| Resolución N° | 0190-2024-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 695-2021-SUNAFIL/IRE-LIMA |
| Procedencia | INTENDENCIA REGIONAL DE LIMA |
| Impugnante | Inversiones Villa de Arnedo S.A.C |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 191-2022- |
| Materia | LABOR INSPECTIVA |
| Región | Lima Región |
| Fecha | 23 de febrero de 2024 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO.- Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por INVERSIONES VILLA DE ARNEDO S.A.C, en contra de la Resolución de Intendencia N° 191-2022-SUNAFIL/IRE-LIM, emitida
por la Intendencia Regional de Lima, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 695-2021-SUNAFIL/IRE-LIM.
SEGUNDO.- CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 191-2022-SUNAFIL/IRE-LIM en el extremo referido a la infracción calificada como muy grave, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa
CUARTO. - Notificar la presente resolución a INVERSIONES VILLA DE ARNEDO S.A.C, y a la Intendencia Regional de Lima, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA
20240221RAN
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 1669-2021-SUNAFIL/IRE-LIM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento de la normativa en materia de seguridad y salud en el trabajo (en adelante, SST)1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 679-2021-SUNAFIL/IRE-LIM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otra, una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, como parte del “OPERATIVO DE SST FISCALIZACIÓN PLAN COVID-19 IRE LIMA”.
Que, mediante Imputación de Cargos N° 699-2021-SUNAFIL/IRE-LIM/SIAI-IC, de fecha 02 de diciembre de 2021, notificado el 06 de diciembre de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (5) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal
1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Planes y programas de seguridad y salud en el trabajo (Plan para la vigilancia, prevención y control de Covid-19 en el trabajo). 20555195444 soft DE LAMA LAURA Manuel Gonzalo FAU 20555195444 soft 20555195444 soft e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final N° 108-2022-SUNAFIL/IRE-LIM/SIAI-IF, de fecha 14 de febrero de 2022, (en adelante, el Informe Final), a través del cual se determinó la existencia de la conducta infractora imputada a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador en su fase sancionadora y procediendo a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Lima, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia de Sanción N° 465-2022-SUNAFIL/IRE-LIM/SISA, de fecha 24 de agosto de 20222, multó a la impugnante por la suma de S/ 2,904.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:
- Una (01) infracción GRAVE en materia de SST, por no acreditar contar con un Plan de Vigilancia, Prevención y Control de Covid-19 en el trabajo; tipificada en el numeral 27.9 del artículo 27 del RLGIT. Imponiéndole una multa de S/ 1,100.00
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento notificado con fecha 12 de octubre de 2021; tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa de S/ 1,804.00.
Con fecha 07 de septiembre de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia de Sanción N° 465-2022-SUNAFIL/IRE-LIM/SISA, argumentando, entre otros, lo siguiente:
(i) Los requerimientos de información no han sido notificados correctamente, ni la institución ha vulnerado ni puesto en alerta o peligro a sus colaboradores. (ii) No se ha cumplido con solicitar el consentimiento expreso del administrado para notificar a través de la casilla electrónica, por lo que deberá consultarse con la Oficina de Tecnologías de la Información de la SUNAFIL si efectivamente las alertas fueron emitidas. (iii) No se ha realizado una lectura integral del expediente ni de los documentos anexos.
Mediante Resolución de Intendencia N° 191-2022-SUNAFIL/IRE-LIM, de fecha 11 de octubre de 20223, la Intendencia Regional de Lima infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, confirmando la multa impuesta de S/ 2,904.00 por considerar los siguientes puntos:
(i) El inciso 20.4 del artículo 20 del TUO de la LPAG reconoció la factibilidad de que las comunicaciones sean cursadas de manera electrónica, estableciéndose en los cuatro primeros párrafos de dicho inciso los alcances de la notificación por correo electrónico, y en los párrafos siguientes la posibilidad de que se notifiquen las actuaciones a través de un sistema de casillas electrónicas, el cual debería de ser aprobado el sistema de notificación electrónico de cada entidad, pudiéndose establecer mediante una norma de rango predeterminado la obligatoriedad de su uso.
