Marcobre S.A.C — Res. 32-2025

Mediante Orden de Inspección N° 123-2020-SUNAFIL/INSSI, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia de seguridad y salud en el trabajo (en adelante, SST)l1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 77-2020-SUNAFIL/INSSI (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otros, de cinco (05) infracciones muy graves.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 387-2020-SUNAFIL/ILM/AI3, de fecha 30 de octubre de 2020, notificada el 18 de mayo de 20212, se inició la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (5) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 1136-2021-SUNAFIL/ILM/AI3, de fecha 04 de octubre de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia de Lima Metropolitana, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 174-2022- SUNAFIL/ILM, de fecha 04 de febrero de 2022, notificada el 07 de febrero de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 270,556.00, por haber incurrido en la siguiente infracción:

Con fecha 28 de febrero de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 174-2022-SUNAFIL/ILM, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 863-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 27 de mayo de 20223, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 20 de junio de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 863- 2022-SUNAFIL/ILM.

Con fechas 07 de junio de 2023 y 16 de diciembre de 2024, la impugnante presentó ante el Tribunal de Fiscalización Laboral, su solicitud de informe oral.

La Intendencia de Lima Metropolitana, admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-000664- 2023-SUNAFIL/ILM, recibido el 27 de marzo de 2023 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299814, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299815, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo6 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR7, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR8 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por el Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”9.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que MARCOBRE S.A.C., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 863-2022-SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, que confirmó la sanción impuesta de

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos jurídicos, previstos en el ordenamiento jurídico corresponde analizar los argumentos planteados por MARCOBRE S.A.C.

La naturaleza del recurso de revisión, en tanto que el artículo 218 del TUO de la LPAG establece que su interposición se faculta por Ley o Decreto Legislativo, en cuyo contenido debe establecerse de manera expresa tal facultad, encontrándose en la ley especial de la materia, la LGIT, específicamente en su artículo 49 lo siguiente:

En esa línea argumentativa, el artículo 55 del RLGIT establece que el recurso de revisión es un recurso de carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia, siendo desarrolladas su procedencia y requisitos de admisibilidad en el Reglamento del Tribunal, tal y como se señaló en el punto 3.5 de la presente resolución.

Respecto de la finalidad del recurso de revisión en específico, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que éste tiene por finalidad:

Entendiéndose, por parte de esta Sala, que la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

Por consiguiente, el análisis de estos argumentos debe realizarse bajo la competencia que le corresponde a este Tribunal, vinculada solo en relación con las infracciones muy graves, e identificando si sobre éstas se han producido alguno de los supuestos previstos en el artículo 14 del Reglamento citado en el numeral precedente (énfasis añadido). Por lo expuesto, no corresponde emitir pronunciamiento sobre los alegatos efectuados por la impugnante vinculados a las infracciones graves y leve.

El artículo 4 del TUO de la LPCL, dispone lo siguiente respecto al contrato de trabajo “En toda prestación personal de servicios remunerados y subordinados, se presume la existencia de un contrato de trabajo a plazo indeterminado”. Así, cuando se presenten los siguientes tres (3) elementos: (i) prestación personal del servicio, (ii) remuneración, y (iii) subordinación; siendo este último el elemento distintivo entre el contrato de trabajo y el contrato de locación de servicios, el cual adopta una serie de manifestaciones cuyo descubrimiento nos lleva a concluir el carácter laboral de una relación contractual.

Por su lado, el contrato de locación de servicios es definido en el artículo 1764 del Código Civil como aquel acuerdo de voluntades por el cual “el locador se obliga sin estar subordinados al comitente, a prestarle sus servicios por cierto tiempo o para un trabajo determinado, a cambio de una retribución”. De lo anterior, se advierte que el elemento esencial diferenciador entre uno y otro contrato es la subordinación.

Boza, indica: “la subordinación es un elemento contingente, es decir, es un «poder jurídico» que detenta el empleador, pero no siempre tiene que ser ejercitado, mucho menos con la misma intensidad en cada ocasión10” (énfasis añadido).

