SE RESUELVE
PRIMERO. – Declarar FUNDADO el recurso de revisión interpuesto por el Consorcio Supervisor Sierra 2, y, en consecuencia, NULA la Resolución de Subintendencia N° 321-2023- SUNAFIL/ILM/SISA4, notificada el 26 de enero de 2023, y la de los sucesivos actos y actuaciones emitidas en el procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 2947-2021-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. – RETROTRAER el procedimiento administrativo sancionador al momento en el que se produjo el vicio, esto es, a la emisión de la Resolución de Subintendencia N° 321-2023- SUNAFIL/ILM/SISA4, notificada el 26 de enero de 2023, a fin de que la instancia competente emita un nuevo pronunciamiento considerando los alcances señalados en la presente resolución.
TERCERO. – Remitir los actuados a la Intendencia de Lima Metropolitana, y a la Gerencia General de la SUNAFIL, a fin de que, de considerarlo conveniente, procedan conforme a sus atribuciones y de acuerdo con lo señalado en el considerando 6.52 de la presente resolución.
CUARTO. – Notificar la presente resolución al Consorcio Supervisor Sierra 2, y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.
(…) 2. El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno de los supuestos de conservación del acto a que se refiere el artículo 14.
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Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 26280-2021-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 10082-2021-SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción). En mérito a la denuncia formulada en aplicación del literal c) del artículo 12° de la Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo.
Que, mediante Imputación de Cargos N° 839-2022-SUNAFIL/ILM/AI-I, notificada 28 de abril de 2022, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y
1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Remuneraciones (Sub Materia: Gratificaciones); Jornada, Horario de trabajo y descansos remunerados (Sub Materias: Vacaciones; No goce de vacaciones); Compensación por Tiempo de Servicios (Sub Materia: Depósito de CTS); Bonificación No Remunerativa (Sub Materia: Incluye todas).
otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53° del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006- TR y modificatorias (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la Autoridad Instructora I emitió el Informe Final de Instrucción N° 1059-2022-SUNAFIL/ILM/AI1, notificado el 10 de junio de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Subintendencia de Sanción 4 de la Intendencia de Lima Metropolitana, la que mediante Resolución de Subintendencia N° 321-2023- SUNAFIL/ILM/SISA4, notificada el 26 de enero de 2023, multó a la impugnante por haber incurrido en las siguientes infracciones:
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no facilitar la información y/o documentación solicitada mediante requerimiento de información de fecha 01 de setiembre de 2021, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46° del RLGIT.
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no facilitar la información y/o documentación solicitada mediante requerimiento de información de fecha 09 de setiembre de 2021, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46° del RLGIT.
Con fecha 15 de febrero de 2023, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Subintendencia N° 321-2023-SUNAFIL/ILM/SISA4, presentando argumentos en atención a lo dispuesto en el artículo 49° de la LGIT2, concordante con el artículo 55° del RLGIT3 y con lo previsto en el artículo 220° del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS4, a fin de contradecir lo resuelto por la autoridad sancionadora de primera instancia. El recurso fue interpuesto dentro del plazo establecido y ante la autoridad que emitió la resolución apelada, la cual procedió a elevarlo a la Intendencia de Lima Metropolitana para el trámite correspondiente.
2 Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 49.- Recursos administrativos Los recursos administrativos del procedimiento administrativo sancionador son aquellos previstos en el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS. (…).
3 Decreto Supremo N° 019-2006-TR, Aprueban Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 55.- De los recursos administrativos Los recursos administrativos previstos en el procedimiento sancionador son los siguientes: (…). b) Recurso de apelación: se interpone ante la autoridad que emitió la resolución en primera instancia a fin de que lo eleve a su superior jerárquico, el que resolverá sobre el mismo. El recurso debe indicar los fundamentos de derecho que lo sustenten. El término para la interposición de los recursos es de quince (15) días hábiles perentorios, (…).
4 Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo 220.- Recurso de apelación El recurso de apelación se interpondrá cuando la impugnación se sustente en diferente interpretación de las pruebas producidas o cuando se trate de cuestiones de puro derecho, debiendo dirigirse a la misma autoridad que expidió el acto que se impugna para que eleve lo actuado al superior jerárquico.
