Shougang Hierro Perú S.A.A — Res. 931-2026

Mediante Orden de Inspección N° 0000000876-2022-SUNAFIL/IRE-ICA, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 580-2022-SUNAFIL/IRE-ICA (en adelante, el Acta de Infracción). Las actuaciones inspectivas se iniciaron en mérito a la denuncia formulada en aplicación del inciso c) del artículo 12 de la Ley General de Inspección del Trabajo (en adelante, la LGIT).

Mediante Imputación de Cargos N° 764-2022-SUNAFIL/SIFN-IRE-ICA, notificada el 14 de diciembre de 2022, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 36-2023-SUNAFIL/IRE-SIFN-ICA, notificada el 21 de febrero de 2023 (en adelante, el Informe Final), a través del cual se determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador en su fase sancionadora y procediendo a remitir el Informe Final y los actuados a la Subintendencia de Sanción de la Intendencia Regional de Ica, la cual mediante Resolución de Subintendencia N° 686-2023-SUNAFIL/IRE-SISA-ICA, notificada el 04 de septiembre de 2023, multó a la impugnante por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 25 de septiembre de 2023, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Subintendencia N° 686-2023-SUNAFIL/IRE-SISA-ICA.

Mediante Resolución de Intendencia N° 042-2024-SUNAFIL/IRE-ICA, notificada el 02 de abril de 2024, la Intendencia Regional de Ica declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante.

Con fecha 23 de abril de 2024, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Ica el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 042-2024-SUNAFIL/IRE- ICA.

La Intendencia Regional de Ica admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, los mismos que fueron recibidos el 03 de mayo de 2024 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299811, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299812, en concordancia con el artículo 41 de la LGIT3, el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la

El artículo 206 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 006-2026-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”6.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del

En este orden de ideas, resulta indispensable que el Tribunal revise el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia sociolaboral -tanto adjetivo como sustantivo- así como vele por la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema de Inspección del Trabajo. La normativa adjetiva es aquella que garantiza a los administrados constituirse como sujetos del procedimiento administrativo dentro de la relación jurídico-procedimental establecida en el marco del Sistema de Inspección del Trabajo. Cabe precisar que dicho análisis garantiza la vigencia del debido proceso en sede administrativa, conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional7.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que SHOUGANG HIERRO PERU S.A.A., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 042-2024- SUNAFIL/IRE-ICA, que confirmó la sanción impuesta, por la comisión, entre otras, de dos (02) infracciones MUY GRAVES en materia de relaciones laborales, tipificadas en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, y una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT; dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 03 de abril de 2024.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por SHOUGANG HIERRO PERU S.A.A.

Se debe precisar que, de la verificación de la resolución impugnada, se advierte que se ha sancionado a la impugnante por la comisión, de una (01) infracción grave en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT, dos (02) infracciones muy graves en materia de relaciones laborales, tipificadas en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT. Asimismo, por una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

En ese sentido, debe observarse la naturaleza del recurso de revisión; para ello, remitirnos al artículo 207 del TUO de la LPAG el cual establece que su interposición se faculta por Ley o Decreto Legislativo, en cuyo contenido debe establecerse de manera expresa tal facultad, encontrándose en la ley especial de la materia, la LGIT, específicamente el artículo 49 la siguiente redacción:

En esa línea argumentativa, el artículo 55 del RLGIT establece que el recurso de revisión es un recurso de carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia, siendo desarrolladas su procedencia y requisitos de admisibilidad en el Reglamento del Tribunal, tal y como se señaló en el punto 3.4 de la presente resolución.

Respecto de la finalidad del recurso de revisión en específico, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que éste tiene por finalidad:

Por lo expuesto, no corresponde emitir pronunciamiento sobre alegatos efectuados por la impugnante vinculados a las infracciones graves, pues no es de competencia de este Tribunal.

El artículo 25 de la Constitución Política del Perú establece que las vacaciones son el derecho que tiene el trabajador a suspender la prestación de sus servicios durante cierto número de días al año, sin pérdida de la remuneración habitual, cuyo disfrute y

Cabe señalar que, el artículo 15 del Decreto Legislativo N° 713, que consolida la legislación sobre descansos remunerados de los trabajadores sujetos al régimen laboral de la actividad privada, establece que: “la remuneración vacacional es equivalente a la que el trabajador hubiera percibido habitualmente en caso de continuar laborando. Se considera remuneración, a este efecto, la computable para la compensación por tiempo de servicios, aplicándose analógicamente los criterios establecidos para la misma”.

