| Resolución N° | 0111-2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 083-2021-SUNAFIL/IRE-HVCA |
| Procedencia | INTENDENCIA REGIONAL DE HUANCAVELICA |
| Impugnante | Constructora e Inmobiliaria Ah&d S.A.C |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 041-2021- |
| Materia | LABOR INSPECTIVA |
| Fecha | 07 de febrero de 2022 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO.- Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por la CONSTRUCTORA E INMOBILIARIA AH&D S.A.C., en contra de la Resolución de Intendencia N° 041-2021-SUNAFIL/IRE- HVCA, de 21 de setiembre de 2021, emitida por la Intendencia Regional de Huancavelica, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 083-2021- SUNAFIL/IRE-HVCA, por los fundamentos expuestos en la presente resolución. SEGUNDO.- CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 041-2021-SUNAFIL/IRE-HVCA, en todos sus extremos.
TERCERO.- Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.
CUARTO.- Notificar la presente resolución a la CONSTRUCTORA E INMOBILIARIA AH&D S.A.C. y a la Intendencia Regional de Huancavelica, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO.- Remitir los actuados a la Intendencia Regional de Huancavelica.
SEXTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
Regístrese y comuníquese,
Presidente DESIREÉ BIANCA ORSINI WISOTZKI LUZ IMELDA PACHECO ZERGA
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 138-2021-SUNAFIL/IRE-HCA se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación respecto de la impugnante, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, las cuales culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 078-2021-SUNAFIL/IRE-HCA (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de dos (02) infracciones muy graves a la labor inspectiva.
Mediante Imputación de Cargos N° 084-2021-SUNAFIL/IRE-SIAI-HVCA, de fecha 11 de mayo de 2021, notificada a la impugnante el 13 de mayo de 2021, se dio inicio a la etapa
1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Trabajo de adolescentes menores de 18 años (14 a 17 años de edad) (prevención erradicación del trabajo infantil, prevención de riesgos); Autorización para el trabajo dependiente (prevención y erradicación del trabajo infantil); Trabajos peligrosos para las y los adolescentes (Decreto Supremo N° 003- 2010) (prevención de riesgos, prevención y erradicación del trabajo infantil); incluye todas. 20555195444 soft PACHECO ZERGA Luz Imelda FAU 20555195444 soft
instructiva, otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019- 2006-TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 095-2021-SUNAFIL/IRE-SIAI-HVCA, a través del cual llega a la conclusión que se ha determinado la existencia de la conducta infractora imputada a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador en su fase sancionadora y procediendo a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 107-2021-SUNAFIL/IRE-SIRE-HVCA, de fecha 30 de junio de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/. 2,200.00, por haber incurrido en:
- Una infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por la falta de colaboración del sujeto inspeccionado por no remitir la documentación requerida con fecha 12 de abril de 2021, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, con multa ascendente a S/. 1,100.00.
- Una infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por la falta de colaboración del sujeto inspeccionado por no remitir la documentación requerida con fecha 16 de abril de 2021, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, con multa ascendente a S/. 1,100.00. 1.4 Con fecha 17 de agosto de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 107-2021-SUNAFIL/IRE-SIRE-HVCA, argumentando lo siguiente:
i. El presente procedimiento sancionador se inicia en mérito de la Orden de Inspección N° 138-2021-SUNAFIL/IRE-HCA, de fecha 08 de marzo de 2021; las actuaciones inspectivas empezaron a practicarse el día 23 de marzo de 2021, de la revisión efectuada al expediente de investigación se puede verificar que el inspector comisionado no dio cumplimiento del plazo para dar inicio a las actuaciones inspectivas conforme lo dispone el artículo 9 del RLGIT; toda vez que si la orden de inspección fue emitida con fecha 08 de marzo de 2021, debió iniciarse las actuaciones inspectivas con fecha 22 de marzo de 2021; sin embargo como es de verse no se dio cumplimiento a la precitada ley.
ii. Con fecha 12 de abril de 2021, se procede a notificar el requerimiento de información, programado para el día 15 de abril de 2021; de la revisión realizada se observa que la referida notificación fue mediante el uso de la casilla electrónica. En principio debo manifestar que, no tuvimos conocimiento de dicho requerimiento de información, vale decir que recién con la notificación del documento materia de descargo nos enteramos de la existencia del presente procedimiento administrativo sancionador; este hecho de notificación defectuosa me viene causando un agravio de derecho, ya que en un estado de derecho como el nuestro resulta necesario que todo acto administrativo debe ser notificado cumpliendo los parámetros que la ley establece.