Mediante Resolución de Intendencia N° 1559-2023-SUNAFIL/ILM, notificada el 04 de diciembre de 2023, la Intendencia de Lima Metropolitana, tras evaluar los argumentos expuestos, declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, confirmando la sanción impuesta por la autoridad de primera instancia.
Con fecha 22 de diciembre de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 1559- 2023-SUNAFIL/ILM.
La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-000166-2024- SUNAFIL/ILM, recibido el 19 de enero de 2024 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1° de la Ley N° 299815, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7° de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
Asimismo, de conformidad con el artículo 15° de la Ley N° 299816, en concordancia con el artículo 41° de la Ley General de Inspección del Trabajo7 y modificatorias (en adelante,
5 Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1.- Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), en adelante Sunafil, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.
6 Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15.- Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…).
7 Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento.
LGIT), el artículo 17° del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR8, y el artículo 2° del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR9 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217° del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS y modificatorias (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
Así, el artículo 49° de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55° del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas
El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa. 8 Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Decreto Supremo que aprueba la Sección Primera del Reglamento de Organización y Funciones de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. 9 Decreto Supremo N° 004-2017-TR, Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.
por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”10.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17° del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En esta línea argumentativa, la aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes, al derecho, y de conformidad con el Principio de Legalidad, y que caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DEL Consorcio Supervisor Sierra 2
De la revisión de los actuados, se ha identificado que el Consorcio Supervisor Sierra 2, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1559-2023- SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, que confirmó la sanción impuesta por la comisión de dos (02) infracciones MUY GRAVES a la labor inspectiva, tipificadas en el numeral 46.3 del artículo 46° del RLGIT, respectivamente; dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 05 de diciembre de 2023.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por el Consorcio Supervisor Sierra 2.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 22 de diciembre de 2023, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1559-2023-SUNAFIL/ILM, señalando los siguientes alegatos:
i. Con fecha 04 de diciembre de 2023 se notificó la resolución que declaró infundado el recurso de apelación interpuesto, confirmando las sanciones administrativas impuestas.
10 Artículo 14° del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR.
Frente a ello, se interpone recurso de revisión solicitando la revocatoria de dichas sanciones y que se dejen sin efecto las multas impuestas. ii. Se sostiene que, los requerimientos de información de fechas 01 de setiembre de 2021 y 09 de setiembre de 2021 no fueron atendidos en su oportunidad; sin embargo, la información solicitada en ambos fue la misma que la requerida el 17 de setiembre de 2021. En esta última fecha sí se cumplió con remitir la totalidad de la documentación solicitada por el inspector comisionado. iii. En el Informe Final de Instrucción se concluyó que las infracciones vinculadas a los requerimientos de fechas 01 de setiembre de 2021 y 09 de setiembre de 2021 tenían naturaleza insubsanable, criterio que fue respaldado por la Intendencia de Lima Metropolitana, al considerar que no se brindó atención oportuna a dichos requerimientos. No obstante, corresponde precisar que, al haberse presentado el 17 de setiembre de 2021 la misma información requerida en las fechas anteriores, se produjo la subsanación material de los incumplimientos previos. Distinto sería el escenario si la información solicitada en cada requerimiento hubiese sido diferente; en tal supuesto, la atención posterior no tendría incidencia sobre las omisiones anteriores. iv. Debe advertirse que, en la resolución de primera instancia se excluyó el requerimiento de información de fecha 17 de setiembre de 2021 como infracción sancionable, apartándose de lo recomendado en el Acta de Infracción y en el Informe Final de Instrucción, al verificarse que en esa oportunidad se cumplió con entregar la documentación exigida. v. En consecuencia, aun cuando se reconoce la comisión de las infracciones por la falta de atención oportuna a los requerimientos de información de fechas 01 de setiembre de 2021 y 09 de setiembre de 2021, corresponde aplicar lo previsto en el artículo 40° de la LGIT, en atención a que la información fue presentada con posterioridad, generándose la subsanación de las conductas imputadas y resultando procedente la reducción de las multas impuestas, en observancia del Principio de Razonabilidad y del Principio de Debido Procedimiento.
