SE RESUELVE
PRIMERO. – Declarar FUNDADO el recurso de revisión interpuesto por Perú Mundo Ambiental S.A.C., en contra de la Resolución de Intendencia N° 826-2023-SUNAFIL/ILM, de fecha 22 de junio de 2023, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 5241-2020-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. – Declarar la NULIDAD de la notificación de la Imputación de Cargos N° 2474-2020- SUNAFIL/ILM/AI2, de fecha 27 de noviembre de 2020, y, la de los sucesivos actos y actuaciones en el procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 5241-2020- SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
TERCERO. - RETROTRAER el procedimiento administrativo sancionador al momento en que se produjo el vicio, esto es, a la notificación de la Imputación de Cargos N° 2474-2020- SUNAFIL/ILM/AI2, de fecha 27 de noviembre de 2020, a fin de que la instancia competente emita un nuevo pronunciamiento, considerando los alcances señalados en la presente resolución.
18 TUO de la LPAG, “Artículo 13.- Alcances de la nulidad 13.1 La nulidad de un acto sólo implica la de los sucesivos en el procedimiento, cuando estén vinculados a él. (…)”
CUARTO. - Remitir los actuados a la Intendencia de Lima Metropolitana y a la Gerencia General de SUNAFIL, a fin de que, de considerarlo conveniente, procedan conforme a sus atribuciones y de acuerdo con lo señalado en el considerando 6.39 de la presente resolución.
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Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 28023-2019-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento de la normativa en materia de seguridad y salud en el trabajo (en adelante, SST)1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 846-2020-SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción); en mérito a la investigación del accidente de trabajo, en aplicación del inciso e) del artículo 12 de la LGIT.
Que, mediante Imputación de Cargos N° 2474-2020-SUNAFIL/ILM/AI2, de fecha 27 de noviembre de 2020, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y
1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Sistemas de gestión SST en las empresas (Sub materia: Investigación de accidentes); Formación e información sobre seguridad y salud en el trabajo (Sub materia: Incluye todas); Gestión interna de seguridad y salud en el trabajo (Sub materia: Registro de accidentes de trabajo); e, Identificación de peligros y evaluación de riesgos (IPER) (Sub materia: Prevención de riesgos).
otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 148-2023-SUNAFIL/ILM/SINS/AI2, de fecha 24 de febrero de 2023 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de la conducta infractora imputada a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Subintendencia de Sanción 3 de la Intendencia de Lima Metropolitana, la cual mediante Resolución de Subintendencia de Sanción N.° 1173-2023- SUNAFIL/ILM/SISA3, de fecha 19 de abril de 2023, multó a la impugnante por haber incurrido en la siguiente infracción:
- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no acreditar haber brindado formación e información en seguridad y salud en el trabajo necesaria y suficiente al trabajador, respecto de los riesgos derivados de su puesto de trabajo como Operario de Producción, y de las labores que se encontraba realizando al momento del accidente de trabajo, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT.
Con fecha 12 de mayo de 2023, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Subintendencia de Sanción N.° 1173-2023-SUNAFIL/ILM/SISA3.
Mediante Resolución de Intendencia N° 826-2023-SUNAFIL/ILM, de fecha 22 de junio de 2023, la Intendencia de Lima Metropolitana, declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, confirmando la Resolución de Subintendencia de Sanción N.° 1173-2023-SUNAFIL/ILM/SISA3.
Con fecha 17 de julio de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 826- 2023-SUNAFIL/ILM.
La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-000420-2024- SUNAFIL/ILM, recibido el 07 de febrero de 2024 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299812, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
2 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299813, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo4 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR5, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR6 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce
3“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.” 4 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 5“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 6“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de estos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”7.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En este orden de ideas, resulta indispensable que el Tribunal revise el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia sociolaboral -tanto adjetivo como sustantivo- así como vele por la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema de Inspección del Trabajo. La normativa adjetiva es aquella que garantiza a los administrados constituirse como sujetos del procedimiento administrativo dentro de la relación jurídico-procedimental establecida en el marco del Sistema de Inspección del Trabajo. Cabe precisar que dicho análisis garantiza la vigencia del debido proceso en sede administrativa, conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional8.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
7 Artículo 14 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2017-TR. 8 Ver, por ejemplo, las Sentencias recaídas en los Expedientes N° 3741-2004-PA, 615-2009-PA/TC, 6136-2009-PA/TC, 6785-2006-PA/TC, 2608-2009-PA/TC, 6132-2008-PA/TC, 3792-2009-PA/TC y 2597-2009-PA/TC.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE Perú Mundo Ambiental S.A.C.
De la revisión de los actuados, se ha identificado que Perú Mundo Ambiental S.A.C., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 826-2023- SUNAFIL/ILM, que confirmó la sanción impuesta por la comisión, de una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 27 de junio de 2023.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por Perú Mundo Ambiental S.A.C.
De Los Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 17 de julio de 2023, la impugnante presenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 826-2023-SUNAFIL/ILM, en base a los siguientes argumentos:
i. Invocan el acápite 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG, referido a que los administrados gozan de los derechos y garantías del debido procedimiento, tales derechos y garantías comprende a ser debidamente notificado.
ii. Agregan que, el artículo 20 del TUO de la LPAG, establece las modalidades de notificación, donde señala en su punto 20.1, el orden de prelación, debiendo notificarse en primer orden, personalmente en el domicilio del administrado, seguido de los correos certificados por SUNAFIL.
iii. Sostienen que no se ha tomado en cuenta que no se les notifico, según señala en la fecha 25 de noviembre de 2022, al domicilio fiscal, ni en la casilla electrónica, el acta de infracción y la imputación de cargos.
iv. Presentan el cargo de los documentos presentados ante el ente sancionador.
