Constructora Valero S.A.C — Res. 27-2022

Antecedentes

1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Jornada, horario de trabajo y descansos remunerados (Submateria: Vacaciones), Compensación por tiempo de servicios (Submateria: Depósito de CTS), Remuneraciones (submaterias: Pago de la remuneración (sueldos y salarios) y Gratificaciones) y Bonificación No Remunerativa (Submateria: Incluye todas). 20555195444 soft

- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no brindar información solicitada, a través, de requerimiento de información notificado el día 27/04/2021, por medio de casilla electrónica, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, en perjuicio de 01 trabajador. Imponiéndose una sanción ascendente a S/ 3,388.00.

- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no brindar Información solicitada, a través, de requerimiento de Información notificado el día 04/05/2021, por medio de casilla electrónica, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, en perjuicio de 01 trabajador. Imponiéndose una sanción ascendente a S/ 3,388.00.

- La inspeccionada señala que, en primer lugar, no se encuentra mínimamente acreditado la vinculación laboral que tenía el recurrente con mi representada, ya que el pase laboral no puede acreditar la prestación de un servicio, que además deberá ser remunerada y subordinada, según lo determinado por el artículo 4 del Texto Único Ordenado del Decreto Legislativo N° 728, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 003-97-TR, Ley de Productividad y Competitividad Laboral (en adelante, la LPCL). Con ello, se demuestra que el Especialista de Atención, el Inspector Auxiliar de Trabajo y la Autoridad Instructora y Sancionadora, no tienen ni certeza de la prestación personal del servicio, mucho menos de los dos elementos restantes e indispensables para la existencia de un vínculo de dicha naturaleza: la remuneración y la subordinación; por lo tanto, la presunción de laboralidad indefinida se encuentra desacreditada.

- Ahora bien, en lo que respecta a la notificación a la casilla electrónica de los actos administrativos dentro del presente procedimiento administrativo inspectivo, debemos recordar que el primer acto de administración notificado a mi representada data del 26 de marzo de 2019, a través del cual nos notifican vía correo electrónicos la Carta Nº 513-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIAI, en la que me exhortan a cumplir mis obligaciones laborales (pago de beneficios sociales del recurrente), acreditando su cumplimiento ante la Sub Intendencia de Actuación Inspectiva de la Intendencia Regional de Cajamarca, caso contrario, se emitiría la Orden de Inspección respectiva. En dicha carta, no se hace mención a los medios

2 Ver folios 33 del expediente sancionador.

probatorios con los cuales se acepta la denuncia del señor Malpartida Chávez Alberto; es decir, no se tiene certeza de la existencia previa de una relación laboral para así exigir derechos inherentes a los trabajadores del régimen laboral de la actividad privada. Por otro lado, tampoco se hace referencia a la notificación vía casilla electrónica, entendiéndose que las futuras notificaciones del presente procedimiento se realizarían por el mismo conducto; es decir, al correo electrónico de mi representada, teniendo en consideración que la Entidad tenía conocimiento del mismo.

- También manifiesta que, siendo ello así, a través del Decreto Supremo Nº 003- 2020- TR, de fecha 13 de enero de 2020, se aprueba el uso obligatorio de la casilla electrónica para efectos de notificación de los procedimientos administrativos y actuaciones de la SUNAFIL, el mismo que tiene como finalidad mejorar la eficiencia y la celeridad en la notificación de las actuaciones y actos administrativos de la referida Entidad. Para la creación de la casilla electrónica, el administrado tiene que llenar un formulario de registro, así como los datos solicitados para la asignación de dicha casilla. Debemos advertir que en ningún momento hemos requerido la creación de la casilla electrónica (sino hasta el 25 de mayo de 2021), es por ello que anterior a esa fecha no se registra ninguna advertencia (alerta) de notificación a nuestro correo electrónico de que nos ha llegado alguna comunicación a la casilla electrónica, debido a que nunca se creó. Sobre lo Indicado, el quinto párrafo del numeral 20.4 del TUO de la Ley Nº 27444, aprobado por el Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS, establece que: “la entidad que cuente con disponibilidad tecnológica puede asignar al administrado una casilla electrónica gestionada por esta, para la notificación de actos administrativos, así como actuaciones emitidas en el marco de cualquier actividad administrativa, siempre que cuente con el consentimiento expreso del administrado." Cabe agregar que mediante el Decreto Legislativo Nº 1497, publicado durante el impacto económico generado por la propagación de la COVID- 19, se dispuso que dicho consentimiento expreso también puede ser otorgado vía electrónica, por ejemplo: a través de un correo electrónico u otros mecanismos de mensajería instantánea. No obstante, el Inspector comisionado, la Autoridad Instructora y Sancionadora, han vulnerado esta disposición, a pesar de lo establecido claramente en el Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS, respecto al consentimiento expreso que debe efectuar el administrado -lo cual, como se podrá apreciar, sigue siendo necesario, incluso en una coyuntura de distanciamiento social donde el uso de medios electrónicos en la fiscalización laboral han adquirido mayor relevancia-, alegando aisladamente en sus diferentes instancias que la notificación se entiende válidamente efectuada con el solo depósito del documento en la casilla electrónica asignada al usuario, sin que previamente se haya verificado el consentimiento expreso del administrado.

