Llontop Geraldine E.I.R.L — Res. 527-2024

Antecedentes

1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo (cobertura en salud, Cobertura en Invalidez – Sepelio). soft DE LAMA LAURA Manuel Gonzalo FAU 20555195444 soft

- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, no cumplir con enviar la información solicitada por el inspector comisionado mediante requerimiento de información notificado a la casilla electrónica asignada, en fecha 24 de marzo de 2021, cuya fecha máxima de presentación se cumplió el día 29 de marzo de 2021, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 34,672.00.

- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, no cumplir con enviar la información solicitada por el inspector comisionado mediante requerimiento de información notificado a la casilla electrónica asignada, en fecha 05 de abril de 2021, cuya fecha máxima de presentación se cumplió el día 08 de abril de 2021, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 34,672.00.

i. Se vulnera el principio del debido procedimiento ante la no valoración de la prueba nueva propuesta por el administrado en referencia a los documentos presentados en el recurso de reconsideración.

2 Véase folio 20 del expediente sancionador.

ii. Los documentos adjuntados son de fecha de requerimiento y no posteriores, por lo que se puede determinar que ya existían, en tanto que su aporte en el presente proceso no resta utilidad y la pertinencia, características principales que engloban la teoría de la prueba nueva, que en el presente caso no se ha examinado de manera correcta. iii. La sanción impuesta afecta el principio de predictibilidad o de confianza, y la multa impuesta obedece a un mismo hecho y fundamento que la primera, vulnerándose así el principio de non bis in ídem. iv. No se tuvo la intención de obstruir las labores inspectivas, pro el contrario, no se tuvo real conocimiento de lo sucedido, pues no revisaron el buzón electrónico debido a que jamás llegó aviso alguno sobre la remisión del requerimiento al buzón electrónico. v. La obligación, según la normativa vigente, es de revisar de forma periódica el buzón electrónico, por lo que no se revisaba el buzón electrónico hasta que les llegara una comunicación de SUNAFIL al correo electrónico, situación que determina la nulidad de todo lo actuado.

i. La prueba nueva está referida a la presentación de un nuevo medio probatorio que justifique la revisión del análisis ya efectuado acerca de alguno de los puntos materia de controversia. En ese orden de ideas, la nueva prueba debe servir para demostrar algún nuevo hecho o circunstancia, hecho que no se evidenció en el caso materia de autos. ii. Las actuaciones de investigación desarrolladas en la Orden de Inspección tuvo como materia objeto de inspección, el seguro complementario de trabajo de riesgo (cobertura en salud y cobertura en invalidez sepelio), iniciándose las actuaciones inspectivas desde el período comprendido en el uso obligatorio de la casilla electrónica, razón por la cual el inspector comisionado en aplicación del cronograma establecido por la SUNAFIL, llevó a cabo las actuaciones inspectivas a través del sistema de casilla electrónica. iii. Si bien es cierto que el artículo 6 del Decreto Supremo N° 003-2020-TR establece que la SUNAFIL le comunicará al usuario cada vez que se le notifique un documento, también es cierto que para que las alertas de notificaciones a la casilla se envíen de forma automática al administrado, es éste quien debe tener por lo menos un correo electrónico registrado.

3 Notificada a la impugnante el 21 de noviembre de 2022, ver folio 52 del expediente sancionador.

iv. Es decir, la empresa, tomando conocimiento oportuno y diligente de su obligatoriedad como usuario de la casilla electrónica en aplicación de la normatividad vigente, debió de registrar de forma oportuna por lo menos un contacto (correo electrónico y/o número telefónico) designado para recibir las alertas previas y los documentos y o actos administrativos emitidos por la SUNAFIL, lo que no ocurrió. v. Es importante señalar al administrado que mediante el Decreto Supremo N° 003- 2020-TR antes referido, así como la Resolución de Superintendencia N° 114-2020- SUNAFIL, publicadas con más de siete (07) meses de antelación a la notificación de los requerimientos mediante el uso del sistema de casilla, entraron en plena vigencia los efectos de dichas normas, en aplicación del principio de publicidad. vi. Por lo tanto, en aplicación del principio de legalidad, la notificación se entiende válidamente efectuada con el depósito del documento en la casilla electrónica asignada al usuario. vii. Al analizarse los documentos aportados por el administrado como nueva prueba y lo resuelto por el inferior en grado en la resolución apelada, se concluye que no resultan idóneos para desvirtuar la comisión de las infracciones detectadas a la labor inspectiva. El hecho de que la inspeccionada cuente con documentos como facturas electrónicas emitidas por la aseguradora, entre otros, no acreditan las razones o motivos que justifiquen o eximan de responsabilidad al administrado en lo referente a la omisión de cumplir con presentar los documentos y/o información solicitada por el inspector actuante en las fechas programadas. viii. Por ello, el presentar durante el procedimiento sancionador documentos que debieron ser presentados en etapa de fiscalización, no resulta ser un atenuante o eximente de responsabilidad que deba disimular o eliminar las infracciones imputadas, esto, por el carácter insubsanable de las mismas, por tanto, lo argumentado no logra desestimar las infracciones incurridas.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

4 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”

Del Recurso De Revisión

5 “Ley N° 29981, Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)”. 6 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 7 “Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. 8 “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE LLONTOP GERALDINE E.I.R.L.