2 Notificada el 26 de agosto de 2022, véase folio 54 del expediente sancionador. 3 Notificada el 13 de octubre de 2022, véase folio 71 del expediente sancionador.
(ii) Por ello, mediante Decreto Supremo N° 003-2020-TR, se aprobó la obligatoriedad del uso de la misma, señalándose en el artículo 7 de dicho decreto supremo que todo documento emitido en el marco de las funciones y competencias de la SUNAFIL, sería objeto de notificación vía casilla electrónica, reconociéndose como una obligación del usuario de la casilla electrónica el revisar periódicamente, a fin de tomar conocimiento de los documentos y/o actos administrativos que se les notifiquen. (iii) En tanto la implementación de este sistema respondió a un cronograma progresivo, en atención a las distintas fases de los procedimientos y/o actuaciones de la Autoridad Inspectiva de Trabajo, y no por cada usuario. (iv) De un estudio de autos, se evidencia que como parte de las actuaciones inspectivas de investigación, el inspector comisionado, con fecha 29 de septiembre de 2021 envía el segundo requerimiento de información, emitiendo posteriormente el 12 de octubre de 2021, la medida inspectiva de requerimiento, sin que sea atendida. (v) Conforme se desprende, a la fecha de notificación de los requerimientos ya se encontraba implementada la casilla electrónica, por lo que no existe vulneración alguna ni se ha visto imposibilitado de ejecutar una válida notificación mediante la casilla electrónica. (vi) Respecto de la implementación del Plan para la Vigilancia, Prevención y Control de Covid-19 en el trabajo, el sujeto inspeccionado no presentó ni remitió la información solicitada, por lo que al no evidenciarse documentos que acrediten el cumplimiento de cada uno de los siete lineamientos conforme a lo dispuesto por la Resolución Ministerial N° 972-2020-MINSA, corresponde confirmar la sanción impuesta.
Con fecha 21 de octubre de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Lima, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 191-2022- SUNAFIL/IRE-LIM.
La Intendencia Regional de Lima admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-000823-2022- SUNAFIL/IRE-LIM, recibido el 27 de octubre de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299814, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma
4 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299815, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo6 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR7, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR8 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El numeral 217.1 del artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019- JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de estos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante un ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales
Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 5“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)” 6 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 7“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. 8“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias9.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE INVERSIONES VILLA DE ARNEDO S.A.C
De la revisión de los actuados, se ha identificado que INVERSIONES VILLA DE ARNEDO S.A.C, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 191-2022-
9 Artículo 14 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por el Decreto Supremo N°004-2017-TR. SUNAFIL/IRE-LIM, emitida por la Intendencia Regional de Lima, la cual declaró infundado el recurso de apelación y confirmó la sanción de S/ 2,904.00, por la comisión, entre otra, de una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del 14 de octubre de 2022, el primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos jurídicos, previstos en el ordenamiento jurídico corresponde analizar los argumentos planteados por INVERSIONES VILLA DE ARNEDO S.A.C.