iii. Vale decir que, en el presente caso, el inspector comisionado solo se limitó a depositar la notificación en la casilla electrónica, sin dar la alerta correspondiente en el correo
electrónico y/o teléfono móvil, conforme a lo regulado en el Decreto Supremo N° 003- 2020-TR.
iv. Es necesario resaltar que nos encontramos acreditados como Microempresa desde el 26 de enero de 2015, conforme a la ficha de acreditación presentada; información que se debe tomar en consideración al momento de determinar la multa y reducir al 50%, conforme a lo establecido en el numeral 48.1-b del Decreto Supremo N° 015-2017-TR.
Mediante Resolución de Intendencia N° 041-2021-SUNAFIL/IRE-HVCA, de fecha 21 de setiembre de 20212, la Intendencia Regional de Huancavelica declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, confirmando la Resolución de Sub Intendencia N° 107-2021-SUNAFIL/IRE-SIRE-HVCA, por considerar los siguientes puntos:
i. Las actuaciones inspectivas son las diligencias que la inspección de trabajo sigue de oficio, previo al inicio del procedimiento administrativo sancionador, para comprobar si se cumplen las disposiciones vigentes en materia sociolaboral y poder adoptar las medidas inspectivas que en su caso procedan, para garantizar el cumplimiento de las normas sociolaborales, conforme a la definición establecida en el artículo 1 de la LGIT.
ii. En relación a los argumentos de la apelación, se debe tener presente que el derecho al debido proceso, regula que los administrados gocen de todos los derechos y garantías inherentes al debido procedimiento administrativo.
iii. Como parte de las actuaciones inspectivas, los inspectores comisionados se encuentran en la facultad de requerir información a los inspeccionados, las mismas que en el marco de su deber de colaboración, se obligan a cumplir con la presentación de la misma, bajo apercibimiento de incurrir en infracción a la labor inspectiva.
iv. En el presente caso, corresponde mencionar que, a través de su casilla electrónica, fueron notificados los requerimientos de información de fechas 12 y 16 de abril de 2021, indicando que se presente documentación relacionada al objeto de la investigación, a favor de dos trabajadores. Sin embargo, revisada la bandeja electrónica el 16 y 26 de abril de 2021, respectivamente; se tiene que el sujeto inspeccionado no ha remitido documentación alguna.
v. Conforme al artículo 6 del Decreto Supremo N° 003-2020-TR, la SUNAFIL, asigna al usuario una casilla electrónica en el Sistema Informático de Notificación Electrónica, la cual se constituye en un domicilio digital obligatorio para la notificación de los actos
2 Notificada a la inspeccionada el 01 de octubre de 2021.
administrativos y/o actuaciones emitidas en el marco de sus funciones y competencias que correspondan ser informadas al administrado. La SUNAFIL comunica al usuario cada vez que se le notifique un documento a la casilla electrónica a través de las alertas del Sistema Informático de Notificación Electrónica, en su correo electrónico y/o mediante el servicio de mensajería. 1.6 Con fecha 21 de octubre de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Huancavelica, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 041-2021- SUNAFIL/IRE-HVCA.
La Intendencia Regional de Huancavelica, admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 310-2021- SUNAFIL/IRE-HVCA, recibido el 26 de octubre de 2021, por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 15 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del
3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 4“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)” 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6“Decreto Supremo N° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 15.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral
Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante un ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RGLIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
En esa línea argumentativa, el Reglamento del Tribunal define al recurso de revisión como el recurso administrativo destinado a contradecir las resoluciones emitidas en segunda instancia por la Intendencia de Lima Metropolitana y las Intendencias Regionales de SUNAFIL, así como por las Direcciones de Inspección del Trabajo u órganos que cumplan esta función en las Direcciones y/o Gerencias Regionales de Trabajo y Promoción del Empleo, señalando de manera expresa que el recurso de revisión sólo procede por las causales taxativamente establecidas como materias impugnables en el artículo 14 de dicha norma, esto es: i) la inaplicación así como la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral; y, ii) el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal de Fiscalización Laboral.
Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
Así, el recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones calificadas como muy graves en el RLGIT y sus modificatorias; estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que éste se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE LA CONSTRUCTORA E INMOBILIARIA AH&D S.A.C.
De la revisión de los actuados, se ha identificado que la CONSTRUCTORA E INMOBILIARIA AH&D S.A.C., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 041- 2021-SUNAFIL/IRE-HVCA, emitida por la Intendencia Regional de Huancavelica, en la cual se confirmó la sanción impuesta de S/. 2,200.00 por la comisión de dos (02) infracciones tipificadas como MUY GRAVES a la labor inspectiva, previstas en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del 04 de octubre de 2021, día siguiente hábil de la notificación de la citada resolución.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la CONSTRUCTORA E INMOBILIARIA AH&D S.A.C.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 21 de octubre de 2021, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 041-2021-SUNAFIL/IRE-HVCA, señalando los siguientes fundamentos:
I) El presente procedimiento sancionador se inicia en mérito de la Orden de Inspección N° 138-2021-SUNAFIL/IRE-HCA, de fecha 08 de marzo de 2021; las actuaciones inspectivas empezaron a practicarse el día 23 de marzo de 2021, de la revisión efectuada al expediente de investigación se puede verificar que el inspector comisionado no dio cumplimiento del plazo para dar inicio a las actuaciones inspectivas conforme lo dispone el artículo 9 del RLGIT; toda vez que si la orden de inspección fue emitida con fecha 08 de marzo de 2021, debió iniciarse las actuaciones inspectivas con fecha 22 de marzo de 2021; sin embargo como es de verse no se dio cumplimiento a la precitada ley.
II) No se tomó en cuenta nuestra petición, siendo que nos encontramos acreditados como Microempresa desde el 26 de enero de 2015, conforme a la ficha de acreditación presentada; información que se debe tomar en consideración al momento de determinar la multa y reducir al 50%, conforme a lo establecido en el numeral 48.1-b del Decreto Supremo N° 015-2017-TR.
III) En el presente caso, se nos atribuye haber infringido el numeral 46.3 del RLGIT, por no asistir a los requerimientos de información de fecha 12 y 16 de abril de 2021, por la supuesta infracción en materia de labor inspectiva. Ahora bien, su despacho debe tener en cuenta la Resolución N° 233-2017-SUNAFIL, que aprueba criterios normativos, entre ellos el concurso de infracciones. Así, en el presente caso, ya que existe similitud en las citadas infracciones de labor inspectiva, se debe sancionar sólo con una multa, en aplicación del concurso de infracciones.
IV) La resolución materia de impugnación no es descrita en honor a la verdad, toda vez que contiene considerandos que no son congruentes con la realidad, como es de verse en el numeral 2.21 que a la letra dice: “Con relación a los argumentos expuestos, en el recurso de apelación presentado, se advierte que son redundantes y repetitivos en los descargos presentados ante la imputación de cargos e informe final de instrucción”. Respecto a ello cabe mencionar que, no presentamos descargos contra la imputación de cargos e informe final de instrucción, toda vez que no tuvimos conocimiento del presente procedimiento administrativo sancionador hasta la emisión de la Resolución de Sub Intendencia N° 107-2021-SUNAFIL/IRE-SIRE-HVCA, vale decir que, recién con la notificación de dicho documento es que venimos ejerciendo nuestro derecho de defensa.
V) Asimismo, la administración pública debe observar el principio al debido procedimiento en la tramitación de los procedimientos administrativos que conduzcan a la creación, modificación o extinción de un derecho o la imposición de una obligación o sanción.
VI. ANÁLISIS DEL RECURSO DE REVISIÓN Sobre las infracciones a la labor inspectiva 6.1 Sobre el particular, “las actuaciones inspectivas, son las diligencias que la Inspección del Trabajo sigue de oficio, con carácter previo al inicio del procedimiento administrativo sancionador, para comprobar si se cumplen las disposiciones vigentes en materia sociolaboral y poder adoptar las medidas inspectivas que en su caso procedan, para garantizar el cumplimiento de las normas sociolaborales”. Asimismo, “la función inspectiva, es entendida como la actividad que comprende el ejercicio de la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo”8. En ese entendido, el comportamiento del inspector comisionado debe orientarse al cumplimiento de las funciones establecidas en la LGIT y su reglamento, tutelando el fin perseguido por
8 LGIT, artículo 1.
dichas normas y debiendo adoptar medidas y acciones en el marco del principio de razonabilidad9.