9 Artículo 14 del Reglamento del Tribunal.

de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 22 de noviembre de 2022.

Fundamentos Del Recurso De Revisión

Con fecha 13 de diciembre de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 208-2022-SUNAFIL/IRE-CAL en términos similares a su recurso de apelación, señalando los siguientes alegatos:

i. Sostiene que se ha vulnerado el derecho de motivación de las resoluciones, principio de predictibilidad y confianza legítima, los principios de legalidad, debido procedimiento, y en especial el principio de non bis in ídem. Sostiene que la discusión principal debe enfocarse en desarrollarse un análisis de la vertiente material de los hechos concurridos, pero en sentido contrario, interpretándose de forma errónea sobre una parte de los requisitos del principio non bis in ídem, interpretando ser hechos distintos y disímiles, adscribiendo un marco referencial de días independientes entre el primer requerimiento (24 de marzo de 2021) y el segundo requerimiento (05 de abril de 2021).

ii. Existe contradicción al hacer distinciones de días cuando ambos requerimientos se refieren a hechos igualmente fácticos, no comprendiendo la actuación administrativa de diferenciar la identidad de objeto sabiendo que la información peticionada constituía una reiteración de requerimiento sobre los mismos hechos, debiéndole corresponder la acumulación e integración de ambas conductas infractoras bajo un monto íntegro.

iii. Sostiene que la autoridad encargada confunde los conceptos y asume que una multa propuesta es equivalente a una sanción impuesta, y en base a esta interpretación se justifica la sanción por reiteración de infracciones. Ante el primer requerimiento y junto con el Informe Final, debió de emitirse la sanción correspondiente a la infracción incumplida. Así, se cumple con la triple identidad prevista por el principio del non bis in ídem.

iv. Sostiene que no tuvieron la intención de obstruir las labores inspectivas, pues no tomaron conocimiento real de lo sucedido, pues no revisaron el buzón electrónico debido a que jamás les llegó aviso alguno sobre la remisión del requerimiento al buzón electrónico. Esta obligación, según la normativa, no es la de revisar todos los

días sino de forma periódica, motivo por el cual no se revisaba el buzón electrónico hasta que les llegara la comunicación de la SUNAFIL al correo electrónico, por lo que se encuentran frente a un supuesto de una incorrecta notificación de la SUNAFIL. v. La resolución de Intendencia incurre en un supuesto de falta de motivación, al existir una motivación aparente e insuficiente respecto del pronunciamiento sobre la vulneración al principio de non bis in ídem. Solo se ha señalado que eran hechos distintos y disímiles, sin generar un análisis no exhaustivo., vulnerándose los derechos de defensa y debida motivación. De igual modo, el Acta de Infracción ha sido emitida vulnerándose el propio TUO de la LPAG, sin efectuarse una mínima motivación.

vi. Asumir como prioridad de pago la mula acarreada, de S/ 69,344.00, resultaría en un desbalance con los ingresos mensuales percibidos, posicionándolos en déficit por ser la única actividad u operación económica a realizarse, donde se obtendrán mayores egresos que ingresos, por ende, no generará ninguna ganancia ni mucho menos rendimiento ni utilidad; no se evalúa la clase o tipo de empresa que constituyeron por ser una empresa individual de responsabilidad limitada.

Análisis Del Recurso De Revisión

Sobre la notificación realizada mediante casilla electrónica

1. La obligatoriedad del uso de la casilla electrónica en los procedimientos administrativos y actuaciones de la SUNAFIL, independientemente del consentimiento del usuario para tal fin. 2. La validez y los efectos de la notificación, entendida ésta desde el depósito del documento en la casilla electrónica asignada al usuario en el SINEL-SUNAFIL; y, 3. La obligación del usuario de revisar periódicamente la casilla electrónica asignada.

10 TUO de la LPAG, Título Preliminar, Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo “1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…) 1.11. Principio de verdad material. - En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas. En el caso de procedimientos trilaterales la autoridad administrativa estará facultada a verificar por todos los medios disponibles la verdad de los hechos que le son propuestos por las partes, sin que ello signifique una sustitución del deber probatorio que corresponde a estas. Sin embargo, la autoridad administrativa estará obligada a ejercer dicha facultad cuando su pronunciamiento pudiera involucrar también al interés público.” 11 Artículo 6.- Asignación de la casilla electrónica La Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL) asigna al usuario una casilla electrónica en el Sistema Informático de Notificación Electrónica, la cual se constituye en un domicilio digital obligatorio para la notificación de

hechos, la Sala decidió volver a evaluar los alcances del segundo párrafo del artículo 6 del Decreto Supremo N° 003-2020-TR, en relación al artículo 11 de la misma norma.

