solo se impone al legislador cuando redacta el ilícito, sino a la autoridad administrativa cuando instruye un procedimiento sancionador y debe realizar la subsunción de una conducta en los tipos legales existentes”16.

Debemos señalar que, de la lectura de las normas que sancionan los incumplimientos a la labor inspectiva, la responsabilidad administrativa no solo admite el comportamiento doloso, pues bajo el principio de culpabilidad se admiten también factores subjetivos de responsabilidad, tales como la falta de diligencia.17 Tal es el estándar que en este caso se debe establecer, al desacatarse una norma de orden público (revisar la casilla electrónica para cumplir con los diversos requerimientos que pudieran recibirse de parte de la inspección del trabajo).

En el caso de autos, de la consulta efectuada por esta Sala a través del aplicativo de consultas elaborado por la Oficina de Tecnologías de la Información y Comunicaciones de la SUNAFIL, se aprecia que la impugnante presenta ingresos simultáneos al envío del primer requerimiento de información (29/07/2020, 18/12/2020, 29/12/2020, 15/01/2021, entre otros) al envío de los requerimientos de información, remitidos el 29 de enero de 2021 y 04 de febrero de 2021; asimismo, se verifica que registra sus datos de contacto el 23 de febrero de 2021, conforme se observa a continuación:

Dicha situación se condice con las respectivas constancias de depósito de las notificaciones en la casilla electrónica, conforme al siguiente detalle:  A folios 421 del expediente de actuaciones inspectivas obra el documento denominado “Requerimiento de Información para las Actuaciones Inspectivas de Investigación”, de fecha 29 de enero de 2021; y, además, a folios 422 obra la “Constancia de Notificación Vía Casilla Electrónica”, con lo cual se deja constancia de la notificación del referido documento, conforme se puede apreciar a continuación:

Del mismo modo, de la consulta del aplicativo de consultas elaborado por la Oficina de Tecnologías de la Información y Comunicaciones de la SUNAFIL, para el primer requerimiento, se aprecia que no se remitió la respectiva alerta, conforme se puede apreciar a continuación: Figura N° 13:

Del mismo modo, de la consulta a mismo aplicativo, se aprecia que para el segundo requerimiento no se envió la respectiva alerta, conforme se puede apreciar a continuación: Figura N° 14:

De la verificación del referido aplicativo, se advierte que la impugnante no registró sus datos de contacto al momento que ingresó por primera vez al sistema de casilla electrónica sino que registró sus datos de contacto con posterioridad incluso al requerimiento de información notificado en fecha 04 de febrero de 2021 y, por tanto, no se hizo posible remitir las alertas correspondientes junto con dicho requerimiento dado que el sistema solo envía dichas alertas cuando hay un registro de contacto previamente inscrito, constituyendo responsabilidad de la impugnante la falta de registro de dicha información.

En este punto corresponde se traiga a colación la Resolución de Sala Plena N° 002-2023- SUNAFIL/TFL, publicada el 02 de febrero de 2023 en el Diario Oficial El Peruano, en la cual se aprobó, entre otros, los siguientes precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema de Inspección del Trabajo: “13. En ese sentido, reconociendo la discrepancia existente (la que habría de resolverse en cuanto haya más Salas del TFL implementadas), la Primera Sala mínimamente ha consensuado un supuesto de responsabilidad administrativa: si, luego de la consulta con la Oficina General de Tecnologías de la Información y Comunicaciones (OGTIC) de la SUNAFIL, se identifica que la fecha de ingreso del usuario de la casilla electrónica (entiéndase, el administrado) es previa o simultánea al requerimiento de información que fue objeto del procedimiento

En el presente caso, habiéndose corroborado que, respecto de ambos requerimientos, existió un acceso efectivo a la casilla electrónica con anterioridad a su notificación, corresponde imputar válidamente la responsabilidad administrativa por sus incumplimientos, configurándose un supuesto de responsabilidad administrativa sancionable.

En tal escenario, la notificación se tiene por válidamente efectuada y la omisión en el cumplimiento del requerimiento no puede ser atribuida a deficiencias del sistema, sino a la conducta del propio administrado, resultando procedente la imposición de la sanción correspondiente conforme al numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT.

Del mismo modo, tampoco se advierte fundamento en los cuestionamientos formulados por la impugnante respecto al procedimiento seguido vinculado con la notificación de ambos requerimientos de información, más aún que, conforme a lo corroborado por esta Sala, el procedimiento seguido acredita que la recurrente fue notificada correctamente.