- Por otro lado, argumenta que, "si revisamos el artículo 6 del Decreto Supremo Nº 003- 2020-TR, se establece no solo la asignación de una casilla electrónica, sino

también que: "La Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL) comunica al usuario cada vez que se le notifique un documento a la casilla electrónica a través de las alertas del Sistema Informático de Notificación Electrónica, en su correo electrónico y/o mediante el servicio de mensajería”. Sobre el particular, como bien lo ha señalado el Tribunal de Fiscalización Laboral, queda claro que no es un requisito de validez de la notificación en casilla electrónica la emisión de alertas, sin embargo, SUNAFIL no puede negar que la misma ley, que establece el uso obligatorio de la casilla electrónica dispone la comunicación de alertas cada vez que se le notifique un documento al administrado. Estas comunicaciones o alertas no solo son una disposición legal sino también van muy acorde con el proceso de modernización de la gestión del Estado y la obtención de mayores niveles de eficiencia, en el sentido que las notificaciones no atendidas involuntariamente por muchos empleadores terminan limitando el efectivo cumplimiento de la función de inspección y la labor de los inspectores de trabajo.

- Respecto al cuestionamiento de la notificación en casilla electrónica de los requerimientos de información y resoluciones, debe hacerse de conocimiento a la inspeccionada que, mediante Decreto Supremo N° 003- 2020-TR, se aprobó el uso obligatorio de la notificación vía casilla electrónica, con miras a efectuar notificaciones en los procedimientos administrativos y actuaciones de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral, habiendo asignado la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, a cada administrado o usuario, una casilla electrónica que constituye un domicilio digital obligatorio. Las obligaciones que debe tener el usuario de la casilla electrónica son: (1) Revisar periódicamente la casilla electrónica asignada a efectos de tomar conocimiento de los documentos y/o actos administrativos que se le notifiquen. (2) Mantener operativo su correo electrónico y/o servicio de mensajería, a efectos de recibir las alertas del Sistema Informático de Notificación Electrónica. (3) Mantener la confidencialidad y adoptar las medidas de seguridad en el uso del nombre de usuario y la clave de acceso a la casilla electrónica que se le asigne.

- Del argumento en el cual manifiesta que la fiscalización por parte de la SUNAFIL tendría su origen en la Carta 513-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIAI, debe hacerse de conocimiento a la inspeccionada que el mencionado documento no es de relevancia para el presente caso, siendo que la Orden de Inspección N° 390-2021- SUNAFIL/IRE-CAJ, fue generada en virtud de la denuncia interpuesta por el trabajador afectado, mediante denuncia de fecha 22 de marzo de 2021.

- Respecto a que no existiría indicio alguno que demuestre la relación laboral entre la inspeccionada y el trabajador afectado, debe tenerse en cuenta que el inspector comisionado ha determinado el vínculo laboral con la inspeccionada en atención a un pase laboral.

- En el presente procedimiento sancionador, las infracciones impuestas a la inspeccionada versan sobre el ejercicio a la labor inspectiva y no en materia de

3 Notificada a la inspeccionada el 13 de setiembre de 2021.

relaciones laborales, por lo que debe confirmarse la sanción establecida en este extremo.

- La inspeccionada fue debidamente notificada en su casilla electrónica con los requerimientos de información de fechas 14 y 21 de enero de 2021. Al haberse publicado el 01 de agosto de 2020, en el diario oficial "El Peruano", la Resolución de Superintendencia N° 114-2020-SUNAFIL, que establece el CRONOGRAMA DE IMPLEMENTACIÓN A NIVEL NACIONAL DEL SISTEMA INFORMÁTICO DE NOTIFICACIÓN ELECTRÓNICA, la inspeccionada pudo tomar conocimiento sobre la implementación de la Casilla Electrónica y cumplir oportunamente con los requerimientos efectuados por la autoridad administrativa, por lo que ha quedado desvirtuado lo alegado por la inspeccionada en este extremo debiendo confirmarse la sanción referida a esta materia.

- La notificación por casilla electrónica de los requerimientos de información de fechas 27 de abril y 04 de mayo de 2021, se han efectuado conforme a ley, notificándose a la casilla electrónica del administrado con fechas 27 de abril y 04 de mayo de 2021 no habiéndose vulnerado el principio de eficacia de la notificación; debiendo desestimarse lo señalado por la inspeccionada en los diversos puntos de su recurso de apelación, por lo que debe confirmarse la sanción referida a esta materia.

- El inspector comisionado solicitó a la inspeccionada información relativa a las materias objeto de inspección, precisándose que el incumplimiento de lo requerido constituía una infracción a la labor inspectiva; no obstante, el sujeto inspeccionado no cumplió con su obligación de brindar la información y documentación pertinente en los requerimientos de información de fechas 27 de abril y 04 de mayo de 2021. Por tal motivo, se colige que la conducta del sujeto inspeccionado constituye una infracción a la labor inspectiva, por ello debe confirmarse la sanción referida a esta materia.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

Del Recurso De Revisión

4 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 5“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)” 6 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 7“Decreto Supremo N° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 15.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 8“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de estos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante un ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.

IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE CONSTRUCTORA VALERO S.A.C.

9 Decreto Supremo N° 016-2017-TR y siguientes.

infundado su recurso de apelación y confirmó la sanción de S/ 6,776.00 (Seis mil setecientos setenta y seis con 00/100 soles), por la comisión de dos (02) infracciones tipificada como MUY GRAVES, en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del 14 de setiembre de 2021, primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución.