“11.1 La notificación se entiende válidamente efectuada con el depósito del documento en la casilla electrónica asignada al usuario.

En consecuencia, por un lado, se establece que el sólo depósito equivale a notificación válida y, por otra, que el administrado tiene derecho a recibir una alerta que le indique la existencia de dicho depósito (segundo párrafo del artículo 6 de la misma norma, antes citada).

los actos administrativos y/o actuaciones emitidas en el marco de sus funciones y competencias que correspondan ser informadas al administrado. La Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL) comunica al usuario cada vez que se le notifique un documento a la casilla electrónica a través de las alertas del Sistema Informático de Notificación Electrónica, en su correo electrónico y/o mediante el servicio de mensajería (énfasis añadido). 12 Cfr. GUASTINI, R. (1999). "Antinomia y lagunas." Jurídica. Anuario del Departamento de Derecho de la Universidad Iberoamericana, (29), 437-450, p. 437. Ubicable en https://revistas- colaboracion.juridicas.unam.mx/index.php/juridica/article/view/11388/10435. 13 TUO de la LPAG, Título Preliminar, artículo 1.15.

concurrente con el establecido en el artículo 11 del Decreto Supremo Nº 003-2020-TR (énfasis añadido).

14 Citada por el fundamento jurídico 9 de la sentencia del Exp. N° 8957-2006-PA/TC. 15 Cfr. STC 00748-2012-PA/TC, fundamento jurídico 3. 16 Ibid. fundamento jurídico 4. 17 Loc. Cit.

derechos de terceros o el interés público”18. Consecuentemente, la posición mayoritaria de esta Sala considera que es deber del Tribunal de Fiscalización Laboral el no afectar los derechos e intereses legítimos de los administrados en los casos en los que no hayan recibido la mencionada alerta y, por tanto, no han cumplido con alguna orden depositada en la casilla electrónica, al no haber tomado noticia de su existencia.

18 TUO de la LPAG, Título Preliminar, artículo 1.6. La importancia de este principio ha sido puesta de manifiesto por la Corte Suprema en la Casación N° 11434 – 2015 -CUSCO, fundamento jurídico 14. 19 STC 00020-2015-PI/TC, fundamento jurídico 19. 20 TUO de la LPAG, Título Preliminar, Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…) 1.8. Principio de buena fe procedimental.- La autoridad administrativa, los administrados, sus representantes o abogados y, en general, todos los partícipes del procedimiento, realizan sus respectivos actos procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe. La autoridad administrativa no puede actuar contra sus propios actos, salvo los supuestos de revisión de oficio contemplados en la presente Ley. Ninguna regulación del procedimiento administrativo puede interpretarse de modo tal que ampare alguna conducta contra la buena fe procedimental (énfasis añadido).

Figura N° 01:

Figura N° 02:

Figura N° 03:

21 TUO de la LPAG, Título Preliminar, “Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo “1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…) 1.2. Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten. La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo.”

De la potestad del Tribunal para declarar la nulidad de los actos emitidos por las autoridades conformantes del Sistema de Inspección del Trabajo

22 Cfr. artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG. 23 TUO de la LPAG, “Artículo 10.- Causales de nulidad Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes: 1. La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias. (…)”.

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral- SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley de Procedimiento Administrativo General aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;

SE RESUELVE:

PRIMERO. - Declarar, por mayoría, FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por LLONTOP GERALDINE E.I.R.L. y, en consecuencia, NULA la Resolución de Sub Intendencia N° 357- 2022-SUNAFIL/IRE-CAL/SIRE, de fecha 06 de mayo de 2022, emitida por la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional del Callao, y la de los sucesivos actos y actuaciones emitidas en el procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 609- 2021-SUNAFIL/IRE-CAL, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.

SEGUNDO. - RETROTRAER el procedimiento administrativo sancionador al momento en el cual se produjo el vicio, esto es, la emisión de la Resolución de Sub Intendencia N° 357-2022-SUNAFIL/IRE- CAL/SIRE, a fin que la instancia competente emita un nuevo pronunciamiento considerando los alcances señalados en la presente Resolución.

TERCERO. – Notificar la presente resolución a LLONTOP GERALDINE E.I.R.L., y a la Intendencia Regional del Callao, para sus efectos y fines pertinentes.

CUARTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

VOTO EN DISCORDIA DEL VOCAL MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA Con el debido respeto por la opinión de mis colegas vocales, discrepo de la posición mayoritaria con la que se ha resuelto el recurso de revisión interpuesto por la impugnante.