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre la vulneración al debido procedimiento administrativo
En principio, dado los argumentos expresados por la impugnante, este Tribunal debe realizar un análisis respecto a la aplicación del principio del debido procedimiento en el presente caso y su relación con la validez de los actos administrativos emitidos en el marco del expediente en alusión.
El numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente:
“Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten (…)”. (énfasis añadido).
El Tribunal Constitucional, máximo intérprete de la Constitución, se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA:
“2. El Tribunal Constitucional estima oportuno recordar, conforme lo ha manifestado en reiterada y uniforme jurisprudencia, que el debido proceso, como principio constitucional, está concebido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. Vale decir que cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea este administrativo -como en el caso de autos- o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal”. (énfasis añadido).
En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional, en el Fundamento Jurídico 5 de la Sentencia recaída en el Expediente N° 02098-2010-AA, señaló que no solo existe base Constitucional o jurisprudencial para la configuración y desarrollo del derecho al debido procedimiento, sino que existe sustento Convencional, a saber:
“Tal como ya lo tiene expresado este Tribunal en uniforme y reiterada jurisprudencia, el derecho al debido proceso tiene un ámbito de proyección sobre cualquier tipo de proceso o procedimiento, sea éste judicial, administrativo o entre particulares. Así, se ha establecido que el derecho reconocido en el inciso 3) del artículo 139° de la Constitución no sólo tiene un espacio de aplicación en el ámbito "judicial", sino también en el ámbito administrativo" y, en general, como la Corte Interamericana de Derechos Humanos lo ha sostenido, puede también extenderse a "cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, (el que) tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal, en los términos del artículo 8° de la Convención Americana". (Caso Tribunal Constitucional del Perú, párrafo 71). De igual modo la Corte Interamericana sostiene –en doctrina que ha hecho suya este Colegiado en la sentencia correspondiente al Exp. N° 2050-2002-AA/TC– que "si bien el artículo 8° de la Convención Americana se titula “Garantías Judiciales”, su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, sino al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a efectos de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos"(párrafo 69). (…)”. (énfasis añadido).
Conforme a ello, dada la claridad expositiva del Tribunal Constitucional, así como de la norma contenida en el TUO de la LPAG, respecto de los alcances del derecho al debido procedimiento, debe analizarse el caso concreto en relación con la vulneración alegada por la impugnante, respecto de la debida motivación de las resoluciones.
El Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse en más de una ocasión estableciendo criterios jurisprudenciales que deben ser tenidos en cuenta por quienes deban administrar justicia, al momento de resolver, de acuerdo al artículo VII del Código Procesal Constitucional9. A este entender, en la Sentencia recaída en el Expediente N° 00312-2011-AA, estableció una serie de elementos vinculados a la motivación de los actos administrativos, resaltando la definición de la naturaleza jurídica de la motivación de actos administrativos: una garantía constitucional que busca evitar la arbitrariedad de la Administración. Señalando, además, lo siguiente:
“4. Este Tribunal ha tenido oportunidad de expresar su posición respecto a la motivación de los actos administrativos, expresando que:
“[…][E]l derecho a la motivación de las resoluciones administrativas es de especial relevancia. Consiste en el derecho a la certeza, el cual supone la garantía de todo administrado a que las sentencias estén motivadas, es decir, que exista un razonamiento jurídico explícito entre los hechos y las leyes que se aplican. […]
La motivación de la actuación administrativa, es decir, la fundamentación con los razonamientos en que se apoya es una exigencia ineludible para todo tipo de actos administrativos, imponiéndose las mismas razones para exigirla tanto respecto de actos emanados de una potestad reglada como discrecional.
El tema de la motivación del acto administrativo es una cuestión clave en el ordenamiento jurídico-administrativo, y es objeto central de control integral por el juez constitucional de la actividad administrativa y la consiguiente supresión de los ámbitos de inmunidad jurisdiccional.
Constituye una exigencia o condición impuesta para la vigencia efectiva del principio de legalidad, presupuesto ineludible de todo Estado de derecho. (…)
En esa medida, este Tribunal debe enfatizar que la falta de motivación o su insuficiencia constituye una arbitrariedad e ilegalidad, en la medida en que es una condición impuesta por la Ley N.° 27444. Así, la falta de fundamento racional suficiente de una actuación administrativa es por sí sola contraria a las garantías del debido procedimiento administrativo.” (STC 00091-2005-PA, fundamento 9, párrafos 3, 5 a 8, criterio reiterado en STC 294-2005-PA, STC 5514-2005-PA, entre otras).
Adicionalmente se ha determinado en la STC 8495-2006-PA/TC que: “un acto administrativo dictado al amparo de una potestad discrecional legalmente establecida resulta arbitrario cuando sólo expresa la apreciación individual de quien ejerce la competencia administrativa, o cuando el órgano administrativo, al adoptar la decisión,
9 Numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG “Los jueces interpretan y aplican las leyes o toda norma con rango de ley y los reglamentos según los preceptos y principios constitucionales conforme a la interpretación que resulte de las resoluciones del Tribunal Constitucional”.
no motiva o expresa las razones que lo han conducido a adoptar tal decisión. De modo que, motivar una decisión no sólo significa expresar únicamente bajo qué norma legal se expide el acto administrativo, sino, fundamentalmente, exponer en forma sucinta –pero suficiente– las razones de hecho y el sustento jurídico que justifican la decisión tomada”. (énfasis añadido).