En este contexto, a fin de verificar la real naturaleza de los servicios prestados, el personal inspectivo está facultado para aplicar el Principio de Primacía de la Realidad, de advertir discrepancia entre los hechos que se desprendan de los documentos formales presentados por la inspeccionada y los hechos constatados en el marco de sus investigaciones, tal como lo expresa el numeral 2.2 del artículo 2 de la LGIT, que establece

Con relación a lo señalado en los párrafos anteriores, a fin de determinar si existe una relación de trabajo entre las partes, encubierta mediante contratos civiles, esta Sala debe evaluar si en los hechos se presentó la existencia de los elementos del contrato de trabajo, los cuales pueden ser reforzados con la presencia de diversos rasgos de laboralidad, a efectos de tener como determinada una relación laboral generadora de efectos jurídicos.

En la Resolución de Sala Plena N° 006-2022-SUNAFIL/TFL, publicada el 18 de setiembre de 2022, este Tribunal estableció el precedente de observancia obligatoria respecto al principio de primacía de la realidad, señalando lo siguiente:

Por lo anotado, en caso de discordancia entre los hechos constatados en la fiscalización y los documentos o acuerdos formales establecidos por el sujeto inspeccionado, debe darse preferencia a los primeros. Como se recuerda, el artículo 16 de la Ley Nº 28806, establece la presunción de certeza de los hechos constatados por los inspectores en las fiscalizaciones realizadas, por lo que la determinación de prevalencia de los hechos se sostiene en tal comprobación y en el hecho de que cualquier contraprueba que pudiera presentarse durante los descargos, al ser examinada, no desvirtúe la imputación.

Debe precisarse que la aplicación del principio de primacía de la realidad, por parte de la autoridad administrativa, debe estar debidamente motivado y sustentado en lo actuado en el procedimiento fiscalizador y en el procedimiento administrativo sancionador. En cada ámbito, se debe analizar si existe un correcto examen de los hechos y de su verificación; toda vez que la invocación a este principio debe estar justificada en la comprobación directa o indirecta de la infracción imputada” (énfasis añadido).

Respecto al elemento subordinación, la Organización Internacional del Trabajo (OIT) en el párrafo 13 de la Recomendación N° 198 señala que algunos indicios específicos que permiten determinar la existencia de una relación de trabajo son:

En ese contexto, sobre los elementos esenciales del contrato de trabajo en nuestro ordenamiento laboral, el profesor Guillermo Boza precisa:

Por tanto, no sucede lo mismo, es decir, la presunción prima face de una relación laboral de naturaleza indefinida, cuando lo que se advierte solo son elementos típicos del contrato de trabajo. Al respecto, Boza Pro, refiere que:

Cuando el objeto de investigación se sustenta en verificar el cumplimiento de las obligaciones sociolaborales de naturaleza económica, se debe entender que existe un impulso a la actividad fiscalizadora en virtud del principio de verdad material13, que dispone que la autoridad administrativa competente deber verificar plenamente los hechos que sirven de motivo para sus respectivas decisiones, esto es, la determinación de multas u obligaciones al sujeto inspeccionado; para lo cual, la autoridad fiscalizadora debe adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la Ley, así como para la aplicación suficiente del principio de primacía de la realidad.

En este contexto, resulta determinante tener en cuenta que mediante Resolución de Sala Plena N° 006-2022-SUNAFIL/TFL, publicada el 18 de setiembre de 2022, este Tribunal estableció el precedente de observancia obligatoria respecto al principio de primacía de la realidad, señalando lo siguiente:

Por lo anotado, en caso de discordancia entre los hechos constatados en la fiscalización y los documentos o acuerdos formales establecidos por el sujeto inspeccionado, debe darse preferencia a los primeros. Como se recuerda, el artículo 16 de la Ley Nº 28806, establece la presunción de certeza de los hechos constatados por los inspectores en las fiscalizaciones realizadas, por lo que la determinación de prevalencia de los hechos se sostiene en tal comprobación y en el hecho de que cualquier contraprueba que pudiera presentarse durante los descargos, al ser examinada, no desvirtúe la imputación.

