Constructora Atocongo E.I.R.L — Res. 136-2022

Antecedentes

1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Gestión Interna de Seguridad y Salud en el Trabajo (Sub Materia: Registro de exámenes médicos ocupacionales), Seguro Complementario de Trabajo de riesgo (Sub Materias: Cobertura en Salud e Invalidez - Sepelio), identificación de peligros y evaluación de riesgos - IPER (Sub Materia: Prevención de riesgos) y Formación e información sobre Seguridad y Salud en el Trabajo.

20555195444 soft PACHECO ZERGA Luz Imelda FAU 20555195444 soft soft

presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

- Una infracción MUY GRAVE contra la labor inspectiva, por no proporcionar al inspector comisionado la información solicitada mediante requerimiento de información de fecha 04 de mayo de 2021; tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, ascendente a S/ 23,100.00 soles.

- Una infracción MUY GRAVE contra la labor inspectiva, por no proporcionar al inspector comisionado la información solicitada mediante requerimiento de información de fecha 10 de mayo de 2021; tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, ascendente a S/ 23,100.00 soles.

i. La legislación establece los recursos impugnatorios, entre ellos, el recurso de reconsideración, mediante el cual el mismo órgano emisor es quien debe resolver la reconsideración. Dicho recurso debe estar premunido de prueba que convenza al órgano emisor de cambiar el sentido su decisión, como en el presente caso, que se ha presentado la documentación que fue requerida, la misma que generó la sanción. Conforme se ha mencionado en el recurso de reconsideración, de ninguna manera la impugnante de haber tomado conocimiento oportuno se hubiera negado a aportar lo requerido, pues cuenta con todos los requisitos exigidos por la ley.

ii. Se debe tener en cuenta que la infracción contenía en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, es por la negativa de facilitar información al inspector de trabajo. En virtud del principio de legalidad, se requiere que el agente infractor haya tenido pleno conocimiento del requerimiento y ante ello se haya negado de cumplir con dicho requerimiento, lo que no sucedió en el presente caso, sino que ocurrió un retraso en la presentación, debido a la falta de conocimiento oportuno del requerimiento. No obstante, apenas se tuvo conocimiento de manera inmediata se presentó la información mediante el recurso de reconsideración. Por tanto, no se subsumiría la

conducta de la impugnante en la sanción impuesta, razón por la cual debe ser declarado fundado el presente recurso.

iii. La finalidad de las inspecciones laborales es la de acreditar que las empresas cuenten con todos los requisitos exigidos por la ley, careciendo de efecto imponer una sanción a una empresa por cuando no haya presentado una documentación en el plazo oportuno. En consecuencia, de proseguir con dicha sanción resultaría arbitraria y abusiva.

i. De conformidad con el inciso 20.4 del artículo 20 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley de procedimiento administrativo general, se emitió el Decreto Supremo N° 003-2020-TR, mediante el cual se aprobó el uso obligatorio de la casilla electrónica para efectos de la notificación de los procedimientos administrativos y actuaciones de la SUNAFIL, teniendo como finalidad regular el uso obligatorio de la notificación vía casilla electrónica. Así en su artículo 6, dispone que la SUNAFIL asigna al usuario una casilla electrónica en el sistema informático de notificación electrónica, la cual constituye un domicilio digital obligatorio para la notificación de los actos administrativos emitidos por la SUNAFIL. Asimismo, el artículo 8 del citado dispositivo legal, establece que es obligación del usuario revisar periódicamente la casilla electrónica, mantener operativo su correo electrónico y/o servicios de mensajería a efectos de recibir la alerta del sistema informático de notificación electrónica. Por último, en su artículo 11 acota que la notificación se entiende válidamente efectuada con el depósito del documento en la casilla electrónica asignada al usuario, surtiendo efectos el día que conste haber sido recibida en dicha casilla electrónica. En ese sentido se ha evidenciado que los requerimientos de información de fechas 04 y 10 de mayo de 2021, fueron notificados válidamente a la casilla electrónica del impugnante no existiendo ningún vicio en cuanto a las notificaciones realizadas.

ii. La impugnante recién en su recurso de reconsideración presentó los documentos solicitados a través de los requerimientos de información. De acuerdo con lo dispuesto en el numeral 7.12.4 del ítem 7.12, “Requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica” de la Directiva N° 001-2020-SUNAFIL/INII, Directiva sobre el ejercicio de la función instructiva, señala que la negativa del sujeto inspeccionado a proporcionar al inspector comisionado la información solicitada en esta modalidad y bajo percibimiento, constituye una infracción a la labor inspectiva según lo previsto en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, siempre que haya sido

2 Notificada a la inspeccionada el 18 de octubre de 2021.

notificado según válidamente. Por lo que, infracciones imputadas a la impugnante se encuentran previstas expresamente en una norma con rango de ley, siendo correcta su tipificación.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 4“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)” 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…)

del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

Del Recurso De Revisión

El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6“Decreto Supremo N° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 15.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE LA CONSTRUCTORA ATOCONGO E.I.R.L.

