| Resolución N° | 0142-2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 067-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ |
| Procedencia | INTENDENCIA REGIONAL DE CAJAMARCA |
| Impugnante | Constructora Málaga Hnos S.A |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN |
| Materia | LABOR INSPECTIVA |
| Región | Cajamarca |
| Fecha | 15 de febrero de 2022 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO.- Declarar IMPROCEDENTE la QUEJA interpuesta por CONSTRUCTORA MALAGA HNOS S.A., contra la Resolución N° 390-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, de fecha 07 de octubre de 2021, emitida por la Primera Sala del Tribunal de Fiscalización Laboral, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente N° 067-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ.
SEGUNDO. - Notificar la presente resolución a CONSTRUCTORA MALAGA HNOS S.A. y a la Intendencia Regional de Cajamarca, para sus efectos y fines pertinentes.
TERCERO. - Remitir los actuados a la Intendencia Regional de Cajamarca.
CUARTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
Presidente LUZ IMELDA PACHECO ZERGA
Texto de la resolución
Antecedentes
Con fecha 07 de octubre de 2021 se emitió la Resolución N° 390-2021-SUNAFIL/TFL- Primera Sala, notificándose el 22 de octubre de 2021, por la cual esta Sala resuelve: “Declarar IMPROCEDENTE el recurso de revisión interpuesto por la CONSTRUCTORA MALAGA HNOS S.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 093-2021-SUNAFIL/IRE- CAJ, de fecha 08 de julio de 2021, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente N° 067-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIAI”.
Con fecha 15 de noviembre de 2021, la empresa CONSTRUCTORA MALAGA HNOS S.A. interpuso recurso de queja por error en el cómputo de plazo, alegando lo siguiente:
- Con fecha 04 de agosto de 2021 a horas 18:14:45 interpuso recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 093-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ, sin embargo, en la presentado el 05 de agosto de 2021, es decir fuera de plazo. 20555195444 soft PACHECO ZERGA Luz Imelda FAU 20555195444 soft soft
- Conforme a la Resolución Administrativa N° 288-2015-CE-JP, “Reglamento de plazos de términos de la distancia y cuadro general de términos de la distancia”, el Tribunal debió tomar en cuenta dichos plazos (la norma señala 02 días), omisión que acarrea la nulidad de la Resolución N° 390-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299811, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299812, en concordancia con el artículo 41 de la LGIT3, el artículo 15 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR4, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR5 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su
1 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 2“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)” 3 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 4“Decreto Supremo N° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 15.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 5“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa. Respecto a las competencias del tribunal, el artículo 3 del Reglamento del Tribunal, en su literal d) 6 establece que éste es competente para resolver las quejas por denegatoria del recurso de revisión.
De La Queja Por Denegatoria Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del TUO de la LPAG establece que, frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante un ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RGLIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
En esa línea argumentativa, el Reglamento del Tribunal define al recurso de revisión como el recurso administrativo destinado a contradecir las resoluciones emitidas en segunda por la Intendencia de Lima Metropolitana y las Intendencias Regionales de SUNAFIL, así como por las Direcciones de Inspección del Trabajo u órganos que cumplan esta función en las Direcciones y/o Gerencias Regionales de Trabajo y Promoción del Empleo, señalando de manera expresa que el recurso de revisión sólo procede por las causales
6 “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 3.- Competencias del Tribunal Son competencias del Tribunal, las siguientes: a) Resolver en última instancia administrativa los procedimientos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. b) Expedir resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria, que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia, para el Sistema. c) Adoptar Acuerdos Plenarios que establezcan criterios y disposiciones generales que permitan uniformizar las resoluciones en las materias de su competencia. d) Resolver las quejas por denegatoria del recurso de revisión. e) Otras que determinen las leyes y normas reglamentarias.”
taxativamente establecidas como materias impugnables en el artículo 14 de dicha norma, esto es: i) la inaplicación así como la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral; y, ii) El apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal de Fiscalización Laboral.
Así, el recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones calificadas como muy graves en el RGLIT y sus modificatorias; estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal7 que éste se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En dicho sentido, el Reglamento del Tribunal ha establecido, en el segundo párrafo del artículo 188 que, contra la resolución que declara inadmisible el recurso de revisión, el administrado podrá interponer queja por denegatoria del recurso de revisión.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DE LA QUEJA POR DENEGATORIA DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE CONSTRUCTORA MALAGA HNOS S.A.
Con fecha 15 de noviembre de 2021, la impugnante presentó, queja contra la Resolución N° 390-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, de fecha 07 de octubre de 2021, por declarar improcedente el recurso de revisión interpuesto contra la Resolución de Intendencia N° 093- 2021-SUNAFIL/IRE-CAJ.
Análisis De La Queja Por Denegatoria De Recurso De Revisión
La queja como instrumento diferenciado de los recursos administrativos
A efectos de otorgar predictibilidad a los operadores del sistema de inspección del trabajo, resulta relevante conceptualizar la queja como parte del procedimiento administrativo sancionador en el marco del acotado sistema.