Sintetizo el sustento de mi posición en las siguientes consideraciones: Sobre el deber de colaboración a la labor inspectiva 1. Sobre el particular, el TUO de la LPAG establece que “la autoridad administrativa, los administrados, sus representantes o abogados y, en general, todos los partícipes del procedimiento realizan sus respectivos actos procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe. La autoridad administrativa no puede actuar contra sus propios actos, salvo los supuestos de revisión de oficio contemplados en la presente Ley. Ninguna regulación del procedimiento administrativo puede interpretarse de modo tal que ampare alguna conducta contra la buena fe procedimental”24 (énfasis añadido).

2. Del mismo modo, el numeral 15.1 del artículo 15 del RLGIT establece que, “durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas, los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos obligados al cumplimiento de las

24 Principio de buena fe procedimental regulado en el numeral 1.8 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG.

normas sociolaborales, prestarán la colaboración que precisen los inspectores del trabajo para el adecuado ejercicio de las funciones encomendadas, de acuerdo con lo prescrito en el artículo 9 de la Ley”.

3. En ese sentido, de acuerdo con lo señalado en el artículo 9 de la LGIT: “los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los Supervisores-Inspectores, los Inspectores del Trabajo y los Inspectores Auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y, en cumplimiento de dicha obligación de colaboración, deberán: (...) e) Facilitarles la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones”.

4. Cabe señalar que, conforme al artículo 1 de la LGIT, “las actuaciones inspectivas son las diligencias que la Inspección del Trabajo sigue de oficio, con carácter previo al inicio del procedimiento administrativo sancionador, para comprobar si se cumplen las disposiciones vigentes en materia sociolaboral y poder adoptar las medidas inspectivas que en su caso procedan, para garantizar el cumplimiento de las normas sociolaborales”. Asimismo, “la función inspectiva es entendida como la actividad que comprende el ejercicio de la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo”. En ese entendido, el comportamiento del inspector comisionado debe orientarse al cumplimiento de las funciones establecidas en la LGIT y su Reglamento, tutelando el fin perseguido por dichas normas y debiendo adoptar medidas y acciones en el marco del principio de razonabilidad25.

5. Por su parte, en el numeral 3.1 del artículo 5 de la LGIT se establece que, “en el desarrollo de las funciones de inspección, los inspectores de trabajo que estén debidamente acreditados, están investidos de autoridad y facultados para proceder a practicar cualquier diligencia de investigación, examen o prueba que considere necesario para comprobar que las disposiciones legales se observan correctamente y, en particular, para requerir información, solo o ante testigos, al sujeto inspeccionado o al personal de la empresa sobre cualquier asunto relativo a la aplicación de las disposiciones legales, así como a exigir la identificación, o razón de su presencia, de las personas que se encuentren en el centro de trabajo inspeccionado”. En similar sentido, el artículo 11 del mismo dispositivo legal establece que “las actuaciones inspectivas de investigación se desarrollan mediante requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica, visita de inspección a los centros y lugares de trabajo, mediante requerimiento de comparecencia del sujeto inspeccionado ante el inspector actuante para aportar documentación y/o efectuar las aclaraciones pertinentes o mediante comprobación de datos o antecedentes que obren en el Sector Público” (énfasis añadido).

6. Por lo que, de acuerdo a lo dispuesto en el numeral 7.11.3 del ítem 7.11 “REQUERIMIENTO DE INFORMACIÓN POR MEDIO DE SISTEMAS DE COMUNICACIÓN ELECTRÓNICA” de la Directiva N° 001-2020-SUNAFIL/INII, denominada “DIRECTIVA SOBRE EL EJERCICIO DE LA

25 TUO de la LPAG, Título Preliminar, “Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…) 1.4. Principio de razonabilidad. - Las decisiones de la autoridad administrativa, cuando creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones, o establezcan restricciones a los administrados, deben adaptarse dentro de los límites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporción entre los medios a emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fin de que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido.”

FUNCIÓN INSPECTIVA”, aprobada mediante Resolución de Superintendencia N° 031- 2020-SUNAFIL, del 3 de febrero de 2020 (vigente en ese momento), se dispone que: “si el sujeto inspeccionado no cumple con proporcionar al inspector comisionado la información solicitada mediante esta modalidad y bajo apercibimiento, incurre en infracción a la labor inspectiva, según los previsto por el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, siempre que haya sido válidamente notificado según lo establecido en el TUO de la LPAG”.

7. Asimismo de acuerdo a lo señalado en el numeral 7.7.2 de la versión 02 del Protocolo N° 005-2020-SUNAFIL/INII “PROTOCOLO SOBRE EL EJERCICIO DE LA INSPECCIÓN DEL TRABAJO, DENTRO DEL MARCO DE LA DECLARATORIA DE EMERGENCIA SANITARIA Y NACIONAL POR LAS GRAVES CIRCUNSTANCIAS QUE AFECTAN LAS ACTIVIDADES LABORALES Y ECONÓMICAS A CONSECUENCIA DEL CORONAVIRUS (COVID 19) EN EL TERRITORIO NACIONAL”, aprobado por Resolución de Superintendencia N° 103-2020- SUNAFIL, de fecha 10 de julio de 2020, se dispone que, “si se verifica que el sujeto inspeccionado se niega a proporcionar al inspector comisionado la información solicitada mediante esta modalidad y bajo apercibimiento, incurre en la infracción a la labor inspectiva”.