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre el derecho al debido procedimiento administrativo
Dado los argumentos expresados por la impugnante, este Tribunal debe realizar un análisis respecto a la aplicación del Principio del Debido Procedimiento en el presente caso y su relación con la validez de los actos administrativos emitidos en el marco del expediente en alusión.
Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente:
“Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten. La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo”. (Énfasis añadido).
A su vez, el numeral 2 del artículo 248° del TUO de la LPAG señala que:
“Artículo 248.- Principios de la potestad sancionadora administrativa La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales: (…) 2. Debido procedimiento. - No se pueden imponer sanciones sin que se haya tramitado el procedimiento respectivo, respetando las garantías del debido procedimiento. Los procedimientos que regulen el ejercicio de la potestad sancionadora deben establecer la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, encomendándolas a autoridades distintas”.
Concordante a ello, la LGIT, desarrolla en su artículo 44°, los principios generales del procedimiento sancionador, entre ellos: “(…) a) Observación del debido proceso, por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho (…)”.
Por otro lado, el Tribunal Constitucional -máximo intérprete de la Constitución- se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA/TC:
“2. El Tribunal Constitucional estima oportuno recordar, conforme lo ha manifestado en reiterada y uniforme jurisprudencia, que el debido proceso, como principio constitucional, está concebido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. Vale decir que cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea este administrativo -como en el caso de autos- o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal”. (Énfasis añadido).
En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional, en el quinto fundamento jurídico de la Sentencia recaída en el Expediente N° 02098-2010-PA/TC señaló que, no solo existe base constitucional o jurisprudencial para la configuración y desarrollo del derecho al debido procedimiento, sino que existe sustento convencional, a saber:
“5. Tal como ya lo tiene expresado este Tribunal en uniforme y reiterada jurisprudencia, el derecho al debido proceso tiene un ámbito de proyección sobre cualquier tipo de proceso o procedimiento, sea éste judicial, administrativo o entre particulares. Así, se ha establecido que el derecho reconocido en el inciso 3) del artículo 139 de la Constitución no sólo tiene un espacio de aplicación en el ámbito "judicial", sino también en el ámbito administrativo" y, en general, como la Corte Interamericana de Derechos Humanos lo ha sostenido, puede también extenderse a "cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, (el que) tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas
a las garantías del debido proceso legal, en los términos del artículo 8 de la Convención Americana". (Caso Tribunal Constitucional del Perú, párrafo 71). De igual modo la Corte Interamericana sostiene –en doctrina que ha hecho suya este Colegiado en la sentencia correspondiente al Exp. N° 2050-2002-AA/TC– que "si bien el artículo 8° de la Convención Americana se titula “Garantías Judiciales”, su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, sino al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a efectos de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos"(párrafo 69). (…)”. (Énfasis añadido).
El numeral 3 del artículo 139° de la Constitución establece, como derecho de todo justiciable y principio de la función jurisdiccional, la observancia del debido proceso. Dicho derecho, a tenor de lo que establece nuestra jurisprudencia, admite dos dimensiones: una formal, procesal o procedimental, y otra de carácter sustantivo o material. En la primera de las mencionadas, está concebido como un derecho continente que abarca diversas garantías y reglas (las cuales, a su vez, son derechos que parten de un gran derecho con una estructura compuesta o compleja) que garantizan un estándar de participación justa o debida durante la secuela o desarrollo de todo tipo de procedimiento o proceso (sea este judicial, administrativo, corporativo, particular o de cualquier otra índole). En la segunda de sus dimensiones, exige que los pronunciamientos o resoluciones con los que se pone término a todo tipo de proceso respondan a un referente mínimo de justicia o razonabilidad, determinado con sujeción a su respeto por los derechos y valores constitucionales.
