Municipalidad Distrital de Llacanora — Res. 387-2021

Mediante Orden de Inspección N° 295-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación respecto de la impugnante, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, las cuales culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 143-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva.

Mediante Imputación de cargos N° 149-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIAI de fecha 21 de abril de 2021, notificada el 23 de abril de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal a) del inciso 2 del artículo 52 del

De conformidad con el numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 171-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIAI, a través del cual llega a la conclusión que se ha determinado la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador en su fase sancionadora y procediendo a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 248- 2021-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIRE de fecha 15 de junio de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 11,572.00 por haber incurrido en:

Con fecha 21 de junio de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 248-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIRE argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 091-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ, de fecha 02 de julio de 20212, la Intendencia Regional de Cajamarca declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, confirmando la Resolución de Sub Intendencia N° 248-2021- SUNAFIL/IRE-CAJ/SIRE, por considerar que:

Con fecha 22 de julio de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Cajamarca el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 091-2021- SUNAFIL/IRE-CAJ.

La Intendencia Regional de Cajamarca admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 423-2021- SUNAFIL/IRE-CAJ, recibido el 18 de agosto de 2021 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 15 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal),

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante un ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RGLIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

En esa línea argumentativa, el Reglamento del Tribunal define al recurso de revisión como el recurso administrativo destinado a contradecir las resoluciones emitidas en segunda instancia por la Intendencia de Lima Metropolitana y las Intendencias Regionales de Sunafil, así como por las Direcciones de Inspección del Trabajo u órganos que cumplan esta función en las Direcciones y/o Gerencias Regionales de Trabajo y Promoción del Empleo, señalando de manera expresa que el recurso de revisión sólo procede por las causales taxativamente establecidas como materias impugnables en el artículo 14 de dicha norma, esto es: i) la inaplicación así como la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral; y, ii) El apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal de Fiscalización Laboral.

Así, el recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones calificadas como muy graves en el RGLIT y sus modificatorias; estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que éste se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE LLACANORA, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 091- 2021-SUNAFIL/IRE-CAJ, emitida por la Intendencia Regional de Cajamarca, en la cual se confirmó la sanción impuesta de S/ 11,572.00 por la comisión de una infracción tipificada como MUY GRAVE, prevista en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la fecha en que fue notificada la citada resolución8.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE LLACANORA.

Mediante escrito de fecha 22 de julio de 2021, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 091-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ, de acuerdo a los siguientes argumentos:

Sobre el particular, el Decreto Supremo N° 003-2020-TR, norma que aprueba el uso obligatorio de la casilla electrónica para efectos de notificación de los procedimientos administrativos y actuaciones de la SUNAFIL, establece lo siguiente:

Asimismo, la misma norma prescribe, en su artículo 6, que “La Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL) asigna al usuario una casilla electrónica en el Sistema Informático de Notificación Electrónica, la cual se constituye en un domicilio digital obligatorio para la notificación de los actos administrativos y/o actuaciones emitidas en el marco de sus funciones y competencias que correspondan ser informadas al administrado. La Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL) comunica al usuario cada vez que se le notifique un documento a la casilla electrónica a través de las alertas del Sistema Informático de Notificación Electrónica, en su correo electrónico y/o mediante el servicio de mensajería”.

El artículo 8° del mismo cuerpo normativo, establece que las obligaciones que debe tener el usuario de la casilla electrónica son las siguientes:

Mediante Resolución de Superintendencia N° 114-2020-SUNAFIL9, se modificó el artículo 1° de la Resolución de Superintendencia N° 058-2020-SUNAFIL, con la cual se aprobó el Cronograma de Implementación, a Nivel Nacional, del Sistema Informático de Notificación Electrónica de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SINELSUNAFIL). Dicha modificación se hizo considerando que, con la declaratoria de Emergencia Sanitaria, y a fin de prevenir y controlar la propagación y contagio del COVID-19, el uso de medios electrónicos y tecnológicos en la fiscalización laboral adquirieron mayor relevancia y urgencia, puesto que se constituye en una práctica que preserva y resguarda el bienestar y la salud de la ciudadanía.

Resulta relevante para el presente caso el determinar que todos los cuerpos legales antes citados, base de los pronunciamientos anteriores, se encuentran debidamente publicados en el Diario Oficial El Peruano. Por tanto, dichas normas son de público conocimiento y de obligatorio cumplimiento desde el día siguiente de su publicación conforme lo establece el artículo 109° de la Constitución Política del Perú. Por ello, es responsabilidad del administrado el conocer lo dispuesto en las normas citadas.

Sobre la base del principio de publicidad de las normas, el recuento normativo glosado en párrafos anteriores lleva a justificar la obligatoriedad de la casilla electrónica, máxime si a través de dicho medio otras entidades públicas se dirigen a los administrados, además, la propia SUNAFIL ha tenido la diligencia de entablar campañas complementarias de difusión de esta obligación.