En primer lugar, la queja -conforme a la doctrina- tiene una naturaleza jurídica distinta a la de los recursos administrativos. De esta forma, no es equiparable un recurso administrativo, el cual cuestiona un acto, a una queja, la cual se orienta a
7 “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 17.- Facultades del Tribunal de Fiscalización Laboral Al evaluar el fondo del recurso de revisión, el Tribunal está facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas”. 8 “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 18.- Trámite del recurso de revisión El recurso de revisión se tramita conforme a las siguientes reglas: 18.1. Se presenta ante la autoridad administrativa que emitió la resolución a impugnar, la que debe verificar el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad establecidos en el artículo 15. La omisión de alguno de los requisitos de admisibilidad debe ser subsanada por el recurrente dentro del plazo máximo de dos (2) días hábiles. Contra la resolución que declara inadmisible el recurso de revisión se interpone queja por denegatoria del recurso de revisión dentro de los dos (2) días hábiles de notificada la denegatoria. La queja se deriva al Tribunal en un plazo máximo de dos (2) días hábiles. Dicha queja será resuelta por el Tribunal dentro del plazo de diez (10) días hábiles de recibida. El plazo otorgado para la subsanación de los requisitos de admisibilidad suspende todos los plazos del procedimiento del recurso de revisión”.
manifestar disconformidad con la conducta de un servidor público en relación a la tramitación de un expediente administrativo bajo su competencia funcional.
La doctrina ha analizado las diferencias existentes entre un recurso administrativo y la queja, en el marco de cambios normativos a lo largo del tiempo de vida de esta institución. Gordillo9, por ejemplo, señala que:
“Se ha seguido así la orientación del derecho español, que no lo llama ya “recurso de queja,” sino simplemente “queja,” asimilándolo a las reclamaciones y excluyéndolo de los recursos en cuanto a la denominación. Otra doctrina considera a la queja como una reclamación y señala que a diferencia de los recursos, que proceden solamente contra actos administrativos, la queja procede contra “defectos de tramitación e incumplimiento de plazos,” es decir, contra actos, hechos u omisiones. (…)”
Asimismo, Boquera10 afirmó décadas atrás que la queja -como recurso-, desapareció del derecho español, explica el citado autor que:
“(…) El recurso de queja desaparece. Desaparición plenamente fundada. Si cumplía la misión de denuncia de la conducta del funcionario, lo lógico era darle este nombre y regularla en el lugar y en la forma adecuada. (…). Por definición, cuando no hay acto administrativo no puede haber recurso. «Todo recurso arranca y parte de una decisión administrativa». El particular puede pedir, instar, que se dé curso a sus reclamaciones, pero no recurrir contra quien no les da curso.
(…)
La queja es, pues, un medio a disposición del particular interesado (véase art. 23) en un procedimiento para denunciar los defectos de tramitación del mismo. La impugnación de una resolución alegando vicio de procedimiento debe hacerse mediante el recurso de alzada (art. 122 en relación con el 124). Por esta razón, la queja se interpone antes de la resolución del asunto y en cualquier fase del procedimiento en que el expediente se halle, o sea, en su iniciación u ordenación.”
9 GORDILLO, Agustín “Tratado de derecho administrativo y obras selectas: el procedimiento administrativo”. 1a ed. - Buenos Aires: Fundación de Derecho Administrativo, 2016 pp. 195 10 Boquera Oliver, José María, “Del recurso de queja a la queja,” en Revista de Administración Pública, 27: 181, Madrid.
Conforme se aprecia, la doctrina se decanta innegablemente por otorgarle a la queja una naturaleza jurídica diferenciada completamente de los recursos administrativos dado que no estamos ante la impugnación de un acto administrativo sino la identificación de un defecto de tramitación durante el procedimiento.
La queja en el procedimiento administrativo en materia de inspección de trabajo
La queja, entonces, constituye un remedio procedimental por el cual el administrado que sufre un perjuicio derivado de un defecto en la tramitación del procedimiento, acude al superior jerárquico de la autoridad o funcionario quejado para que conozca de la inactividad procedimental injustificada y la desviación en la tramitación de los expedientes administrativos, con el objeto de que proceda su subsanación.
A diferencia de los recursos, no procura la impugnación de una resolución, sino constituye un remedio en la tramitación que busca se subsane el vicio vinculado a la conducción y ordenamiento del procedimiento para que éste continúe con arreglo a las normas correspondientes.
En tal sentido, el presupuesto objetivo para la procedencia de la queja es la persistencia del defecto alegado y, por tanto, la posibilidad real de su subsanación dentro del procedimiento. Por ello, si bien la queja puede interponerse en cualquier estado del procedimiento, existe un límite temporal para su formulación, toda vez que debe deducirse antes de que se emita la resolución definitiva en la instancia respectiva, de modo que sea posible la subsanación correspondiente.