El artículo 22 del citado cuerpo normativo, señala que los trabajadores que cesen después de cumplido el año de servicios y el correspondiente récord, sin haber disfrutado del descanso, tendrán derecho al abono del íntegro de la remuneración vacacional. El récord trunco será compensado a razón de tanto dozavos y treintavos de la remuneración como meses y días computables hubiere laborado, respectivamente.

Adicionalmente, el artículo 23 del mismo texto normativo, prevé que los trabajadores, en caso de no disfrutar el descanso vacacional dentro del año siguiente a aquél en el que adquieren el derecho, percibirán lo siguiente: i) una remuneración por el trabajo realizado; ii) una remuneración por el descanso vacacional adquirido y no gozado; y, iii) una indemnización equivalente a una remuneración por no haber disfrutado del descanso.

Así, el descanso vacacional implica el otorgamiento de tiempo al trabajador para que pueda dedicarlo al descanso, recreación, entre otro tipo de actividades distintas al trabajo. Por lo que, en consideración a ello, el trabajador que cumpla con una jornada completa tiene derecho a treinta días calendario de descanso vacacional por cada año completo de servicios, con la finalidad de reponerse del desgaste sufrido. Este derecho, como puede observarse, se convierte en una de las prerrogativas esenciales dentro de la relación de trabajo, al punto que el legislador ha previsto una reparación resarcitoria a favor del trabajador cuando el goce del descanso físico –y, por tanto, sus posibilidades de recuperación física y mental, así como su derecho a la recreación– se vean truncados por la acción de su empleador.

Ahora bien, de la revisión del expediente sancionador se corrobora que a la impugnante se le imputó la infracción muy grave prevista en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, al considerar que incumplió con acreditar el pago por concepto de indemnización equivalente a una remuneración por no haber disfrutado oportunamente del descanso vacacional, así como el pago de una remuneración por el descanso vacacional adquirido y no gozado, respecto de los trabajadores afectados, al estimar la autoridad inspectiva que dichos conceptos resultaban exigibles por no haberse otorgado oportunamente el descanso vacacional conforme al artículo 23 del Decreto Legislativo N° 713. Sobre esa base, el personal inspectivo emitió la Medida Inspectiva de Requerimiento ordenando acreditar el pago de tales conceptos y, ante su incumplimiento, propuso la imposición de la sanción prevista en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, criterio que fue posteriormente acogido tanto por la autoridad instructora como por la Subintendencia de Sanción y confirmada en la resolución venida en grado.

En este extremo, es necesario remarcar que el principio de tipicidad, regulado en el numeral 4 del artículo 230 del TUO de la LPAG, aprobado por Decreto Supremo N° 006- 2026-JUS, establece que solo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley o, cuando la ley o un decreto legislativo así lo autoricen, en normas reglamentarias, mediante su previa

Con base en lo anterior, esta Sala observa que, al momento de subsumir la conducta infractora, las instancias administrativas previas atribuyeron a la impugnante el incumplimiento de acreditar el pago de la indemnización equivalente a una remuneración por no haber disfrutado oportunamente del descanso vacacional, así como el pago de una remuneración por el descanso vacacional adquirido y no gozado; sin embargo, dicha conducta fue subsumida en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, incurriendo con ello en un error en el ejercicio de subsunción del hecho imputado en el tipo infractor aplicado. En efecto, la configuración del supuesto imputado exige el incumplimiento de obligaciones de contenido económico derivadas del derecho vacacional ya generado como consecuencia de no haberse otorgado oportunamente el descanso físico. En cambio, el supuesto previsto en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT se encuentra orientado a sancionar el incumplimiento de las disposiciones relacionadas con el descanso vacacional propiamente dicho, esto es, aquellas vinculadas con el goce oportuno del descanso físico reconocido por el ordenamiento jurídico. Se trata, por tanto, de supuestos jurídicos distintos, cuya configuración responde a presupuestos fácticos y consecuencias jurídicas diferentes, razón por la cual no resulta jurídicamente válido subsumir el incumplimiento de obligaciones de naturaleza económica en un tipo infractor destinado a sancionar el incumplimiento de las disposiciones relativas al descanso vacacional.