Así las cosas, la motivación deberá ser expresa a efectos de que el acto administrativo que sustenta sea emitido a partir de una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso y donde se expongan las razones jurídicas que justifiquen su adopción; no siendo admisibles como motivación las fórmulas que, por su contradicción, no resulten esclarecedoras para la motivación del acto.
En efecto, nuestro ordenamiento jurídico ha establecido algunos alcances sobre la exigencia de la motivación de las resoluciones en el ámbito de la actuación administrativa, siendo que, en los numerales 1.2 y 1.11 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG se establecen dos reglas generales vinculadas a la motivación: (i) la obligación de la motivación en las decisiones que tome la Administración Pública, conforme al principio del debido procedimiento; y, (ii) la obligación de verificar plenamente los hechos que sustentan la decisión adoptada por la Administración Pública, conforme al principio de verdad material10.
Del marco expuesto se concluye que la motivación exige que, en la justificación de la decisión adoptada por parte de la Autoridad Administrativa respecto a la determinación de responsabilidad por conductas contra el ordenamiento administrativo, se realice la exposición de la valoración de los medios probatorios y/o argumentos que el administrado formule durante el desarrollo del procedimiento administrativo sancionador, en aras de desvirtuarlos conforme a la normativa vigente; ello como garantía del debido procedimiento administrativo.
Sobre los presuntos vicios de motivación en el procedimiento administrativo sancionador
En el presente caso, se advierte que la impugnante, desde los descargos al Informe Final de Instrucción hasta el recurso de revisión reitera los mismos alegatos, referidos a que se debió seguir el orden de prelación para la notificación, en tanto que, no se ha notificado, al domicilio fiscal, ni en la casilla electrónica, el acta de infracción y la imputación de cargos. En tal sentido, es necesario determinar si durante el procedimiento administrativo sancionador, se realizó o no la notificación con las formalidades legales establecidas en el TUO de la LPAG, respecto de la Imputación de Cargos N° 2474-2020-SUNAFIL/ILM/AI2.
Sobre el particular, el Artículo 20 del TUO de la LPAG, respecto a las modalidades de la notificación, establece:
10 “TUO de la LPAG Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo (…) 1.11. Principio de verdad material. - En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas. En el caso de procedimientos trilaterales la autoridad administrativa estará facultada a verificar por todos los medios disponibles la verdad de los hechos que le son propuestos por las partes, sin que ello signifique una sustitución del deber probatorio que corresponde a estas. Sin embargo, la autoridad administrativa estará obligada a ejercer dicha facultad cuando su pronunciamiento pudiera involucrar también al interés público”.
“Artículo 20. Modalidades de notificación
Las notificaciones son efectuadas a través de las siguientes modalidades, según este respectivo orden de prelación:
Notificación personal al administrado interesado o afectado por el acto, en su domicilio. 20.1.2 Mediante telegrama, correo certificado, telefax; o cualquier otro medio que permita comprobar fehacientemente su acuse de recibo y quien lo recibe, siempre que el empleo de cualquiera de estos medios hubiese sido solicitado expresamente por el administrado. 20.1.3 Por publicación en el Diario Oficial o en uno de los diarios de mayor circulación en el territorio nacional, salvo disposición distinta de la ley. Adicionalmente, la autoridad competente dispone la publicación del acto en el respectivo Portal Institucional, en caso la entidad cuente con este mecanismo.
La autoridad no puede suplir alguna modalidad con otra ni modificar el orden de prelación establecido en el numeral anterior, bajo sanción de nulidad de la notificación. Puede acudir complementariamente a aquellas u otras, si así lo estime conveniente para mejorar las posibilidades de participación de los administrados. (…)”. (énfasis añadido).
En ese contexto normativo, de la revisión del expediente sancionador se advierte que la Autoridad Instructora II de la Intendencia de Lima Metropolitana dispuso notificar la Imputación de Cargos N° 2474-2020-SUNAFIL/ILM/AI2, de fecha 27 de noviembre de 2020 junto con el Acta de Infracción N° 846-2020-SUNAFIL/ILM al sujeto inspeccionado, a fin de dar inicio al presente procedimiento administrativo sancionador en su Fase Instructora, al domicilio del centro de trabajo, el cual coincide con el domicilio fiscal, consignado en el acta de infracción, sito en “AREA DE COMPENSACION A2 NRO.SN, LURIGANCHO-LIMA”; sin embargo, mediante “CÉDULA DE NOTIFICACIÓN 0000066751-2020”, se realiza la devolución de la misma, dejando constancia el notificador sobre el motivo: “NO SE UBICO LA DIRECCION ARRIBA SEÑALADA DAR MAYOR REFERENCIA”. En dicho sentido, a través del Proveído de fecha 18 de mayo de 2021, se ordena, se vuelve a realizar la notificación de la Imputación de Cargos y el Acta de Infracción en su domicilio fiscal, sito en: “AREA DE COMPENSACION A2 NRO. SN (FABRI. LECHE GLORIA) NRO. S/N, LURIGANCHO-LIMA”; no obstante, fue devuelta a través de la “CÉDULA DE NOTIFICACIÓN 0000023162-2021”, dejando constancia el notificador sobre el motivo: “Me apersoné en la dirección indicada no pudiendo diligenciar que el vigilante informa que desconocen al destinatario”.