Debe precisarse que la aplicación del principio de primacía de la realidad, por parte de la autoridad administrativa, debe estar debidamente motivado y sustentado en lo actuado en el procedimiento fiscalizador y en el procedimiento administrativo sancionador. En cada ámbito, se debe analizar si existe un correcto examen de los hechos y de su verificación; toda vez que la invocación a este principio debe estar justificada en la comprobación directa o indirecta de la infracción imputada” (énfasis añadido).

Asimismo, mediante la Resolución de Sala Plena N° 013-2023-SUANFIL/TFL, este Tribunal estableció el precedente de observancia obligatoria respecto al principio de primacía de la realidad, señalando lo siguiente:

(…) ejercicio de la facultad premial del empleador es descrito como un comportamiento que “se encuentra restringida al ejercicio regular del poder de dirección que incluye la facultad premial del empleador y al cumplimiento de su deber genérico de protección. En este sentido, el empleador podrá otorgar unilateralmente incrementos remunerativos o gratificaciones que se encuentren vinculadas causalmente con el contrato de trabajo, es decir, que sean contraprestativas y no liberales, o que tengan una finalidad asistencial”.14 Igualmente, podemos indicar que el poder de dirección comprende a la facultad premial.15 De lo anotado, debe concluirse que cuando el inspector actuante ha calificado a la prestación de servicios como subordinada a partir de la evidencia de la facultad premial (que, en este caso, proviene de un sustento escrito en el que se denota su causalidad en razón de los resultados positivos de la fiscalización de la actividad desempeñada por la profesional) se evidencia un razonamiento inferencial correcto. A través de una manifestación del poder de dirección se ha comprobado su existencia en la relación contractual. Por ello, este Tribunal considera que este razonamiento no solo es acogible para los propósitos del expediente analizado, sino que resulta conveniente explicitar ante los componentes del Sistema de Inspección del Trabajo con rango de precedente vinculante que la calificación de una relación contractual como laboral puede tomar como evidencia válida a la facultad premial, con las adecuaciones que resulten convenientes en cada caso. (…) 6.31 (…) el administrado ha dispuesto la posibilidad de proceder con la imposición de las multas aludidas en caso de no registrarse las horas “trabajadas”; al respecto, nótese que hay una disposición empresarial que presenta una evidente concreción de su potestad disciplinaria, que, aunque irregular en este caso por no adoptar algunas de las manifestaciones que puede adoptar esta (amonestación, suspensión o despido), creemos, no enerva de ninguna manera cómo esta disposición “revela a todas luces” las consecuencias sancionatorias, de una obligación contractual (laboral). Y es que, sin perjuicio de la modalidad correcta que debe tener una sanción laboral, queda claro que el empleador podría adoptar una modalidad distinta para pretender disciplinar una inconducta de su

Por ello, detalló el Colegiado que, si una persona ha sido contratada indebidamente bajo la modalidad de locación de servicios, siendo su calidad jurídica la de trabajador subordinado, tiene derecho a reclamar todos los beneficios que le hubiere correspondido en esa calidad para lo cual recae en la administración, preliminarmente, la carga de la prueba de comprobar la existencia de una relación de trabajo de modo suficiente, mediante la valoración conjunta de los elementos de prueba recaudados por la inspección de trabajo a través de sus actuaciones inspectivas.

En el presente caso, las instancias de mérito sustentan la determinación de la relación laboral en la entrega de equipos de protección como mascarillas y la existencia de un horario para la prestación de servicios. Sin embargo, no desarrolla, de forma suficiente, el elemento de subordinación a efectos de acreditar fehacientemente la relación de laboralidad entre los trabajadores que considera afectados con el sujeto inspeccionado a efectos del reproche administrativo y, cuyas imputaciones se sustentan, justamente, en la existencia de un vínculo laboral entre estos y el administrado.

En esa línea de razonamiento, esta Sala considera que se ha vulnerado el debido procedimiento, a través de su manifestación de la debida motivación, conforme al análisis siguiente. Debiéndose aplicar, debidamente, los precedentes administrativos señalados precedentemente, por lo que se afecta el derecho a un debido procedimiento de la impugnante.