Asimismo, el numeral 3.1 del artículo 5 de la LGIT establece que “En el desarrollo de las funciones de inspección, los inspectores de trabajo que estén debidamente acreditados, están investidos de autoridad y facultados para proceder a practicar cualquier diligencia de investigación, examen o prueba que considere necesario para comprobar que las disposiciones legales se observan correctamente y, en particular, para requerir información, solo o ante testigos, al sujeto inspeccionado o al personal de la empresa sobre cualquier asunto relativo a la aplicación de las disposiciones legales, así como a exigir la identificación, o razón de su presencia, de las personas que se encuentren en el centro de trabajo inspeccionado”. En similar sentido, el artículo 11 del mismo dispositivo legal establece que “Las actuaciones inspectivas de investigación se desarrollan mediante requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica, visita de inspección a los centros y lugares de trabajo, mediante requerimiento de comparecencia del sujeto inspeccionado ante el inspector actuante para aportar documentación y/o efectuar las aclaraciones pertinentes o mediante comprobación de datos o antecedentes que obren en el Sector Público” (énfasis añadido).
Por su parte, el numeral 12.1 del artículo 12 del RLGIT, establece:
“En cumplimiento de las órdenes de inspección recibidas, los inspectores o equipos designados iniciarán las actuaciones de investigación mediante alguna de las siguientes modalidades: (…) d) Requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica: la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), como autoridad central del Sistema de Inspección del Trabajo, regula mediante resolución de superintendencia los mecanismos de implementación correspondientes”.
En tal sentido, como parte de las actuaciones inspectivas, los inspectores comisionados se encuentran en la facultad de requerir información a las inspeccionadas, las mismas que en el marco de su deber de colaboración10, se obligan a cumplir con la presentación de la misma, bajo apercibimiento de incurrir en infracción a la labor inspectiva.
En el caso en particular, del expediente inspectivo se verifica que:
- Con fecha 07 y 16 de abril de 2021 se emitieron los “Requerimientos de Información para las Actuaciones Inspectivas de Investigación”, que obran a folios 09 y 13 del expediente inspectivo, debidamente notificados en la Casilla Electrónica de la impugnante, conforme a las “Constancias de Notificación Vía Casilla Electrónica”, que
9TUO de la LPAG, Título Preliminar, “Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…) 1.4. Principio de razonabilidad. - Las decisiones de la autoridad administrativa, cuando creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones, o establezcan restricciones a los administrados, deben adaptarse dentro de los límites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporción entre los medios a emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fi n de que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido.” 10 LGIT, “Artículo 9.- Los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los Supervisores- Inspectores, los Inspectores del Trabajo y los Inspectores Auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y en cumplimiento de dicha obligación de colaboración deberán: (…) e) Facilitarles la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones”.
obran a folios 10 y 14 del citado expediente; a través de los cuales se requiere a la impugnante la presentación de información por medio de Sistema de Comunicación Electrónica, en el plazo de tres (03) días hábiles; referida a los trabajadores: León Chiquis Huerta y Jefferson Quevedo Hinostroza, bajo apercibimiento de multa por infracción a la labor inspectiva en caso de incumplimiento, de conformidad con los artículos 36 y 39 de la LGIT y el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT; debiendo aportar la siguiente información:
1) Acta de nacimiento de trabajador o Ficha RENIEC; 2) Datos laborales conforme al cuadro siguiente:
3) Libreta de autorización del trabajador adolescente; 4) Resolución de autorización del trabajador adolescente; 5) Registro del empleador mediante el cual declara la contratación de menores de edad; 6) Vigencia de poder registral y copia de DNI representante legal; 7) Constancia de alta en el T-Registro de la planilla electrónica; 8) Copia del registro de control de asistencia; 9) Copia de las boletas de pago de remuneraciones suscritas por los trabajadores; 10) Informe de actividades concretas que realizan los trabajadores; 11) Constancia de estudio del trabajador (en caso corresponda); 12) Constancia de entrega de equipos de protección personal al trabajador.