En atención a lo precisado, es que la Autoridad Instructora II de la Intendencia de Lima Metropolitana, a través del Proveído de fecha 24 de junio de 2021, ordena se vuelva a realizar la notificación de la Imputación de Cargos y el Acta de Infracción al sujeto inspeccionado, vía publicación en el Diario Oficial “El Peruano”, o en otro diario de mayor
circulación en el territorio nacional, así como en el Portal Institucional, procediéndose con ello, en fecha 25 de noviembre de 2022, conforme se aprecia a continuación:
Figura N° 01
Ahora bien, corresponde precisar que, el inciso 20.1 del artículo 20 del TUO de la LPAG11, reconoce como modalidades válidas de notificación las siguientes: “20.1.1. Notificación personal al administrado interesado o afectado por el acto en su domicilio; 20.1.2. Mediante telegrama, correo certificado, telefax o cualquier otro medio que permita comprobar fehacientemente su acuse de recibo y quien lo recibe, siempre que el empleo de cualquiera de estos medios hubiese sido solicitado expresamente por el administrado; y, 20.1.3. Por publicación en el Diario Oficial o en uno de los diarios de mayor circulación en el territorio nacional (…)”.
Asimismo, en su numeral 20.4 del artículo 20 el TUO de la LPAG12 establece que, mediante decreto supremo del sector, previa opinión favorable de la Presidencia del Consejo de
11 TUO de la LPAG, “Artículo 20. Modalidades de notificación 20.1 Las notificaciones son efectuadas a través de las siguientes modalidades, según este respectivo orden de prelación: (…) 20.1.2 Mediante telegrama, correo certificado, telefax; o cualquier otro medio que permita comprobar fehacientemente su acuse de recibo y quien lo recibe, siempre que el empleo de cualquiera de estos medios hubiese sido solicitado expresamente por el administrado.”
12 TUO de la LPAG, “Artículo 20. Modalidades de notificación 20.4. El administrado interesado o afectado por el acto que hubiera consignado en su escrito alguna dirección electrónica que conste en el expediente puede ser notificado a través de ese medio siempre que haya dado su autorización expresa para ello. Para este caso no es de aplicación el orden de prelación dispuesto en el numeral 20.1. (…) La entidad que cuente con disponibilidad tecnológica puede asignar al administrado una casilla electrónica gestionada por esta, para la notificación de actos administrativos, así como actuaciones emitidas en el marco de cualquier actividad administrativa, siempre que cuente con el consentimiento expreso del administrado. Mediante decreto supremo del sector, previa opinión favorable de la Presidencia del Consejo de Ministros y el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, puede aprobar la obligatoriedad de la notificación vía casilla electrónica.
Ministros y del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, se aprueba la obligatoriedad de la notificación vía casilla electrónica.
En dicho contexto, el 14 de enero de 2020, se publicó el Decreto Supremo N° 003-2020- TR, norma que aprueba el uso obligatorio de la casilla electrónica para efectos de notificación de los procedimientos administrativos y actuaciones de la SUNAFIL, teniendo como objeto “regular el uso obligatorio de la notificación vía casilla electrónica, con miras a efectuar notificaciones, en los procedimientos administrativos y actuaciones de la SUNAFIL a través de su Sistema Informático de Notificación Electrónica”13. Y, teniendo por finalidad “mejorar la eficiencia y la celeridad en la notificación de las actuaciones y actos administrativos en el marco del ejercicio de las funciones y competencias de la SUNAFIL”14.
La misma norma, en su numeral 5.1 del artículo 5 establece: “Casilla electrónica: es el buzón electrónico asignado al usuario, creado en el Sistema Informático de Notificación Electrónica de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), cuyo propósito es el trámite seguro y confiable de las notificaciones en el marco de los procedimientos administrativos y actuaciones de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL). La casilla electrónica se constituye en un domicilio digital obligatorio. (…)”. Asimismo, en su artículo 6 prescribe que: “La Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL) asigna al usuario una casilla electrónica en el Sistema Informático de Notificación Electrónica, la cual se constituye en un domicilio digital obligatorio para la notificación de los actos administrativos y/o actuaciones emitidas en el marco de sus funciones y competencias que correspondan ser informadas al administrado. La Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL) comunica al usuario cada vez que se le notifique un documento a la casilla electrónica a través de las alertas del Sistema Informático de Notificación Electrónica, en su correo electrónico y/o mediante el servicio de mensajería”. (énfasis añadido).
Asimismo, en su artículo 12 dispone sobre la imposibilidad de uso de la notificación vía casilla electrónica, lo siguiente:
“12.1 Cuando las unidades orgánicas, los órganos desconcentrados de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL) y la Intendencia de Lima Metropolitana a cargo del procedimiento o actuación administrativa se vean imposibilitadas de efectuar la notificación vía casilla electrónica utilizando el Sistema Informático de Notificación Electrónica, usan las otras modalidades de notificación previstas en el artículo 20 del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS, de acuerdo al orden de prelación previsto en dicho artículo.
