Shougang Hierro Perú S.A.A — Res. 924-2026

Mediante Orden de Inspección N° 0000001377-2022-SUNAFIL/IRE-ICA, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 19-2023-SUNAFIL/IRE-ICA (en adelante, el Acta de Infracción). Las actuaciones inspectivas se iniciaron en mérito a la denuncia formulada en aplicación del inciso c) del artículo 12 de la Ley General de Inspección del Trabajo (en adelante, la LGIT).

Mediante Imputación de Cargos N° 16-2023-SUNAFIL/SIFN-IRE-ICA, notificada el 15 de febrero de 2023, se inició la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 319-2023-SUNAFIL/IRE-SIFN-ICA, notificado el 31 de mayo de 2023, (en adelante, el Informe Final), a través del cual se determina la existencia de la conducta infractora imputada a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Subintendencia de Sanción de la Intendencia Regional de Ica, la cual mediante Resolución de Subintendencia N° 736-2023-SUNAFIL/IRE-SISA-ICA, notificada el 25 de septiembre de 2022, multó a la impugnante por haber incurrido en la siguiente infracción:

Con fecha 12 de octubre de 2023, la impugnante interpone recurso de apelación contra la Resolución de Subintendencia N° 736-2023-SUNAFIL/IRE-SISA-ICA.

Mediante Resolución de Intendencia N° 045-2024-SUNAFIL/IRE-ICA, notificada el 08 de abril de 2024, la Intendencia Regional de Ica declaró infundado el recurso de apelación.

Con fecha 26 de abril de 2024, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Ica, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 045-2024-SUNAFIL/IRE- ICA.

La Intendencia Regional de Arequipa admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, los mismos que fueron recibidos el 03 de mayo de 2024 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299811, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299812, en concordancia con el artículo 41 de la LGIT3, el artículo 16 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR4, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR5 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 206 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 006-2026-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias6.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En este orden de ideas, resulta indispensable que el Tribunal revise el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia sociolaboral -tanto adjetivo como sustantivo- así como vele por la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema de Inspección del Trabajo. La normativa adjetiva es aquella que garantiza a los administrados constituirse como sujetos del procedimiento administrativo dentro de la relación jurídico-procedimental establecida en el marco del Sistema de Inspección del Trabajo. Cabe precisar que dicho análisis garantiza la vigencia del debido proceso en sede administrativa, conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional7.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que SHOUGANG HIERRO PERU S.A.A., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 045-2024- SUNAFIL/IRE-ICA, que confirmó la sanción impuesta por la comisión de una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.9 del artículo 25 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución, el 09 de abril de 2024.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por SHOUGANG HIERRO PERU S.A.A.

En principio, el artículo 13 del Decreto Supremo N° 017-93-JUS, Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica del Poder Judicial (en adelante, TUO de la LOPJ) establece que “cuando en un procedimiento administrativo surja una cuestión contenciosa, que requiera de un

Al respecto, Morón Urbina9 expresa lo siguiente.

De la misma manera, es importante analizar las implicancias del presente dispositivo a la luz de lo dispuesto en el artículo 64 del TUO de la LPAG sobre el conflicto con la función jurisdiccional, el cual establece que:

Cuando, durante la tramitación de un procedimiento, la autoridad administrativa adquiere conocimiento que se está tramitando en sede jurisdiccional una cuestión litigiosa entre dos administrados sobre determinadas relaciones de derecho privado que precisen ser esclarecidas previamente al pronunciamiento administrativo, solicitará al órgano jurisdiccional comunicación sobre las actuaciones realizadas.

Recibida la comunicación, y sólo si estima que existe estricta identidad de sujetos, hechos y fundamentos, la autoridad competente para la resolución del procedimiento podrá determinar su inhibición hasta que el órgano jurisdiccional resuelva el litigio.