De Los Fundamentos Del Recurso De Revisión

Con fecha 19 de octubre de 2021, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 106-2021-SUNAFIL/IRE-SMA, señalando los siguientes argumentos:

- La resolución apelada y la resolución impugnada no se encuentran ajustadas a derecho, dado que existe una interpretación errónea de la norma, al convalidar una notificación defectuosa de inicio de trámite de un procedimiento sancionador. No se ha notificado al domicilio real, procesal o tributario de forma física, ni existe el cargo debidamente firmado por el notificador. No debiendo convalidar una notificación vía

email, teniendo en cuenta que existen otras vías para notificar al administrado a fin de que pueda ejercer su derecho de defensa conforme a ley. Con fecha 18 de octubre de 2021, se requirió a la SUNAFIL copias simples o certificadas de los cargos físicos debidamente notificados del inicio del procedimiento administrativo sancionador, del acta de infracción y de la orden de inspección, documentos que no obran en autos.

- No se han acreditado las supuestas dos infracciones en contra de la labor inspectiva, dado que, al no ser notificado conforme a ley no ha sido posible ejercer el derecho de defensa. En las fechas de los requerimientos, el representante legal se encontraba con problemas de salud, lo que impidió verificar su correo electrónico para así poder realizar el descargo conforme a ley. No es cierta la negativa de facilitar la información al inspector de trabajo debido a que no existe una notificación válidamente formal en el domicilio real y con cargo de que haya sido comunicado el requerimiento de información. Así como no existe un expediente administrativo, informes de los inspectores comisionados, respecto de si realizaron gestiones de notificar válidamente al domicilio real o procesal, de manera física a la impugnante, no pudiéndose amparar un acto administrativo que sea en contra de las normas constitucionales y el debido procedimiento.

- La impugnante alega haber presentado toda la documentación necesaria a través de su recurso de reconsideración, mediante la cual se adjuntó material probatorio con fecha anterior al inicio del trámite de la supuesta inspección laboral, acreditando que no es posible imponerle alguna sanción administrativa, debiéndose amparar el presente recurso de revisión bajo los principios de primacía de la realidad, de imparcialidad y de objetividad.

- Se solicita fecha y hora a fin de hacer uso de la palabra por 5 minutos, e informar acerca de los argumentos de defensa.

Análisis Del Recurso De Revisión

Sobre la notificación electrónica

1. La obligatoriedad del uso de la casilla electrónica en los procedimientos administrativos y actuaciones de la SUNAFIL, independiente del consentimiento del usuario para tal fin. 2. La validez y los efectos de la notificación, entendida ésta desde el depósito del documento en la casilla electrónica asignada al usuario en el SINEL-SUNAFIL; y, 3. La obligación del usuario de revisar periódicamente la casilla electrónica asignada.

8 Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…) 1.11. Principio de verdad material.- En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas. En el caso de procedimientos trilaterales la autoridad administrativa estará facultada a verificar por todos los medios disponibles la verdad de los hechos que le son propuestos por las partes, sin que ello signifique una sustitución del deber probatorio que corresponde a estas. Sin embargo, la autoridad administrativa estará obligada a ejercer dicha facultad cuando su pronunciamiento pudiera involucrar también al interés público. 9 Artículo 6.- Asignación de la casilla electrónica La Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL) asigna al usuario una casilla electrónica en el Sistema Informático de Notificación Electrónica, la cual se constituye en un domicilio digital obligatorio para la notificación de los actos administrativos y/o actuaciones emitidas en el marco de sus funciones y competencias que correspondan ser informadas al administrado. La Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL) comunica al usuario cada vez que se le notifique un documento a la casilla electrónica a través de las alertas del Sistema Informático de Notificación Electrónica, en su correo electrónico y/o mediante el servicio de mensajería (énfasis añadido).