En ese sentido, para el presente caso, esta Sala advierte que la conducta imputada no se ajusta al supuesto de hecho previsto en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT. En efecto, a la impugnante se le atribuye el incumplimiento de acreditar el pago de la indemnización equivalente a una remuneración por no haber disfrutado oportunamente del descanso vacacional, así como el pago de una remuneración por el descanso vacacional adquirido y no gozado a favor de los trabajadores afectados; sin embargo, el citado tipo infractor sanciona: “El incumplimiento de las disposiciones relacionadas con la jornada de trabajo, refrigerio, trabajo en sobretiempo, trabajo nocturno, descanso vacacional y otros descansos, licencias, permisos y el tiempo de trabajo en general” (énfasis añadido). En consecuencia, el supuesto normativo contenido en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT se encuentra referido al incumplimiento de las disposiciones vinculadas al descanso vacacional, mas no comprende dentro de su ámbito de aplicación el incumplimiento de obligaciones de naturaleza económica derivadas del derecho vacacional, como ocurre con

Por tanto, esta Sala concluye que la imposición de la sanción sustentada en una incorrecta subsunción de la conducta imputada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT evidencia una vulneración del principio de tipicidad, al no existir correspondencia entre los hechos atribuidos a la impugnante y el supuesto de hecho previsto en el referido tipo infractor. Ello determina, además, que la resolución impugnada adolezca de una motivación jurídicamente insuficiente respecto de la calificación de la conducta sancionada, afectando el debido procedimiento administrativo y viciando de nulidad el pronunciamiento emitido en este extremo.

El artículo 12 del Decreto Legislativo N° 713 establece los supuestos que deben ser considerados como días efectivos de trabajo para efectos del cómputo del récord vacacional. Entre ellos, el literal g) comprende las faltas o inasistencias autorizadas por ley, convenio individual o colectivo o decisión del empleador, previsión normativa cuya interpretación constituye el sustento de la imputación formulada en el presente procedimiento.

Ahora bien, de la revisión del expediente sancionador se corrobora que a la impugnante se le imputó la infracción muy grave prevista en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, al considerar que incumplió con reconocer y contabilizar, para efectos del récord vacacional, los días de licencia con goce de haber sujetos a compensación otorgados en el marco del Decreto de Urgencia N° 029-2020, respecto de los trabajadores afectados. Sobre dicha premisa, la autoridad inspectiva concluyó que el desconocimiento de dichos períodos incidía en el cómputo del récord vacacional, razón por la cual emitió la Medida Inspectiva de Requerimiento ordenando su reconocimiento y contabilidad y, ante su incumplimiento, en el Acta de infracción propuso la sanción prevista en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, criterio que fue posteriormente acogido por las instancias administrativas y confirmado en la resolución venida en grado.

En este extremo, es necesario remarcar que el principio de tipicidad, regulado en el numeral 4 del artículo 230 del TUO de la LPAG, aprobado por Decreto Supremo N.º 006- 2026-JUS, establece que solo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley o, cuando la ley o un decreto legislativo así lo autoricen, en normas reglamentarias, mediante su previa tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía. Dicho mandato de tipificación se presenta en dos niveles: i) exige que la norma describa los elementos esenciales del hecho que califica como infracción sancionable con un nivel de precisión suficiente que permita a cualquier administrado conocer la conducta prohibida, conforme al principio de taxatividad; y, ii) en la fase de aplicación de la norma infractora, obliga a que el hecho imputado se corresponda materialmente con el supuesto de hecho descrito previamente en la norma. Asimismo, el deber de motivación exige que la autoridad administrativa exteriorice el razonamiento de subsunción que explique por qué los hechos acreditados encajan en el supuesto normativo aplicado, de modo que el administrado pueda conocer las razones jurídicas que sustentan la imposición de la sanción. De modo

En efecto, la autoridad administrativa se limitó a sostener que el empleador interpretó incorrectamente las reglas sobre el cómputo del récord vacacional y que, por ello, no reconoció como tiempo computable los días de licencia con goce de haber sujetos a compensación. No obstante, omitió explicar cuáles son los elementos del supuesto de hecho previsto en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT que resultan satisfechos por dicha conducta, ni desarrolló el razonamiento que permita comprender por qué esta posee un contenido infractor propio que justifique su configuración autónoma dentro del tipo aplicado. Esta omisión impide verificar la corrección del juicio de subsunción efectuado por la Administración y determina una motivación insuficiente respecto de la configuración de la conducta sancionada.