El debido proceso, dentro de la perspectiva formal, comprende un repertorio de derechos que forman parte de su contenido constitucionalmente protegido, entre ellos, el derecho al procedimiento preestablecido, el derecho de defensa, el derecho a la pluralidad de instancias, el derecho a la motivación de las resoluciones, el derecho a los medios de prueba, el derecho a un proceso sin dilaciones indebidas, etc. La sola inobservancia de cualquiera de estas reglas, como de otras que forman parte del citado contenido, convierte al proceso en irregular, legitimando con ello la necesidad de ejercer labores de control constitucional. (Énfasis añadido).
En este sentido, el derecho de defensa se encuentra reconocido en el numeral 14 del artículo 139° de la Constitución, el cual establece: “el principio de no ser privado del derecho de defensa en ningún estado del proceso”.
Al respecto, en la sentencia emitida por el Tribunal Constitucional en el Expediente N° 5871-2005-AA/TC, mediante los fundamentos jurídicos 12 y 13, el máximo intérprete de la Constitución sostuvo que el derecho de defensa:
“12. (...) se proyecta (...) como un principio de contradicción de los actos procesales que pudieran repercutir en la situación jurídica de algunas de las partes de un proceso o de un tercero con interés (...). 13. La observancia y el respeto del derecho de defensa es consustancial a la idea de un debido proceso, propio de una democracia constitucional que tiene en el respeto de la dignidad humana al primero de sus valores. Por su propia naturaleza, el derecho de defensa es un derecho que atraviesa transversalmente a todo el proceso judicial, cualquiera [que] sea su materia.”
La posibilidad de su ejercicio presupone, que quienes participan en un proceso para la determinación de sus derechos y obligaciones jurídicas tengan conocimiento, previo y oportuno, de los diferentes actos procesales que los pudieran afectar, a fin de que tengan
la oportunidad de ejercer, según la etapa procesal de que se trate, los derechos procesales que correspondan.
Conforme a ello, dada la claridad expositiva del Tribunal Constitucional, así como de la norma contenida en el TUO de la LPAG, respecto de los alcances del derecho al debido procedimiento, debe analizarse el caso concreto en relación con la vulneración alegada
Sobre la presunta vulneración a la motivación de las resoluciones
Con relación al derecho o garantía de la motivación de las decisiones que afecten los intereses de la impugnante, es importante recalcar que el Principio de Debido Procedimiento se encuentra relacionado con la exigencia de la debida motivación del acto administrativo. Lo anterior se desprende de la necesidad de que sea una garantía a favor de los administrados de exponer sus argumentos, ofrecer y producir pruebas y, a su vez, a obtener una decisión por parte de la autoridad administrativa motivada y fundada en derecho. (Énfasis añadido).
En ese contexto, en el mencionado principio se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.
Partiendo de ello, resulta relevante traer a colación el requisito de la motivación de las resoluciones, señalado en el numeral 4 del artículo 3° del TUO de la LPAG, en concordancia con el artículo 6° del citado instrumento; en virtud del cual, todo acto administrativo debe estar motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico.