“11.1 La notificación se entiende válidamente efectuada con el depósito del documento en la casilla electrónica asignada al usuario.

En consecuencia, por un lado, se establece que el sólo depósito equivale a notificación válida y, por otra, que el administrado tiene derecho a recibir una alerta que le indique la existencia de dicho depósito (segundo párrafo del art. 6° de la misma norma, antes citado).

10 Cfr. GUASTINI, Riccardo. "Antinomia y lagunas." Jurídica. Anuario del Departamento de Derecho de la Universidad Iberoamericana, Nº. 29 (1999): 437-450, p. 437. Ubicable en https://revistas- colaboracion.juridicas.unam.mx/index.php/juridica/article/view/11388/10435 11 LPAG, artículo 1.8. El énfasis es añadido.

Magna, de modo que si ésta resuelve sobre asuntos de interés del administrado, y lo hace mediante procedimientos internos, no existe razón alguna para desconocer las categorías invocables ante el órgano jurisdiccional. (Cfr. STC 4889- 2004-AA)”12.

12 Citada por la sentencia del Exp. N° 8957-2006-PA/TC, fundamento jurídico 9. 13 Cfr. STC 00748-2012-PA/TC, fundamento jurídico 3. 14 Ibid. fundamento jurídico 4. 15 Loc. Cit. 16 Ley General del Procedimiento Administrativo General (LPAG), artículo 1.6. La importancia de este principio ha sido puesto de manifiesto por la Corte Suprema en la Casación N° 11434 – 2015 -CUSCO, fundamento jurídico 14. 17 STC 00020-2015-PI/TC, fundamento jurídico 19. 18 LPAG, artículo 1.8.

revisar de forma periódica la casilla electrónica –según los alcances antes referidos–, la impugnante en el presente caso no recibió las alertas a través del correo electrónico y/o el sistema de mensajería, tal como lo dispone el artículo 6 del Decreto Supremo N° 003-2020- TR. Por tanto, es razonable considerar que el cumplimiento de la obligación de revisar periódicamente la casilla electrónica (artículo 8 del Decreto Supremo N° 003-2020-TR) se encuentra estrictamente ligado a la recepción de las alertas que el Sistema Informático de la SUNAFIL va a emitir.

Figura Nº 01:

Figura Nº 02:

Figura Nº 03:

19 STC 01873-2009-PA/TC, fundamento jurídico 12 c. El énfasis es añadido.

Sobre la solicitud de informe oral

20 Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS “Artículo IV.-Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…) 1.2. Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y

“No resulta vulneratorio del derecho de defensa, la imposibilidad de realizar el informe oral, siempre que el interesado haya tenido la oportunidad de ejercer el derecho de defensa por escrito a través de un informe”.

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas y de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la Sunafil, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;

SE RESUELVE:

PRIMERO. – Declarar, por mayoría, FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por la CONSTRUCTORA ATOCONGO E.I.R.L., en contra de la Resolución de Intendencia N° 106-2021- SUNAFIL/IRE-SMA, de fecha 15 de octubre de 2021, emitida por la Intendencia Regional de San Martín dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 132-2021-SUNAFIL/IRE-SMA, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.

SEGUNDO. - REVOCAR la Resolución de Intendencia N° 106-2021-SUNAFIL/IRE-SMA, en todos sus extremos, dejando sin efecto la multa impuesta.

garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un lazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten.

TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.

CUARTO. - Notificar la presente resolución a la CONSTRUCTORA ATOCONGO E.I.R.L. y a la Intendencia Regional de San Martín, para sus efectos y fines pertinentes.

QUINTO. - Remitir los actuados a la Intendencia Regional de San Martín.

SEXTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

LUZ IMELDA PACHECO ZERGA

VOTO EN DISCORDIA DEL VOCAL LUIS ERWIN MENDOZA LEGOAS

Con el debido respeto por la opinión de mis colegas vocales, discrepo de la posición mayoritaria, con la que se cambia un importante criterio previamente adoptado por la Primera Sala del Tribunal de Fiscalización Laboral en torno a la obligatoriedad del uso de la casilla electrónica, para sujetarla a una condicionalidad no prevista en el Decreto Supremo Nº 003-2020-TR.

