Gourmet Urbano S.A.C — Res. 44-2025

Mediante Orden de Inspección N° 2241-2021-SUNAFIL/IRE-LIM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 143-2022-SUNAFIL/IRE-LIM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otras, de una (01) infracción muy grave en materia de labor inspectiva.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 252-2022-SUNAFIL/IRE-LIM/SIAI-IC, de fecha 18 de mayo de 2022, notificada el 23 de mayo de 2022, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 405-2022-SUNAFIL/IRE-LIM/SIAI-IF, de fecha 13 de julio de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub-Intendencia de Sanción de la Intendencia Regional de Lima, la cual mediante Resolución de Sub-Intendencia N° 25-2023-SUNAFIL/IRE-LIM/SISA, de fecha 19 de enero de 2023, notificada el 23 de enero de 2023, multó a la impugnante por la suma de S/ 20,516.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Mediante Resolución de Intendencia N° 41-2023-SUNAFIL/IRE-LIM, de fecha 23 de febrero de 20232, la Intendencia Regional de Lima declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, confirmando la Resolución de Subintendencia N° 25-2023-SUNAFIL/IRE-ILM/SISA, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 17 de marzo del 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Lima el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 41-2023- SUNAFIL/IRE-LIM.

La Intendencia Regional de Lima admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-000266-2023- SUNAFIL/IRE-LIM, recibido el 28 de marzo de 2023 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante un ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RGLIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias8.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que EL GOURMET URBANO S.A.C. presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 41-2023- SUNAFIL/IRE-LIM, emitida por la Intendencia Regional de Lima, que confirmó la sanción impuesta de S/ 20, 516.00, por la comisión, entre otras, de una (01) infracción MUY GRAVE, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por EL GOURMET URBANO S.A.C.

El artículo VI del Título Preliminar del TUO de la LPAG, dispone que aquellos actos administrativos que resuelven casos particulares, “interpretando de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación, constituirán precedentes administrativos de observancia obligatoria (...)”, constituyendo fuente de Derecho, de conformidad con el numeral 2.8 del artículo V de la norma en mención.

De igual forma, el Reglamento del Tribunal, mediante los artículos 3, 22 y 23, señala que constituye una competencia del Tribunal de Fiscalización Laboral – a través de su Sala Plena– el establecimiento de precedentes de observancia obligatoria, bajo los criterios establecidos por el TUO de la LPAG (interpretación de modo expreso y con carácter general), obligatorio para las entidades del Sistema de Inspección del Trabajo cuando así se precise expresamente, y siempre que una norma con rango de ley o decreto supremo no establezca lo contrario, entrando en vigencia al día siguiente de su publicación en el diario oficial El Peruano, salvo que el Tribunal expresamente disponga su vigencia diferida.

En esa línea argumentativa, mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2022- SUNAFIL/TFL del 22 de abril de 2022, publicado el 06 de mayo de 2022 en el diario oficial El Peruano, se aprobaron los siguientes precedentes de observancia obligatoria, vigentes desde el día siguiente de su publicación:

De igual modo, mediante Resolución de Sala Plena N° 003-2022-SUNAFIL/TFL de fecha 25 de julio de 2022, publicada el 17 de agosto en el diario oficial El Peruano, se resolvió establecer como precedentes administrativos de observancia obligatoria los siguientes criterios:

Lo anterior exige al administrado una mayor rigurosidad en la formulación de sus escritos de revisión, en la medida que, al tratarse de un recurso

Y es que, en ciertos casos, se aprecia la existencia de recursos de revisión donde, impugnándose una resolución que confirma la imposición de una sanción económica por la comisión de alguna infracción tipificada como muy grave en el RLGIT; no se cuestiona expresamente dicha infracción de forma directa o siquiera indirecta (cuando no se plantea algún razonamiento que pueda permitir deducir ello). Tal situación implica que tales recursos promueven asuntos fuera de la competencia material de este Tribunal, debiendo este órgano colegiado declarar la improcedencia, conforme a la normativa que rige su actuación” (El resaltado es nuestro).

En ese sentido, el análisis de los argumentos de la impugnante se realizará bajo la competencia del Tribunal, vinculada con las infracciones muy graves, e identificando si sobre éstas se han producido alguno de los supuestos previstos en el artículo 14 del Reglamento del Tribunal.

Conforme lo establece el numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5 de la LGIT, los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento. Sobre ello, el inciso 13.5 del artículo 13 del RLGIT establece que, dichas medidas, se adoptan dentro del plazo establecido para la realización de las actuaciones de investigación o comprobatorias a que se refiere los numerales 13.3 y 13.4 del artículo 13 del mismo reglamento.

El numeral 20.3 del artículo 20 del RLGIT, ha establecido que las medidas de requerimiento son órdenes dispuestas, por la inspección del trabajo, para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo. Así como que éstas pueden consistir en ordenar al empleador, siempre que se fundamente en el incumplimiento de la normatividad legal vigente, que en relación con un trabajador se le registre en planillas, se abonen las remuneraciones y beneficios laborales pendientes de pago, entre otras.