Fundamentos Del Recurso De Revisión

Con fecha 04 de octubre de 2021, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 139-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ, señalando los siguientes argumentos:

i. La Intendencia Regional de Cajamarca ya tenía conocimiento de un correo válido de la inspeccionada, al cual le notificaron el primer acto de administración como es la Carta Nº 513-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIAI, en el que se indica expresamente que, en caso de incumplimiento, se emitirá la respectiva Orden de Inspección.

ii. En lo que respecta a la acreditación del vínculo laboral del recurrente con la inspeccionada, la vinculación contractual laboral no se encuentra mínimamente corroborado por la Inspección del Trabajo, ya que el pase laboral no puede comprobar la prestación de un servicio, que además deberá ser remunerada y subordinada. Con ello, se demuestra que el Especialista de Atención, el Inspector Auxiliar de Trabajo y la Autoridad Instructora y Sancionadora, no tienen ni certeza de la prestación personal del servicio, mucho menos de los dos elementos restantes e indispensables para la existencia de un vínculo de dicha naturaleza: la remuneración y la subordinación; por tanto, la presunción de laboralidad indefinida se encuentra desacreditada.

iii. En lo que respecta a la notificación a la casilla electrónica de los actos administrativos, el primer acto de administración notificado a la inspeccionada data del 26 de marzo de 2019, a través del cual le notifican vía correo electrónico la Carta Nº 513-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIAI, en la que le exhortan a cumplir sus obligaciones laborales, acreditando su cumplimiento ante la Sub-lntendencia de Actuación Inspectiva de la Intendencia Regional de Cajamarca, caso contrario, se emitiría la Orden de Inspección respectiva. En dicha carta, no se menciona los medios probatorios con los cuales se acepta la denuncia del señor Malpartida Chávez Alberto; es decir, no se tiene certeza de la existencia previa de una relación laboral para así exigir derechos inherentes a los trabajadores del régimen laboral de la actividad privada. Por otro lado, tampoco se hace referencia a la notificación vía casilla electrónica, entendiéndose que las futuras notificaciones del presente procedimiento se realizarían por el mismo conducto; es decir, al correo electrónico de la inspeccionada, teniendo en consideración que la Entidad tenía conocimiento del mismo.

iv. El Inspector comisionado, la Autoridad Instructora y Sancionadora, y la Intendencia Regional de Cajamarca, han vulnerado el Decreto Legislativo Nº 1497, publicado durante el impacto económico generado por la propagación de la COVID-19, a pesar de lo establecido claramente en el Decreto Supremo Ne 004-2019-JUS, respecto al

consentimiento expreso que debe efectuar el administrado, alegando aisladamente en sus diferentes instancias que la notificación se entiende válidamente efectuada con el solo depósito del documento en la casilla electrónica asignada al usuario, sin que previamente se haya verificado el consentimiento expreso del administrado.

v. El acto de notificación a la casilla electrónica de la Orden de Inspección Nº 390- 2021-SUNAFIL/IRE-CAJ, de fecha 14 de abril de 2021, y sus actos administrativos posteriores, afecta el principio del debido procedimiento y de predictibilidad; por tanto, corresponde a la Intendencia declarar la NULIDAD DE OFICIO conforme a lo requerido; en consecuencia, retrotraer hasta la fecha del acto, y volver a notificar (al correo electrónico o casilla electrónica) la referida Orden de Inspección.

Análisis Del Recurso De Revisión

Sobre la naturaleza y finalidad del recurso de revisión

10 “Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo 217. Facultad de contradicción 217.1 Conforme a lo señalado en el artículo 120, frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede su contradicción en la vía administrativa mediante los recursos administrativos señalados en el artículo siguiente, iniciándose el correspondiente procedimiento recursivo. (…)” 11 “Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo 218. Recursos administrativos 218.1 Los recursos administrativos son: a) Recurso de reconsideración b) Recurso de apelación Solo en caso de que por ley o decreto legislativo se establezca expresamente, cabe la interposición del recurso administrativo de revisión. 218.2 El término para la interposición de los recursos es de quince (15) días perentorios, y deberán resolverse en el plazo de treinta (30) días.”

conciernan por medio de los recursos administrativos previstos en el Título III Capítulo II de la presente Ley”12.

"Artículo 49.- Recursos administrativos Los recursos administrativos del procedimiento administrativo sancionador son aquellos previstos en el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo Nº 004- 2019-JUS.

El Recurso de revisión es de carácter excepcional y se interpone ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral.

El Reglamento determina las demás condiciones para el ejercicio de los recursos administrativos.”

“La adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal.

El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias” (énfasis añadido).

12 Numeral 1 del artículo 11 del Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS.

Sobre la notificación electrónica

1. La obligatoriedad del uso de la casilla electrónica en los procedimientos administrativos y actuaciones de la SUNAFIL, independiente del consentimiento del usuario para tal fin. 2. La validez y los efectos de la notificación, entendida ésta desde el depósito del documento en la casilla electrónica asignada al usuario en el SINEL-SUNAFIL; y, 3. La obligación del usuario de revisar periódicamente la casilla electrónica asignada.