Sintetizo el sustento de mi posición en las siguientes consideraciones:

1. El objeto de controversia: la naturaleza esencial o accesoria de las alertas a las que se refiere el segundo párrafo del artículo 6º el Decreto Supremo Nº 003-2020-TR

El Tribunal de Fiscalización Laboral ha venido conociendo recursos de revisión en los que se han alegado diversos argumentos para cuestionar la validez de la notificación de las comunicaciones depositadas en la casilla electrónica. Esto motivó a que se examine en varios casos a la sistemática del Decreto Supremo Nº 003-2020-TR, norma que establece al menos seis reglas relevantes sobre la materia discutida:

a. El objeto del citado cuerpo normativo regula el uso obligatorio de la notificación vía casilla electrónica (artículo 1º). b. La casilla electrónica se constituye como un domicilio digital obligatorio para efectos de la notificación artículo 6º, primer párrafo). c. La SUNAFIL tiene la carga de comunicar al usuario cada vez que se le notifique un documento a través de alertas dirigidas al correo electrónico y/o mediante el servicio de mensajería (artículo 6º, segundo párrafo). d. Los usuarios tienen la obligación de revisar periódicamente la casilla electrónica asignada a efectos de tomar conocimiento de los documentos y/o actos administrativos que se les notifiquen (artículo 8. 1º). e. El contenido de la notificación vía casilla electrónica debe contener cinco elementos, sin que —entre ellos— se haya previsto a la alerta referida antes (artículo 9º). f. La validez de la notificación se produce con el depósito del documento en la casilla electrónica (artículo 11. 1º)

Es objeto de discrepancia la naturaleza de la tercera regla enlistada. Para el voto mayoritario, esta es una norma que genera una expectativa justificada en el administrado de recibir una alerta adicional a la notificación, de manera que resultaría tutelable —al amparo de la buena fe procedimental— las alegaciones presentadas por administrados que atribuyen a la alerta el carácter de condición de validez del resto de obligaciones contenidas en el Decreto Supremo Nº 003-2020-TR. Para el voto en discordia que expreso, la interpretación sistemática de las reglas glosadas antes, los fines constitucionales relevantes del sistema de inspección del trabajo y la actuación de los principios de proporcionalidad y culpabilidad deberían conducir a afirmar la obligatoriedad del uso de la casilla electrónica.

2. Efectos de la resolución adoptada en mayoría que resultan contrarios al bloque de legalidad aplicable

Apelando a la interpretación sistemática de las normas glosadas, podemos afirmar que la alerta contemplada en el artículo 6º se comporta como una carga de la Administración Pública para mejorar el conocimiento y respuesta del administrado; pero no se observan fundamentos que permitan inferir que se trate de una condición de validez para las notificaciones practicadas vía casilla electrónica.

Por ello, el criterio adoptado por la mayoría de la Sala sobre el caso analizado, inevitablemente, produce al menos cinco efectos contra legem, a saberse:

i. La inoperatividad de la primera regla (al no ser obligatorio el uso de la casilla electrónica)

Como es sabido, el Decreto Supremo Nº 003-2020-TR establece, en su artículo 1º, a la casilla electrónica como medio válido para las notificaciones en los procedimientos del Sistema de Inspección del Trabajo.

Debe recordarse que el TUO de la LPAG establece, en el quinto párrafo del artículo 20.4, que las entidades pueden asignar al administrado una casilla electrónica para notificarle actuaciones diversas, “siempre que cuente con el consentimiento expreso del administrado” y que, con la opinión favorable de la Presidencia del Consejo de Ministros y el Ministerio de Justicia y Derechos

Humanos, “puede aprobar la obligatoriedad de la notificación vía casilla electrónica”. Esta alternativa a la voluntariedad ha sido satisfecha, conforme se describe en el quinto párrafo de la parte considerativa de la norma especial.

Entonces, son las entidades indicadas quienes, en ejercicio de sus competencias, han determinado la obligatoriedad de la casilla electrónica. No obstante, sobre la base de la buena fe procedimental, se matiza este componente preceptivo, al vincularlo a una expectativa justificada (y, por tanto, tutelable) de recibirse una alerta. Sin embargo, es notable que tal expectativa está —necesariamente— fundamentada en el efecto que el principio de publicidad de las normas otorga a una regla singular (precisamente, aquella referida a la generación de la alerta) que está contenida en el cuerpo normativo cuyo vigor termina siendo matizado.