8. Sobre el particular, del expediente inspectivo se verifica que:

▪ A folio 05 se aprecia el documento denominado “Requerimiento de Información para las Actuaciones Inspectivas de Investigación”, de fecha 24 de marzo de 2021, en la que se precisa que su incumplimiento constituirá infracción a la labor inspectiva sancionable con multa; y, a folio 07, la “Constancia de Notificación Vía Casilla Electrónica”, notificada en la Casilla Electrónica de la impugnante el mismo 24 de marzo de 2021, con lo cual se deja constancia del depósito del referido documento, conforme se puede apreciar a continuación:

Figura N° 04:

▪ Así también, se aprecia a folio 08, el documento denominado “Requerimiento de Información para las Actuaciones Inspectivas de Investigación”, de fecha 05 de abril de 2021; y, a folio 10, la “Constancia de Notificación Vía Casilla Electrónica”, notificada en la Casilla Electrónica de la impugnante el mismo 05 de abril, con lo cual se deja constancia del depósito del referido documento, conforme se puede apreciar a continuación:

Figura N° 05:

9. En ese entendido, estando a las notificaciones efectuadas y a la obligatoriedad de la casilla electrónica, no podemos dejar de lado que el proceder de los inspectores de trabajo debe estar sujeto al cumplimiento del principio de razonabilidad. Así, se observan casos en los que se deposita sucesivamente no una sino dos o hasta más requerimientos de información a una casilla electrónica sin que se tenga respuesta al primero de los depositados y sin procederse a generar la alerta que el artículo 6 del Decreto Supremo Nº 003-2020-TR, ha previsto. En tales casos, no cabría amparar a la segunda sanción, por configurar un exceso de punición, ya que los inspectores de trabajo pueden acudir a una serie de medios amplios para asegurar el conocimiento del investigado que pudiera no haber habilitado su casilla electrónica (situación determinable a partir del análisis de la propia SUNAFIL, a través de su órgano competente).

10. Asimismo, debemos señalar que, de la lectura de las normas que sancionan los incumplimientos a la labor inspectiva, la responsabilidad administrativa no solo admite el comportamiento doloso, pues bajo el principio de culpabilidad se admite también factores subjetivos de responsabilidad, tales como la falta de diligencia26. Tal es el estándar que en este caso se debe establecer, al desacatarse una norma de orden público (revisar la casilla electrónica para cumplir con los diversos requerimientos que pudieran recibirse de parte de la inspección del trabajo).

11. En ese sentido, no puede dejar de observarse que el examen sobre la validez del procedimiento sancionador emprendido contra la impugnante no ha arrojado una irregularidad suficiente que permita desplegar un efecto nulificante.

12. Consecuentemente, con todo lo expuesto, en el caso materia de autos, se puede apreciar que se sanciona a la impugnante por dos infracciones a la labor inspectiva: una es por el incumplimiento de entrega de información solicitada mediante un primer requerimiento de información notificado a la impugnante vía casilla electrónica y la otra por el incumplimiento de entrega de información solicitada mediante un segundo

26 Vid. MINISTERIO DE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS (2017). Guía práctica sobre el procedimiento administrativo sancionador. Guía para asesores jurídicos del Estado (segunda edición). MINJUS: Lima, 44.

requerimiento de información notificado a la impugnante vía casilla electrónica (tal como se ha mencionado en la presente resolución). Ambos requerimientos de información se efectuaron en el marco de las actuaciones inspectivas desplegadas por la inspectora comisionada en virtud de la misma Orden de Inspección.

13. Por tanto, al haber advertido la inspectora actuante que no hubo asistencia ni respuesta del primer requerimiento de información, debió desplegar más atribuciones que solamente el depositar requerimientos sucesivos en la casilla electrónica cuando no existió respuesta alguna del entonces sujeto inspeccionado. Es pertinente precisar que lo esbozado no implica que se haya configurado algún supuesto que vicie la notificación — vía casilla electrónica, respecto del segundo requerimiento de información — siendo que tal práctica fue válida, conforme a lo desarrollado líneas arriba. No obstante, no se puede soslayar que el personal inspectivo tiene más medios para poder procurar el conocimiento al administrado.