De Los Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 21 de octubre de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 191-2022-SUNAFIL/IRE-LIM, señalando los siguientes argumentos:
(i) Solicita la nulidad de los requerimientos y constancias de actuación de fechas 29 de septiembre de 2021 y 05 de octubre de 2021, emitidas a la casilla electrónica. Señala que se ha producido la ineficacia del acto administrativo, en tanto la empresa no ha sido válidamente notificada. (ii) Así, los requerimientos antes indicados no fueron notificados correctamente, ni se les solicitó el consentimiento expreso para notificar válidamente dichos documentos a través de la casilla electrónica. (iii) Por ello, para dar por válida la notificación electrónica y los presupuestos que deben cumplirse para realizar las notificaciones electrónicas, si bien es discutible que la notificación sea válida con el depósito del documento en la casilla electrónica asignada al usuario, también es jurídicamente indiscutible que constituye un presupuesto para su uso el consentimiento expreso del administrado, por lo que la notificación realizada sin consentimiento expreso del administrado no puede ser legítima, porque adolece de un defeco en la tramitación. (iv) En aplicación del principio de verdad material, se solicita que la Oficina General de Tecnologías de la Información pueda confirmar si efectivamente las alertas habían sido emitidas por el SINEL-SUNAFIL, según lo dispuesto en el artículo 6 del Decreto Supremo N° 003-2020-TR. (v) En ese sentido, se reafirman en el alegato de que la empresa no recibió las alertas a través del correo electrónico y/o el sistema de mensajería, por lo que al no tenerse constancia del envío de las alertas por correo electrónico o por servicio de mensajería deberá dejarse sin efecto la sanción impuesta por aquellas infracciones derivadas del incumplimiento de los requerimientos remitidos vía casilla electrónica. (vi) Con fecha 06 de septiembre de 2022, se solicitó información pública con la descripción de las alertas enviadas al correo electrónico de la impugnante, sin que se haya emitido algún pronunciamiento al respecto. (vii) Existen diversos pronunciamientos, a través de las resoluciones Nros 547-2021- SUNAFIL/TFL-Primera Sala, 548-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, 598-2021- SUNAFIL/TFL-Primera Sala y 128-2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala.
Análisis Del Recurso De Revisión
Respecto de la medida inspectiva de requerimiento
Respecto de la medida inspectiva de requerimiento, el TUO de la LPAG establece que “la autoridad administrativa, los administrados, sus representantes o abogados y, en general, todos los partícipes del procedimiento realizan sus respectivos actos procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe. La autoridad administrativa no puede actuar contra sus propios actos, salvo los supuestos de revisión de oficio contemplados en la presente Ley. Ninguna regulación del procedimiento administrativo puede interpretarse de modo tal que ampare alguna conducta contra la buena fe procedimental”10 (énfasis añadido).
Del mismo modo, el numeral 15.1 del artículo 15 del RLGIT establece que “durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos obligados al cumplimiento de las normas sociolaborales, prestarán la colaboración que precisen los inspectores del trabajo para el adecuado ejercicio de las funciones encomendadas, de acuerdo con lo prescrito en el artículo 9 de la Ley”.
En ese sentido, de acuerdo con lo señalado en el artículo 9 de la LGIT: “Los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los Supervisores-Inspectores, los Inspectores del Trabajo y los Inspectores Auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y en cumplimiento de dicha obligación de colaboración deberán: (...) e) Facilitarles la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones”.
Cabe señalar que, “las actuaciones inspectivas, son las diligencias que la Inspección del Trabajo sigue de oficio, con carácter previo al inicio del procedimiento administrativo sancionador, para comprobar si se cumplen las disposiciones vigentes en materia sociolaboral y poder adoptar las medidas inspectivas que en su caso procedan, para garantizar el cumplimiento de las normas sociolaborales”. Asimismo, “la función inspectiva, es entendida como la actividad que comprende el ejercicio de la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo”. En ese entendido, el comportamiento del inspector comisionado debe orientarse al cumplimiento de las funciones establecidas en la LGIT y su reglamento,
10 TUO de la LPAG, artículo IV. Numeral 1.8. tutelando el fin perseguido por dichas normas y debiendo adoptar medidas y acciones en el marco del principio de razonabilidad.11
En ese orden de ideas, los inspectores de trabajo se encuentran facultados a realizar sus labores orientadas a la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, por lo que pueden adoptar acciones orientadas a ello, entre las que se encuentra la emisión de medidas inspectivas de requerimiento.