No parece convincente el reconocer los efectos de la publicidad aisladamente a la parte que refiere a la alerta (precepto que generaría la “expectativa justificada”) y no a la regla que refiere al uso obligatorio de la casilla. Este último genera un componente obligacional por el que, cuando menos, queda claro que debe utilizarse y revisarse la casilla electrónica.

Por ello, a través de esta lectura distinta, el uso de la casilla obligatoria dejaría de ser “obligatorio” en los términos prescritos por la norma sectorial, y estaría supeditado a un comportamiento del sujeto inspeccionado o administrado, lo que resulta contrario al propósito de la instauración obligatoria de la casilla electrónica.

ii. La insuficiencia de la segunda regla (por tratarse de un domicilio digital que no es apto para albergar las notificaciones, si no fuera que vienen acompañadas de los avisos complementarios)

En la resolución adoptada ha primado una lectura de la que discrepo, pues su efecto es el de descartar la constitución del domicilio digital establecido, para los propósitos de la inspección del trabajo, conforme a lo establecido por mandato del Decreto Supremo Nº 003-2020-TR.

Es importante destacar que existen referencias explícitas —véanse los artículos 5.1 y primer párrafo del artículo 6º del citado Decreto Supremo— al sentido obligatorio de la casilla electrónica, conforme a la previsión contemplada en el artículo 20.4 del TUO de la LPAG. En cambio, la alerta al correo electrónico o servicio de mensajería no está consagrada como elemento necesario o indispensable del acto de la notificación: perfecciona el conocimiento del sujeto inspeccionado o administrado, suponiendo una carga de naturaleza accesoria para la Administración Pública.

De forma ilustrativa, puede comprobarse que el artículo 55.3 del Decreto Supremo Nº 029-2021-PCM, “Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Decreto Legislativo N° 1412, Decreto Legislativo que aprueba la Ley de Gobierno Digital, y establece disposiciones sobre las condiciones, requisitos y uso de las tecnologías y medios electrónicos en el procedimiento administrativo”, especifica que “las alertas realizadas al correo electrónico personal, teléfono celular, llamadas telefónicas o similares no constituyen parte del procedimiento de notificación vía casilla única electrónica, tampoco afecta la validez de ésta ni de los actos administrativos o actos de administración que se notifican”.

Esta regulación, referida a un sistema en implementación, parte de una razonabilidad fundamental: no puede darse a lo accesorio la condición ni el tratamiento de un elemento esencial. Así, un sistema de alertas o avisos complementarios impone una obligación a la SUNAFIL cuya inobservancia puede ser analizada desde la responsabilidad administrativa del servidor o funcionario que omite su cumplimiento; mas no genera un vicio trascendente del acto administrativo o de administración que se quiera trasladar a conocimiento del sujeto investigado.

iii. La inexigibilidad de la cuarta regla (al poderse exonerar los usuarios de la obligación de revisar periódicamente la casilla electrónica)

Otra aplicación del principio de publicidad de las normas que es objeto de polémica en el presente caso es el que refiere a la obligación que los empleadores de revisar la casilla electrónica de forma periódica. Conforme con el artículo 8.1º de la norma sectorial bajo análisis, se enuncia claramente una obligación que recae en el comportamiento diligente exigible a todo sujeto inspeccionado o administrado: la revisión rutinaria de la casilla electrónica para determinar si se está siendo objeto de alguna solicitud o medida inspectiva, por parte de la SUNAFIL.

De esta forma, la citada obligación se relaciona estrechamente con el deber jurídico de colaboración con la inspección del trabajo (artículos 9º y 15º de la LGIT) y que satisface la aplicación de un sistema de responsabilidad subjetiva, conforme declara la recepción legal del principio de culpabilidad (artículo 248.10 del TUO de la LPAG). Este bloque de legalidad es, pues, consistente con un enfoque constitucional del ejercicio de las potestades públicas.

No obstante, para la resolución adoptada en mayoría este elemento es vinculado a la recepción de la alerta. Nuevamente, entonces, se somete la eficacia de las obligaciones legales establecidas en el cuerpo normativo a un acto de la administración consistente en la recepción de una alerta, cuestión meramente contingente respecto del vigor que la norma adquiere al producirse la condición de la publicación de la norma. No basta, pues, deducir una conexión entre la revisión periódica de la casilla electrónica y la notificación de la alerta correspondiente; por el contrario, resta explicarse si acaso tendría sentido que la norma jurídica imponga la obligación legal de verificar periódicamente la casilla electrónica si, en definitiva, la misma obligación legal deja de ser necesaria o hasta pertinente por ser prevalente la emisión de una alerta.