En este punto, es importante resaltar que, en el presente caso, además, la segunda instancia del procedimiento administrativo sancionador; esto es, la Intendencia respectiva, debió realizar un análisis respecto de las actuaciones de las instancias inferiores, enmarcadas en el respeto a los principios del procedimiento administrativo, especialmente el sancionador. De esta manera, se evidencia que la Resolución de Intendencia como la Resolución de Sub Intendencia, carecen de una debida motivación en este extremo, afectando con ello el principio y derecho del debido procedimiento.

El numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente:

A su vez, el numeral 2 del artículo 248 del TUO de la LPAG señala que:

Concordante a ello, la LGIT, desarrolla en su artículo 44, los principios generales del procedimiento sancionador, entre ellos: “(…) a) Observación del debido proceso, por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho (…)”.

Por otro lado, el Tribunal Constitucional -máximo intérprete de la Constitución- se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA/TC:

En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional, en el Fundamento Jurídico 5 de la Sentencia recaída en el Expediente N° 02098-2010-AA señaló que no solo existe base constitucional o jurisprudencial para la configuración y desarrollo del derecho al debido procedimiento, sino que existe sustento convencional, a saber:

Conforme a ello, dada la claridad expositiva del Tribunal Constitucional, así como de la norma contenida en el TUO de la LPAG, respecto de los alcances del derecho al debido procedimiento, debe analizarse si existe una afectación a este derecho previo al análisis de los argumentos del recurso de revisión.

En ese sentido, el presente procedimiento administrativo sancionador discurrió en pluralidad de instancias, conforme a la regulación adjetiva aplicable al presente caso. Asimismo, las instancias de mérito tomaron en consideración los escritos de los recursos interpuestos y la oportunidad en que fueron presentados, por lo que, no se ha advertido vicio alguno en el trámite del procedimiento, debiendo desestimarse los agravios alegados en torno a ello. Finalmente, los demás aspectos del derecho serán analizados en los considerandos posteriores.

En ese contexto, en el mencionado principio se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.

Partiendo de ello, resulta relevante traer a colación el requisito de la motivación de las resoluciones, señalado en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, en concordancia con el artículo 6 del citado instrumento; en virtud del cual, todo acto administrativo debe estar motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico.

Sobre el particular, el Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse en más de una ocasión estableciendo, incluso, criterios jurisprudenciales al respecto. A este entender, recopiló en la Sentencia recaída en el Expediente N° 00312-2011-AA una serie de elementos vinculados a la motivación de los actos administrativos, resaltando la definición de la naturaleza jurídica de la motivación de actos administrativos: una garantía constitucional que busca evitar la arbitrariedad de la Administración. Señaló, además, lo siguiente:

Conforme a ello, la motivación deberá ser expresa a efectos de que el acto administrativo que sustenta sea emitido a partir de una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso y donde se expongan las razones jurídicas que justifiquen su adopción; no siendo admisibles como motivación las fórmulas que, por su contradicción, no resulten esclarecedoras para la motivación del acto.

Sobre la medida inspectiva de requerimiento: El artículo 20 del TUO de la LPAG, respecto a las modalidades de la notificación, establece:

Las notificaciones son efectuadas a través de las siguientes modalidades, según este respectivo orden de prelación: 20.1.1 Notificación personal al administrado interesado o afectado por el acto, en su domicilio. 20.1.2 Mediante telegrama, correo certificado, telefax; o cualquier otro medio que permita comprobar fehacientemente su acuse de recibo y quien lo recibe, siempre que el empleo de cualquiera de estos medios hubiese sido solicitado expresamente por el administrado. 20.1.3 Por publicación en el Diario Oficial o en uno de los diarios de mayor circulación en el territorio nacional, salvo disposición distinta de la ley. Adicionalmente, la autoridad competente dispone la publicación del acto en el respectivo Portal Institucional, en caso la entidad cuente con este mecanismo.

La autoridad no puede suplir alguna modalidad con otra ni modificar el orden de prelación establecido en el numeral anterior, bajo sanción de nulidad de la notificación. Puede acudir complementariamente a aquellas u otras, si así lo estime conveniente para mejorar las posibilidades de participación de los administrados.

Tratamiento igual al previsto en este capítulo corresponde a los citatorios, los emplazamientos, los requerimientos de documentos o de otros actos administrativos análogos.