14. En efecto, el proceder con un segundo depósito del acto de comunicación ante la casilla electrónica por un mismo hecho investigado, cuando ya existió un primero, sin que haya existido respuesta alguna del entonces inspeccionado, no parece ser una práctica subsumible dentro de la aplicación de la razonabilidad como límite subyacente de las actuaciones del poder público. Conforme con la doctrina especializada, cuando se aplica una sanción más allá de los estándares de la razonabilidad se comete un exceso de punición, acto prohibido por resultar un “vicio de nulidad del acto administrativo”. Así, en el examen del depósito en la casilla electrónica del segundo requerimiento, cuando el primero no fue atendido, cabía que la inspectora evaluase formas alternativas o adicionales (entre ellas, las previstas en el segundo párrafo del Decreto Supremo Nº 003- 2020-TR) con el fin de asegurar la eficacia de la fiscalización, reduciéndose así la discrecionalidad administrativa conforme a un desarrollo justificado en el principio de proporcionalidad en sentido estricto.

15. De esta forma, aun cuando la inobservancia del segundo requerimiento de información depositado en la casilla electrónica de la entonces inspeccionada resulta una omisión punible, no se observa en consulta con el expediente inspectivo, que se haya evaluado la conducta y criterios atingentes para considerar su idoneidad. En seguimiento con los lineamientos establecidos en la jurisprudencia constitucional, puede verse que el Tribunal ha establecido lineamientos para calificar a una decisión sancionadora como razonable, cuando concurran tres requisitos:

“a) La elección adecuada de las normas aplicables al caso y su correcta interpretación, tomando en cuenta no sólo una ley particular, sino el ordenamiento jurídico en su conjunto.

b) La comprensión objetiva y razonable de los hechos que rodean al caso, que implica no sólo una contemplación en “abstracto” de los hechos, sino su observación en directa relación con sus protagonistas, pues sólo así un “hecho” resultará menos o más tolerable, confrontándolo con los “antecedentes del servidor”, como ordena la ley en este caso. c) Una vez establecida la necesidad de la medida de sanción, porque así lo ordena la ley correctamente interpretada en relación con los hechos del caso que han sido conocidos y valorados en su integridad, entonces el tercer elemento a tener en cuenta es que la medida adoptada sea la más idónea y de menor afectación posible a los derechos de los implicados en el caso” (énfasis añadido)27.

16. Bajo estas consideraciones, debe confirmarse la sanción por la infracción por el primer requerimiento de información notificado a la inspeccionada, y revocarse la sanción por la infracción por el segundo requerimiento de información notificada a la inspeccionada, pues el segundo acto descrito no satisface un examen de proporcionalidad e idoneidad para el caso concreto.

17. Por las razones expresadas en estos fundamentos, debe declararse FUNDADO EN PARTE, CONFIRMANDO la sanción por la infracción por el primer requerimiento de información notificado a la inspeccionada, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, y DEJANDO SIN EFECTO la sanción por la infracción por el segundo requerimiento de información notificado a la inspeccionada, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT.

De la invocación a la presunta vulneración del principio Non bis in ídem

18. Sobre el particular, el Tribunal Constitucional Peruano ha establecido en distintas resoluciones28 el contenido del principio, señalando en la resolución recaída en el expediente N° 02704-2012-PHC/TC, fundamento 3.3 “El non bis in ídem es un principio que informa la potestad sancionadora del Estado, el cual impide –en su formulación material- que una persona sea sancionada o castigada dos (o más veces) por una misma infracción cuando exista identidad de sujeto, hecho y fundamento”.

19. Por otro lado, es preciso indicar que, de acuerdo con lo regulado en el numeral 11 del artículo 248 del TUO de la LPAG, el principio de non bis in ídem, como principio de la potestad sancionadora administrativa, señala que “No se podrán imponer sucesiva o simultáneamente una pena y una sanción administrativa por el mismo hecho en los casos en que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento. Dicha prohibición se extiende también a las sanciones administrativas, salvo la concurrencia del supuesto de continuación de infracciones a que se refiere el inciso 7”.

20. Con respecto al principio de non bis in ídem, Morón Urbina ha señalado, sobre la concurrencia de la triple identidad de sujetos, hechos y fundamentos para la exclusión de una segunda sanción, lo siguiente:

“La propia norma nos expresa que para la exclusión de la segunda pretensión punitiva del Estado (plasmada en un procedimiento o sanción concurrente o sucesiva) tiene que acreditarse que entre ella y la primera deba apreciarse una

27 Fundamento jurídico 20 de la sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente 2192-2004-AA/TC. 28 Ver Sentencia del Tribunal Constitucional del 16 de abril de 2003, recaída en el Expediente N° 2050-2002-AA/TC, así como la Sentencia del Tribunal Constitucional del 24 de mayo de 2013, recaída en el Expediente N° 02704-2012- PHC/TC

triple identidad de “sujeto, hecho y fundamento”, dado que, si no apareciera alguno de estos elementos comunes, si sería posible jurídicamente la acumulación de acciones persecutorias en contra del administrado. Por ello, en todos los casos, los presupuestos de operatividad para la exclusión de la segunda pretensión sancionadora son tres:

- La identidad subjetiva o de persona (eadem personae) consistente en que ambas pretensiones punitivas sean ejercidas contra el mismo administrado, independientemente de cómo cada una de ellas valore su grado de participación o forma de culpabilidad imputable. No se refiere a la identidad del agraviado o sujeto pasivo (…)

- La identidad de hecho u objetiva (eadem rea) consiste en que el hecho o conducta incurridas por el administrado deba ser la misma en ambas pretensiones punitivas, sin importar la calificación jurídica que las normas les asignen o el presupuesto de hecho que las normas contengan. No es relevante el nomen juris o como el legislador haya denominado a la infracción o título de imputación que se les denomine, sino la perspectiva fáctica de los hechos u omisiones realizados.