13 Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…) 1.11. Principio de verdad material.- En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas. En el caso de procedimientos trilaterales la autoridad administrativa estará facultada a verificar por todos los medios disponibles la verdad de los hechos que le son propuestos por las partes, sin que ello signifique una sustitución del deber probatorio que corresponde a estas. Sin embargo, la autoridad administrativa estará obligada a ejercer dicha facultad cuando su pronunciamiento pudiera involucrar también al interés público.

SUNAFIL según lo dispuesto en el artículo 6 del Decreto Supremo N° 003-2020-TR14: Identificándose que no se podía verificar o identificar si el Sistema había remitido la alerta cuando los usuarios no registraban ingreso a la casilla electrónica. Ante los diversos expedientes en los que se repetían estos hechos, la Sala decidió volver a evaluar los alcances del segundo párrafo del artículo 6 del Decreto Supremo N° 003-2020-TR en relación al artículo 11 de la misma norma.

14 Artículo 6.- Asignación de la casilla electrónica La Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL) asigna al usuario una casilla electrónica en el Sistema Informático de Notificación Electrónica, la cual se constituye en un domicilio digital obligatorio para la notificación de los actos administrativos y/o actuaciones emitidas en el marco de sus funciones y competencias que correspondan ser informadas al administrado. La Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL) comunica al usuario cada vez que se le notifique un documento a la casilla electrónica a través de las alertas del Sistema Informático de Notificación Electrónica, en su correo electrónico y/o mediante el servicio de mensajería (énfasis añadido). 15 Cfr. GUASTINI, Riccardo. "Antinomia y lagunas." Jurídica. Anuario del Departamento de Derecho de la Universidad Iberoamericana, Nº. (1999): 437-450, p. 437. Ubicable en https://revistas- colaboracion.juridicas.unam.mx/index.php/juridica/article/view/11388/10435 16 LPAG, artículo 1.8. El énfasis es añadido.

Sistema Informático enviará una alerta al administrado por medio del correo electrónico o servicio de mensajería. En consecuencia, se trata de un requisito concurrente con el establecido en el artículo 11 del D.S. 003-2020-TR.

17 Citada por la sentencia del Exp. N° 8957-2006-PA/TC, fundamento jurídico 9. 18 Cfr. STC 00748-2012-PA/TC, fundamento jurídico 3. 19 Ibid. fundamento jurídico 4. 20 Loc. Cit. 21 Ley General del Procedimiento Administrativo General (LPAG), artículo 1.6. La importancia de este principio ha sido puesto de manifiesto por la Corte Suprema en la Casación N° 11434 – 2015 -CUSCO, fundamento jurídico 14.

afectar los derechos e intereses legítimos de los administrados en los casos en los que no hayan recibido la mencionada alerta y, por tanto, no han cumplido con alguna orden depositada en la casilla electrónica, al no haber tomado noticia de su existencia.

22 STC 00020-2015-PI/TC, fundamento jurídico 19. 23 LPAG, artículo 1.8.

24 STC 01873-2009-PA/TC, fundamento jurídico 12 c. El énfasis es añadido.

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas y de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;

SE RESUELVE:

PRIMERO. – Declarar, por mayoría, FUNDADO el recurso de revisión interpuesto por CONSTRUCTORA VALERO S.A.C., en contra de la Resolución de Intendencia N° 139-2021- SUNAFIL/IRE-CAJ, de fecha 09 de setiembre de 2021, emitida por la Intendencia Regional de Cajamarca, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente N° 224- 2021-PS/SUNAFIL/IRE-CAJ, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.

SEGUNDO. - REVOCAR la Resolución de Intendencia N° 139-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ, en todos sus extremos, dejando sin efecto la multa impuesta.

TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.

CUARTO. - Notificar la presente resolución a CONSTRUCTORA VALERO S.A.C., y a la Intendencia Regional de Cajamarca, para sus efectos y fines pertinentes.

QUINTO. - Devolver los actuados a la Intendencia Regional de Cajamarca.

SEXTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

Presidente DESIREE BIANCA ORSINI WISOTZKI

VOTO EN DISCORDIA DEL VOCAL LUIS ERWIN MENDOZA LEGOAS

Con el debido respeto por la opinión de mis colegas vocales, discrepo de la posición mayoritaria, con la que se cambia un importante criterio previamente adoptado por la Primera Sala del Tribunal de Fiscalización Laboral en torno a la obligatoriedad del uso de la casilla electrónica, para sujetarla a una condicionalidad no prevista en el Decreto Supremo Nº 003-2020-TR. Sintetizo el sustento de mi posición en las siguientes consideraciones: 1. El objeto de controversia: la naturaleza esencial o accesoria de las alertas a las que se refiere el segundo párrafo del artículo 6º el Decreto Supremo Nº 003-2020-TR