Así las cosas, corresponde indicar que la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una disposición ordenada por el servidor – inspector de trabajo- que puede tener como objeto el revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento sancionador (medida de requerimiento en modalidad de subsanación de una infracción determinada por la inspección del trabajo),9 existiendo otra variante por la que los inspectores conminan al sujeto inspeccionado a adecuar su comportamiento a lo prescrito en las normas de trabajo (medida de requerimiento en modalidad de rectificación de una infracción determinada por la inspección del trabajo).

Por ello, la inspeccionada tiene la carga de dar cumplimiento a lo ordenado por la autoridad inspectiva, caso contrario, su incumplimiento constituye infracción a la labor inspectiva, sancionable con multa, según lo dispuesto por el artículo 36 de la LGIT y el artículo 46 numeral 46.7 del RLGIT.

De autos, se observa que la medida inspectiva de requerimiento de fecha 09 de febrero de 2022, ordenó a la recurrente que cumpla en un plazo máximo de tres (03) días hábiles, con la adopción de las medidas requeridas, bajo apercibimiento de multa en caso de incumplimiento, como se aprecia a continuación:

Asimismo, en el numeral 4.6 de la Sección de Hechos Constatados de la Acta de Infracción, se precisa que la impugnante no acreditó con lo requerido, como se observa a continuación:

En este punto, cabe invocar, lo dispuesto en el precedente administrativo de observancia obligatoria, contenida en la Resolución de Sala Plena N° 009-2023- SUNAFIL/TFL, publicado el 11 de junio de 2022 en el diario oficial El Peruano, referida a los elementos de la medida de requerimiento se dispuso:

Además, se observa, lo que se ordenó en la medida inspectiva de requerimiento es que se corrija la conducta advertida. Lo cual satisface la naturaleza de esta, al tener por objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado; por lo que, su emisión ha respetado y observado el principio de legalidad y, por ende, su proporcionalidad y razonabilidad, al amparo del artículo 14 de la LGIT; observando, además, lo dispuesto en el numeral 17.2 del artículo 17 del RLGIT.

Asimismo, debe recordarse que la medida inspectiva de requerimiento no se agota en la sola presentación de documentos por parte del sujeto inspeccionado, sino que estos deben encontrarse, debidamente, sustentados en lo ordenado expresamente por la autoridad inspectiva.

Por tanto, estando a que la autoridad administrativa cumplió con el estándar de prueba fijado para el procedimiento administrativo sancionador, esto es, la determinación de la infracción incurrida por parte del sujeto inspeccionado, luego de la valoración presentada en la fase inspectiva y sancionadora; correspondía al sujeto inspeccionado, en ejercicio de su derecho de contradicción y defensa, presentar los medios documentales que sustenten su alegato, esto es, haber cumplido con lo dispuesto en la medida inspectiva de requerimiento; sin embargo, no se aprecia el mismo.

Lo que evidencia, el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, la cual constituye una infracción a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Así, se advierte, que la inspección de trabajo ha acreditado la culpabilidad de la impugnante y en consecuencia desvirtuado el principio de licitud. En consecuencia, no cabe acoger los argumentos expuestos en este extremo por la impugnante.

La impugnante alega la inaplicación del principio de razonabilidad y proporcionalidad, siendo que la autoridad administrativa debe evaluar una serie de criterios al momento de fijar sanciones a los administrados, teniendo en cuenta la intencionalidad del administrado en la comisión de una infracción.

El principio de razonabilidad está recogido en el numeral 3 del artículo 248 del TUO de la LPAG11. Este principio busca limitar la discrecionalidad de la Administración en el ejercicio de la potestad sancionadora. Conforme con la doctrina, el principio de razonabilidad aporta parámetros cualitativos que coadyuvan a velar por que, toda norma que regule infracciones y sanciones administrativas atienda en lo posible a criterios objetivos, de forma tal que se reduzca el riesgo del llamado “exceso de punición”, acotándose al máximo la discrecionalidad y eventual actuar arbitrario de la Administración Pública12. Dichos criterios objetivos deben reflejar (no sólo implícitamente sino de manera clara y demostrada) razonabilidad y proporcionalidad en dos niveles o momentos: tanto en la tipificación legal de las infracciones y sanciones, como en la determinación y aplicación de estas últimas a casos concretos.

De acuerdo con Juan Carlos Morón13, el llamado “exceso de punición” resulta uno de los vicios más comunes en los que se incurre en dicho ejercicio, y está vinculado a la elección de la sanción aplicable a los administrados. Al efecto, el autor explica que lo determinante del vicio es “(…) la necesidad de una adecuada proporcionalidad o razonabilidad entre la medida elegida para sancionar y el reproche que objetivamente amerita la conducta incurrida”.

Cassagne14, en una línea similar, explica que la proporcionalidad se aprecia: “entre la pena (sanción) prevista en la norma y la conducta del agente, sobre la base de la regla de la razonabilidad cuya valoración debe responder a la realización del bien jurídico tutelado y significado social”. Por su parte, Comadira15 señala que el exceso de punición se produce cuando “en la norma o el acto disciplinario se contienen sanciones aplicables o aplicadas que, en relación con las tesis orientadoras pertinentes, resultan desproporcionadas con las conductas sancionables o sancionadas, respectivamente”.