Siendo que la alerta y la revisión periódica de la casilla electrónica son componentes que deben compatibilizarse, no puede deducirse una colisión irrazonable entre dichos elementos. Por el contrario, la interpretación sistemática y teleológica de la norma permite afirmar la existencia de una obligación legal de diligencia para el administrado (sobre el empleo del medio de notificaciones) y para la Administración (en tanto debe procurar el correcto funcionamiento del sistema de notificaciones y mejorar la posibilidad de conocimiento de las comunicaciones generadas a través de la alerta correspondiente).

iv. La modificación de la quinta regla (al generarse un requisito adicional a los cinco contenidos de la notificación vía casilla electrónica)

Junto a los argumentos sintetizados previamente, puede corroborarse, para mayor clarificación, que el artículo 9º del Decreto Supremo analizado establece el contenido de la notificación efectuada vía casilla electrónica, definiéndolo a través de elementos informativos que son parte del propio documento objeto de la notificación (texto del acto o actuación; identificación del procedimiento; órgano emisor; fecha de vigencia de la actuación y mención de si agota la vía administrativa) e información que garantiza el ejercicio del derecho de defensa (expresión de los recursos procedentes y el plazo de su interposición).

La elevación de la alerta, de naturaleza complementaria, al carácter de componente que condiciona la validez de la notificación confunde los aspectos esenciales de la comunicación y las cargas formales accesorias establecidas por la norma, que son de cargo y responsabilidad de la Administración Pública.

En particular, debe apreciarse además que esta apreciación no incide favorablemente en el derecho fundamental al debido proceso, sino que alivia una carga (de comportamiento diligente) normativamente impuesta a los administrados. Por otro lado, otorga a las cargas de la Administración una condición no prevista en la norma sectorial, modificándose entonces a los componentes requeridos por la norma para la adecuada formación y validez de la notificación.

v. La condicionalidad de la sexta regla (por relativizarse a la validez prevista por el reglamentado)

Finalmente, es importante resaltar que la norma sectorial ha previsto la validez y el efecto de la notificación en el artículo 11. 1º, estableciéndose que la modalidad de notificación comentada es plenamente apta para producir el efecto jurídico de su vigencia y exigibilidad cuando ocurre el depósito del documento en la casilla electrónica.

Nuevamente, estas normas interpretadas razonablemente generan convicción sobre aquello que es esencial para el efecto vinculante de la notificación vía casilla electrónica: no refieren a la alerta como un elemento ni indispensable ni (siquiera) necesario para que los efectos de la notificación se produzcan respecto de la esfera de derechos subjetivos del sujeto inspeccionado o administrado en la fiscalización laboral o procedimiento sancionador, respectivamente.

3. Sobre la aplicación efectiva del Principio de Publicidad de las normas

Queda claro que, para el voto en mayoría, la Administración del Trabajo debe notificar las notificaciones y dar aviso a los sujetos inspeccionados con alertas de la notificación; no obstante, lo que no resulta satisfactorio en esta opción interpretativa es la subyacencia una la regla de excepción al principio de publicidad de las normas.

Al excluirse a la obligatoriedad de la casilla electrónica y a la obligación de su revisión periódica por parte de los sujetos investigados, la resolución adoptada en mayoría termina enjuiciando no a una actividad singular de un inspector u órgano del procedimiento sancionador, sino que objeta a la obligación contenida en una norma estatal de carácter imperativo y que genera un régimen obligatorio bajo los parámetros convalidados por el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos y la Presidencia del Consejo de Ministros, conforme con las reglas del TUO de la LPAG.

Esto ocurre debido a que, en la resolución aprobada, se pierde de vista en el análisis a la ineludible publicidad de la norma emitida por la Administración del Trabajo en su función reglamentaria. No parece satisfactorio el que se alegue que, a través de la alerta, se sustancie el efecto vinculante que trae el principio de publicidad de las normas, pues ello supondría que la Administración Pública tendría que notificar también a los sujetos inspeccionados de la emisión del Decreto Supremo Nº 003-2020-TR, publicado en el diario oficial El Peruano el día 14 de enero de 2020 y de su contenido.