- Sin embargo, vencido el plazo otorgado a la impugnante, conforme se deja constancia en los numerales 4.5 y 4.7 de los hechos constatados del Acta de Infracción, así como, a través de la “Constancia de actuaciones inspectivas de investigación” de fecha 26 de abril de 20201, que obra a folios 15 del expediente inspectivo, se verificó que la impugnante no envío la información solicitada, mediante “Requerimientos de Información para las Actuaciones Inspectivas de Investigación”. Por lo tanto, la impugnante incumplió con los requerimientos notificados el 12 y 16 de abril de 2021.
En tal sentido, se advierte que el inspector comisionado al momento de la emisión de las medidas inspectivas de requerimiento advirtió y determinó la comisión de la infracción imputada a la impugnante. Por tanto, las medidas de requerimiento se emitieron al amparo de lo previsto en el artículo 14 de la LGIT y numeral 17.2 del artículo 17 del RLGIT. En consecuencia, la impugnante se encontraba en la obligación de cumplir con las medidas inspectivas de requerimiento de fecha 12 y 16 de abril de 2021.
Por lo tanto, se puede apreciar que, todas las conductas por las que se ha sancionado a la impugnante, han sido por haber obstruido la función inspectiva del inspector de trabajo comisionado; lo mismo que ha dejado constancia en el numeral 4.8 de los hechos constatados del Acta de Infracción, precisando incluso que, “respecto a las materias sustantivas ordenadas a fiscalizar, esto es la verificación de un supuesto de trabajo infantil, no se pudo llegar a acreditar alguna infracción por parte del inspeccionado. Al no haber entregado la información requerida respecto a los dos trabajadores supuestamente afectados: León Chiquis Huerta y Quevedo Hinostroza Jefferson, no se pudo constatar su minoría de edad, tampoco se pudo constatar la identidad de ambas personas, así como tampoco se pudo verificar si efectivamente se encontraban realizando labores para el inspeccionado. Con todo ello no se pudo verificar de forma fehaciente vulneración alguna a las normas que regulan la contratación de menores de edad o la comisión de infracciones que vulneran los derechos de tales personas en cuanto fueren menores de edad”.
En consecuencia, la inspeccionada, no cumplió con los requerimientos de información, configurándose así las infracciones tipificadas en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, según el cual es infracción muy grave a la labor inspectiva “La negativa del sujeto inspeccionado o sus representantes de facilitar a los supervisores inspectores, los inspectores de trabajo o los inspectores auxiliares, la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones”, conducta que califica como obstrucción a la labor inspectiva, pues no se trata solo de presentar la documentación solicitada por el inspector, sino que éste al realizar la verificación posterior, pueda constatar fehacientemente el cumplimiento de las normas de orden sociolaboral.
Respecto del exceso de plazo en el inicio de las actuaciones inspectivas
De conformidad con el literal a) del numeral 9.1 del artículo 9 del RLGIT dispone que las actuaciones inspectivas inician:” De manera general, en un plazo máximo de diez días hábiles de recibida la orden de inspección o de orientación y asistencia técnica, salvo caso fortuito o fuerza mayor debidamente acreditada.
En ese sentido, acorde con lo señalado por la impugnante, que el inspector comisionado no cumplió el plazo para dar inicio a las actuaciones inspectivas; corresponde tener presente lo estipulado por el TUO de la LPAG en el artículo 14 respecto de la conservación del acto, así como de las actuaciones posteriores llevadas a cabo en la etapa sancionadora, según lo indicado por la impugnante:
“Artículo 14.- Conservación del acto 14.1 Cuando el vicio del acto administrativo por el incumplimiento a sus elementos de validez, no sea trascendente, prevalece la conservación del acto, procediéndose a su enmienda por la propia autoridad emisora. 14.2 Son actos administrativos afectados por vicios no trascendentes, los siguientes: (…) 14.2.5 Aquellos emitidos con omisión de documentación no esencial. 14.3 No obstante la conservación del acto, subsiste la responsabilidad administrativa de quien emite el acto viciado, salvo que la enmienda se produzca sin pedido de parte y antes de su ejecución.”