El Tribunal de Fiscalización Laboral ha venido conociendo recursos de revisión en los que se han alegado diversos argumentos para cuestionar la validez de la notificación de las comunicaciones depositadas en la casilla electrónica. Esto motivó a que se examine en varios casos a la sistemática del Decreto Supremo Nº 003-2020-TR, norma que establece al menos seis reglas relevantes sobre la materia discutida:

a. El objeto del citado cuerpo normativo regula el uso obligatorio de la notificación vía casilla electrónica (artículo 1º). b. La casilla electrónica se constituye como un domicilio digital obligatorio para efectos de la notificación artículo 6º, primer párrafo). c. La SUNAFIL tiene la carga de comunicar al usuario cada vez que se le notifique un documento a través de alertas dirigidas al correo electrónico y/o mediante el servicio de mensajería (artículo 6º, segundo párrafo). d. Los usuarios tienen la obligación de revisar periódicamente la casilla electrónica asignada a efectos de tomar conocimiento de los documentos y/o actos administrativos que se les notifiquen (artículo 8. 1º). e. El contenido de la notificación vía casilla electrónica debe contener cinco elementos, sin que —entre ellos— se haya previsto a la alerta referida antes (artículo 9º). f. La validez de la notificación se produce con el depósito del documento en la casilla electrónica (artículo 11. 1º)

Es objeto de discrepancia la naturaleza de la tercera regla enlistada. Para el voto mayoritario, esta es una norma que genera una expectativa justificada en el administrado de recibir una alerta adicional a la notificación, de manera que resultaría tutelable —al amparo de la buena fe procedimental— las alegaciones presentadas por administrados que atribuyen a la alerta el carácter de condición de validez del resto de obligaciones contenidas en el Decreto Supremo Nº 003-2020-TR. Para el voto en discordia que expreso, la interpretación sistemática de las reglas glosadas antes, los fines constitucionales relevantes del sistema de inspección del trabajo y la actuación de los principios de proporcionalidad y culpabilidad deberían conducir a afirmar la obligatoriedad del uso de la casilla electrónica.

2. Efectos de la resolución adoptada en mayoría que resultan contrarios al bloque de legalidad aplicable

Apelando a la interpretación sistemática de las normas glosadas, podemos afirmar que la alerta contemplada en el artículo 6º se comporta como una carga de la Administración Pública para mejorar el conocimiento y respuesta del administrado; pero no se observan fundamentos que permitan inferir que se trate de una condición de validez para las notificaciones practicadas vía casilla electrónica.

Por ello, el criterio adoptado por la mayoría de la Sala sobre el caso analizado, inevitablemente, produce al menos cinco efectos contra legem, a saberse:

i. La inoperatividad de la primera regla (al no ser obligatorio el uso de la casilla electrónica)

Como es sabido, el Decreto Supremo Nº 003-2020-TR establece, en su artículo 1º, a la casilla electrónica como medio válido para las notificaciones en los procedimientos del Sistema de Inspección del Trabajo.

Debe recordarse que el TUO de la LPAG establece, en el quinto párrafo del artículo 20.4, que las entidades pueden asignar al administrado una casilla electrónica para notificarle actuaciones diversas, “siempre que cuente con el consentimiento expreso del administrado” y que, con la opinión favorable de la Presidencia del Consejo de Ministros y el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, “puede aprobar la obligatoriedad de la notificación vía casilla electrónica”. Esta alternativa a la voluntariedad ha sido satisfecha, conforme se describe en el quinto párrafo de la parte considerativa de la norma especial.

Entonces, son las entidades indicadas quienes, en ejercicio de sus competencias, han determinado la obligatoriedad de la casilla electrónica. No obstante, sobre la base de la buena fe procedimental, se matiza este componente preceptivo, al vincularlo a una expectativa justificada (y, por tanto, tutelable) de recibirse una alerta. Sin embargo, es notable que tal expectativa está —necesariamente— fundamentada en el efecto que el principio de publicidad de las normas otorga a una regla singular (precisamente, aquella referida a la generación de la alerta) que está contenida en el cuerpo normativo cuyo vigor termina siendo matizado.

No parece convincente el reconocer los efectos de la publicidad aisladamente a la parte que refiere a la alerta (precepto que generaría la “expectativa justificada”) y no a la regla que refiere al uso obligatorio de la casilla. Este último genera un componente obligacional por el que, cuando menos, queda claro que debe utilizarse y revisarse la casilla electrónica.

Por ello, a través de esta lectura distinta, el uso de la casilla obligatoria dejaría de ser “obligatorio” en los términos prescritos por la norma sectorial, y estaría supeditado a un comportamiento del sujeto inspeccionado o administrado, lo que resulta contrario al propósito de la instauración obligatoria de la casilla electrónica.

ii. La insuficiencia de la segunda regla (por tratarse de un domicilio digital que no es apto para albergar las notificaciones, si no fuera que vienen acompañadas de los avisos complementarios)

En la resolución adoptada ha primado una lectura de la que discrepo, pues su efecto es el de descartar la constitución del domicilio digital establecido, para los propósitos de la inspección del trabajo, conforme a lo establecido por mandato del Decreto Supremo Nº 003-2020-TR.

Es importante destacar que existen referencias explícitas —véanse los artículos 5.1 y primer párrafo del artículo 6º del citado Decreto Supremo— al sentido obligatorio de la casilla electrónica, conforme a la previsión contemplada en el artículo 20.4 del TUO de la LPAG. En cambio, la alerta al correo electrónico o servicio de mensajería no está consagrada como elemento necesario o indispensable del acto de la notificación: perfecciona el conocimiento del sujeto inspeccionado o administrado, suponiendo una carga de naturaleza accesoria para la Administración Pública.