Debe recordarse que el Decreto Supremo Nº 003-2020-TR emitió, en su primera disposición complementaria final, un cronograma para la implementación de la obligación de la casilla electrónica. El mismo fue aprobado a través de la Resolución de Superintendencia Nº 058-2020-SUNAFIL, e incluso fue modificado posteriormente por la Resolución de Superintendencia Nº 114-2020-SUNAFIL, ya en el marco de la presente emergencia sanitaria. Asimismo, se aprecia que la propia SUNAFIL ha procurado la difusión de esta obligación, lo que fluye por ejemplo de materiales instructivos que datan de julio de 2020,21 los que se han replicado en diversos otros medios, incluyendo las redes sociales. Así, el cumplimiento del deber estatal de dar publicidad a las normas se halla suficientemente cumplido, pues conforme ha anotado la doctrina:

“Sólo puede reputarse "publicitada" una norma cuando hay la posibilidad de que sea conocida por todos por haberse usado los medios necesarios para su divulgación. Esa posibilidad, precisamente, produce un efecto jurídico fundamental: el precepto se convierte en norma ya que por la "publicidad" (que

21 Consúltese en el enlace alojado en la cuenta de youtube de SUNAFIL: “Guía del usuario para el envío de respuestas a las cartas inductivas”, del 27 de julio de 2020: https://www.youtube.com/watch?v=ZvndX6G6yfE&t=2s

es el resultado, estado o calidad) el precepto alcanza, simultáneamente, "existencia" en el mundo del derecho”.22

Lamentablemente, con el cambio de criterio acogido por mayoría, se deja de lado que el artículo 51 de la Constitución reconoce al principio de publicidad, declarando su carácter “esencial para la vigencia de toda norma del Estado”. Sobre este principio basal del Sistema Jurídico, el Tribunal Constitucional —en la Sentencia del 28 de mayo de 2020, expediente 0001-2017-PI/TC— ha afirmado que tiene “naturaleza esencial” respecto de “todo Estado constitucional de derecho” (f.j. 6) y que “tiene una estrecha relación con la protección de los principios democrático-constitucionales de transparencia y seguridad jurídica” (f.j. 49).

Igualmente, cabe rescatar que el Alto Tribunal ha manifestado en la Sentencia del 1 de julio de 2021, expediente 01023-2021-PA/TC, lo siguiente:

“7. No cabe duda entonces que el requisito de la publicidad, tanto de las leyes como de las normas con rango de ley, tiene por objeto la difusión de su contenido de manera que todos tengan conocimiento de aquella y pueda exigirse su cumplimiento obligatorio, dentro del ámbito territorial correspondiente”.

Así también cabe recordar que, en la Sentencia del 22 de junio de 2011, expediente Nº 02098-2010-PA/TC —un caso referido al ejercicio de facultades sancionadoras, aunque de carácter disciplinario—, el Tribunal Constitucional ha resuelto lo siguiente:

“28. Ahora bien, el derecho al debido proceso en el ámbito administrativo sancionador garantiza, entre otros aspectos, que el procedimiento se lleve a cabo con estricta observancia de los principios constitucionales que constituyen base y límite de la potestad disciplinaria, tales como el principio de legalidad, tipicidad, razonabilidad y, evidentemente, el principio de publicidad de las normas. Estos principios garantizan presupuestos materiales que todo procedimiento debe satisfacer plenamente, a efectos de ser reputado como justo y, en tal sentido, como constitucional”.

4. La razonabilidad del uso de la casilla electrónica en el caso analizado

Es pertinente añadir, además, que se aprecia que la entrada en vigor de esta obligación no agrede a la razonabilidad, pues precisamente ocurre durante un tiempo de digitalismo que define a las actividades socioeconómicas y, en particular, se ha implementado durante la actual pandemia.

22 PANIAGUA CORAZAO, Valentín (1987). “La publicidad y publicación de las normas del Estado. (El caso de los decretos supremos no publicados)” En Themis núm. 6, p. 18.

El contexto presente ha llevado a que actividades privadas y públicas se sirvan extensivamente de los medios tecnológicos disponibles para todo tipo de interacciones de contenido socioeconómico, por lo que no parece pertinente asumir que la imposición de la casilla electrónica tiene un carácter alienante sobre la esfera jurídica de los sujetos inspeccionados.

De esta forma, la proporción entre los medios, y fines se encuentra corroborada, respondiendo a la satisfacción de su cometido (punto 1.4 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG).