De este modo, existe exceso de punición cuando la sanción impuesta a un administrado no guarda proporcionalidad con el objetivo de la norma represiva que sustentó el dictado del precepto como la emisión del acto administrativo sancionador (desvío de poder). Aun cuando el ilícito constituyera un actuar punible, la sanción debe ser razonable, en función de los elementos subjetivos de la comisión y los efectos producidos. En este sentido, el exceso de punición es un típico ejemplo de la falta de proporcionalidad entre el contenido del acto sancionador y su finalidad.

Es importante señalar que, de acuerdo con lo expresado en el artículo 1 de la LGIT, la finalidad de la Inspección de Trabajo es vigilar el cumplimiento de las normas de orden sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, entre otros. Entonces, para cumplir dicha finalidad, la Inspección de Trabajo sigue de oficio, ciertas actuaciones inspectivas de investigación, las mismas que se desarrollan, entre otros, mediante requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica, cuyo fin instrumental es recabar toda la documentación posible, solicitada por los inspectores de trabajo, relacionada con las materias objeto de inspección, con la finalidad de comprobar si se cumplen las disposiciones vigentes en materia sociolaboral o de seguridad y salud en el trabajo. Es por ello por lo que, la Inspección de Trabajo no agota su enfoque en una perspectiva punitiva; sino que, de forma complementaria, debe procurar brindar oportunidades para reconducir las conductas de los sujetos inspeccionados, orientado al ejercicio de vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, propio de la función inspectiva.

En ese sentido, en el presente caso el inspector comisionado dentro de sus actuaciones inspectivas realizó tres requerimientos de información; mediante las cuales le otorgó la oportunidad a la impugnante para que realice el cumplimiento de sus obligaciones sociolaborales; sin embargo, de acuerdo a lo señalado en los numerales 4.9.4, 4.9.5 y 4.9.6 de la sección Hechos Constatados de la Acta de Infracción, queda constancia que el impugnante no ha cumplido con adoptar la medidas necesarias para cumplir con sus obligaciones sociolaborales.

Lo que evidencia, el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, la cual constituye una infracción a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Así, se advierte, que la inspección de trabajo ha acreditado la culpabilidad de la impugnante y ha interpuesto tomando en cumplimiento del principio de razonabilidad y proporcionalidad. En consecuencia, no cabe acoger los argumentos expuestos en este extremo por la impugnante.

Sobre el particular, el numeral 1.2 del inciso 1 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente:

El Tribunal Constitucional -máximo intérprete de la Constitución- se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA/TC:

En esa línea argumentativa, esta Sala identifica, desde un análisis formal, que tanto la Resolución de Sub Intendencia N° 25-2023-SUNAFIL/IRE-LIM/SISA, como la Resolución de Intendencia N° 41-2023-SUNAFIL/IRE-LIM, han contemplado la argumentación y medios de prueba expuestos por la impugnante, advirtiéndose el cumplimiento de los requisitos referidos al cumplimiento del debido procedimiento como principio y derecho material, de los derechos de defensa y a la prueba, así como el cumplimiento de la garantía de la debida motivación.

Conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 8 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA7TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas

Del examen efectuado por esta Sala sobre las resoluciones emitidas en el Procedimiento Sancionador, se puede observar que estos 4 elementos pueden ser satisfactoriamente comprobados, por lo que, de manera formal y material, el debido procedimiento ha sido respetado dentro del trámite del procedimiento sancionador.

Asimismo, se corrobora, de los actuados, que ni el procedimiento inspectivo ni el sancionador, contravienen a la Constitución, a los principios del procedimiento administrativo, ni a las leyes o normas reglamentarias, además contiene los requisitos de validez del acto administrativo relacionados a la competencia, objeto o contenido, finalidad pública y procedimiento regular. Además, es necesario reiterar que, la resolución impugnada se encuentra debidamente motivada, al exponer una relación concreta y directa de los hechos probados durante el desarrollo del presente procedimiento, no verificándose la vulneración a los principios invocados por la impugnante.

Por tales razones, se debe desestimar la nulidad deducida por la impugnante, al no evidenciarse que, en el presente procedimiento, se haya incurrido en alguna causal de nulidad contemplada en el artículo 10 del TUO de la LPAG. Al haberse respetado el derecho al debido proceso administrativo de la recurrente. Por tanto, no cabe acoger este extremo del recurso.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones: N° Materia Conducta infractora Tipificación legal y clasificación Relaciones Laborales Por no acreditar la entrega de la boleta de pago de remuneraciones de los meses octubre, noviembre y diciembre 2021, afectando seis trabajadores Numeral 23.2 del artículo 23 del RLGIT LEVE Relaciones Laborales Por no acreditar el pago de la gratificación de diciembre 2021 afectando a cinco trabajadores Numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT GRAVE