Así –con las diferencias del caso– el Tribunal Constitucional se ha pronunciado respecto de aquellos procesos en los cuales se exceda el plazo razonable, siendo una consecuencia de éste no la nulidad o la invalidez de la emisión del pronunciamiento o actividad esperada de acuerdo a derecho, sino que por el contrario; se exige que el órgano que conoce de la tramitación a actuar y cumplir con sus funciones de acuerdo a derecho en el plazo más
breve posible, sin desmedro de las responsabilidades funcionales por la demora imputable al mismo.11
En ese sentido, el exceso en el inicio de las actuaciones inspectivas y en general la demora en la tramitación del procedimiento administrativo sancionador ya se encuentra sancionado por el TUO de la LPAG a través de la figura de la caducidad, no siendo en este caso sostenible lo señalado por la impugnante.
En consecuencia, no cabe acoger este extremo del recurso de revisión.
Del principio de concurso de infracciones 6.14 De otro lado, esta Sala observa que la impugnante ha invocado el principio de concurso de infracciones, por lo que -a su criterio- únicamente corresponde determinar una infracción por no haber remitido la documentación solicitada mediante requerimientos de información.
Al respecto, es preciso indicar que, de acuerdo a lo regulado en el numeral 248.6 del artículo 248 del TUO de la LPAG, el principio del concurso de infracciones, como principio de la potestad sancionadora administrativa, señala que “6. Concurso de infracciones. - Cuando una misma conducta califique como más de una infracción se aplicará la sanción prevista para la infracción de mayor gravedad, sin perjuicio que puedan exigirse las demás responsabilidades que establezcan las leyes”.
En concordancia con el artículo 48-A, del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, que señala lo siguiente: “Cuando una misma acción u omisión del empleador constituya más de una infracción prevista en el presente Reglamento, se aplica la sanción establecida para la infracción de mayor gravedad”.
En igual sentido, mediante Resolución de Superintendencia N° 233-2017-SUNAFIL del 13 de noviembre de 2017, se aprueban los criterios normativos adoptados por el “Grupo de Trabajo de Análisis de Criterios en materia legal aplicables al Sistema Inspectivo”, se ha establecido, como criterio interpretativo para los órganos resolutivos del sistema inspectivo, lo siguiente:
11 Así, en el fundamento 11 de la sentencia recaída en el Expediente N° 00295-2012-PHC/TC del 14 de mayo de 2015 (declarado doctrina jurisprudencial vinculante para todos los jueces y tribunales del país, de conformidad con el artículo IV del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional) se reconoce que en aquellos casos en los cuales se prolonga el proceso más allá de lo razonable, “…no puede establecerse, por ejemplo, la exclusión del procesado, el sobreseimiento del proceso o el archivo definitivo del proceso penal como si fuera un equivalente a una decisión de absolución emitida por el juez ordinario, sino que, actuando dentro del marco constitucional y democrático del proceso penal, el órgano jurisdiccional debe emitir el pronunciamiento definitivo sobre el fondo del asunto en el plazo más breve posible, declarando la inocencia o responsabilidad del procesado, y la consiguiente conclusión del proceso penal. En cualquier caso, como es obvio, tal circunstancia no exime de las responsabilidades a que hubiere lugar para quienes incurrieron en ella, y que deben ser dilucidadas por los órganos competentes”.
“El concurso de infracciones será aplicable en caso que una misma acción u omisión configure más de una infracción, en cuyo caso se aplica la sanción prevista de mayor gravedad. Si las infracciones son de la misma gravedad se aplicará la sanción de mayor cuantía. En caso de tener la misma cuantía, se multará solo por una” 12. 6.18 Es importante precisar que, las actuaciones inspectivas son las diligencias que la inspección de trabajo sigue de oficio, previo al inicio del procedimiento administrativo sancionador, para comprobar si se cumplen las disposiciones vigentes en materia sociolaboral y poder adoptar las medidas inspectivas que en su caso procedan, para garantizar el cumplimiento de las normas sociolaborales, conforme a la definición establecida en el artículo 1 de la LGIT.
En ese sentido, el bien jurídico tutelado detrás de la infracción derivada del incumplimiento de una medida de requerimiento no se encuentra directamente vinculado con la conducta infractora inicialmente detectada, sino con la resistencia frente al mandato de la autoridad a ejecutar dicha conducta.
Así, en el caso materia de autos, no estamos frente a un supuesto de concurso de infracciones; por el contrario, como se señala en el numeral 7.14.1 de la Directiva N° 001- 2020-SUNAFIL/INII – “Directiva sobre el ejercicio de la función inspectiva”, aprobada mediante Resolución de Superintendencia N° 031-2020-SUNAFIL, durante el desarrollo de las actuaciones de investigación (o comprobatorias) los inspectores actuantes pueden emitir medidas “…de advertencia, requerimiento, paralización o prohibición de trabajos o tareas, cierre temporal del área de una unidad económica o una unidad económica, según corresponda, con el fin de garantizar el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo objeto de fiscalización” (énfasis añadido).