5. Sobre aspectos concurrentes en el caso examinado:

De otro lado, esta obligatoriedad de la casilla electrónica no permite dejar de lado que el proceder de los inspectores de trabajo debe estar sujeto al cumplimiento del principio de razonabilidad. Así, se observan casos en los que se deposita sucesivamente no una sino dos o hasta más requerimientos de información a una casilla electrónica sin que se tenga respuesta al primero de los depositados y sin procederse a generarse la alerta que el artículo 6º del Decreto Supremo Nº 003-2020-TR ha previsto. En tales casos —en la opinión del suscrito— no cabría amparar a la segunda sanción, por configurar un exceso de punición, ya que los inspectores de trabajo pueden acudir a una serie de medios amplios para asegurar el conocimiento del investigado que pudiera no haber habilitado su casilla electrónica (situación determinable a partir del análisis de la propia SUNAFIL, a través de su órgano competente).

En otro extremo que considero equivocado, la resolución sostiene que no existe una negativa de proporcionar información, conforme establece el artículo 46.3, que sanciona a los comportamientos contrarios al deber de colaboración. Esta lectura de la norma que sanciona los incumplimientos a la labor inspectiva es equivocado pues supone que el régimen de responsabilidad para este incumplimiento debe suponer dolo, necesariamente. No obstante, la responsabilidad administrativa bajo el principio de culpabilidad admite también a otros factores subjetivos de responsabilidad, tales como la falta de diligencia.23 Tal es el estándar que en este caso se debe establecer, al desacatarse una norma de orden público (revisar la casilla electrónica para cumplir con los diversos requerimientos que pudieran recibirse de parte de la inspección del trabajo).

6. Sobre la ausencia de una declaratoria de nulidad con revocación de los actos hasta el momento de origen del supuesto vicio advertido

Finalmente, dentro de la lógica adoptada en la tesis de la mayoría no puede dejar de observarse que el examen sobre la validez del procedimiento sancionador emprendido contra la impugnante no ha arrojado una irregularidad suficiente que permita desplegar un efecto nulificante. No obstante, la resolución ordena dejar sin efecto a la resolución emitida por la instancia de apelación sin ofrecer a la propia Administración la posibilidad de enmendar el supuesto error cometido al no emitirse la alerta al correo o por sistema de mensajería, de manera que se ha restringido sin una razón suficiente la posibilidad de que se enmiende la notificación supuestamente defectuosa.

23 Vid. MINISTERIO DE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS (2017). Guía práctica sobre el procedimiento administrativo sancionador. Guía para asesores jurídicos del Estado (segunda edición). MINJUS: Lima, p. 44.

Consecuentemente, con todo lo expuesto, a criterio de suscrito, en el caso materia de autos, se puede apreciar que se sanciona a la inspeccionada por dos infracciones a la labor inspectiva, una es por el incumplimiento de entrega de información solicitada mediante un primer requerimiento de información notificado a la inspeccionada vía casilla electrónica y segunda por el incumplimiento de entrega de información solicitada mediante un segundo requerimiento de información notificado a la inspeccionada vía casilla electrónica (tal como se ha mencionado en la presente resolución); los dos requerimientos de información se efectuaron en el marco de las actuaciones inspectivas desplegadas por el inspector comisionado en virtud de la misma orden de inspección.

En el presente caso, considero que al haber advertido el inspector actuante que no hubo respuesta del primer requerimiento de información, este debió ejercer más atribuciones que solamente el depositar requerimientos en la casilla electrónica en la segunda ocasión; es pertinente precisar que lo esbozado no implica que se trata de una notificación inválida, vía casilla electrónica, respecto del segundo requerimiento de información, siendo estas válidas conforme a lo desarrollado líneas arriba; sin embargo, no se puede soslayar que el personal inspectivo tiene más medios para poder procurar el conocimiento al administrado, lo cual no se advierte sobre el segundo requerimiento de información. Bajo estas consideraciones, debe confirmarse la sanción por la infracción por el primer requerimiento de información notificado a la inspeccionada, y revocarse la sanción por la infracción por el segundo requerimiento de información notificada a la inspeccionada.

Por las razones expresadas en estos fundamentos, mi voto es porque el recurso de revisión sea declarado FUNDADO EN PARTE, CONFIRMANDO la sanción por la infracción por el primer requerimiento de información notificado a la inspeccionada, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, y REVOCANDO las sanciones por la infracción por el segundo requerimiento de información notificado a la inspeccionada, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT.

Presidente