13 Decreto Supremo N° 003-2020-TR, Artículo 1. 14 Decreto Supremo N° 003-2020-TR, Artículo 2.
La Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), a través de su órgano competente, adopta las acciones que correspondan para atender la situación que imposibilitó el uso de la notificación vía casilla electrónica”.
En ese entendido, de autos se observa que, a la fecha de notificación de la Imputación de Cargos y el Acta de Infracción al sujeto inspeccionado, vía publicación en el Diario Oficial “El Peruano” (25 de noviembre de 2022)15, ya se encontraba vigente el Decreto Supremo N° 003-2020-TR, norma que aprueba el uso obligatorio de la casilla electrónica para efectos de notificación de los procedimientos administrativos y actuaciones de la SUNAFIL. Por tanto, la Autoridad Instructora II de la Intendencia de Lima Metropolitana debió disponer y cumplir con la respectiva modalidad de notificación, respetando la vigencia del Decreto Supremo N° 003-2020-TR, realizando la notificación a través del Sistema de Casilla Electrónica, y no por edicto. Sin embargo, de autos no se advierte que se haya realizado la notificación a través del Sistema de Casilla Electrónica; razón por la que, se aprecia que el administrado no presentó sus descargos a la Imputación de Cargos, lo que implica una transgresión al principio del debido procedimiento, en razón que se habría visto limitado de poder ejercer adecuadamente su derecho de defensa.
En efecto, la necesidad de la debida notificación de un acto emitido por la Autoridad Administrativa no solo tiene relevancia desde la óptica de su validez, sino que la misma se extrapola a la toma de conocimiento integral del procedimiento llevados contra del administrado, en aras de ejercer adecuadamente su defensa. Entonces, de acuerdo con lo manifestado por el Tribunal Constitucional, este derecho constituye una garantía básica para toda persona sometida a un procedimiento administrativo sancionador, a fin de que tenga la oportunidad de contradecir y argumentar en defensa de sus derechos e intereses16. Por tanto, se vulnera el derecho de defensa cuando, por ejemplo, los administrados no conocen la motivación del acto administrativo, debido que se ven imposibilitados de hacer frente a la argumentación empleada por la Autoridad Administrativa para alcanzar el pronunciamiento emitido.
Adicionalmente, cabe precisar que, a la fecha de notificación de la Imputación de Cargos y el Acta de Infracción, vía publicación en el Diario Oficial “El Peruano” (25 de noviembre de 2022), conforme a la búsqueda realizada en el aplicativo de “Consulta de Notificaciones” implementado por la Oficina de Tecnologías de la Información y Comunicaciones (OTIC) de la SUNAFIL, se verifica que la impugnante ya había realizado su primer acceso a la casilla electrónica y registrado sus datos de contacto el 30 de noviembre de 2021. Situación que tampoco fue materia de evaluación, ni de examen, ni de valoración por las instancias previas, pese a los alegatos de la impugnante a lo largo del presente procedimiento administrativo sancionador.
Por las razones que anteceden, el cuestionamiento de la administrada contenía una relevancia jurídica para ser objeto de un análisis específico por parte de la autoridad administrativa, pues, no se trataba únicamente de verificar la regularidad de una actuación de comunicación, sino de determinar si el inicio del presente procedimiento administrativo sancionador había sido emitido y puesto en conocimiento de la administrada conforme al marco normativo aplicable. De ahí que las instancias de mérito se encontraran obligadas a emitir un pronunciamiento expreso y razonado sobre dicho extremo, puesto que su omisión incidía no solo en la validez del procedimiento administrativo sancionador, sino también en el ejercicio del derecho de defensa de la administrada.
15 Véase folio 16 del expediente sancionador. 16 Cf. Sentencia recaída en el expediente N° 3741-2004-AA/TC, fundamento 24 al 26.
Respecto de la forma específica del vicio del acto administrativo identificado, debe precisarse que el Tribunal Constitucional en reiterada jurisprudencia no solo ha identificado sino ratificado el contenido constitucionalmente garantizado del derecho a la debida motivación de las resoluciones, por ejemplo, en la Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente N° 00728-2008-PHC/TC, precisa:
“7. El derecho a la debida motivación de las resoluciones judiciales es una garantía del justiciable frente a la arbitrariedad judicial y garantiza que las resoluciones no se encuentren justificadas en el mero capricho de los magistrados, sino en datos objetivos que proporciona el ordenamiento jurídico o los que se derivan del caso. Sin embargo, no todo ni cualquier error en el que eventualmente incurra una resolución judicial constituye automáticamente la violación del contenido constitucionalmente protegido del derecho a la motivación de las resoluciones judiciales. Así, en el Exp. N.° 3943-2006-PA/TC y antes en el voto singular de los magistrados Gonzales Ojeda y Alva Orlandini (Exp. N.° 1744-2005-PA/TC), este Colegiado Constitucional ha precisado que el contenido constitucionalmente garantizado de este derecho queda delimitado, entre otros, en los siguientes supuestos:
a) Inexistencia de motivación o motivación aparente. Está fuera de toda duda que se viola el derecho a una decisión debidamente motivada cuando la motivación es inexistente o cuando la misma es solo aparente, en el sentido de que no da cuenta de las razones mínimas que sustentan la decisión o de que no responde a las alegaciones de las partes del proceso, o porque solo intenta dar un cumplimiento formal al mandato, amparándose en frases sin ningún sustento fáctico o jurídico.