De forma ilustrativa, puede comprobarse que el artículo 55.3 del Decreto Supremo Nº 029-2021-PCM, “Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Decreto Legislativo N° 1412, Decreto Legislativo que aprueba la Ley de Gobierno Digital, y establece disposiciones sobre las condiciones, requisitos y uso de las tecnologías y medios electrónicos en el procedimiento administrativo”, especifica que “las alertas realizadas al correo electrónico personal, teléfono celular, llamadas telefónicas o similares no constituyen parte del procedimiento de notificación vía casilla única electrónica, tampoco afecta la validez de ésta ni de los actos administrativos o actos de administración que se notifican”.

Esta regulación, referida a un sistema en implementación, parte de una razonabilidad fundamental: no puede darse a lo accesorio la condición ni el tratamiento de un elemento esencial. Así, un sistema de alertas o avisos complementarios impone una obligación a la SUNAFIL cuya inobservancia puede ser analizada desde la responsabilidad administrativa del servidor o funcionario que omite su cumplimiento; mas no genera un vicio trascendente del acto administrativo o de administración que se quiera trasladar a conocimiento del sujeto investigado.

iii. La inexigibilidad de la cuarta regla (al poderse exonerar los usuarios de la obligación de revisar periódicamente la casilla electrónica)

Otra aplicación del principio de publicidad de las normas que es objeto de polémica en el presente caso es el que refiere a la obligación que los empleadores de revisar la casilla electrónica de forma periódica. Conforme con el artículo 8.1º de la norma sectorial bajo análisis, se enuncia claramente una obligación que recae en el comportamiento diligente exigible a todo sujeto inspeccionado o administrado: la revisión rutinaria de la casilla electrónica para determinar si se está siendo objeto de alguna solicitud o medida inspectiva, por parte de la SUNAFIL.

De esta forma, la citada obligación se relaciona estrechamente con el deber jurídico de colaboración con la inspección del trabajo (artículos 9º y 15º de la LGIT) y que satisface la aplicación de un sistema de responsabilidad subjetiva, conforme declara la recepción legal del principio de culpabilidad (artículo 248.10 del TUO de la LPAG). Este bloque de legalidad es, pues, consistente con un enfoque constitucional del ejercicio de las potestades públicas.

No obstante, para la resolución adoptada en mayoría este elemento es vinculado a la recepción de la alerta. Nuevamente, entonces, se somete la eficacia de las obligaciones legales establecidas en el cuerpo normativo a un acto de la administración consistente en la recepción de una alerta, cuestión meramente contingente respecto del vigor que la norma adquiere al producirse la condición de la publicación de la norma. No basta, pues, deducir una conexión entre la revisión

periódica de la casilla electrónica y la notificación de la alerta correspondiente; por el contrario, resta explicarse si acaso tendría sentido que la norma jurídica imponga la obligación legal de verificar periódicamente la casilla electrónica si, en definitiva, la misma obligación legal deja de ser necesaria o hasta pertinente por ser prevalente la emisión de una alerta.

Siendo que la alerta y la revisión periódica de la casilla electrónica son componentes que deben compatibilizarse, no puede deducirse una colisión irrazonable entre dichos elementos. Por el contrario, la interpretación sistemática y teleológica de la norma permite afirmar la existencia de una obligación legal de diligencia para el administrado (sobre el empleo del medio de notificaciones) y para la Administración (en tanto debe procurar el correcto funcionamiento del sistema de notificaciones y mejorar la posibilidad de conocimiento de las comunicaciones generadas a través de la alerta correspondiente).

iv. La modificación de la quinta regla (al generarse un requisito adicional a los cinco contenidos de la notificación vía casilla electrónica)

Junto a los argumentos sintetizados previamente, puede corroborarse, para mayor clarificación, que el artículo 9º del Decreto Supremo analizado establece el contenido de la notificación efectuada vía casilla electrónica, definiéndolo a través de elementos informativos que son parte del propio documento objeto de la notificación (texto del acto o actuación; identificación del procedimiento; órgano emisor; fecha de vigencia de la actuación y mención de si agota la vía administrativa) e información que garantiza el ejercicio del derecho de defensa (expresión de los recursos procedentes y el plazo de su interposición).

La elevación de la alerta, de naturaleza complementaria, al carácter de componente que condiciona la validez de la notificación confunde los aspectos esenciales de la comunicación y las cargas formales accesorias establecidas por la norma, que son de cargo y responsabilidad de la Administración Pública.

En particular, debe apreciarse además que esta apreciación no incide favorablemente en el derecho fundamental al debido proceso, sino que alivia una carga (de comportamiento diligente) normativamente impuesta a los administrados. Por otro lado, otorga a las cargas de la Administración una condición no prevista en la norma sectorial, modificándose entonces a los componentes requeridos por la norma para la adecuada formación y validez de la notificación.

v. La condicionalidad de la sexta regla (por relativizarse a la validez prevista por el reglamentado)

Finalmente, es importante resaltar que la norma sectorial ha previsto la validez y el efecto de la notificación en el artículo 11. 1º, estableciéndose que la modalidad de notificación comentada es plenamente apta para producir el efecto jurídico de su vigencia y exigibilidad cuando ocurre el depósito del documento en la casilla electrónica.