- Finalmente, la identidad causal o de fundamento (eadem causa petendi) consiste en la identidad en ambas incriminaciones, esto es, que exista superposición exacta entre los bienes jurídicos protegidos y los intereses tutelados por las distintas normas sancionadoras, de suerte tal que si los bienes jurídicos que se persiguen resultan ser heterogéneos existirá diversidad de fundamento, mientras que, si son iguales, no procederá la doble punición (…)”29 (énfasis añadido).

21. Respecto a la vulneración alegada en el caso concreto, la impugnante alega que la imposición de dos sanciones por el incumplimiento de dos requerimientos de información constituye una violación al principio de non bis in ídem, pues se impone doble sanción por un solo hecho. Sostiene que la Intendencia no se ha pronunciado sobre sus alegatos respecto de la inexistencia de la vulneración por el incumplimiento tardío de la obligación de entrega de la información.

22. Al respecto, la primera resolución emitida por la Sala Plena del Tribunal de Fiscalización Laboral, esto es, la Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL/TFL, estableció como precedentes de observancia obligatoria los siguientes fundamentos:

29 MORON URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Lima: Gaceta Jurídica, 2015, p. 790.

8. En esa medida, además de las infracciones detectadas por incumplimientos a la normativa sociolaboral y de la seguridad y salud en el trabajo, las infracciones a la labor inspectiva se configuran, entre otros supuestos, cuando existe una obstrucción de parte de los inspeccionados al deber de colaboración en las actuaciones inspectivas. 9. Por consiguiente, en tanto que el ordenamiento jurídico no disponga cosa distinta, los actos o hechos que impiden o dificulten la labor inspectiva y que se consignan en el acta de infracción, constituyen infracciones que no tienen una naturaleza secundaria, adjunta ni dependiente, respecto de posibles infracciones ocurridas y detectadas en la visita inspectiva referentes a aspectos sustantivos objeto de control por la inspección del trabajo”

23. Por ello, si bien el fundamento en ambas es el mismo (basado en el quebrantamiento del deber de colaboración frente a la autoridad inspectiva), los incumplimientos son individuales, y corresponden a fechas distintas. Por lo tanto, no corresponde acoger lo alegado por la impugnante, en este extremo.

24. De lo expuesto, cabe señalar que, no se ha impuesto sanción de multa por los mismos hechos, por tanto, no se ha vulnerado el principio de non Bis In Ídem.

Sobre el debido procedimiento administrativo y la debida motivación

25. El numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente, respecto del debido procedimiento:

“Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten.

La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo” (énfasis añadido).

26. El Tribunal Constitucional -máximo intérprete de la Constitución- se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA:

“2. El Tribunal Constitucional estima oportuno recordar, conforme lo ha manifestado en reiterada y uniforme jurisprudencia, que el debido proceso, como principio constitucional, está concebido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del

Estado que pueda afectarlos. Vale decir que cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea este administrativo -como en el caso de autos- o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal” (énfasis añadido).

27. Con relación al derecho o garantía de la motivación de las decisiones que afecten los intereses de la impugnante, es importante recalcar que el principio de debido procedimiento se encuentra relacionado con la exigencia de la debida motivación del acto administrativo. Lo anterior se desprende de la necesidad de que sea una garantía a favor de los administrados de exponer sus argumentos, ofrecer y producir pruebas y, a su vez, a obtener una decisión por parte de la autoridad administrativa motivada y fundada en derecho.

28. En ese contexto, uno de los elementos esenciales que rige el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa30, es el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y de respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.

29. Se debe también traer a colación, el requisito de la motivación de las resoluciones, señalado en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, en concordancia con el artículo 6 del citado instrumento; en virtud del cual, todo acto administrativo debe estar motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico.