Así, el artículo 14 de la LGIT, establece:
“Las medidas inspectivas de advertencia y requerimiento se reflejarán por escrito en la forma y modelo oficial que se determine reglamentariamente, debiendo notificarse al sujeto inspeccionado a la finalización de las actuaciones de investigación o con posterioridad a las mismas. Cuando el inspector actuante compruebe la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral, requerirá al sujeto responsable de su comisión la adopción, en un plazo determinado, de las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vulneradas. En particular y en materia de prevención de riesgos laborales, requerirá que se lleven a cabo las modificaciones necesarias en las instalaciones, en el montaje o en los métodos de trabajo para garantizar el derecho a la seguridad y salud de los trabajadores. Los requerimientos que se practiquen se entienden siempre sin perjuicio de la posible extensión de acta de infracción y de la sanción que, en su caso, pueda imponerse”12.
En similar sentido, el artículo 17 del RLGIT, establece en su numeral 17.2:
“Si en el desarrollo de las actuaciones de investigación o comprobatorias se advierte la comisión de infracciones, los inspectores del trabajo emiten medidas de advertencia, requerimiento, (…), según corresponda, a fin de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización” 13.
Conforme lo establece el numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5 de la LGIT, los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento. Sobre ello, el inciso 13.5 del artículo 13 del RLGIT establece que, dichas medidas, se adoptan dentro del plazo establecido para la realización de las actuaciones de investigación o comprobatorias a que se refiere los numerales 13.3 y 13.4 del artículo 13 del mismo reglamento.
A su vez, el numeral 20.3 del artículo 20 del RLGIT, ha establecido que las medidas de requerimiento son órdenes dispuestas, por la inspección del trabajo, para el
11 TUO de la LPAG, Título Preliminar, “Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…) 1.4. Principio de razonabilidad. - Las decisiones de la autoridad administrativa, cuando creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones, o establezcan restricciones a los administrados, deben adaptarse dentro de los límites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporción entre los medios a emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fi n de que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido.” 12 El subrayado no es del original. 13 El subrayado no es del original.
cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo. Así como que éstas pueden consistir en ordenar al empleador, siempre que se fundamente en el incumplimiento de la normatividad legal vigente, la paralización o prohibición inmediata de trabajo o tareas por inobservancia de la normativa sobre prevención de riesgos laborales, entre otras.
Como se evidencia de las normas glosadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento administrativo sancionador (PAS).
Cabe indicar que, la inobservancia o incumplimiento de la medida de requerimiento genera la infracción calificada como muy grave a la labor inspectiva, prevista en el inciso 46.7 del artículo 46° del RLGIT, por no cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas para el cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral. Asimismo, cabe precisar que, esta infracción a la labor inspectiva se generaría con independencia y en forma adicional a las identificadas dentro del marco de la ejecución a la labor inspectiva en materias sociolaborales y de seguridad y de seguridad y salud en el trabajo.