Por otra parte, el Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse en más de una ocasión estableciendo criterios jurisprudenciales que deben ser tenidos en cuenta por quienes deban administrar justicia, al momento de resolver, de acuerdo al artículo VII del Código Procesal Constitucional. A este entender, en la Sentencia recaída en el Expediente N° 00312-2011-PA/TC, estableció una serie de elementos vinculados a la motivación de los actos administrativos, resaltando la definición de la naturaleza jurídica de la motivación de actos administrativos: una garantía constitucional que busca evitar la arbitrariedad de la Administración. Señalando, además, lo siguiente:
“4. Este Tribunal ha tenido oportunidad de expresar su posición respecto a la motivación de los actos administrativos, expresando que:
“[…][E]l derecho a la motivación de las resoluciones administrativas es de especial relevancia. Consiste en el derecho a la certeza, el cual supone la garantía de todo
administrado a que las sentencias estén motivadas, es decir, que exista un razonamiento jurídico explícito entre los hechos y las leyes que se aplican. […] La motivación de la actuación administrativa, es decir, la fundamentación con los razonamientos en que se apoya es una exigencia ineludible para todo tipo de actos administrativos, imponiéndose las mismas razones para exigirla tanto respecto de actos emanados de una potestad reglada como discrecional. El tema de la motivación del acto administrativo es una cuestión clave en el ordenamiento jurídico-administrativo, y es objeto central de control integral por el juez constitucional de la actividad administrativa y la consiguiente supresión de los ámbitos de inmunidad jurisdiccional. Constituye una exigencia o condición impuesta para la vigencia efectiva del principio de legalidad, presupuesto ineludible de todo Estado de derecho. A ello, se debe añadir la estrecha vinculación que existe entre la actividad administrativa y los derechos de las personas. Es indiscutible que la exigencia de motivación suficiente de sus actos es una garantía de razonabilidad y no arbitrariedad de la decisión administrativa. En esa medida, este Tribunal debe enfatizar que la falta de motivación o su insuficiencia constituye una arbitrariedad e ilegalidad, en la medida en que es una condición impuesta por la Ley N° 27444. Así, la falta de fundamento racional suficiente de una actuación administrativa es por sí sola contraria a las garantías del debido procedimiento administrativo.” (STC 00091-2005-PA, fundamento 9, párrafos 3, 5 a 8, criterio reiterado en STC 294-2005-PA, STC 5514-2005-PA, entre otras). Adicionalmente se ha determinado en la STC 8495-2006-PA/TC que: “un acto administrativo dictado al amparo de una potestad discrecional legalmente establecida resulta arbitrario cuando sólo expresa la apreciación individual de quien ejerce la competencia administrativa, o cuando el órgano administrativo, al adoptar la decisión, no motiva o expresa las razones que lo han conducido a adoptar tal decisión. De modo que, motivar una decisión no sólo significa expresar únicamente bajo qué norma legal se expide el acto administrativo, sino, fundamentalmente, exponer en forma sucinta –pero suficiente– las razones de hecho y el sustento jurídico que justifican la decisión tomada”. (Énfasis añadido).
Así, las cosas, la motivación deberá ser expresa a efectos de que el acto administrativo que sustenta sea emitido a partir de una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso y donde se expongan las razones jurídicas que justifiquen su adopción; no siendo admisibles como motivación las fórmulas que, por su contradicción, no resulten esclarecedoras para la motivación del acto.
En efecto, nuestro ordenamiento jurídico ha establecido algunos alcances sobre la exigencia de la motivación de las resoluciones en el ámbito de la actuación administrativa, siendo que, en los numerales 1.2 y 1.11 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG se establecen dos reglas generales vinculadas a la motivación: (i) la obligación de la motivación en las decisiones que tome la Administración Pública, conforme al Principio del Debido Procedimiento; y, (ii) la obligación de verificar plenamente los hechos que sustentan la decisión adoptada por la Administración Pública, conforme al Principio de Verdad Material11.
11 Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo (…) 1.11. Principio de verdad material. - En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas. En el caso de procedimientos trilaterales la autoridad administrativa estará facultada a verificar por todos los medios disponibles la verdad de los hechos que le son propuestos por las partes, sin que ello signifique una
Del marco expuesto se concluye que la motivación exige que, en la justificación de la decisión adoptada por parte de la Autoridad Administrativa respecto a la determinación de responsabilidad por conductas contra el ordenamiento administrativo, se realice la exposición de la valoración de los medios probatorios y/o argumentos que el administrado formule durante el desarrollo del procedimiento administrativo sancionador, en aras de desvirtuarlos conforme a la normativa vigente; ello como garantía del debido procedimiento administrativo. (Énfasis añadido).