El artículo antes citado desarrolla el supuesto en el cual la autoridad administrativa debe inhibirse de un caso que requiere de un pronunciamiento previo por parte de la autoridad judicial, siendo necesario para ello la concurrencia de los siguientes elementos:

Nótese que lo antes expuesto resulta aplicable a los procedimientos administrativos que se originaron de manera previa a la existencia de uno judicial, tal como lo ha considerado la Corte Suprema de Justicia10:

Al respecto, conforme a lo alegado por la administrada, se advierte la tramitación de un proceso judicial de amparo promovido por SHOUGANG HIERRO PERU S.A.A. contra el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, correspondiente al Expediente N° 00640- 2022-0-1401-JR-CI-03, mediante el cual se cuestiona la validez de la Resolución Ministerial N° 158-2022-TR. Se verifica que dicho proceso fue declarado infundado en primera instancia; sin embargo, la Sala Superior revocó dicha decisión y, reformándola, declaró improcedente la demanda al considerar que la controversia debía ventilarse mediante un proceso competencial. Asimismo, se advierte que contra esta última decisión se interpuso recurso de agravio constitucional, el cual fue concedido y elevado al Tribunal Constitucional; así tenemos:

Al respecto, se advierte que el cuestionamiento formulado por la impugnante respecto de la competencia de la Dirección General de Trabajo del MTPE para conocer la negociación colectiva y los procedimientos derivados de esta ya fue sometido a control constitucional. En efecto, mediante sentencia recaída en el Expediente N° 00002-2022-PCC/TC, el Tribunal Constitucional declaró infundada la demanda competencial promovida por el Gobierno Regional de Ica, por lo que la Resolución Ministerial N° 158-2022-TR no fue anulada y continuó produciendo plenos efectos jurídicos.

Asimismo, posteriormente, al resolver el Expediente N° 02226-2023-PA/TC, promovido por la propia impugnante, el Tribunal Constitucional precisó que la controversia relativa a la competencia para conocer la negociación colectiva entre el Sindicato de Obreros Mineros de Shougang Hierro Perú y Anexos y la empresa ya había sido dilucidada en el referido proceso competencial, constituyendo dicho pronunciamiento cosa juzgada, razón por la cual declaró improcedente la demanda de amparo. En ese contexto, el alegato de la impugnante no resulta atendible, pues pretende sustentar la improcedencia de la sanción en una controversia competencial que ya fue objeto de pronunciamiento por el máximo intérprete de la Constitución, sin que exista decisión judicial que haya privado de eficacia a la Resolución Ministerial N° 158-2022-TR ni que desvirtúe el sustento jurídico de la actuación inspectiva y del presente procedimiento sancionador. (énfasis añadido)

Al respecto, más allá de la concurrencia o no de la triple identidad entre el presente procedimiento administrativo sancionador y el proceso judicial invocado por la impugnante, conforme a lo previsto en el artículo 64 del TUO de la LPAG, este Tribunal advierte que la controversia sobre la competencia de la Dirección General de Trabajo del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo para conocer la negociación colectiva y los procedimientos derivados de esta ya ha sido objeto de pronunciamiento por el Tribunal Constitucional. En efecto, mediante sentencia recaída en el Expediente N° 00002-2022-PCC/TC se declaró infundada la demanda competencial promovida por el Gobierno Regional de Ica, mientras que, posteriormente, al resolver el Expediente N° 02226-2023-PA/TC, promovido por la propia impugnante, el Tribunal Constitucional precisó que dicha controversia ya había sido esclarecida en el proceso competencial y que dicho pronunciamiento constituía cosa juzgada

En ese sentido, a criterio de este Tribunal, los referidos pronunciamientos constitucionales proporcionan suficientes elementos para despejar cualquier controversia que pudiera incidir en el presente procedimiento administrativo, permitiendo su continuación sin necesidad de disponer su suspensión. En consecuencia, independientemente de la concurrencia o no de la triple identidad entre ambas vías, no se advierte la existencia de una cuestión prejudicial pendiente cuyo esclarecimiento resulte indispensable para determinar la responsabilidad administrativa de la impugnante.

Asimismo, corresponde precisar que la actuación inspectiva y el presente procedimiento sancionador no tuvieron por finalidad resolver el conflicto competencial suscitado entre el Ministerio de Trabajo y el Gobierno Regional de Ica, ni determinar la validez de la Resolución Ministerial N° 158-2022-TR, sino establecer si la impugnante incurrió en actos que impidieron el libre ejercicio del derecho de huelga mediante la sustitución de trabajadores huelguistas, conducta tipificada en el numeral 25.9 del artículo 25 del RLGIT. Por ello, el cuestionamiento formulado respecto de la competencia administrativa no desvirtúa, por sí mismo, la potestad inspectiva ni la potestad sancionadora ejercidas por SUNAFIL en el presente caso.