En consecuencia, esta Sala concluye que la resolución impugnada no contiene una motivación suficiente que permita verificar la corrección del juicio de subsunción efectuado respecto de la conducta consistente en no reconocer y contabilizar los días de licencia con goce de haber sujetos a compensación en el récord vacacional, al no haberse explicado por qué dicho comportamiento configura, por sí mismo, el supuesto de hecho previsto en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT. Tal deficiencia impide controlar la adecuación típica realizada por la autoridad administrativa y determina la vulneración del deber de motivación de los actos administrativos, afectando el debido procedimiento administrativo, constituyendo un vicio de motivación que afecta la validez del pronunciamiento emitido en dicho extremo.

Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente:

A su vez, el numeral 2 del artículo 230 del TUO de la LPAG señala que:

El Tribunal Constitucional, máximo intérprete de la Constitución, se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA:

En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional, en el Fundamento Jurídico 5 de la Sentencia recaída en el Expediente N° 02098-2010-AA, señaló que no solo existe base Constitucional o jurisprudencial para la configuración y desarrollo del derecho al debido procedimiento, sino que existe sustento Convencional, a saber:

Conforme a ello, dada la claridad expositiva del Tribunal Constitucional, así como de la norma contenida en el TUO de la LPAG, respecto de los alcances del derecho al debido procedimiento, debe analizarse el caso concreto, respecto de la debida motivación de las resoluciones.

El Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse en más de una ocasión estableciendo criterios jurisprudenciales que deben ser tenidos en cuenta por quienes deban administrar justicia, al momento de resolver, de acuerdo al artículo VII del Código Procesal Constitucional8. A este entender, en la Sentencia recaída en el Expediente N° 00312-2011-AA, estableció una serie de elementos vinculados a la motivación de los actos administrativos, resaltando la definición de la naturaleza jurídica de la motivación de actos administrativos: una garantía constitucional que busca evitar la arbitrariedad de la Administración. Señalando, además, lo siguiente:

Así las cosas, la motivación deberá ser expresa a efectos de que el acto administrativo que sustenta sea emitido a partir de una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso y donde se expongan las razones jurídicas que justifiquen su adopción; no siendo admisibles como motivación las fórmulas que, por su contradicción, no resulten esclarecedoras para la motivación del acto.

En efecto, nuestro ordenamiento jurídico ha establecido algunos alcances sobre la exigencia de la motivación de las resoluciones en el ámbito de la actuación administrativa, siendo que, en los numerales 1.2 y 1.11 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG, se establecen dos reglas generales vinculadas a la motivación: (i) la obligación de la motivación en las decisiones que tome la Administración Pública, conforme al principio del debido procedimiento; y, (ii) la obligación de verificar plenamente los hechos que sustentan la decisión adoptada por la Administración Pública, conforme al principio de verdad material9.

Conforme se ha desarrollado en los fundamentos precedentes, la Resolución de Subintendencia N° 686-2023-SUNAFIL/IRE-SISA-ICA no efectuó una correcta subsunción de los hechos constatados respecto de las dos (02) infracciones muy graves, tipificadas en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT. En efecto, tanto en la conducta referida al

Es imperativo recalcar que las instancias del Sistema responsables de la tramitación del procedimiento administrativo sancionador deben garantizar que la motivación comprenda todas las alegaciones de los administrados, analizando sus fundamentos de hecho y de derecho; así como sustentando adecuadamente la aplicación, interpretación y subsunción normativa que corresponda respecto de cada una de las conductas imputadas, conforme al ordenamiento jurídico y a los criterios jurisprudenciales aplicables.

Respecto de la forma específica del vicio del acto administrativo identificado, debe precisarse que el Tribunal Constitucional en reiterada jurisprudencia no solo ha identificado sino ratificado el contenido constitucionalmente garantizado del derecho a la debida motivación de las resoluciones, por ejemplo, en la Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente N° 00728-2008-PHC/TC, precisa:

En consecuencia, esta Sala encuentra acreditada la vulneración del derecho al debido procedimiento, sustentada en una motivación insuficiente respecto del juicio de subsunción efectuado en ambas infracciones muy graves tipificadas en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT. En efecto, si bien la autoridad administrativa desarrolló el marco normativo aplicable y describió los hechos constatados durante las actuaciones inspectivas, no expuso las razones jurídicas que permitieran establecer la correspondencia entre las conductas imputadas y el supuesto de hecho previsto en el tipo infractor aplicado.