En efecto, una vez emitida la resolución definitiva en la instancia respectiva, cualquier vicio ocurrido en el procedimiento debe ser alegado vía recurso de apelación o mediante el ejercicio de la acción contencioso administrativa, con excepción de los defectos de trámite ocurridos con posterioridad a la resolución definitiva como, por ejemplo, la notificación defectuosa de la resolución, la denegatoria de recursos o la demora en conceder una apelación, frente a los cuales puede formularse queja.
Asimismo, la queja apunta a obtener la admisibilidad del recurso denegado, pues por si misma carece de idoneidad para introducir variantes en lo que constituye la decisión ya existente. Apunta a controlar si la resolución de inadmisibilidad del inferior se ha ajustado o no a derecho.11
Cabe señalar que, como se ha desarrollado previamente, no puede considerarse a la queja como recurso -expresión del derecho a la contradicción— porque al presentarse un escrito quejándose de uno o más funcionarios, no se está tratando de conseguir la revocación o modificación de una resolución, sino que el expediente, que no marcha por negligencia de uno o más servidores públicos o cualquier otro motivo no regular y justificado, sea tramitado con la celeridad que las normas quieren y que el interesado espera12. La queja no se dirige contra un acto administrativo concreto, sino enfrenta la conducta desviada del funcionario público, constitutiva de un defecto de tramitación.
11 Colerio, Juan Pedro. “Recurso de Queja por apelación denegada” en AA.VV. Recursos Judiciales. Ediar, Buenos Aires, 1993, pg. 108. 12 Garrido Falla, Fernando. La Ley de procedimientos administrativos. Serie Estudios Administrativos. Editora Escuela Nacional de Administración Pública, Madrid, 1966, p. 105.
En ese entendido, el artículo 18 del Reglamento del Tribunal, establece que: “El recurso de revisión se tramita conforme a las siguientes reglas: 18.1. Se presenta ante la autoridad administrativa que emitió la resolución a impugnar, la que debe verificar el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad establecidos en el artículo 15. La omisión de alguno de los requisitos de admisibilidad debe ser subsanada por el recurrente dentro del plazo máximo de dos (2) días hábiles. Contra la resolución que declara inadmisible el recurso de revisión se interpone queja por denegatoria del recurso de revisión dentro de los dos (2) días hábiles de notificada la denegatoria. La queja se deriva al Tribunal en un plazo máximo de dos (2) días hábiles. Dicha queja será resuelta por el Tribunal dentro del plazo de diez (10) días hábiles de recibida” (énfasis añadido).
En el caso en particular, se verifica que la quejosa plantea la interposición de la queja como si se tratara de un recurso, lo cual como se ha señalado, no resulta coherente con su naturaleza o regulación en el derecho administrativo.
Asimismo, como se verifica de la queja planteada, se interpone contra una resolución emitida por esta Sala, que declara la improcedencia del recurso de revisión por haber sido presentado fuera del plazo legal previsto para su interposición13, presupuesto previsto como causal de improcedencia14 por el Reglamento del Tribunal, supuesto diferente al previsto en el numeral 18.1 del artículo 18 del mismo dispositivo legal.
Por lo tanto, la queja presentada por CONSTRUCTORA MALAGA HNOS S.A. resulta improcedente, al no encontrarse dentro de los alcances del numeral 18.1 del artículo 18 del Reglamento del Tribunal.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas y de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-
13 Decreto Supremo Nº 004-2017-TR, “Artículo 13.- Plazo de interposición del recurso de revisión El término para la interposición del recurso de revisión es de quince (15) días hábiles perentorios contados desde el día siguiente de la notificación de la respectiva resolución.” 14 Decreto Supremo Nº 004-2017-TR, “Artículo 16.- Improcedencia del recurso de revisión El recurso de revisión será declarado improcedente cuando: a) El Tribunal carezca de competencia para resolverlo por tratarse de una materia distinta a las previstas en el artículo 14. b) Sea interpuesto fuera del plazo previsto en el artículo 13. c) El impugnante se encuentre incapacitado legalmente para ejercer actos civiles y/o no acredite derecho o interés legítimo afectado. d) El acto impugnado sea un acto preparatorio o un acto confirmatorio de otro ya consentido.”
TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;
SE RESUELVE:
PRIMERO.- Declarar IMPROCEDENTE la QUEJA interpuesta por CONSTRUCTORA MALAGA HNOS S.A., contra la Resolución N° 390-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, de fecha 07 de octubre de 2021, emitida por la Primera Sala del Tribunal de Fiscalización Laboral, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente N° 067-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ.
SEGUNDO. - Notificar la presente resolución a CONSTRUCTORA MALAGA HNOS S.A. y a la Intendencia Regional de Cajamarca, para sus efectos y fines pertinentes.
TERCERO. - Remitir los actuados a la Intendencia Regional de Cajamarca.
CUARTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
Presidente LUZ IMELDA PACHECO ZERGA
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