En relación al tipo infractor sancionado, se debe tener en cuenta lo previsto en la Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL/TFL, que contiene el precedente administrativo de observancia obligatoria18, en el que se estableció el criterio que se debe tener en cuenta para los casos de demora en la respuesta a un requerimiento de información efectuado por el (la) inspector (a) de trabajo y su subsunción en las normas sancionadoras contempladas en el artículo 45.2 o en el 46.3 del RLGIT, según las circunstancias, conforme se aprecia a continuación:

Así, conforme ha dejado constancia el inspector de trabajo en los numerales 4.8 de los Hechos Constatados del Acta de Infracción, expresamente señala que “La Sub Intendencia de Actuación Inspectiva debe evaluar la generación de una nueva orden de inspección; por los fundamentos expresados en el punto 4.7 de los hechos constatados. Siendo las materias a verificar las detalladas en el 2.2 del origen de las actuaciones inspectivas. Por ultimo indicar que, no se continuó con la investigación debido a que el sujeto inspeccionado no remitió la documentación requerida (relevante), la misma que fue requerida en dos oportunidades”.

En ese sentido, resulta válido afirmar que el inspector de trabajo ha cumplido con sustentar de manera expresa y suficiente los supuestos fácticos que configuran el tipo infractor aplicable al presente caso, quedando acreditados conforme al precedente administrativo establecido por la Resolución de Sala Plena citada en el fundamento precedente. Por consiguiente, existe sustento fáctico suficiente para la determinación de la responsabilidad administrativa efectuada por la autoridad de primera instancia y confirmada en la resolución venida en grado, por lo que corresponde desestimar los alegatos formulados en este extremo.

Por otro lado, en relación al argumento de la impugnante, referido al contexto de la pandemia COVID19, indicando que su centro de trabajo se encontraba cerrado, lo que le impidió presentar los documentos solicitados cabe precisar que, conforme a lo establecido en el literal a) del numeral 1 del artículo 257 del TUO de la LPAG19, constituye condición eximente de la responsabilidad el caso fortuito o la fuerza mayor debidamente comprobados.

El Código Civil Peruano, en el artículo 1315, establece que el “caso fortuito o fuerza mayor es la causa no imputable, consistente en un evento extraordinario, imprevisible e irresistible, que impide la ejecución de la obligación o determina su cumplimiento parcial, tardío o defectuoso”.

Resulta necesario considerar, como señala Juan Carlos Morón Urbina que, “los hechos que configuran el caso fortuito o fuerza mayor y su causalidad, conforme lo establece la norma, deben estar debidamente acreditados, recayendo la carga de la prueba en el

Por su parte, el artículo 47-A del RGLIT establece, como condición para el supuesto de caso fortuito o fuerza mayor debidamente comprobados, que estos deben estar referidos a hechos producidos antes de la primera actuación inspectiva en la cual participe el administrado, debiendo ser acreditados con documentos públicos de fecha cierta, salvo que sean hechos de conocimiento público.

El concepto de “fuerza mayor” es definido por parte de Morón Urbina de la siguiente manera:

Sobre el particular, debe señalarse que, si bien calificar un evento de fuerza mayor requiere de prueba del hecho o del evento alegado, en este caso el estado de emergencia nacional y estado de emergencia sanitaria decretados en nuestro país a raíz de la propagación del COVID-19 es un hecho notorio y de conocimiento público, por lo que su existencia en sí misma no requiere ser probada. Lo que sí requiere de sustento es cómo esta emergencia afecta a las obligaciones de cumplir con los requerimientos de información de fechas 29 de enero de 2021 y 04 de febrero de 2021.

Asimismo, se puede advertir que las actuaciones inspectivas se desarrollaron en el contexto de reanudación de actividades económicas en el marco de declaratoria de Emergencia Sanitaria Nacional por las graves circunstancias que afectan la vida de la Nación a consecuencia de la COVID-19; establecidas en el Decreto Supremo N°157-2020- PCM, precisando sobre ello que, se encontraba implementado la salida del aislamiento social obligatorio, y habilitando las labores de manera presencial, considerando las disposiciones de vigilancia, prevención y control de la salud de los trabajadores con riesgo de exposición al COVID- 19; por lo que no había impedimento gubernamental integro para el desplazamiento a los centros de trabajo.

Del mismo modo, cabe aclarar que los requerimientos de información de fechas 29 de enero de 2021 y 04 de febrero de 2021, fueron notificados mediante el uso de las tecnologías de la información y comunicación (casilla electrónica), debiendo la impugnante remitir la información solicitada a través del mismo medio, para cumplir con sus obligaciones con la función inspectiva.