El administrado interesado o afectado por el acto que hubiera consignado en su escrito alguna dirección electrónica que conste en el expediente puede ser notificado a través de ese medio siempre que haya dado su autorización expresa para ello. Para este caso no es de aplicación el orden de prelación dispuesto en el numeral 20.1.

La notificación electrónica de los actos administrativos, de acuerdo con Morón Urbina, “(…) la notificación electrónica o telemática (llamada así indistintamente) podemos definirla como aquella efectuada por medios electrónicos y que por su naturaleza es alternativa a la notificación física, sujeta a ciertos presupuestos y condiciones. (…)”16. 6.36. Morón Urbina, en cuanto a la notificación a correo electrónico personal, señala que se tiene como presupuestos indispensables para poder emplearla:

Así, para que sea válida la notificación vía correo electrónico, las entidades de la administración pública deberán cumplir, cuando menos, con las siguientes condiciones: i) que el administrado haya consignado su dirección electrónica en el expediente objeto de notificación, ii) que el administrado haya autorizado expresamente que se use esta modalidad de notificación y, iii) que el sistema de correo electrónico utilizado permita la confirmación de recepción del correo enviado.

De folio 07-vuelta y 08 del expediente inspectivo, solo se aprecia la remisión por medio de correo electrónico al administrado de la medida de requerimiento, sin embargo, no se aprecia el acuse de recibido por parte del sujeto inspeccionado, a efectos de tener por válida la notificación realizada, conforme lo exige el artículo 20 del TUO de la LPAG. Siendo que, luego de dicho acto “notificación de la medida de requerimiento” el 19 de julio de 2020, solo se aprecia la constancia de actuación inspectiva en el que se aprecia que el inspector de trabajo deja constancia que notificó dicha medida por vía de correo electrónico (ver folio 09), no obstante, para la validez y eficacia del mismo, se debe contar con el acuse de recibo.

Así, se verifica que, se ha producido una vulneración a la debida motivación, al no desvirtuar suficientemente los alegatos expuestos en el procedimiento sancionador, lo cual además afecta su derecho defensa, dejándola en una situación jurídica de indefensión, que vulnera, asimismo, el principio del debido procedimiento. En tanto, que las instancias de mérito a cargo del proceso administrativo sancionador no valoraron ni evaluaron, ex ante de la determinación de algún incumplimiento a la medida inspectiva de requerimiento, si es que el acto de notificación se realizó conforme a las exigencias dispuestas en el ordenamiento jurídico vigente.

De otro lado, se aprecia que no se ha dado respuesta, suficiente, con relación a los motivos que justifiquen considerar al total de trabajadores de la inspeccionada y no solo al área de limpieza que refiere la impugnante, a efectos de justificar el por qué para la administración dicho número global y desvirtuar, debidamente, los argumentos de la impugnante.

La Intendencia respectiva, tampoco ha realizado una apreciación referida sobre los requisitos de validez de dicha modalidad de notificación, lo cual resultaba trascendente para que se determine si dicha notificación es válida y eficaz. Ni sobre los argumentos de la recurrente referidos al por qué considerar al total de sus trabajadores y no sólo al área de limpieza, siendo que en el numeral 4.7 de la Resolución de Intendencia N° 863-2022-ILM, de forma genérica se invoca el artículo 38 de la LGIT, sin desarrollar mayores argumentos que desvirtúen, debidamente, los alegatos de defensa de la impugnante. Lo cual afecta, el deber de motivación y, con ello, el derecho a un debido proceso.

Además, al momento de la emisión del nuevo acto administrativo, se deberá observar que en tanto el objeto de la medida inspectiva de requerimiento es la de revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado, esta debe cumplir con los principios de legalidad, razonabilidad y proporcionalidad para su emisión y de cumplir con expresar el ámbito subjetivo y objetivo, ello en concordancia a lo dispuesto en los precedentes administrativos contenidos en Resolución de Sala Plena N° 001-2021- SUNAFIL/TFL, 002-2022-SUNAFIL/TFL, Nº 008-2023-SUNAFIL/TFL y N° 009-2023- SUNAFIL/TFL.