Respecto al procedimiento de notificación, los pronunciamientos de las instancias previas establecen la normativa que regula la notificación del procedimiento administrativo, para el presente caso, por casilla electrónica.

Conforme lo señalado en el numeral 20.4 del artículo 20 del TUO de la Ley del Procedimiento Administrativo General (en adelante, TUO de la LPAG):

Respecto a la validez de la notificación, corresponde citar las normas sobre dicho efecto, las cuales se encuentran detalladas en el artículo 11° y artículo 12° del Decreto Supremo N° 003- 2020-TR:

Visto el marco normativo, como puede apreciarse en el expediente inspectivo, obra a folios 14 la “Constancia de Notificación Vía Casilla Electrónica”, notificada en la Casilla Electrónica del administrado, MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE LLACANORA, identificada con RUC 20191575718, mediante la cual se deja constancia del depósito del documento “Requerimiento de Información”, consignándose como fecha del mismo el 16 de marzo de 2021.

En ese sentido, vista ya la legalidad de la creación de la casilla efectuada por esta administración al sujeto inspeccionado, queda además acreditada la existencia de la constancia correspondiente donde el inspector actuante sustenta el haber remitido el requerimiento a la casilla electrónica del sujeto inspeccionado, no encontrándose razones para establecer que no se siguió con el procedimiento así regulado. Ello porque, si de la normativa expuesta se aprecia que la notificación se entiende como válidamente efectuada con el depósito del documento en la casilla electrónica asignada al usuario, no resulta necesario para su eficacia las alertas al correo electrónico aludidas, tomando en consideración que se entiende que la inspeccionada ha tomado conocimiento de la notificación a partir de dicho depósito. Cabe reiterar que, en el presente caso, las alertas no revisten de validez a la notificación pues, tal y como se establece en el artículo 8 del Decreto Supremo N° 003-2020-TR, constituye obligación del usuario, “revisar periódicamente la casilla electrónica asignada a efectos de tomar conocimiento de los documentos y/o actos administrativos que se le notifiquen”. En ese sentido, se ve que no se ha vulnerado el principio al debido procedimiento, formalismo y de legalidad, toda vez que se verifica que la impugnante no tomo las medidas necesarias para el correcto desarrollo de sus actividades, al haber sido notificada válidamente.

Del mismo modo, el artículo 15 numeral 15.1 del RLGIT establece que “durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos obligados al cumplimiento de las normas sociolaborales, prestarán la colaboración que precisen los inspectores del trabajo para el adecuado ejercicio de las funciones encomendadas, de acuerdo con lo prescrito en el artículo 9 de la Ley”.

En ese sentido, de acuerdo a lo señalado en el artículo 9 de la LGIT: “Los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los Supervisores-Inspectores, los Inspectores del Trabajo y los Inspectores Auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y en cumplimiento de dicha obligación de colaboración deberán: (...) e) Facilitarles la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones.”

Por tanto, de acuerdo a lo dispuesto en el numeral 7.11.3 del ítem 7.11 “REQUERIMIENTO DE INFORMACIÓN POR MEDIO DE SISTEMAS DE COMUNICACIÓN ELECTRÓNICA” de la directiva N° 001-2020-SUNAFIL/INII denominada “DIRECTIVA SOBRE EL EJERCICIO DE LA FUNCIÓN INSPECTIVA”, aprobada mediante Resolución de Superintendencia N° 031-2020- SUNAFIL, de fecha 03 de febrero de 2020, se dispone lo siguiente: "Si el sujeto inspeccionado no cumple con proporcionar al inspector comisionado la información solicitada mediante esta modalidad y bajo apercibimiento, incurre en infracción a la labor inspectiva, según los previsto por el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, siempre que haya sido válidamente notificado según lo establecido en el TUO de la LPAG.” (énfasis añadido)

Asimismo de acuerdo a lo señalado en el numeral 7.7.2 de la versión 02 del Protocolo N° 005-2020-SUNAFIL/INII “PROTOCOLO SOBRE EL EJERCICIO DE LA INSPECCIÓN DEL TRABAJO, DENTRO DEL MARCO DE LA DECLARATORIA DE EMERGENCIA SANITARIA Y NACIONAL POR LAS GRAVES CIRCUNSTANCIAS QUE AFECTAN LAS ACTIVIDADES LABORALES Y ECONÓMICAS A CONSECUENCIA DEL CORONAVIRUS (COVID 19) EN EL TERRITORIOI NACIONAL, aprobado por Resolución de Superintendencia N° 103-2020-SUNAFIL, de fecha 12 de julio de 2020, se dispone: “7.7.2. Si se verifica que el sujeto inspeccionado se niega a proporcionar al inspector comisionado la información solicitada mediante esta modalidad y bajo apercibimiento, incurre en la infracción a la labor inspectiva prevista por el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT.”