En similar sentido, debe tenerse presente que a la luz de los alcances del precedente aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2022-SUNAFIL/TFL, publicado el 06 de mayo de 2022 en el diario oficial El Peruano:
“6.8 Así, los expedientes sancionadores que se tramitan en el Sistema de Inspección del Trabajo no son, sin embargo, unos que permitan distinguir imputaciones que solamente contengan casos “muy graves”, “graves” o bien “leves”, siendo habitual que en los casos sometidos a este Tribunal se encuentren imputaciones que contemplen infracciones calificadas normativamente como “muy graves” y alguna o algunas más de distinto grado. Ante este tipo de plataformas impugnatorias, el Tribunal de Fiscalización Laboral se encuentra obligado a distinguir lo que es materia de su estricta competencia de aquello que no lo es, conforme con la normativa glosada. 6.9 En ciertos casos —como el que es objeto de la presente resolución—el recurso de revisión propone el análisis de infracciones a la labor inspectiva consistentes en el incumplimiento de la medida de requerimiento contenidas en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT10, pero las materias objeto de la medida de requerimiento son calificadas por la normativa como faltas “graves” o “leves”, lo que deposita a tales causas fuera de la competencia material de este Tribunal. 6.10 De esta forma, la evaluación de los recursos de revisión interpuestos contra sanciones administrativas por inejecución de medidas de requerimiento deberá circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la proporcionalidad, razonabilidad y legalidad de tales medidas, sin invadir una competencia administrativa vedada, como son las infracciones calificadas como graves y leves, que en expedientes como el presente, han adquirido firmeza con la expedición (y notificación) de la resolución de segunda instancia” (énfasis añadido)
En ese sentido, se aprecia que la medida inspectiva de requerimiento de fecha 12 de octubre de 2021 dispuso que la entonces inspeccionada cumpla con las siguientes obligaciones, en un plazo máximo de tres (03) días hábiles, esto es, el 17 de diciembre de 2021:
Figura N° 01
Así, respecto de la medida inspectiva de requerimiento bajo análisis, esta fue debidamente notificada el 13 de octubre de 2021, conforme se aprecia en la siguiente constancia de notificación electrónica vía casilla electrónica:
Figura N° 02
Conforme se aprecia de los mandatos contenidos, a la fecha de emisión (y notificación de la medida inspectiva de requerimiento), las conductas no habían sido cumplidos por parte
de la impugnante, ni se había acreditado que la impugnante haya puesto en conocimiento de la autoridad inspectiva alguna condición que le impida su cumplimiento, de acuerdo con los alcances según lo resuelto por la Sala Plena del Tribunal de Fiscalización Laboral en los fundamentos 33 a 36 de la Resolución de Sala Plena N° 002-2021-SUNAFIL/TFL y fundamentos 14 a 16 de la Resolución de Sala Plena N° 008-2023-SUNAFIL/TFL).
Con respecto a la notificación efectuada a la impugnante, la cual considera ha sido indebida, motivo por el cual no pudo cumplir con la medida inspectiva de requerimiento, es preciso indicar que las obligaciones empresariales contenidas en el Decreto Supremo N° 003-2020-TR —publicado en el Diario Oficial El Peruano el día 14 de enero de 2020— resultan una norma de carácter imperativo y genera un régimen obligatorio bajo los parámetros convalidados por el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos (en adelante, MINJUS) y la Presidencia del Consejo de Ministros (en adelante, PCM), conforme con las reglas del TUO de la LPAG.
En efecto, debe recordarse que el TUO de la LPAG establece, en el quinto párrafo del numeral 20.4 del artículo 20, que las entidades pueden asignar al administrado una casilla electrónica para notificarle actuaciones diversas, “siempre que cuente con el consentimiento expreso del administrado” y que, con la opinión favorable de la PCM y el MINJUS, “puede aprobar la obligatoriedad de la notificación vía casilla electrónica”. Esta alternativa a la voluntariedad ha sido satisfecha, conforme se describe en el quinto párrafo de la parte considerativa de la norma especial, el Decreto Supremo Nº 003-2020- TR.
Cabe señalar que, el Tribunal de Fiscalización Laboral ha venido conociendo recursos de revisión en los que se han alegado diversos argumentos para cuestionar la validez de la notificación de las comunicaciones depositadas en la casilla electrónica. Esto motivó a que se examine varios casos a la luz del Decreto Supremo Nº 003-2020-TR, norma que establece al menos seis reglas relevantes sobre la materia discutida:
a. El objeto del citado cuerpo normativo regula el uso obligatorio de la notificación vía casilla electrónica (artículo 1º). b. La casilla electrónica se constituye como un domicilio digital obligatorio para efectos de la notificación (artículo 6º, primer párrafo). c. La SUNAFIL tiene la carga de comunicar al usuario cada vez que se le notifique un documento a través de alertas dirigidas al correo electrónico y/o mediante el servicio de mensajería (artículo 6º, segundo párrafo). d. Los usuarios tienen la obligación de revisar periódicamente la casilla electrónica asignada a efectos de tomar conocimiento de los documentos y/o actos administrativos que se les notifiquen (artículo 8.1º). e. El contenido de la notificación vía casilla electrónica debe contener cinco elementos, sin que —entre ellos— se haya previsto a la alerta referida antes (artículo 9º). f. La validez de la notificación se produce con el depósito del documento en la casilla electrónica (artículo 11.1º).
