Municipalidad Distrital Santiago — Res. 626-2023

Antecedentes

1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Hostigamiento y actos de hostilidad (otros hostigamientos) 20555195444 soft 20555195444 soft DE LAMA LAURA Manuel Gonzalo FAU 20555195444 soft

- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por ejercer actos de hostiles (reducción inmotivada de remuneración y/o categoría) en contra del trabajador afectado, tipificada en el numeral 25.14 del artículo 25 del RLGIT. Imponiéndole una multa de S/ 11,572.00.

- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa de S/ 11,572.00.

i. Afirma que no ha incurrido en actos de hostilidad, pues el accionar de su representada se sustenta en el acatamiento del mandato judicial contenido en la sentencia expedida en el expediente Nº 01667-2018-0-1001-JR-LA-04; hecho que no ha sido analizado por la autoridad inspectiva. ii. En tal sentido, afirma que la autoridad administrativa antes de calificar la conducta incurrida por su representada como un acto de hostilidad, debió analizar el nivel de arbitrariedad de dicha conducta; esto es, si tenía como finalidad causar perjuicio al trabajador. Lo cual no ha sido analizado debidamente. iii. De otro lado, solicita la nulidad del proceso, pues, afirma que existe una ausencia de notificación a su procuraduría pública.

.2 Véase folios 14 del expediente sancionador. 3 Asimismo, fue notificada el 31 de marzo de 2022 por cédula de notificación Nº 9631-2022. 4 Notificada a la impugnante el 30 de mayo de 2022 y a su procuraduría el 31 de mayo de 2022, véase folios 66 y 67 del expediente sancionador, respectivamente.

i. Precisa que lo resuelto en el proceso judicial recaído en el expediente Nº 01667- 2018-0-1001-JR-LA-04, no dispuso la rotación del trabajador afectado, sino solo declaró que sus funciones son las de un obrero, sin determinarse una categoría en específico. Por tanto, lo alegado por el recurrente no tiene sustento. ii. En tal sentido, afirma que, lo resuelto en el Memorándum Nº 365-2020-UPER- G.AD.MDS, que dispone el cambio del trabajador afectado, no contiene una causa objetiva y razonable que justifique la rotación del trabajador. Así como tampoco lo dispuesto en el Memorándum Nº 201-2020-MDS-GI.DO. iii. Asimismo, indica que, el inicio del procedimiento sancionador, fue notificado con atención a la procuraduría del sujeto inspeccionado. Por tanto, al ser debidamente notificado de los resultados de la investigación realizada por la autoridad inspectiva, se cumplió con notificarle oportunamente, en consecuencia, no se vulneró su derecho de defensa ni al debido procedimiento. iv. Finalmente, concluye que, existe motivación suficiente para que ratifique la sanción impuesta por la autoridad de primera instancia, al verificar el cumplimiento del debido procedimiento, el resguardo del derecho de defensa, acorde a los principios de legalidad, razonabilidad y proporcionalidad.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

5 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”

Del Recurso De Revisión

6 “Ley N° 29981, Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)”. 7 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 8 “Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 9 “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

De La Interposición Del Recurso De Revisión Por Parte De Municipalidad Distrital Santiago

10 Decreto Supremo N° 016-2017-TR, artículo 14.

Fundamentos Del Recurso De Revisión

Con fecha 31 de mayo de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N°0089-2022-SUNAFIL/IRE CUS, señalando los siguientes alegatos:

i. Vulneración del debido procedimiento administrativo y al deber de motivación, pues, afirma, se ha interpretado una decisión judicial con calidad de cosa juzgada, recaído en el expediente Nº 01667-2018-0-1001-JR-LA-04. ii. Asimismo, señala, que para calificar la conducta de su representada como un acto de hostilidad, se debió analizar el nivel de arbitrariedad, esto es, la falta de razonabilidad de la decisión del empleador sobre las condiciones de trabajo con la finalidad de causar perjuicio al trabajador. Siendo que ni el inspector, ni las demás instancias administrativas han delimitado los elementos que definen el acto de hostilidad. iii. De otro lado, añade, no se ha notificado debidamente a su procurador público para que ejerza su derecho de defensa. Siendo que el inspector de trabajo no emplazó a su Procuraduría Pública de los requerimientos efectuados, acto que no es facultativo sino es una obligación conforme lo dispone el artículo 14 del Decreto Supremo Nº 018-2019- JUS. Por lo que, indica, tiene la certeza que SUNAFIL-CUSCO, ha emitido actuaciones transgrediendo su derecho de defensa conferido en el artículo 47 de la Constitución Política del Estado y el artículo 14 del Decreto Supremo Nº 018-2019-JUS.