Por tanto, en cuanto a dicho alegato, debemos señalar que el estado de emergencia no le impedía cumplir con el requerimiento de información solicitado por el personal inspectivo; incumplimiento que afectó la labor inspectiva, al impedir el cauce continuo de las actuaciones inspectivas de investigación. Del mismo modo, no se han presentado medios probatorios suficientes que permitan acreditar que se ha configurado el eximente

En consecuencia, esta Sala concluye que la impugnante resulta ser responsable administrativamente por las infracciones tipificadas en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, respectivamente, toda vez que se negó a dar cumplimiento a los requerimientos de información antes referidos.

En la doctrina22 la institución de la caducidad administrativa puede clasificarse en tres modalidades: i) caducidad-carga ii) caducidad-sanción y iii) caducidad perención. Siendo la caducidad-perención la de especial relevancia en los procedimientos administrativos sancionadores.

La caducidad-perención opera para poner fin a un procedimiento administrativo por demora o inercia en su tramitación, en los casos iniciados de oficio por la inactividad de la Administración, es, por lo tanto, de naturaleza procedimental.

Por ello, Sánchez y Valverde indican que la perención como manifestación de la caducidad en el derecho administrativo, comporta una figura de conclusión del procedimiento administrativo, que tiene lugar debido al retraso, inercia o abandono por parte de la autoridad administrativa que lo incoó. Pero, la perención no supone la pérdida de un derecho o facultad por el transcurso del tiempo, sino solo la terminación del procedimiento, por lo cual “luego de producido la caducidad-perención de un procedimiento, nada obsta a que un nuevo procedimiento, con el mismo objeto, sea iniciado siempre que no hubiese operado la prescripción del derecho que se reclama o de aquello que se persigue”23.

Esto guarda sentido con lo establecido en el artículo 259 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 - Ley de Procedimientos Administrativos General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, (en adelante, TUO de la LPAG), donde se regula la caducidad en los siguientes términos:

Como se observa de la norma transcrita, el legislador ha querido que los procedimientos caducados se puedan reiniciar, y por tanto ha incluido esta prerrogativa en este artículo.

En el presente caso, la Resolución de Sub Intendencia N° 557-2023-SUNAFIL/ILM/SISA1, notificado el 03 de abril de 2023, declaró la caducidad del primer procedimiento, además de poner de conocimiento a la Autoridad Instructora de dicho pronunciamiento para los fines pertinentes. Posteriormente, la Autoridad Instructora reinició el procedimiento mediante la Imputación de Cargos N° 259-2023-SUNAFIL/ILM/SINS/AI-1, notificado el 10 de mayo de 2023.

En ese contexto, no se advierte que el proceder de la Autoridad Administrativa adolezca de vicio alguno, toda vez que la norma aplicable es expresa al permitir el inicio de un nuevo procedimiento sancionador cuando uno anterior ha caducado por el vencimiento del plazo legal para resolver. Asimismo, dicha caducidad no deja sin efecto las actuaciones de fiscalización ni los medios probatorios válidamente actuados, ni afecta la validez del Acta de Infracción que dio origen al procedimiento. En relación con el hecho de que el expediente sancionador conserve la misma numeración, ello obedece exclusivamente a criterios operativos y de gestión interna del Sistema Informático de la SUNAFIL (SIIT), circunstancia que no generó indefensión ni perjuicio alguno al administrado, puesto que el procedimiento fue reiniciado y tramitado respetando íntegramente todas las etapas procedimentales previstas en la ley.

En consecuencia, esta Sala comparte el criterio adoptado por las instancias precedentes, en el sentido de que la caducidad de un procedimiento sancionador y el posterior inicio de uno nuevo no configuran vicio procedimental alguno, sino que determinan la extinción del procedimiento caducado como si este no hubiera producido efectos jurídicos sustantivos. En tal sentido, el tiempo transcurrido durante el procedimiento extinguido se

Asimismo, no se configura vulneración alguna al principio non bis in idem, en tanto el procedimiento caducado no produjo sanción ni pronunciamiento sobre el fondo, razón por la cual el nuevo procedimiento no implica reiterancia punitiva sino el ejercicio válido de la potestad sancionadora dentro de los límites legales.

Por ello, corresponde desestimar los argumentos expuestos en el recurso interpuesto en este extremo, al carecer de sustento jurídico.

Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG reconoce a los administrados el goce de los derechos y garantías del debido procedimiento administrativo, que comprende de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten.

Al respecto, el Tribunal Constitucional Peruano en la sentencia recaída en el Expediente N° 00789-2018-PHC/TC, en el literal d) del fundamento 9 señala que:

En similar sentido, mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2021-SUNAFIL/TFL, se ha determinado:

Por consiguiente, esta Sala considera que cuenta con elementos suficientes para resolver el caso, pudiendo prescindir del informe oral.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.