b) Falta de motivación interna del razonamiento. La falta de motivación interna del razonamiento [defectos internos de la motivación] se presenta en una doble dimensión; por un lado, cuando existe invalidez de una inferencia a partir de las premisas que establece previamente el Juez en su decisión; y, por otro lado, cuando existe incoherencia narrativa, que a la postre se presenta como un discurso absolutamente confuso incapaz de transmitir, de modo coherente, las razones en las que se apoya la decisión. Se trata, en ambos casos, de identificar el ámbito constitucional de la debida motivación mediante el control de los argumentos utilizados en la decisión asumida por el Juez o Tribunal; sea desde la perspectiva de su corrección lógica o desde su coherencia narrativa.
c) Deficiencias en la motivación externa; justificación de las premisas. El control de la motivación también puede autorizar la actuación del juez constitucional cuando las premisas de las que parte el Juez no han sido confrontadas o analizadas respecto de su validez fáctica o jurídica. Esto ocurre por lo general en los casos difíciles, como los identifica Dworkin, es decir, en aquellos casos donde suele presentarse problemas de pruebas o de interpretación de disposiciones normativas. La motivación se presenta en este caso como una garantía para validar las premisas de las que parte el Juez o Tribunal en sus decisiones. Si un Juez, al fundamentar su decisión: 1) ha establecido la existencia de un daño; 2) luego,
ha llegado a la conclusión de que el daño ha sido causado por “X”, pero no ha dado razones sobre la vinculación del hecho con la participación de “X” en tal supuesto, entonces estaremos ante una carencia de justificación de la premisa fáctica y, en consecuencia, la aparente corrección formal del razonamiento y de la decisión podrán ser enjuiciadas por el juez [constitucional] por una deficiencia en la justificación externa del razonamiento del juez. Hay que precisar, en este punto y en línea de principio, que el hábeas corpus no puede reemplazar la actuación del juez ordinario en la valoración de los medios de prueba, actividad que le corresponde de modo exclusivo a éste, sino de controlar el razonamiento o la carencia de argumentos constitucionales; bien para respaldar el valor probatorio que se le confiere a determinados hechos; bien tratándose de problemas de interpretación, para respaldar las razones jurídicas que sustentan determinada comprensión del derecho aplicable al caso. Si el control de la motivación interna permite identificar la falta de corrección lógica en la argumentación del juez, el control en la justificación de las premisas posibilita identificar las razones que sustentan las premisas en las que ha basado su argumento. El control de la justificación externa del razonamiento resulta fundamental para apreciar la justicia y razonabilidad de la decisión judicial en el Estado democrático, porque obliga al juez a ser exhaustivo en la fundamentación de su decisión y a no dejarse persuadir por la simple lógica formal.
d) La motivación insuficiente. Se refiere, básicamente, al mínimo de motivación exigible atendiendo a las razones de hecho o de derecho indispensables para asumir que la decisión está debidamente motivada. Si bien, como ha establecido este Tribunal en reiterada jurisprudencia, no se trata de dar respuestas a cada una de las pretensiones planteadas, la insuficiencia, vista aquí en términos generales, sólo resultará relevante desde una perspectiva constitucional si es que la ausencia de argumentos o la "insuficiencia" de fundamentos resulta manifiesta a la luz de lo que en sustancia se está decidiendo.
e) La motivación sustancialmente incongruente. El derecho a la debida motivación de las resoluciones obliga a los órganos judiciales a resolver las pretensiones de las partes de manera congruente con los términos en que vengan planteadas, sin cometer, por lo tanto, desviaciones que supongan modificación o alteración del debate procesal (incongruencia activa). Desde luego, no cualquier nivel en que se produzca tal incumplimiento genera de inmediato la posibilidad de su control. El incumplimiento total de dicha obligación, es decir, el dejar incontestadas las pretensiones, o el desviar la decisión del marco del debate judicial generando indefensión, constituye vulneración del derecho a la tutela judicial y también del derecho a la motivación de la sentencia (incongruencia omisiva). Y es que, partiendo de una concepción democratizadora del proceso como la que se expresa en nuestro texto fundamental (artículo 139°, incisos 3 y 5), resulta un imperativo constitucional que los justiciables obtengan de los órganos judiciales una respuesta razonada, motivada y congruente de las pretensiones efectuadas; pues precisamente el principio de congruencia procesal exige que el juez, al momento de pronunciarse sobre una causa determinada, no omita, altere o se exceda en las peticiones ante él formuladas.
f) Motivaciones cualificadas. - Conforme lo ha destacado este Tribunal, resulta indispensable una especial justificación para el caso de decisiones de rechazo de la demanda, o cuando, como producto de la decisión jurisdiccional, se afectan derechos fundamentales como el de la libertad. En estos casos, la motivación de la sentencia opera como un doble mandato, referido tanto al propio derecho a la justificación de la decisión como también al derecho que está siendo objeto de restricción por parte del Juez o Tribunal”. (Énfasis añadido).
En consecuencia, esta Sala encuentra acreditada la vulneración al debido procedimiento, configurada a partir de una motivación aparente. Ello se evidencia en la medida que tanto la Sub Intendencia de Sanción como la Intendencia competente, si bien otorgaron la
apariencia de motivación al citar normas, pero sin efectuar un análisis integral y razonado respecto de los alegatos planteados por la administrada.