Nuevamente, estas normas interpretadas razonablemente generan convicción sobre aquello que es esencial para el efecto vinculante de la notificación vía casilla electrónica: no refieren a la alerta como un elemento ni indispensable ni (siquiera)

necesario para que los efectos de la notificación se produzcan respecto de la esfera de derechos subjetivos del sujeto inspeccionado o administrado en la fiscalización laboral o procedimiento sancionador, respectivamente.

3. Sobre la aplicación efectiva del Principio de Publicidad de las normas

Queda claro que, para el voto en mayoría, la Administración del Trabajo debe notificar las notificaciones y dar aviso a los sujetos inspeccionados con alertas de la notificación; no obstante, lo que no resulta satisfactorio en esta opción interpretativa es la subyacencia una la regla de excepción al principio de publicidad de las normas.

Al excluirse a la obligatoriedad de la casilla electrónica y a la obligación de su revisión periódica por parte de los sujetos investigados, la resolución adoptada en mayoría termina enjuiciando no a una actividad singular de un inspector u órgano del procedimiento sancionador, sino que objeta a la obligación contenida en una norma estatal de carácter imperativo y que genera un régimen obligatorio bajo los parámetros convalidados por el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos y la Presidencia del Consejo de Ministros, conforme con las reglas del TUO de la LPAG.

Esto ocurre debido a que, en la resolución aprobada, se pierde de vista en el análisis a la ineludible publicidad de la norma emitida por la Administración del Trabajo en su función reglamentaria. No parece satisfactorio el que se alegue que, a través de la alerta, se sustancie el efecto vinculante que trae el principio de publicidad de las normas, pues ello supondría que la Administración Pública tendría que notificar también a los sujetos inspeccionados de la emisión del Decreto Supremo Nº 003-2020-TR, publicado en el diario oficial El Peruano el día 14 de enero de 2020 y de su contenido.

Debe recordarse que el Decreto Supremo Nº 003-2020-TR emitió, en su primera disposición complementaria final, un cronograma para la implementación de la obligación de la casilla electrónica. El mismo fue aprobado a través de la Resolución de Superintendencia Nº 058- 2020-SUNAFIL, e incluso fue modificado posteriormente por la Resolución de Superintendencia Nº 114-2020-SUNAFIL, ya en el marco de la presente emergencia sanitaria. Asimismo, se aprecia que la propia SUNAFIL ha procurado la difusión de esta obligación, lo que fluye por ejemplo de materiales instructivos que datan de julio de 2020,25 los que se han replicado en diversos otros medios, incluyendo las redes sociales. Así, el cumplimiento del deber estatal de dar publicidad a las normas se halla suficientemente cumplido, pues conforme ha anotado la doctrina:

25 Consúltese en el enlace alojado en la cuenta de youtube de SUNAFIL: “Guía del usuario para el envío de respuestas a las cartas inductivas”, del 27 de julio de 2020: https://www.youtube.com/watch?v=ZvndX6G6yfE&t=2s

“Sólo puede reputarse "publicitada" una norma cuando hay la posibilidad de que sea conocida por todos por haberse usado los medios necesarios para su divulgación. Esa posibilidad, precisamente, produce un efecto jurídico fundamental: el precepto se convierte en norma ya que por la "publicidad" (que es el resultado, estado o calidad) el precepto alcanza, simultáneamente, "existencia" en el mundo del derecho”.26

Lamentablemente, con el cambio de criterio acogido por mayoría, se deja de lado que el artículo 51 de la Constitución reconoce al principio de publicidad, declarando su carácter “esencial para la vigencia de toda norma del Estado”. Sobre este principio basal del Sistema Jurídico, el Tribunal Constitucional —en la Sentencia del 28 de mayo de 2020, expediente 0001-2017-PI/TC— ha afirmado que tiene “naturaleza esencial” respecto de “todo Estado constitucional de derecho” (f.j. 6) y que “tiene una estrecha relación con la protección de los principios democrático-constitucionales de transparencia y seguridad jurídica” (f.j. 49).

Igualmente, cabe rescatar que el Alto Tribunal ha manifestado en la Sentencia del 1 de julio de 2021, expediente 01023-2021-PA/TC, lo siguiente:

“7. No cabe duda entonces que el requisito de la publicidad, tanto de las leyes como de las normas con rango de ley, tiene por objeto la difusión de su contenido de manera que todos tengan conocimiento de aquella y pueda exigirse su cumplimiento obligatorio, dentro del ámbito territorial correspondiente”.

Así también cabe recordar que, en la Sentencia del 22 de junio de 2011, expediente Nº 02098-2010-PA/TC —un caso referido al ejercicio de facultades sancionadoras, aunque de carácter disciplinario—, el Tribunal Constitucional ha resuelto lo siguiente:

“28. Ahora bien, el derecho al debido proceso en el ámbito administrativo sancionador garantiza, entre otros aspectos, que el procedimiento se lleve a cabo con estricta observancia de los principios constitucionales que constituyen base y límite de la potestad disciplinaria, tales como el principio de legalidad, tipicidad, razonabilidad y, evidentemente, el principio de publicidad de las normas. Estos principios garantizan presupuestos materiales que todo procedimiento debe satisfacer plenamente, a efectos de ser reputado como justo y, en tal sentido, como constitucional”.

4. La razonabilidad del uso de la casilla electrónica en el caso analizado

Es pertinente añadir, además, que se aprecia que la entrada en vigor de esta obligación no agrede a la razonabilidad, pues precisamente ocurre durante un tiempo de digitalismo que define a las actividades socioeconómicas y, en particular, se ha implementado durante la actual pandemia.