El derecho de huelga se encuentra reconocido expresamente en el inciso 3 del artículo 28 de la Constitución Política del Perú, el cual dispone que: “El Estado reconoce los derechos de sindicación, negociación colectiva y huelga. Cautela su ejercicio democrático: (…) 3. Regula el derecho de huelga para que se ejerza en armonía con el interés social. Señala sus excepciones y limitaciones”. En ese sentido, dicho derecho constituye una manifestación del principio de libertad sindical, el cual permite a los trabajadores ejercer acciones colectivas para la defensa de sus intereses laborales y socioeconómicos.

A su vez, la Cuarta Disposición Final y Transitoria de la referida Constitución Política del Perú establece que “las normas relativas a los derechos y a las libertades que la Constitución reconoce se interpretan de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y con los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por el Perú”, disposición que refuerza el carácter normativo supraconstitucional de los instrumentos internacionales en materia de derechos fundamentales, dentro de los cuales se inscribe el derecho de huelga como contenido esencial de la libertad sindical.

En esa misma línea, el Convenio N° 87 de la OIT sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, si bien no menciona de forma literal el derecho de huelga, ha sido interpretado por el Comité de Libertad Sindical como un instrumento que lo comprende implícitamente. Así, dicho Comité ha señalado que: “751. El Comité ha estimado siempre que el derecho de huelga es uno de los derechos fundamentales y de sus organizaciones únicamente en la medida en que constituya un medio de defensa de sus intereses económicos”11.

Por su parte, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en su Opinión Consultiva OC- 27/21, del 05 de mayo de 2021, ha precisado que el derecho de huelga forma parte del catálogo de derechos humanos fundamentales que pueden ser ejercidos tanto individual como colectivamente. En dicha opinión, la Corte sostuvo que:

El Tribunal Constitucional, al pronunciarse sobre el contenido esencial del derecho de huelga, ha señalado lo siguiente en el fundamento 40 de la STC N° 008-2005-PI/TC:

En el ámbito doctrinario, Ermida Uriarte señala que “la huelga puede ser un medio de acción sindical, un conflicto colectivo de trabajo o una forma de solucionar el conflicto”12, destacando su naturaleza instrumental como mecanismo legítimo para lograr mejoras en las condiciones de trabajo. En ese marco, puede afirmarse que la huelga, además de ser un derecho fundamental, constituye una manifestación de fuerza respaldada por el ordenamiento jurídico para la defensa de los intereses colectivos de los trabajadores.

Ahora bien, el artículo 25.9 del RLGIT tipifica como infracción muy grave la comisión de actos que restrinjan el ejercicio del derecho de huelga, señalando expresamente: “La realización de actos que impidan el libre ejercicio del derecho de huelga, como la sustitución de trabajadores en huelga, bajo contratación directa a través de contratos indeterminados o sujetos a modalidad, o bajo contratación indirecta, a través de intermediación laboral o contratación y sub-contratación de obras o servicios, y el retiro de bienes de la empresa sin autorización de la Autoridad Administrativa de Trabajo”.

Esta infracción se vincula con la figura conocida como esquirolaje, práctica antisindical que consiste en la sustitución de trabajadores huelguistas con el fin de neutralizar o reducir los efectos de la huelga. Dicha sustitución puede ser interna, cuando se realiza con trabajadores de la misma empresa, o externa, cuando se contrata personal ajeno durante el periodo de paralización.

Al respecto, García Ninet y García Viña, abordan el esquirolaje interno señalando que “el supuesto más tratado respecto a la prohibición de la sustitución de trabajadores durante la huelga se refiere a la llamada sustitución interna o sustitución con aquellos trabajadores que, siendo de la plantilla en el momento del inicio de la huelga, deciden no secundarla; son los llamados no-huelguistas. Las cuestiones surgen respecto a la posibilidad que pudiera tener el empresario de aplicar algún tipo de movilidad en cuanto a los puestos de trabajo de estos

Por su parte, el artículo 70 del Decreto Supremo N° 011-92-TR, que aprueba el Reglamento de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo (en adelante, RLRCT), vigente al momento de los hechos, establece expresamente que “Cuando la huelga sea declarada observando los requisitos legales de fondo y forma establecidos por la Ley, todos los trabajadores comprendidos en el respectivo ámbito, deberán abstenerse de laborar, y por lo tanto, el empleador no podrá contratar personal de reemplazo para realizar las actividades de los trabajadores en huelga (…)”. (énfasis añadido)

En ese sentido, el esquirolaje constituye una transgresión del derecho fundamental a la huelga, al implicar un uso irregular del ius variandi o la incorporación de nuevos trabajadores, internos o externos, con el propósito de mantener la continuidad de las actividades laborales durante una huelga legalmente declarada, desnaturalizando su finalidad.