En efecto, las instancias de mérito se limitaron a señalar, de manera genérica, que la notificación se efectuó conforme al TUO de la LPAG, sin analizar la aplicabilidad del Decreto Supremo N.° 003-2020-TR ni justificar la imposibilidad de emplear la casilla electrónica antes de recurrir a la notificación personal y, posterior, notificación mediante edictos. A pesar que la administrada, desde la presentación de sus descargos al Informe Final de Instrucción —el cual fue notificado mediante el Sistema de Casilla Electrónica—, cuestionó expresamente la validez de la notificación de la Imputación de Cargos N.° 2474- 2020-SUNAFIL/ILM/AI2, sosteniendo que dicho acto no le fue notificado conforme a lo previsto en el Decreto Supremo N.° 003-2020-TR, norma que regula la casilla electrónica como mecanismo de notificación en los procedimientos administrativos a cargo de la SUNAFIL.
Cabe añadir que, el Tribunal Constitucional ha señalado que la motivación aparente se configura cuando la autoridad omite pronunciarse sobre cuestiones sustanciales planteadas por las partes o cuando brinda respuestas genéricas que no guardan relación con lo alegado, lo que impide verificar la razonabilidad de la decisión adoptada, tal como se desarrolló en el fundamento 6.22 de la presente resolución.
En ese sentido, este Colegiado advierte que la motivación desarrollada tanto en la Resolución de Subintendencia de Sanción N.° 1173-2023-SUNAFIL/ILM/SISA3, así como en la Resolución de Intendencia N.° 826-2023-SUNAFIL/ILM, resulta aparente. En efecto, las instancias administrativas omitieron pronunciarse de manera expresa y suficiente sobre el argumento central de la administrada referido a la inaplicación del Decreto Supremo N.° 003-2020-TR, limitándose a una invocación genérica del TUO de la LPAG, sin desarrollar las razones jurídicas que sustenten la validez de la notificación cuestionada. En ese sentido, se verifica una falta de correspondencia entre lo alegado por la administrada y lo resuelto por la autoridad, configurándose un supuesto de motivación aparente.
Cabe precisar que, realizado el análisis de conservación del acto conforme al artículo 14° del TUO de la LPAG, el vicio resulta trascendente y no comprendido en las causales taxativamente consideradas en el precitado artículo por no tratarse de una motivación insuficiente o parcial sino una aparente; en tanto que, de autos se advierte que la Subintendencia de Sanción 3, y la Intendencia de Lima Metropolitana no responden a las alegaciones de la impugnante en el extremo referido al cuestionamiento del orden de prelación en la notificación de la Imputación de Cargos N° 2474-2020-SUNAFIL/ILM/AI2. Por ello, conforme al numeral 2 del artículo 10° del TUO de la LPAG, el acto deviene en nulo.
“Artículo 10.- Causales de nulidad Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes: (…) 2. El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno de los supuestos de conservación del acto a que se refiere el artículo 14 (énfasis añadido)”.
En efecto, no resulta aplicable la conservación del acto prevista en el artículo 14° del TUO de la LPAG, dado que el vicio identificado trasciende la mera insuficiencia o parcialidad de la motivación, sino que se trata de una motivación aparente que afecta directamente la validez del procedimiento administrativo. La omisión de un análisis integral y razonado sobre la alegada omisión de notificación mediante casilla electrónica impidió que la autoridad administrativa verifique oportunamente la validez del acto de inicio del procedimiento, trasladando dicho defecto a las etapas posteriores y afectando la posibilidad de que la administrada ejerza su derecho de defensa en condiciones plenas desde el inicio del procedimiento.
En ese sentido, la ausencia de un análisis integral y razonado respecto del argumento de la recurrente, referido a la modalidad de notificación empleada por el órgano a cargo del procedimiento sancionador impidió a la autoridad administrativa verificar, por lo tanto, la regularidad de su inicio, las consecuencias jurídicas, entre otros aspectos; por ejemplo, los vinculados al cómputo de plazos, así como una eventual configuración de prescripción de la infracción imputada. Por ello, la omisión advertida revela el carácter sustancial del alegato soslayado y la trascendencia del defecto de motivación identificado.
Así las cosas, el vicio identificado no puede ser subsumido en ninguno de los supuestos de conservación del acto administrativo previstos en el artículo 14° del TUO de la LPAG, en tanto no se trata de un error no trascendente ni de una irregularidad que no incida en el sentido de la decisión. Por el contrario, la ausencia de motivación respecto de un extremo sustancial impide considerar que el acto administrativo cumple con los requisitos mínimos de validez exigidos por el ordenamiento jurídico.
Por las razones expuestas, se configura la causal de nulidad prevista en el numeral 2 del artículo 10° del TUO de la LPAG, dado que se ha advertido un defecto en un requisito esencial de validez del acto administrativo consistente en la motivación, previsto en el numeral 4 del artículo 3° del TUO de la LPAG. Dicho requisito exige que todo acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico, considerando todos los elementos fácticos y jurídicos relevantes para la decisión.
Estando a lo expuesto, este Tribunal ha identificado que la Resolución de Subintendencia de Sanción N.° 1173-2023-SUNAFIL/ILM/SISA3, y confirmada por la Resolución de Intendencia N° 826-2023-SUNAFIL/ILM, incurre en vicio de nulidad, y se encuentra dentro del supuesto de hecho contemplado en el numeral 2 del artículo 10° del TUO de la LPAG, dada la existencia de un vicio en el acto administrativo constituido por la motivación aparente. Por las consideraciones antedichas, corresponde acoger el recurso de revisión en todos sus extremos.