Cabe precisar que, realizado el análisis de conservación del acto conforme al artículo 14 del TUO de la LPAG, el vicio resulta trascendente y no se encuentra comprendido en las causales taxativamente previstas en dicho artículo, al consistir en una motivación insuficiente respecto del juicio de subsunción efectuado por la autoridad administrativa. En consecuencia, conforme al numeral 2 del artículo 10 del TUO de la LPAG, el acto deviene en nulo:

Por tanto, resulta imposible convalidar los vicios advertidos por parte de la Subintendencia, la cual debió efectuar un adecuado juicio de subsunción respecto de ambas conductas sancionadas bajo el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, desarrollando las razones jurídicas que justificaban su adecuación al referido tipo infractor.

En ese sentido, la autoridad administrativa no motivó suficientemente el juicio de subsunción de las conductas imputadas respecto del supuesto de hecho tipificado en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, al no exponer las razones jurídicas que permitieran establecer la correspondencia entre los hechos atribuidos y el tipo infractor aplicado. Tal deficiencia vulneró el derecho de defensa de la administrada y el debido procedimiento administrativo. Debe recordarse que corresponde a la Administración acreditar, mediante una motivación suficiente, la adecuación típica de la conducta imputada, luego de un procedimiento desarrollado con observancia de las garantías constitucionalmente reconocidas.

Estando a lo expuesto, este Tribunal ha identificado que la Resolución de Subintendencia N° 686-2023-SUNAFIL/IRE-SISA-ICA, notificada el 04 de septiembre de 2023, confirmada por la Resolución de Intendencia N° 042-2024-SUNAFIL/IRE-ICA, notificada el 02 de abril de 2024, incurre en un vicio de motivación que afecta su validez y se encuentra dentro del supuesto de hecho contemplado en el numeral 2 del artículo 10° del TUO de la LPAG, dada la existencia de un vicio en el acto administrativo constituido por la motivación aparente.

Finalmente, en razón a los argumentos precedentemente expuestos, mediante los cuales se ha determinado la transgresión de la garantía del debido proceso, consideramos que carece de objeto pronunciarnos por la totalidad de los argumentos esgrimidos por la inspeccionada respecto a la infracción del numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT

El artículo 15 de la Ley N° 29981 señala que el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. En ese sentido, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema”. Precisa, además, que se sustenta en la “inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal”.

En el caso concreto, se han identificado vicios en el trámite del procedimiento administrativo sancionador que acarrean la nulidad de al menos un acto administrativo expedido por una autoridad del Sistema de Inspección del Trabajo.

En tal sentido, considerando que la Resolución de Subintendencia N° 686-2023- SUNAFIL/IRE-SISA-ICA fue emitida vulnerando el derecho al debido procedimiento administrativo, corresponde declarar su nulidad parcial en los extremos referidos a las dos infracciones muy graves tipificadas en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, esto es, la relacionada con el incumplimiento del pago de la indemnización equivalente a una remuneración por no haber disfrutado oportunamente del descanso vacacional y de la remuneración por el descanso vacacional adquirido y no gozado, así como la referida a no acreditar haber cumplido con reconocer y contabilizar los días de licencia con goce de haber sujetos a compensación en el récord vacacional, al haberse sustentado ambos extremos en una motivación insuficiente respecto del juicio de subsunción efectuado por la autoridad administrativa, circunstancia que afectó el debido procedimiento administrativo.

Conforme a lo anterior, se deberá retrotraer el procedimiento administrativo sancionador al momento en el cual se produjo el vicio inicial; esto es, al momento de emisión de la Resolución de Subintendencia respectiva, a efectos que dicha instancia emita una nueva decisión considerando los argumentos contenidos en la presente Resolución, conforme a lo prescrito en el numeral 12.1 del artículo 12 del TUO de la LPAG.