Además de lo señalado precedentemente, se aprecia que, la medida de requerimiento ordenó: Figura N° 03

Sin embargo, no se valoró, adecuadamente, si el mandato era claro y objetivo, así como la debida fundamentación de la conducta que se pretende revertir con la emisión de dicha medida; por lo que, resultaba necesario el análisis de la legalidad de la medida dictada, pues, se debe observar la infracción imputada se encontraba debidamente motivada, es decir, si se comprobó suficientemente la configuración de una conducta contraria al ordenamiento laboral susceptible de reversión.

Por tanto, resultaba necesaria la verificación por parte del órgano administrativo a cargo del procedimiento sancionador, sobre si la medida dicta cumple con el elemento subjetivo y objetivo en su emisión; sin embargo, las instancias de mérito no han evaluado este aspecto ex ante de determinar si corresponde o no, alguna responsabilidad administrativa por este extremo.

En atención a los precedentes señalados, resulta necesario la evaluación de la legalidad, razonabilidad y proporcionalidad en la emisión de la medida inspectiva de requerimiento, debiéndose determinar, debidamente, la conducta infractora que se pretende revertir, así como el carácter subsanable de esta y su mandato debe ser claro, conforme los alcances de la Resolución de Sala Plena N° 003-2024-SUNAFIL/TFL y, Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL/TFL, 002-2022-SUNAFIL/TFL, Nº 008-2023-SUNAFIL/TFL y N° 009-2023- SUNAFIL/TFL.

Por todas las razones que anteceden, no se aprecia que la Sub Intendencia de Resolución haya dado una respuesta adecuada a los argumentos alegados por la impugnante, es decir, no se valoró correctamente sus alegatos referido al por qué se consideraba al total de trabajadores afectados en un número de 614, y no solo a los de un área específica en el cual laborarían 04 trabajadores- según los alegatos de la impugnante-, tampoco se analizó los requisitos de validez y eficacia del acto de notificación por correo electrónico de la medida de requerimiento, pese a lo cual, determinó la configuración de la conducta infractora, la cual fue inicialmente propuesta en el Acta de Infracción, determinada en la Resolución de Sub Intendencia y, confirmada mediante la Resolución de Intendencia.

En este punto, cabe recordar que, el principio del debido procedimiento exige a la Administración el respeto a las reglas propias del derecho a la prueba que asiste a los administrados, lo que implica, que el “derecho a que la decisión se emita sobre la base de la probanza actuada y no existencia de pruebas tasadas, derecho a la no exigencia de probanza sobre hechos que la Administración Pública debe tener por ciertos o debe actuar prueba de oficio, derecho al ofrecimiento y actuación de pruebas de parte, derecho al control de la prueba de cargo, derecho a la valoración de la prueba de cargo, derecho a no declarar en su contra (…)”.18

Es imperativo recalcar que las instancias del sistema responsables de la tramitación del procedimiento administrativo sancionador deben garantizar que la motivación comprenda todas las alegaciones de los administrados, analizando sus fundamentos de hecho y de derecho; así como sustentando adecuadamente la aplicación, interpretación o integración normativa que corresponda a la absolución de cada una de las alegaciones planteadas, conforme a los precedentes o jurisprudencia constitucionalmente establecidos.

Por tales razones expuestas precedentemente, esta Sala identifica que la Resolución de Sub Intendencia, que sanciona y tipifica los actos recogidos en el Acta de Infracción, transgrede el debido procedimiento y deber de motivación, conforme lo dispone el artículo 4519 de la

Asimismo, es importante resaltar que la segunda instancia del procedimiento administrativo sancionador; esto es, la Intendencia respectiva, debió realizar un análisis respecto de a las actuaciones de las instancias inferiores, enmarcadas en el respeto a los principios del procedimiento administrativo, especialmente el sancionador. Lo cual evidencia que la Resolución de Intendencia, carece de una debida motivación, afectando con ello el principio y derecho del debido procedimiento; en consecuencia, deviene en nula.