30. Sobre el particular, el Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse en más de una ocasión estableciendo, incluso, criterios jurisprudenciales al respecto. A este entender, el propio Tribunal Constitucional recopiló en la Sentencia recaída en el Expediente N° 00312-2011-AA una serie de elementos vinculados a la motivación de los actos administrativos, resaltando la definición de la naturaleza jurídica de la motivación de actos administrativos: una garantía constitucional que busca evitar la arbitrariedad de la Administración. Señaló el Tribunal Constitucional, además, lo siguiente:

“4. Este Tribunal ha tenido oportunidad de expresar su posición respecto a la motivación de los actos administrativos, expresando que:

“(…) El derecho a la motivación de las resoluciones administrativas es de especial relevancia. Consiste en el derecho a la certeza, el cual supone la garantía de todo administrado a que las sentencias estén motivadas, es decir, que exista un razonamiento jurídico explícito entre los hechos y las leyes que se aplican. (…)

30 Cfr. numeral 2 del artículo 248 del TUO de la LPAG.

La motivación de la actuación administrativa, es decir, la fundamentación con los razonamientos en que se apoya es una exigencia ineludible para todo tipo de actos administrativos, imponiéndose las mismas razones para exigirla tanto respecto de actos emanados de una potestad reglada como discrecional.

El tema de la motivación del acto administrativo es una cuestión clave en el ordenamiento jurídico-administrativo, y es objeto central de control integral por el juez constitucional de la actividad administrativa y la consiguiente supresión de los ámbitos de inmunidad jurisdiccional.

Constituye una exigencia o condición impuesta para la vigencia efectiva del principio de legalidad, presupuesto ineludible de todo Estado de derecho. A ello, se debe añadir la estrecha vinculación que existe entre la actividad administrativa y los derechos de las personas. Es indiscutible que la exigencia de motivación suficiente de sus actos es una garantía de razonabilidad y no arbitrariedad de la decisión administrativa.

En esa medida, este Tribunal debe enfatizar que la falta de motivación o su insuficiencia constituye una arbitrariedad e ilegalidad, en la medida en que es una condición impuesta por la Ley N.° 27444. Así, la falta de fundamento racional suficiente de una actuación administrativa es por sí sola contraria a las garantías del debido procedimiento administrativo.” (STC 00091-2005-PA, fundamento 9, párrafos 3, 5 a 8, criterio reiterado en STC 294-2005-PA, STC 5514-2005-PA, entre otras) (énfasis añadido).

31. Así las cosas, se advierte que la motivación deberá ser expresa a efectos de que el acto administrativo que sustenta sea emitido a partir de una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso y donde se expongan las razones jurídicas que justifiquen su adopción. En consecuencia, no son admisibles, como motivación, las fórmulas que, por su generalidad, no resulten esclarecedoras para la motivación del acto.

32. En efecto, nuestro ordenamiento jurídico ha establecido algunos alcances sobre la exigencia de la motivación de las resoluciones en el ámbito de la actuación administrativa, siendo que, en los numerales 1.2 y 1.11 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG se establecen dos reglas vinculadas a la motivación: (i) la obligación de la motivación en las decisiones que tome la Administración Pública, conforme al principio del debido procedimiento; y, (ii) la obligación de verificar plenamente los hechos que sustentan la decisión adoptada por la Administración Pública, conforme al principio de verdad material31.

33. Del marco expuesto se concluye que la motivación exige que, en la justificación de la decisión adoptada por parte de la Autoridad Administrativa, respecto a la determinación

31 “TUO de la LPAG Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo (…) 1.11. Principio de verdad material. - En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas. En el caso de procedimientos trilaterales la autoridad administrativa estará facultada a verificar por todos los medios disponibles la verdad de los hechos que le son propuestos por las partes, sin que ello signifique una sustitución del deber probatorio que corresponde a estas. Sin embargo, la autoridad administrativa estará obligada a ejercer dicha facultad cuando su pronunciamiento pudiera involucrar también al interés público”.

de responsabilidad por conductas contra el ordenamiento administrativo, se realice la exposición de la valoración de los medios probatorios y/o argumentos que el administrado formule durante el desarrollo del procedimiento administrativo sancionador, en aras de desvirtuarlos; ello como garantía del debido procedimiento administrativo.

34. Bajo esos alcances, esta Sala no identifica que la resolución de Intendencia haya incurrido en un supuesto de falta de motivación al no amparar el alegato de la impugnante; por el contrario, la resolución impugnada precisamente desvirtúa los alegatos del recurso de apelación, señalándose específicamente que las infracciones a labor inspectiva tienen un carácter insubsanable, por lo que la presentación de la documentación solicitada durante la etapa inspectiva – a través de un recurso impugnativo luego de emitida la resolución de sanción – no puede asumirse como la subsanación de la misma; esto a la luz del artículo 49 de la RLGIT, que específicamente señala lo siguiente: “Las infracciones son subsanables siempre que los efectos de la afectación del derecho o del incumplimiento de la obligación, puedan ser revertidos”. En ese sentido, no se puede sostener de manera temeraria que – por contarse con una postura o lectura distinta del desarrollo normativo y de las presunciones legales de nuestro ordenamiento – las autoridades administrativas incurran en un supuesto de falta de motivación.

35. Bajo esos alcances, tampoco se aprecia una vulneración a los principios invocados, debiéndose desestimar lo alegado por la impugnante en este extremo

MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA

20240529RAN – HR 219100-2022