Análisis Del Recurso De Revisión

De los hechos materia de infracción y la conducta sancionada bajo el numeral 25.14 del artículo 25 del RLGIT

11 Fundamento 6.18 de la Resolución N° 025-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala. 12 Constitución Política del Perú, artículo 2.- Toda persona tiene derecho: (…) 24. A la libertad y a la seguridad personal. En consecuencia: (…) e. Toda persona es considerada inocente mientras no se haya declarado judicialmente su responsabilidad. 13 TUO de la LPAG, Título Preliminar, artículo IV. Principios del procedimiento administrativo: (…) 9. Presunción de licitud. - Las entidades deben presumir que los administrados han actuado apegados a sus deberes mientras no cuenten con evidencia en contrario. 14 En el fundamento 3 de la STC recaída en el Expediente 08811-2005-PHC/TC, el Tribunal Constitucional señalo que el derecho a la presunción de inocencia “obliga al órgano jurisdiccional a realizar una actividad probatoria suficiente que permita desvirtuar el estado de inocente del que goza todo imputado, pues este no puede ser condenado solo sobre la base de simples presunciones”

la carga de la prueba quien precisamente soporta la imputación, pues eso significaría que lo que se sanciona no es lo que está probado en el proceso o procedimiento, sino lo que el imputado, en este caso, no ha podido probar como descargo en defensa de su inocencia”15.

15 Fundamento 45 de la STC recaída en el Expediente 00156-2012-PHC/TC. 16 TUO de la LPAG, Título Preliminar, artículo IV. Principios del procedimiento administrativo: (…) 1.3. Principio de impulso de oficio. - Las autoridades deben dirigir e impulsar de oficio el procedimiento y ordenar la realización o práctica de los actos que resulten convenientes para el esclarecimiento y resolución de las cuestiones necesarias. 17 Morón Urbina, Comentarios a la Ley del Procedimiento…, Tomo II, 18. 18 Fundamento 2 de la STC recaída en el Expediente 1172-2003-HC/TC

de la acusación, sino que tiene que encargarse de demostrar que esta es la única que explica los hechos probados del caso.

19 Decreto Supremo N° 003-97-TR, Texto Único Ordenado del Decreto Legislativo N° 728, Ley de Productividad y Competitividad Laboral “Artículo 30.- Son actos de hostilidad equiparables al despido los siguientes: a) La falta de pago de la remuneración en la oportunidad correspondiente, salvo razones de fuerza mayor o caso fortuito debidamente comprobados por el empleador. b) La reducción de la categoría y de la remuneración. Asimismo, el incumplimiento de requisitos objetivos para el ascenso del trabajador." c) El traslado del trabajador a lugar distinto de aquel en el que preste habitualmente servicios, con el propósito de ocasionarle perjuicio; d ) La inobservancia de medidas de higiene y seguridad que pueda afectar o poner en riesgo la vida y la salud del trabajador; (…)” 20Decreto Supremo N° 019-2006-TR, Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 25.- Infracciones muy graves en materia de relaciones laborales Son infracciones muy graves los siguientes incumplimientos (…) 25.14 Los actos de hostilidad y el hostigamiento sexual, así como cualquier otro acto que afecte la dignidad del trabajador o el ejercicio de sus derechos constitucionales 21 Blancas Bustamante, Carlos. (2013). El despido en el derecho laboral peruano. Jurista Editores. Lima, Página 656.

supondrá la restricción “de un derecho fundamental, debe estar sujeta a interpretaciones restrictivas y al cumplimiento de requisitos rigurosos. Y estos requisitos, conforme a lo establecido por el TC en la sentencia que venimos analizando, son: de un lado, la excepcionalidad del acto empresarial, esto es, que “la reducción de la remuneración sea una medida extraordinaria y coyuntural que tiene lugar en contextos especiales”; y, de otro, la razonabilidad del mismo, por lo que debe respetar “determinados límites de proporcionalidad de manera tal que no suponga una disminución significativa de la remuneración, ni sea arbitraria”22.

22 Boza Pró, Guillermo. (2016). La modificación unilateral del contrato de trabajo por iniciativa del empleador. Una especial atención al ius variandi extraordinario. VII Congreso Nacional del Derecho del Trabajo y Seguridad Social. Sociedad Peruana de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Lima, Página 693-723.

Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Resolución de Sala Plena N° 001-2023- SUNAFIL/TFL, publicada el pasado 25 de enero de 2023 en el diario oficial El Peruano:

“6.20. En efecto, en el marco del procedimiento de fiscalización y sancionador se deben obtener los indicios suficientes o elementos de convicción que permitan la comprobación de alguna infracción a las normas de trabajo que sean pasibles de sanción. Esto resulta necesario para poder sostener una imputación de responsabilidad administrativa al sujeto inspeccionado, para lo cual se deben agotar los medios conferidos por el TUO de la LPAG, la LGIT y el RLGIT, citados precedentemente”.

“7. El derecho a la debida motivación de las resoluciones judiciales es una garantía del justiciable frente a la arbitrariedad judicial y garantiza que las resoluciones no se encuentren justificadas en el mero capricho de los magistrados, sino en datos objetivos que proporciona el ordenamiento jurídico o los que se derivan del caso. Sin embargo, no todo ni cualquier error en el que eventualmente incurra una resolución judicial constituye automáticamente la violación del contenido constitucionalmente protegido del derecho a la motivación de las resoluciones judiciales.

Así, en el Exp. N.º 3943-2006-PA/TC y antes en el voto singular de los magistrados Gonzales Ojeda y Alva Orlandini (Exp. N.º 1744-2005-PA/TC), este Colegiado Constitucional ha precisado que el contenido constitucionalmente garantizado de este derecho queda delimitado, entre otros, en los siguientes supuestos:

a) Inexistencia de motivación o motivación aparente. Está fuera de toda duda que se viola el derecho a una decisión debidamente motivada cuando la motivación es inexistente o cuando la misma es solo aparente, en el sentido de que no da cuenta de las razones mínimas que sustentan la decisión o de que no responde a las alegaciones de las partes del proceso, o porque solo intenta dar un cumplimiento formal al mandato, amparándose en frases sin ningún sustento fáctico o jurídico.

b) Falta de motivación interna del razonamiento. La falta de motivación interna del razonamiento [defectos internos de la motivación] se presenta en una doble dimensión; por un lado, cuando existe invalidez de una inferencia a partir de las premisas que establece previamente el Juez en su decisión; y, por otro lado, cuando existe incoherencia narrativa, que a la postre se presenta como un discurso absolutamente confuso incapaz de transmitir, de modo coherente, las razones en las que se apoya la decisión. Se trata, en ambos casos, de identificar el ámbito constitucional de la debida motivación mediante el control de los argumentos utilizados en la decisión asumida por el Juez o Tribunal; sea desde la perspectiva de su corrección lógica o desde su coherencia narrativa.

c) Deficiencias en la motivación externa; justificación de las premisas. El control de la motivación también puede autorizar la actuación del juez constitucional cuando las premisas de las que parte el Juez no han sido confrontadas o analizadas respecto de su validez fáctica o jurídica. Esto ocurre por lo general en los casos difíciles, como los identifica Dworkin, es decir, en aquellos casos donde suele presentarse problemas de pruebas o de interpretación de disposiciones normativas. La motivación se presenta en este caso como una garantía para validar las premisas de las que parte el Juez o Tribunal en sus decisiones. Si un Juez, al fundamentar su decisión: 1) ha establecido la existencia de un daño; 2) luego, ha llegado a la conclusión de que el daño ha sido causado por “X”, pero no ha dado razones sobre la vinculación del hecho con la participación de “X” en tal supuesto, entonces estaremos ante una carencia de justificación de la premisa fáctica y, en consecuencia, la aparente corrección formal del razonamiento y de la decisión podrán ser enjuiciadas por el juez [constitucional] por una deficiencia en la justificación externa del razonamiento del juez.