Cabe indicar que la nulidad parcial de un acto administrativo se produce cuando el vicio que la causa afecta solo a una parte de dicho acto y no a su totalidad, siendo necesario que la parte afectada y el resto del acto administrativo sean claramente diferenciables e independientes para que se pueda seccionar solo la parte que adolece de nulidad.10 La figura de la nulidad parcial permite anular una parte del acto y dejar intacta la otra, separando según la independencia que las mismas puedan brindar respecto de la otra parte. De igual manera permite reconocer otros efectos distintos al acto nulo.11 Por tanto, cuando se afirma que existe un acto que sufre de nulidad parcial, también se afirma, implícitamente, que en ese mismo acto existe, necesariamente, un acto parcialmente valido, en la parte que no adolece de vicio alguno, tal como se evidencia en el presente caso.

En tal sentido, subsisten los extremos de la Resolución de Subintendencia N° 686-2023- SUNAFIL/IRE-SISA-ICA, notificada el 04 de septiembre de 2023 y de la Resolución de Intendencia N° 042-2024-SUNAFIL/IRE-ICA, notificada el 02 de abril de 2024, no vinculados a la causal de nulidad antes señalada. Del mismo modo subsisten aquellos extremos sobre los que la instancia previa determinó el agotamiento de la vía administrativa.

Conforme a lo anterior, se deberá retrotraer el procedimiento administrativo sancionador al momento en el cual se produjo el vicio inicial; esto es, al momento de emisión de la Resolución de Subintendencia respectiva, a efectos que dicha instancia emita una nueva decisión en el extremo de la tipificación de las infracciones tipificadas en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, y considerando los argumentos contenidos en la presente Resolución, conforme a lo prescrito en el numeral 12.1 del artículo 12 del TUO de la LPAG.

En consecuencia, corresponde remitir los actuados del presente procedimiento sancionador al Intendente respectivo y a la Gerencia General de SUNAFIL, a efectos que - de ser el caso- procedan conforme a sus competencias, en el marco del ejercicio de la potestad disciplinaria de la Administración regulada en el Sistema Administrativo de Gestión de los Recursos Humanos y conforme al Título V del TUO de la LPAG.

Conforme lo establece el numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5 de la LGIT, los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento. Sobre ello, el numeral 13.5 del artículo 13 del RLGIT establece que, dichas medidas, se adoptan dentro del plazo establecido para la realización de las actuaciones de investigación o comprobatorias a que se refieren los numerales 13.3 y 13.4 del artículo 13 del mismo reglamento.

A su vez, el numeral 20.3 del artículo 20 del RLGIT, ha establecido que las medidas de requerimiento son órdenes dispuestas, por la inspección del trabajo, para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo. Así como que éstas pueden consistir en ordenar al empleador, siempre que se fundamente en el incumplimiento de la normatividad legal vigente, la paralización o prohibición inmediata de trabajo o tareas por inobservancia de la normativa sobre prevención de riesgos laborales, entre otras.

Como se evidencia de las normas glosadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento administrativo sancionador (PAS).

Cabe indicar que, la inobservancia o incumplimiento de la medida de requerimiento genera la infracción calificada como muy grave a la labor inspectiva, prevista en el inciso 46.7 del artículo 46 del RLGIT, por no cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas para el cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral. Asimismo, cabe precisar que, esta infracción a la labor inspectiva se generaría con independencia y en forma adicional a las identificadas dentro del marco de la ejecución a la labor inspectiva en materias sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo

En esa línea argumentativa, de conformidad con el precedente administrativo de observancia obligatoria aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2022- SUNAFIL/TFL, publicado el 06 de mayo de 2022 en el diario oficial El Peruano, la evaluación de los alegatos relativos a las medidas inspectivas de requerimiento deben de encontrarse vinculadas bajo los siguientes aspectos

Así, en la búsqueda del cumplimiento de la medida inspectiva, el inspector de trabajo le otorga al entonces inspeccionado un plazo razonable para su cumplimiento, tal como lo señala la versión 2 de la Directiva N° 001-2020-SUNAFIL/INII, aprobada mediante Resolución de Superintendencia N° 216-2021-SUNAFIL, del 10 de agosto de 2021:

Cabe indicar que, la inobservancia o incumplimiento de la medida de requerimiento genera la infracción calificada como muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, por no cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas para el cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral. Asimismo, esta infracción a la labor inspectiva se generaría con independencia y en forma adicional a las identificadas dentro del marco de la ejecución a la labor inspectiva en materias sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo.