Respecto de la forma específica del vicio del acto administrativo identificado, debe precisarse que el Tribunal Constitucional en reiterada jurisprudencia no solo ha identificado sino ratificado el contenido constitucionalmente garantizado del derecho a la debida motivación de las resoluciones, por ejemplo, en la Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente N° 00728-2008-PHC/TC, precisa:

Cabe precisar que, realizado el análisis de conservación del acto conforme al artículo 14° del TUO de la LPAG, el vicio resulta trascendente y no comprendido en las causales taxativamente consideradas en el precitado artículo por no tratarse de una motivación insuficiente o parcial sino una aparente. Por ello, conforme al numeral 2 del artículo 10° del TUO de la LPAG, el acto deviene en nulo.

Por tanto, resulta imposible convalidar la motivación aparente advertida por parte de la Intendencia respectiva y la Sub Intendencia de Resolución. Lo anterior generó la vulneración al deber de motivación y al debido procedimiento del administrado.

Debe recordarse que recae en la Administración el deber de acreditar fehacientemente la conducta antijurídica en el imputado, luego de un procedimiento llevado a cabo con las garantías constitucionalmente reconocidas y reseñadas líneas arriba.

Estando a lo expuesto, este Tribunal ha identificado que la Resolución de Sub Intendencia N° 174-2022-SUNAFIL/ILM y confirmada por la Resolución de Intendencia N° 863-2022- SUNAFIL/ILM, incurre en vicio de nulidad y se encuentra dentro del supuesto de hecho contemplado en el numeral 2 del artículo 10° del TUO de la LPAG, dada la existencia de un vicio en el acto administrativo constituido por la motivación aparente.

El artículo 15 de la Ley N° 29981 señala que el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. Asimismo, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema”. Precisa, además, que se sustenta en la “inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal”.

En este procedimiento se han identificado vicios en el trámite del Procedimiento Administrativo Sancionador, que acarrean la nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo.

En tal sentido, considerando que, la Resolución de Sub Intendencia N° 174-2022- SUNAFIL/ILM ha sido emitida vulnerando el derecho al debido procedimiento administrativo, de conformidad con el numeral 12.1 del artículo 12 y el numeral 13.1 del artículo 13 del TUO de la LPAG; tal resolución carece de efectos y, en consecuencia, corresponde declarar la nulidad de la citada resolución, y de los sucesivos actos u actuaciones del procedimiento, al haberse vulnerado los principios de debido procedimiento y motivación.

Conforme a lo anterior, se deberá retrotraer el procedimiento administrativo sancionador al momento en el cual se produjo el vicio inicial; esto es, al momento de emisión de la Resolución de Sub Intendencia respectiva, a efectos que dicha instancia emita una nueva decisión considerando los argumentos contenidos en la presente Resolución, conforme a lo prescrito en el numeral 12.1 del artículo 12 del TUO de la LPAG.

En consecuencia, corresponde remitir los actuados del presente procedimiento sancionador al Intendente respectivo y a la Gerencia General de SUNAFIL, a efectos que - de ser el caso- procedan conforme a sus competencias, en el marco del ejercicio de la

Finalmente, por las consideraciones antes dichas, no corresponde pronunciarse sobre los otros alegatos planteados en el recurso de revisión. Sobre la solicitud de informe oral

Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG, reconoce a los administrados el goce de los derechos y garantías del debido procedimiento administrativo, que comprende de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten .

Al respecto, el Tribunal Constitucional Peruano en la sentencia recaída en el Expediente N° 00789-2018-PHC/TC, en el literal d) del fundamento 9 señala que: “No resulta vulneratorio del derecho de defensa, la imposibilidad de realizar el informe oral, siempre que el interesado haya tenido la oportunidad de ejercer el derecho de defensa por escrito a través de un informe”.

En similar sentido, mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2021-SUNAFIL/TFL, se ha determinado: “28. Por tanto, si bien los administrados pueden solicitar una audiencia ante las Salas del Tribunal de Fiscalización Laboral, dicho elemento no es indispensable ni necesario para la ejecución de las competencias que el ordenamiento jurídico le ha asignado a la instancia de revisión.

Por consiguiente, esta Sala considera que cuenta con elementos suficientes para resolver el caso, pudiendo prescindir del informe oral. POR TANTO