Hay que precisar, en este punto y en línea de principio, que el hábeas corpus no puede reemplazar la actuación del juez ordinario en la valoración de los medios de prueba, actividad que le corresponde de modo exclusivo a éste, sino de controlar el razonamiento o la carencia de argumentos constitucionales; bien para respaldar el valor probatorio que se le confiere a determinados hechos; bien tratándose de problemas de interpretación, para respaldar las razones jurídicas que sustentan determinada comprensión del derecho aplicable al caso. Si el control de la motivación interna permite identificar la falta de corrección lógica en la argumentación del juez, el control en la justificación de las premisas posibilita identificar las razones que sustentan las premisas en las que ha basado su argumento. El control de la justificación externa del

razonamiento resulta fundamental para apreciar la justicia y razonabilidad de la decisión judicial en el Estado democrático, porque obliga al juez a ser exhaustivo en la fundamentación de su decisión y a no dejarse persuadir por la simple lógica formal.

d) La motivación insuficiente. Se refiere, básicamente, al mínimo de motivación exigible atendiendo a las razones de hecho o de derecho indispensables para asumir que la decisión está debidamente motivada. Si bien, como ha establecido este Tribunal en reiterada jurisprudencia, no se trata de dar respuestas a cada una de las pretensiones planteadas, la insuficiencia, vista aquí en términos generales, sólo resultará relevante desde una perspectiva constitucional si es que la ausencia de argumentos o la “insuficiencia” de fundamentos resulta manifiesta a la luz de lo que en sustancia se está decidiendo.

e) La motivación sustancialmente incongruente. El derecho a la debida motivación de las resoluciones obliga a los órganos judiciales a resolver las pretensiones de las partes de manera congruente con los términos en que vengan planteadas, sin cometer, por lo tanto, desviaciones que supongan modificación o alteración del debate procesal (incongruencia activa). Desde luego, no cualquier nivel en que se produzca tal incumplimiento genera de inmediato la posibilidad de su control. El incumplimiento total de dicha obligación, es decir, el dejar incontestadas las pretensiones, o el desviar la decisión del marco del debate judicial generando indefensión, constituye vulneración del derecho a la tutela judicial y también del derecho a la motivación de la sentencia (incongruencia omisiva). Y es que, partiendo de una concepción democratizadora del proceso como la que se expresa en nuestro texto fundamental (artículo 139º, incisos 3 y 5), resulta un imperativo constitucional que los justiciables obtengan de los órganos judiciales una respuesta razonada, motivada y congruente de las pretensiones efectuadas; pues precisamente el principio de congruencia procesal exige que el juez, al momento de pronunciarse sobre una causa determinada, no omita, altere o se exceda en las peticiones ante él formuladas.

f) Motivaciones cualificadas. - Conforme lo ha destacado este Tribunal, resulta indispensable una especial justificación para el caso de decisiones de rechazo de la demanda, o cuando, como producto de la decisión jurisdiccional, se afectan derechos fundamentales como el de la libertad. En estos casos, la motivación de la sentencia opera como un doble mandato, referido tanto al propio derecho a la justificación de la decisión como también al derecho que está siendo objeto de restricción por parte del Juez o Tribunal.” (el resaltado es nuestro)

Artículo 10.- Causales de nulidad

Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes: (…) 2. El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno de los supuestos de conservación del acto a que se refiere el artículo 14. (énfasis agregado)

De la potestad del Tribunal para declarar la nulidad de los actos emitidos por las autoridades conformantes del Sistema de Inspección del Trabajo

23 Fundamento jurídico 14, Exp. N° 02098-2010-PA/TC.

sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema”. Precisa, además, que se sustenta en la “inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal”.

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral- SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley de Procedimiento Administrativo General aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;

SE RESUELVE:

PRIMERO.- Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por la MUNICIPALIDAD DISTRITAL SANTIAGO, y en consecuencia, NULA la Resolución de Sub

Intendencia N° 79-2022-SUNAFIL/IRE CUSCO de fecha 28 de enero de 2022, emitida por la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Cusco, y la de los sucesivos actos y actuaciones emitidas en el procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N°395-2021-SUNAFIL-IRE-CUSCO, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.

SEGUNDO. - RETROTRAER el procedimiento administrativo sancionador al momento en el cual se produjo el vicio, esto es, la emisión de la Resolución de Sub Intendencia N°79-2022- SUNAFIL/IRE CUSCO, a fin de que la instancia competente emita un nuevo pronunciamiento considerando los alcances señalados en la presente Resolución.

TERCERO. - Notificar la presente resolución a la MUNICIPALIDAD DISTRITAL SANTIAGO, y a la Intendencia Regional de Cusco, para sus efectos y fines pertinentes.

CUARTO. - Remitir los actuados a la Intendencia Regional de Cusco, a fin de que, de considerarlo conveniente, proceda conforme a sus atribuciones y de acuerdo a lo señalado en el considerando 6.29 de la presente resolución.

QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA

20230705ECHV