Sobre la potestad del Tribunal para declarar la nulidad de los actos emitidos por las autoridades conformantes del Sistema de Inspección del Trabajo
El artículo 15 de la Ley N° 29981 señala que el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. En ese sentido, el artículo 14° del Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema”. Precisa, además, que se sustenta en la “inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal”.
Por tanto, se advierte que, en el presente expediente, se han identificado vicios al debido procedimiento, constituido por la motivación aparente en el extremo cuestionado por la impugnante al Informe Final de Instrucción, referido al orden de prelación en la notificación de la Imputación de Cargos N° 2474-2020-SUNAFIL/ILM/AI2, en tanto que, la Subintendencia de Sanción 3, y la Intendencia de Lima Metropolitana no analizan la validez de la notificación vía publicación en el Diario Oficial “El Peruano”, que da el inicio al procedimiento administrativo sancionador, que acarrean la nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo.
Por ende, considerando que, la Resolución de Subintendencia de Sanción N.° 1173-2023- SUNAFIL/ILM/SISA3, de fecha 19 de abril de 2023, ha sido emitida vulnerando el derecho al debido procedimiento administrativo, de conformidad con el numeral 12.1 del artículo 12 y 13.1 del artículo 13 del TUO de la LPAG17; tal resolución carece de efectos y, en consecuencia, corresponde declarar la nulidad de la citada resolución, y de los sucesivos actos u actuaciones del procedimiento, al haberse vulnerado los principios de debido procedimiento y motivación.
En consecuencia, corresponde retrotraer lo actuado hasta la fecha en la cual se produce la notificación que derivo la nulidad, siendo nulas las actuaciones posteriores incluido el Informe Final de Instrucción N° 148-2023-SUNAFIL/ILM/SINS/AI2, la Resolución de Subintendencia de Sanción N.° 1173-2023-SUNAFIL/ILM/SISA3, y la Resolución de
17 Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo 12.- Efectos de la declaración de nulidad 12.1 La declaración de nulidad tendrá efecto declarativo y retroactivo a la fecha del acto, salvo derechos adquiridos de buena fe por terceros, en cuyo caso operará a futuro. (...). Artículo 13.- Alcances de la nulidad 13.1 La nulidad de un acto sólo implica la de los sucesivos en el procedimiento, cuando estén vinculados a él.
Intendencia N° 826-2023-SUNAFIL/ILM, de conformidad con el numeral 1 del artículo 13 del TUO de la LPAG18, dejándose a salvo el valor probatorio de la documentación que no incide en la nulidad advertida, debiendo actuar las autoridades de la etapa sancionadora conforme a ley, conforme lo señalado en los fundamentos de la presente resolución, a efectos de garantizar el debido procedimiento.
Conforme a lo anterior, corresponde precisar que, se deberá retrotraer el procedimiento administrativo sancionador al momento en el cual se produjo el vicio inicial; esto es, al momento de la notificación de la Imputación de Cargos N° 2474-2020-SUNAFIL/ILM/AI2, a efectos que dicha instancia emita una nueva decisión considerando los argumentos contenidos en la presente Resolución, conforme a lo prescrito en el numeral 12.1 del artículo 12 del TUO de la LPAG.
En consecuencia, se remite la presente Resolución al Intendente respectivo y a la Gerencia General de SUNAFIL, a efectos que -de ser el caso- procedan conforme a sus competencias, en el marco del ejercicio de la potestad disciplinaria de la Administración regulada en el Sistema Administrativo de Gestión de los Recursos Humanos y conforme al Título V del TUO de la LPAG.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;
SE RESUELVE:
PRIMERO. – Declarar FUNDADO el recurso de revisión interpuesto por Perú Mundo Ambiental S.A.C., en contra de la Resolución de Intendencia N° 826-2023-SUNAFIL/ILM, de fecha 22 de junio de 2023, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 5241-2020-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. – Declarar la NULIDAD de la notificación de la Imputación de Cargos N° 2474-2020- SUNAFIL/ILM/AI2, de fecha 27 de noviembre de 2020, y, la de los sucesivos actos y actuaciones en el procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 5241-2020- SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
TERCERO. - RETROTRAER el procedimiento administrativo sancionador al momento en que se produjo el vicio, esto es, a la notificación de la Imputación de Cargos N° 2474-2020- SUNAFIL/ILM/AI2, de fecha 27 de noviembre de 2020, a fin de que la instancia competente emita un nuevo pronunciamiento, considerando los alcances señalados en la presente resolución.
18 TUO de la LPAG, “Artículo 13.- Alcances de la nulidad 13.1 La nulidad de un acto sólo implica la de los sucesivos en el procedimiento, cuando estén vinculados a él. (…)”
CUARTO. - Remitir los actuados a la Intendencia de Lima Metropolitana y a la Gerencia General de SUNAFIL, a fin de que, de considerarlo conveniente, procedan conforme a sus atribuciones y de acuerdo con lo señalado en el considerando 6.39 de la presente resolución.
QUINTO. - Notificar la presente resolución a Perú Mundo Ambiental S.A.C., y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.
SEXTO. -Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
LUIS GABRIEL PAREDES MORALES
20260325MACR – HR 156005-2019
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