Con relación al fundamento de la presente infracción, se debe indicar que de acuerdo al numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5° del LGIT13, las medidas de requerimiento, en el presente caso de fechas 12 y 16 de abril de 2021, obligan al sujeto inspeccionado a adoptar -dentro de un plazo determinado- las medidas correspondientes a fin de otorgar cumplimiento a la normativa del ordenamiento sociolaboral. En ese sentido, cada requerimiento de información es independiente y surgió de la necesidad, de corroborar el cumplimiento de las normas sociolaborales detalladas a fojas 09 y 12 del expediente inspectivo, teniendo como finalidad que, el inspector comisionado acredite alguna infracción por parte de la impugnante. Sin embargo, la impugnante al no haber entregado la información requerida respecto de los trabajadores supuestamente afectados: León Chiquis Huerta y Quevedo Hinostroza Jefferson; no se pudo verificar de manera fehaciente vulneración alguna a las normas que regulan la contratación de menores de edad o la comisión de infracciones que vulneran los derechos de tales personas en cuanto fueren menores de edad.
En otras palabras, la medida inspectiva persigue la subordinación legalmente justificada de los administrados, a fin de garantizar la eficacia de la actividad de inspección, y lograr con ello la promoción del cumplimiento de sus obligaciones fiscalizables.
12 El subrayado no es del original. 13 LGIT Artículo 5.- Facultades inspectivas En el desarrollo de las funciones de inspección, los inspectores de trabajo que estén debidamente acreditados, están investidos de autoridad y facultados para: (…) 5. Adoptar, en su caso, una vez finalizadas las diligencias inspectivas, cualesquiera de las siguientes medidas: (…) 5.3 Requerir al sujeto responsable para que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento.
En consecuencia, no cabe acoger este extremo del recurso de revisión.
Sobre la presunta vulneración al debido procedimiento invocado por la impugnante
El numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente:
“Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten.
La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo” (énfasis añadido).
El Tribunal Constitucional -máximo intérprete de la Constitución- se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA:
“2. El Tribunal Constitucional estima oportuno recordar, conforme lo ha manifestado en reiterada y uniforme jurisprudencia, que el debido proceso, como principio constitucional, está concebido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. Vale decir que cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea este administrativo -como en el caso de autos- o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal” (énfasis añadido).
En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional, en el Fundamento Jurídico 5 de la Sentencia recaída en el Expediente N° 02098-2010-AA señaló que no sólo existe base Constitucional o jurisprudencial para la configuración y desarrollo del derecho al debido procedimiento, sino que existe sustento Convencional, a saber:
“Tal como ya lo tiene expresado este Tribunal en uniforme y reiterada jurisprudencia, el derecho al debido proceso tiene un ámbito de proyección sobre cualquier tipo de proceso o procedimiento, sea éste judicial, administrativo o entre particulares. Así, se ha establecido que el derecho reconocido en el inciso 3) del artículo 139° de la Constitución no sólo tiene un espacio de aplicación en el ámbito "judicial", sino también en el ámbito administrativo" y, en general, como la Corte Interamericana de Derechos Humanos lo ha sostenido, puede también extenderse a "cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, (el que) tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal, en los términos del artículo 8° de la Convención Americana". (Caso Tribunal Constitucional del Perú, párrafo 71). De igual modo la Corte Interamericana sostiene –en doctrina que ha hecho suya este Colegiado en la sentencia correspondiente al Exp. Nº 2050-2002-AA/TC–
que "si bien el artículo 8° de la Convención Americana se titula “Garantías Judiciales”, su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, sino al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a efectos de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos” (fundamento 69) (énfasis añadido).