En el presente caso, de la revisión de los actuados se observa que el Inspector comisionado emitió la medida inspectiva de requerimiento de fecha 30 de septiembre de 2022, notificada en la misma fecha, otorgando un plazo de tres (03) días hábiles a fin de que adopte las medidas necesarias que acrediten el cumplimiento de las normas sociolaborales con la debida advertencia de que, el incumplimiento de requerimiento, constituirá una infracción a la labor inspectiva, sancionable con multa, conforme se advierte de la misma medida:

Conforme se desprende del numeral 4.21 del acápite IV “Hechos Constatados” del Acta de Infracción, se atribuye a la impugnante el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento emitida el 30 de septiembre de 2022, conducta subsumida por la autoridad inspectiva en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Corresponde, por tanto, analizar si dicha imputación se encuentra debidamente sustentada y si la configuración de la infracción resulta compatible con los criterios desarrollados por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

En este punto corresponde invocar el precedente administrativo aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 009-2023-SUNAFIL/TFL, publicado el 11 de junio de 2022 en el diario oficial El Peruano, referida a los elementos de la medida de requerimiento se dispuso:

En el presente caso, la medida inspectiva de requerimiento tuvo por objeto que la inspeccionada acreditara la subsanación de tres incumplimientos sociolaborales advertidos durante las actuaciones inspectivas. En primer lugar, el pago íntegro de las vacaciones correspondientes al último período vacacional vencido respecto de los trabajadores expresamente individualizados en la medida. En segundo lugar, el pago de la remuneración vacacional no gozada y de la indemnización vacacional a favor de los trabajadores consignados en el numeral 1.10 de la propia medida. Finalmente, el reconocimiento de los días de licencia con goce de haber sujetos a compensación como tiempo computable para el récord vacacional de los trabajadores comprendidos en los cuadros N° 06 y 07, mediante la presentación del documento oficial correspondiente. Para tal efecto, el inspector sustentó previamente las razones por las cuales consideró jurídicamente exigible dichos mandatos, desarrollando el análisis correspondiente en la propia medida inspectiva de requerimiento, los cuales fueron posteriormente desarrollados y consolidados en los Hechos Constatados del Acta de Infracción. Corresponde, por tanto, determinar si dicho análisis proporcionaba sustento suficiente para la emisión de una medida inspectiva de requerimiento válida y exigible.

Del expediente inspectivo se advierte que el personal inspectivo no emitió la medida inspectiva de requerimiento sobre la base de afirmaciones genéricas o meramente presuntivas. Por el contrario, previamente desarrolló actuaciones de investigación destinadas a verificar el cumplimiento de las obligaciones vinculadas al otorgamiento y pago de las vacaciones, para lo cual recabó y evaluó la documentación laboral y contable proporcionada por la inspeccionada, entre ella boletas de pago, registros de asistencia, reportes de depósitos, documentación vinculada a los descansos vacacionales, información relativa a los períodos de licencia con goce de haber sujetos a compensación y demás elementos obrantes en el expediente inspectivo. Como resultado de dicha valoración

En ese sentido, esta Sala advierte que el inspector no emitió mandatos carentes de motivación ni sustentados en apreciaciones arbitrarias, sino que previamente verificó la existencia de elementos objetivos que, desde la perspectiva de la función inspectiva, permitían razonablemente considerar exigibles las obligaciones cuyo cumplimiento fue requerido. En efecto, cada uno de los tres mandatos contenidos en la medida respondió a un incumplimiento específico identificado durante la investigación inspectiva y se sustentó en los hechos y medios de prueba recabados por la autoridad inspectiva, cumpliendo así la finalidad preventiva y correctiva propia de la medida inspectiva de requerimiento.

Asimismo, esta Sala advierte que la medida inspectiva de requerimiento cumplió con los estándares de legalidad, razonabilidad y proporcionalidad desarrollados en la jurisprudencia administrativa de observancia obligatoria emitida por este Tribunal. En efecto, la medida identificó al sujeto inspeccionado; individualizó a los trabajadores comprendidos en cada uno de los mandatos; precisó los períodos materia del requerimiento; describió de manera concreta las obligaciones cuya subsanación se exigía; estableció la documentación mediante la cual debía acreditarse su cumplimiento; otorgó un plazo de tres (3) días hábiles para su ejecución; y consignó el apercibimiento expreso de que su incumplimiento constituiría infracción a la labor inspectiva. Tales elementos permitieron que la inspeccionada conociera con claridad el contenido, alcance y forma de cumplimiento de cada uno de los mandatos impartidos, posibilitando el adecuado ejercicio de su derecho de defensa.