El contexto presente ha llevado a que actividades privadas y públicas se sirvan extensivamente de los medios tecnológicos disponibles para todo tipo de interacciones de contenido socioeconómico, por lo que no parece pertinente asumir que la imposición de la casilla electrónica tiene un carácter alienante sobre la esfera jurídica de los sujetos inspeccionados.

26 PANIAGUA CORAZAO, Valentín (1987). “La publicidad y publicación de las normas del Estado. (El caso de los decretos supremos no publicados)” En Themis núm. 6, p. 18.

De esta forma, la proporción entre los medios, y fines se encuentra corroborada, respondiendo a la satisfacción de su cometido (punto 1.4 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG).

5. Sobre aspectos concurrentes en el caso examinado:

De otro lado, esta obligatoriedad de la casilla electrónica no permite dejar de lado que el proceder de los inspectores de trabajo debe estar sujeto al cumplimiento del principio de razonabilidad. Así, se observan casos en los que se deposita sucesivamente no una sino dos o hasta más requerimientos de información a una casilla electrónica sin que se tenga respuesta al primero de los depositados y sin procederse a generarse la alerta que el artículo 6º del Decreto Supremo Nº 003-2020-TR ha previsto. En tales casos —en la opinión del suscrito— no cabría amparar a la segunda sanción, por configurar un exceso de punición, ya que los inspectores de trabajo pueden acudir a una serie de medios amplios para asegurar el conocimiento del investigado que pudiera no haber habilitado su casilla electrónica (situación determinable a partir del análisis de la propia SUNAFIL, a través de su órgano competente).

En otro extremo que considero equivocado, la resolución sostiene que no existe una negativa de proporcionar información, conforme establece el artículo 46.3, que sanciona a los comportamientos contrarios al deber de colaboración. Esta lectura de la norma que sanciona los incumplimientos a la labor inspectiva es equivocado pues supone que el régimen de responsabilidad para este incumplimiento debe suponer dolo, necesariamente. No obstante, la responsabilidad administrativa bajo el principio de culpabilidad admite también a otros factores subjetivos de responsabilidad, tales como la falta de diligencia.27 Tal es el estándar que en este caso se debe establecer, al desacatarse una norma de orden público (revisar la casilla electrónica para cumplir con los diversos requerimientos que pudieran recibirse de parte de la inspección del trabajo).

6. Sobre la ausencia de una declaratoria de nulidad con revocación de los actos hasta el momento de origen del supuesto vicio advertido

Finalmente, dentro de la lógica adoptada en la tesis de la mayoría no puede dejar de observarse que el examen sobre la validez del procedimiento sancionador emprendido contra la impugnante no ha arrojado una irregularidad suficiente que permita desplegar un efecto nulificante. No obstante, la resolución ordena dejar sin efecto a la resolución emitida por la instancia de apelación sin ofrecer a la propia Administración la posibilidad de enmendar el supuesto error cometido al no emitirse la alerta al correo o por sistema de mensajería, de manera que se ha restringido sin una razón suficiente la posibilidad de que se enmiende la notificación supuestamente defectuosa.

27 Vid. MINISTERIO DE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS (2017). Guía práctica sobre el procedimiento administrativo sancionador. Guía para asesores jurídicos del Estado (segunda edición). MINJUS: Lima, p. 44.

Consecuentemente, con todo lo expuesto, a criterio de suscrito, en el caso materia de autos, se puede apreciar que se sanciona a la inspeccionada por dos infracciones a la labor inspectiva, una es por el incumplimiento de entrega de información solicitada mediante un primer requerimiento de información notificado a la inspeccionada vía casilla electrónica y la otra por el incumplimiento de entrega de información solicitada mediante un segundo requerimiento de información notificado a la inspeccionada vía casilla electrónica (tal como se ha mencionado en la presente resolución); ambos requerimientos de información se efectuaron en el marco de las actuaciones inspectivas desplegadas por el inspector comisionado en virtud de la misma orden de inspección.

En el presente caso, considero que al haber advertido el inspector actuante que no hubo respuesta del primer requerimiento de información, este debió ejercer más atribuciones que solamente el depositar requerimientos en la casilla electrónica en aquella segunda ocasión; es pertinente precisar que lo esbozado no implica que se trata de una notificación inválida, vía casilla electrónica, respecto del segundo requerimiento de información, siendo esta es válida conforme a lo desarrollado líneas arriba; sin embargo, no se puede soslayar que el personal inspectivo tiene más medios para poder procurar el conocimiento al administrado, lo cual no se advierte sobre el segundo requerimiento de información. Bajo estas consideraciones, debe confirmarse la sanción por la infracción por el primer requerimiento de información notificado a la inspeccionada, y revocarse la sanción por la infracción por el segundo requerimiento de información notificada a la inspeccionada.

Por las razones expresadas en estos fundamentos, mi voto es porque el recurso de revisión sea declarado FUNDADO EN PARTE, CONFIRMANDO la sanción por la infracción por el primer requerimiento de información notificado a la inspeccionada, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, y REVOCANDO la sanción por la infracción por el segundo requerimiento de información notificado a la inspeccionada, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT.

Documento Firmado Digitalmente Presidente