Sobre el particular, se observa que, en los “Requerimientos de Información para las Actuaciones Inspectivas de Investigación”, obrante a folios 09 y 12 del expediente inspectivo, el inspector comisionado solicitó a la impugnante que proceda a adoptar las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vigentes en materia de seguridad y salud en el trabajo, debiendo presentar la información y/o documentos que permitan acreditar el cumplimiento de lo solicitado en los requerimientos de información, por medio de Sistema de Comunicación Electrónica, en el plazo de tres (03) días hábiles, bajo apercibimiento de multa por infracción a la labor inspectiva, en caso de incumplimiento. Conforme se puede apreciar:
Figura N° 01:
Figura N° 02:
Figura N° 03:
Figura N° 04:
Figura N° 05:
Figura N° 06:
Conforme se deja constancia en los numerales 4.5 y 4.7 de los hechos constatados del Acta de Infracción, se verificó que la impugnante no envío la información solicitada, mediante “Requerimientos de Información para las Actuaciones Inspectivas de Investigación”.
Figura N° 07:
Tal y como se observa, no es coherente lo sustentado por la impugnante, aduciendo inobservancia al principio del debido procedimiento, toda vez que fue debidamente notificada con cada una de las actuaciones y solicitudes por parte del inspector de trabajo, así como de las autoridades durante el procedimiento administrativo sancionador, y las conductas a las cuales la impugnante se encontraba obligada a cumplir, se encuentran claramente establecidas e identificadas por la normativa vigente de la materia, y que fue claramente especificada por el inspector de trabajo en el Acta de Infracción.
En ese sentido, no se identifica una pretendida vulneración del derecho al debido procedimiento, en tanto no sólo se ha garantizado la debida notificación y motivación de las actuaciones y documentos emitidos por la autoridad competente, sino que se ha valorado y merituado cada uno de los argumentos de defensa y la información remitida, evidenciándose que se confirma sanción por la omisión proscrita (énfasis añadido).
Respecto a lo alegado por la impugnante, en lo referido a que no se tomó en cuenta su petición de reducir la sanción de multa a 50%, de conformidad con lo establecido en el numeral 48.1-b del RLGIT; es preciso señalar que, la norma invocada esta referida a actos que impliquen la afectación de derechos colectivos, no siendo de aplicación para el caso en concreto. Asimismo, se debe precisar que la multa administrativa se expresa en Unidades Impositivas Tributarias (UIT), de conformidad a la Tabla de Sanciones vigente a la fecha de iniciado el procedimiento administrativo sancionador, en virtud a su vigente acreditación como Microempresa en el Registro Nacional de Micro y Pequeña Empresa – REMYPE y al número de trabajadores afectados (énfasis añadido).
Por las consideraciones antedichas no es amparable en este extremo el recurso de revisión.
VII. INFORMACIÓN ADICIONAL Finalmente, es pertinente indicar a modo de información que las multas confirmadas en el presente procedimiento administrativo sancionador son las siguientes:
N° Materia Conducta Infractora Norma Vulnerada Tipo Legal y Calificación Multa Impuesta Labor Inspectiva El sujeto inspeccionado no remitió la documentación requerida con fecha 12 de abril de 2021 Artículo 9 de la Ley 28806. Artículo 15 del D.S. N° 019- 2006-TR Numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT
MUY GRAVE UIT 0.25 S/ 1,100.00 Labor Inspectiva El sujeto inspeccionado no remitió la documentación requerida con fecha 16 de abril de 2021 Artículo 9 de la Ley 28806. Artículo 15 del D.S. N° 019- 2006-TR Numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT MUY GRAVE UIT 0.25 S/ 1,100.00
POR TANTO Por las consideraciones expuestas y de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;
SE RESUELVE:
PRIMERO.- Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por la CONSTRUCTORA E INMOBILIARIA AH&D S.A.C., en contra de la Resolución de Intendencia N° 041-2021-SUNAFIL/IRE- HVCA, de 21 de setiembre de 2021, emitida por la Intendencia Regional de Huancavelica, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 083-2021- SUNAFIL/IRE-HVCA, por los fundamentos expuestos en la presente resolución. SEGUNDO.- CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 041-2021-SUNAFIL/IRE-HVCA, en todos sus extremos.
TERCERO.- Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.
CUARTO.- Notificar la presente resolución a la CONSTRUCTORA E INMOBILIARIA AH&D S.A.C. y a la Intendencia Regional de Huancavelica, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO.- Remitir los actuados a la Intendencia Regional de Huancavelica.
SEXTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
Regístrese y comuníquese,
Presidente DESIREÉ BIANCA ORSINI WISOTZKI LUZ IMELDA PACHECO ZERGA
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