En este punto corresponde precisar que la nulidad parcial declarada respecto de dos de las infracciones sustantivas materia del presente procedimiento obedece a deficiencias advertidas en la calificación jurídica efectuada por las instancias administrativas respecto de las conductas imputadas. Tales circunstancias, sin embargo, no determinan por sí solas la invalidez de la Medida Inspectiva de Requerimiento ni desvirtúan el análisis efectuado por la autoridad inspectiva al momento de su emisión, pues la legalidad de dicho mandato debe evaluarse a partir de los elementos de hecho y de derecho que justificaron su expedición, y no de la calificación jurídica finalmente atribuida a las infracciones sustantivas.

En tal sentido, el hecho de que esta Sala haya declarado la nulidad parcial respecto de dos de las infracciones sustantivas no determina, por sí mismo, la invalidez de la Medida Inspectiva de Requerimiento. Para la configuración de la infracción prevista en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, lo relevante es verificar si el mandato inspectivo fue emitido conforme al ordenamiento jurídico, sobre la base de una valoración razonada de los elementos de hecho y de derecho recabados durante las actuaciones inspectivas y en ejercicio de las facultades legalmente conferidas al personal inspectivo.

Asimismo, se advierte que la inspeccionada no acreditó el cumplimiento de ninguno de los mandatos contenidos en la Medida Inspectiva de Requerimiento dentro del plazo de tres (03) días hábiles otorgado para tal efecto. Antes bien, durante las actuaciones inspectivas, el procedimiento administrativo sancionador y la presente sede impugnativa, la inspeccionada sostuvo que tales obligaciones no resultaban exigibles. Sin embargo, dicha discrepancia respecto de la procedencia jurídica de los mandatos impartidos no la eximía del deber de cumplir una Medida Inspectiva de Requerimiento válidamente emitida, sin perjuicio de ejercer los mecanismos de defensa previstos por el ordenamiento jurídico.

En ese contexto, esta Sala considera que la Medida Inspectiva de Requerimiento fue emitida observando los parámetros de legalidad, razonabilidad y proporcionalidad desarrollados por este Tribunal, al sustentarse en una valoración previa de los hechos constatados durante las actuaciones inspectivas y contener mandatos concretos dirigidos a la subsanación de incumplimientos que, desde la perspectiva de la actuación inspectiva, resultaban exigibles. En consecuencia, las deficiencias advertidas posteriormente en la calificación jurídica de dos de las conductas sustantivas no desvirtúan la validez del mandato inspectivo ni afectan la configuración de la infracción a la labor inspectiva derivada de su incumplimiento, pues tales vicios no recaen sobre la emisión de la medida, sino sobre la motivación y adecuación típica de las infracciones sustantivas materia del procedimiento sancionador.

En relación al argumento de la impugnante referido a que la medida inspectiva de requerimiento habría vulnerado el principio de legalidad por considerar que los días de licencia con goce de haber sujetos a compensación debían computarse para el récord vacacional, debe señalarse la legalidad de la medida inspectiva considerando que el mandato fue emitido en ejercicio de las competencias legalmente atribuidas al personal inspectivo, sobre la base de una valoración razonada de los hechos y del marco normativo aplicable. Corresponde recordar que la medida inspectiva constituye un instrumento preventivo y correctivo destinado a obtener la subsanación de incumplimientos advertidos durante las actuaciones inspectivas, razón por la cual la discrepancia jurídica del inspeccionado respecto del criterio adoptado por el inspector no autoriza el incumplimiento del mandato válidamente impartido.

En consecuencia, esta Sala concluye que la medida inspectiva de requerimiento fue emitida conforme al ordenamiento jurídico y en observancia de los criterios desarrollados por este Tribunal respecto de su validez y exigibilidad. En tal sentido, al haberse acreditado su incumplimiento dentro del plazo conferido, se configura la infracción muy grave a la labor inspectiva tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

Por las consideraciones expuestas, corresponde desestimar los argumentos formulados por la impugnante respecto de la infracción tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT y, en consecuencia, declarar infundado el recurso de revisión en este extremo.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho y de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.