En el presente caso, de la revisión del Acta de Infracción se advierte que la autoridad inspectiva, sobre la base de la documentación requerida y de las visitas inspectivas efectuadas en el centro de trabajo, constató que durante los días 11 y 12 de octubre de 2022, en que se ejecutó la huelga, personal de la empresa Escudo Protector S.A. fue designado para cubrir los puestos de treinta (30) trabajadores obreros que acataron dicha medida, conclusión que fue corroborada con la programación de turnos, los registros de control de asistencia y las cartas notariales cursadas a los trabajadores. Asimismo, verificó que las plantas Chancadora y Magnética continuaban operando con normalidad, concluyendo que la inspeccionada neutralizó los efectos de la huelga mediante la sustitución de trabajadores huelguistas, configurándose así actos de esquirolaje externo.

En ese contexto, si bien la impugnante no ha formulado agravios dirigidos a desvirtuar la configuración de la infracción muy grave prevista en el numeral 25.9 del artículo 25 del RLGIT, limitando su defensa a cuestionar la competencia de la Dirección General de Trabajo y la validez de la Resolución Ministerial N° 158-2022-TR, corresponde a este Tribunal verificar que los hechos constatados durante las actuaciones inspectivas sustentan la configuración de la conducta infractora atribuida.

De la revisión del Acta de Infracción se verifica que la autoridad inspectiva sustentó la configuración de la infracción en actuaciones de investigación concretas. En particular, dejó constancia de que, como parte de las actuaciones inspectivas, efectuó requerimientos de documentación mediante casilla electrónica, referidos al cronograma de actividades del

Del mismo modo, el Acta consigna que durante las visitas inspectivas realizadas los días 11 y 12 de octubre de 2022, en los turnos comprendidos entre las 00:00 y 08:00 horas, 08:00 y 16:00 horas y 16:00 y 00:00 horas, se encontró desarrollando labores de producción, en las áreas comprendidas por la medida de huelga, a trabajadores de la empresa Escudo Protector S.A., quienes, según se dejó expresamente consignado, fueron designados a las distintas plantas, talleres y laboratorios para cubrir los puestos de aquellos trabajadores obreros de la inspeccionada que acataron la medida de huelga, conforme al detalle contenido en el Cuadro N° 2 del Acta de Infracción.

Asimismo, el Acta de Infracción concluye que tales hechos pretendieron restar efectividad a la medida de huelga convocada por el sindicato, al haberse constatado que los trabajadores de la empresa Escudo Protector S.A. realizaban las labores dejadas de prestar por el personal afiliado que acataba la medida de fuerza. Añade que, durante el recorrido efectuado en las plantas Chancadora y Magnética, se advirtió que estas se encontraban operando con normalidad, permitiendo que continuara el proceso productivo en mina, calificando dicha situación como actos de esquirolaje externo prohibidos por la legislación laboral.

En consecuencia, de la valoración conjunta de las actuaciones inspectivas descritas y de los medios de investigación que les sirven de sustento, este Tribunal concluye que la conducta atribuida a la impugnante se subsume en la infracción muy grave prevista en el numeral 25.9 del artículo 25 del RLGIT, no advirtiéndose elementos que justifiquen apartarse de la calificación efectuada por las instancias de mérito.

En atención a las consideraciones desarrolladas en la presente resolución, este Tribunal concluye que los agravios formulados por la impugnante carecen de sustento para desvirtuar la legalidad del procedimiento administrativo sancionador o la responsabilidad administrativa atribuida. De este modo, no se advierte vulneración al debido procedimiento ni al principio de legalidad que justifique declarar la nulidad de las resoluciones impugnadas, correspondiendo desestimar el recurso de revisión.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, la multa subsistente como resultado del procedimiento administrativo sancionador sería la que corresponde a la siguiente infracción:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.