Es también relevante para el análisis sobre la obligatoriedad de la casilla electrónica que el Decreto Supremo Nº 003-2020-TR, emitió, en su Primera Disposición Complementaria Final, un cronograma para su implementación. El mismo fue aprobado a través de la Resolución de Superintendencia Nº 058-2020-SUNAFIL e, incluso, fue modificado posteriormente por la Resolución de Superintendencia Nº 114-2020-SUNAFIL, ya en el marco de la presente Emergencia Sanitaria. Asimismo, se aprecia que la propia SUNAFIL ha procurado la difusión de esta obligación, lo que fluye por ejemplo de materiales instructivos que datan de julio de 202014, los que se han replicado en diversos otros medios, incluyendo las redes sociales. Así, el cumplimiento del deber estatal de dar publicidad a las normas se halla suficientemente cumplido, pues conforme ha anotado la doctrina:
“Sólo puede reputarse "publicitada" una norma cuando hay la posibilidad de que sea conocida por todos por haberse usado los medios necesarios para su divulgación. Esa posibilidad, precisamente, produce un efecto jurídico fundamental: el precepto se convierte en norma ya que por la "publicidad" (que es el resultado, estado o calidad) el precepto alcanza, simultáneamente, "existencia" en el mundo del derecho”15.
En este extremo es preciso añadir que, el artículo 51 de la Constitución reconoce al principio de publicidad, declarando su carácter “esencial para la vigencia de toda norma del Estado”. Sobre este principio basal del Sistema Jurídico, el Tribunal Constitucional — en la Sentencia de fecha 28 de mayo de 2020 recaída en el Expediente 0001-2017-PI/TC— ha afirmado que tiene “naturaleza esencial” respecto de “todo Estado Constitucional de Derecho” (Fj. 6) y que “tiene una estrecha relación con la protección de los principios democrático-constitucionales de transparencia y seguridad jurídica” (Fj. 49).
Igualmente, cabe rescatar que el Alto Tribunal ha manifestado en la Sentencia de fecha 1 de julio de 2021 recaída en el expediente 01023-2021-PA/TC, lo siguiente:
“7. No cabe duda entonces que el requisito de la publicidad, tanto de las leyes como de las normas con rango de ley, tiene por objeto la difusión de su contenido de manera que todos tengan conocimiento de aquella y pueda exigirse su cumplimiento obligatorio, dentro del ámbito territorial correspondiente”.
Así también cabe recordar que, en la Sentencia de fecha 22 de junio de 2011 recaída en el expediente Nº 02098-2010-PA/TC —un caso referido al ejercicio de facultades sancionadoras, aunque de carácter disciplinario—, el Tribunal Constitucional ha resuelto lo siguiente:
14 Al respecto, véase el siguiente enlace el cual se encuentra en la cuenta institucional de YouTube de SUNAFIL denominado: “Guía del usuario para el envío de respuestas a las cartas inductivas”, de fecha 27 de julio de 2020: https://www.youtube.com/watch?v=ZvndX6G6yfE&t=2s 15 Paniagua Corazao, V. (1987). La publicidad y publicación de las normas del Estado (El caso de los Decretos Supremos no publicados). THEMIS Revista de Derecho, (6), 18. Recuperado a partir de https://revistas.pucp.edu.pe/index.php/themis/article/view/11489.