Así, de autos se desprende que la impugnante, en atención al requerimiento de información de fecha 16 de marzo 2021 con fecha límite al 22 de marzo, no presentó los medios probatorios requeridos de acuerdo a la modalidad solicitada en dicho requerimiento de información, entiéndase, por medio de sistema de comunicación electrónica, en el plazo otorgado.

Si bien es cierto, la impugnante señala que se habría vulnerado el principio del non bis in ídem, en tanto, se requirió la misma información en ambos requerimientos de información; lo cierto es que, entre ambas infracciones no existe identidad de sujeto, hechos y fundamento, ya que la infracción a la labor inspectiva es una infracción instantánea, cuya lesión al bien jurídico protegido (colaboración con la autoridad administrativa de trabajo) se configura en un momento determinado. Por tanto, en el presente caso, existen dos hechos independientes que configuran dos infracciones independientes. Asimismo, este tipo de infracciones poseen naturaleza insubsanable, toda vez que, todo acto posterior no remediará los efectos negativos por incumplir lo solicitado dentro del plazo otorgado por la autoridad inspectiva, afectando seriamente la eficacia de la función inspectiva11, puesto que

Respecto a los trabajadores afectados, es de precisar que las actuaciones inspectivas se realizaron a fin de verificar el cumplimiento de las obligaciones sociolaborales a favor de los 4 trabajadores señalados en el numeral 4.4 de los hechos constatados del acta de infracción, los cuales han sido debidamente identificados de acuerdo a lo señalado en el literal f) del numeral 8.2.2 de la Directiva N° 031-2020-SUNAFIL “Directiva sobre el ejercicio de la función inspectiva” aprobada por la Resolución de Superintendencia N° 031-2020-SUNAFIL; no habiéndose vulnerado el principio de razonabilidad, regulado en el numeral 3 del artículo 248 del TUO de la LPAG. Si bien establece una serie de criterios que deben ser seguidos para la imposición de la sanción; en el presente procedimiento, la Autoridad Instructora y Sancionadora, no tienen discrecionalidad para imponer un monto diferente al establecido en la tabla de multas recogido por el legislador, según lo regulado en el artículo 48 del numeral 48.1 del RLGIT. Por lo tanto, la propuesta de multa contenida en la resolución impugnada no afecta dicho principio, en tanto la graduación de dicha multa ha sido realizada en función al número de trabajadores afectados, la gravedad de la falta cometida y el tipo de empresa, conforme se establece en el artículo 38 de la LGIT.

Finalmente, en cuanto a la solicitud de la acumulación de procedimientos administrativos, es de precisar que no existe conectividad entre los expedientes mencionados y el expediente materia del presente procedimiento sancionador, en tanto, conforme se señala en el numeral 25 de la resolución impugnada, las ordenes de inspección responden a orígenes diferentes, ya que no se aprecia la identidad de las partes afectadas. Asimismo, es de precisar que, si bien el artículo 160 del TUO de la LPAG contempla la acumulación de los procedimientos administrativos, esta actuación es optativa y no contempla su obligatoriedad como si sucede en el ámbito del proceso penal12; por lo que ampliono corresponde amparar lo solicitado por la impugnante

Por tanto, de la revisión del expediente sancionador se verifica que la impugnante no presento la documentación requerida mediante el requerimiento de información del 16 de marzo del 2021. Por lo que, de acuerdo a lo señalado en la directiva N° 001-2020- SUNAFIL/INII denominada “DIRECTIVA SOBRE EL EJERCICIO DE LA FUNCIÓN INSPECTIVA” y el del Protocolo N° 005-2020-SUNAFIL/INII, citados anteriormente, si el sujeto inspeccionado no cumple con presentar la información requerida en la forma y modalidad solicitada, teniendo en cuenta el estado de emergencia sanitaria y nacional vigente, incurre en infracción a la labor inspectiva, tipificada en el presente caso en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, más aún si se considera que en el requerimiento de información se dejó constancia de la consecuencia en que incurriría el administrado en caso de incumplimiento, siendo esta la advertencia: “Cabe recordarle que si el sujeto inspeccionado se niega a proporcionar al inspector comisionado la información solicitada mediante esta modalidad constituirá en INFRACCIÓN A LA LABOR INSPECTIVA, sancionable con multa, según dispone los artículos 36 y 39 de la Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo y el numeral 46.3 del Artículo 46 de su Reglamento aprobado por D.S. N° 019-2006-TR.”

En tal sentido, verificadas las actuaciones inspectivas realizadas, se ha evidenciado el incumplimiento de presentar la información solicitada por parte de la impugnante, mediante el requerimiento de información del 16 de marzo del 2021, en las formas y modos establecidos, teniendo en cuenta el estado de emergencia nacional vigente.

Por las consideraciones antedichas, no cabe acoger el recurso de revisión en todos sus extremos.