“28. Ahora bien, el derecho al debido proceso en el ámbito administrativo sancionador garantiza, entre otros aspectos, que el procedimiento se lleve a cabo con estricta observancia de los principios constitucionales que constituyen base y límite de la potestad disciplinaria, tales como el principio de legalidad, tipicidad, razonabilidad y, evidentemente, el principio de publicidad de las normas. Estos principios garantizan presupuestos materiales que todo procedimiento debe satisfacer plenamente, a efectos de ser reputado como justo y, en tal sentido, como constitucional”.
Estando a lo señalado precedentemente, se advierte que las notificaciones se encuentran válidamente efectuadas, en atención a lo dispuesto al Decreto Supremo N° 003-2020-TR, por lo que, corresponde no acoger estos extremos del recurso de revisión.
Es pertinente añadir, además, que la entrada en vigor de esta obligación no agrede a la razonabilidad, pues precisamente ocurre durante un tiempo de digitalismo que define a las actividades socioeconómicas y, en particular, se ha implementado durante la actual pandemia. El contexto actual ha llevado a que entidades privadas y públicas, por igual, se sirvan extensivamente de los medios tecnológicos disponibles para todo tipo de interacciones de contenido socioeconómico, por lo que no parece pertinente asumir que la imposición de la casilla electrónica tiene un carácter alienante sobre la esfera jurídica de los sujetos inspeccionados. De esta forma, la proporción entre los medios y fines que persigue la Administración Pública, con la notificación por vía de la casilla electrónica, se encuentra corroborada, respondiendo a la satisfacción de su cometido (respetándose así al principio de razonabilidad del procedimiento administrativo, conforme está plasmado en el punto 1.4 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG)
En esa línea argumentativa, en atención a lo sostenido por la impugnante en su recurso de revisión – y al a luz del principio de impulso de oficio – esta Sala pudo verificar, a través del reporte generado por el Sistema Informático de Notificación Electrónica, que la impugnante presenta accesos a dicho sistema antes de la emisión de la medida inspectiva de requerimiento, registrando su usuario y datos de contacto con fecha 23 de julio de 2021, conforme se aprecia en la siguiente imagen:
Figura N° 03
Por el contrario, se deja constancia en el punto 4.9 del Acta de Infracción que no se acreditó el cumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, teniéndose presente que conforme a los artículos 16 y 47 de la LGIT, los hechos constatados por los inspectores actuantes que se formalicen en las actas de infracción observando los requisitos que se establezcan, se presumen ciertos sin perjuicio de las pruebas que, en defensa de sus respectivos derechos e intereses, puedan aportar los interesados.
En ese sentido, no se observa una falta de motivación en el extremo referido a la infracción muy grave – de competencia de este Tribunal – en tanto a la fecha de comisión de la infracción, la empresa no había cumplido con todas las conductas establecidas en la misma
Información Adicional
Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, la multa subsistente como resultado del procedimiento administrativo sancionador sería la que corresponde a la siguiente infracción:
N° Materia Conducta infractora Tipificación legal y clasificación Seguridad y Salud en el Trabajo No acreditar contar con un Plan para la Vigilancia, Prevención y Control de Covid-19 en el trabajo Numeral 27.9 del artículo 27 del RLGIT.
GRAVE Labor Inspectiva El incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento notificado con fecha 12 de octubre de 2021 Numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
MUY GRAVE
Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR; SE RESUELVE:
PRIMERO.- Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por INVERSIONES VILLA DE ARNEDO S.A.C, en contra de la Resolución de Intendencia N° 191-2022-SUNAFIL/IRE-LIM, emitida
por la Intendencia Regional de Lima, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 695-2021-SUNAFIL/IRE-LIM.
SEGUNDO.- CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 191-2022-SUNAFIL/IRE-LIM en el extremo referido a la infracción calificada como muy grave, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa
CUARTO. - Notificar la presente resolución a INVERSIONES VILLA DE ARNEDO S.A.C, y a la Intendencia Regional de Lima, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA
20240221RAN
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