Sobre los presuntos vicios de motivación en el procedimiento administrativo sancionador
se advierte que la controversia se centra en la calificación efectuada por la Autoridad competente respecto del incumplimiento de los requerimientos de información notificados en fechas 01 de setiembre de 2021 y 09 de setiembre de 2021, pese a que la impugnante, en su calidad de sujeto inspeccionado, presentó documentación a través de la mesa de partes mediante escrito de fecha 22 de setiembre de 2021, esto es, antes de la emisión del Acta de Infracción y dentro del periodo de vigencia de la orden de inspección. No obstante, dicha presentación no fue objeto de análisis ni valoración por parte del personal inspectivo ni de las instancias de mérito, las cuales se limitaron a concluir que la infracción se configuró por no haberse remitido la información dentro de los plazos inicialmente otorgados, sin evaluar el contenido del escrito presentado ni determinar si la documentación alcanzada permitía, total o parcialmente, la prosecución de las actuaciones inspectivas. Asimismo, no se acreditó ni motivó de manera suficiente que la forma de entrega empleada resultara inidónea para los fines de la fiscalización, ni se explicó de qué manera dicha actuación habría frustrado el ejercicio de la función inspectiva, presupuesto necesario para subsumir la conducta en el numeral 46.3 del artículo 46° del RLGIT. Ello evidencia una actuación administrativa carente de razonabilidad y motivación suficiente, al prescindirse del análisis del contenido y alcance de la documentación presentada y calificarse de manera automática las conductas del administrado como negativas injustificadas, en afectación del debido procedimiento administrativo.
Sobre el particular, cabe indicar que, en todo procedimiento administrativo sancionador, existe la obligación de observar las reglas que informan y regulan el procedimiento administrativo. En esa línea, conforme lo ha señalado el Tribunal Constitucional, el fundamento de dicha obligación emana de la propia Constitución Política del Perú, que en el inciso 3 del artículo 139°, reconoce como un derecho de la función jurisdiccional – aplicable en sede administrativa– la “observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional”.
sustitución del deber probatorio que corresponde a estas. Sin embargo, la autoridad administrativa estará obligada a ejercer dicha facultad cuando su pronunciamiento pudiera involucrar también al interés público”.
El Tribunal Constitucional, en su calidad de máximo intérprete de la Constitución, en numerosos pronunciamientos –como en la sentencia recaída en el Expediente N° 06712- 2005-HC/TC–, ha establecido que:
“15. Existe un derecho constitucional a probar, aunque no autónomo, que se encuentra orientado por los fines propios de la observancia o tutela. del derecho al debido proceso. Constituye un derecho básico de los justiciables de producir la prueba relacionada con los hechos que configuran su pretensión o su defensa. Según este derecho, las partes o un tercero legitimado en un proceso o procedimiento, tienen el derecho a producir la prueba necesaria con la finalidad de acreditar los hechos que configuran su pretensión o defensa. Así, por ejemplo, el artículo 188° del Código Procesal Civil establece que los medios probatorios tienen por finalidad acreditar los hechos expuestos por las partes, producir certeza en el juez respecto de los puntos controvertidos y fundamentar sus decisiones. Se trata de un derecho complejo que está compuesto por el derecho a ofrecer medios probatorios que se consideren necesarios, a que estos sean admitidos, adecuadamente actuados, que se asegure la producción o conservación de la prueba a partir de la actuación anticipada de los medios probatorios y que estos sean valorados de manera adecuada y con la motivación debida, con el fin de darle el mérito probatorio que tenga en la sentencia. La valoración de la prueba debe estar debidamente motivada por escrito, con la finalidad de que el justiciable pueda comprobar si dicho mérito ha sido efectiva y adecuadamente realizado. (…)”. (Énfasis añadido).
Por consiguiente, toda decisión administrativa sancionadora debe evidenciar en su motivación que ha valorado de manera integral y adecuada las pruebas presentadas, en línea con el derecho constitucional a probar y conforme al estándar constitucional que garantiza el debido proceso, asegurando que las pruebas sean adecuadamente admitidas, actuadas y valoradas, con la debida motivación que justifique su mérito en la decisión. En esa línea, cualquier omisión en la valoración o en la motivación de los medios probatorios aportados por el administrado comporta una vulneración directa del derecho al debido procedimiento.
Por su parte, el Principio de Verdad Material resulta aplicable a cualquier procedimiento administrativo; por lo que, las autoridades públicas se encuentran obligadas a verificar plenamente los hechos que constituyen o motivan sus actos. Este deber es especialmente importante en los procedimientos administrativos sancionadores, puesto que imponen multas u obligaciones a los administrados. De este modo, la Autoridad competente no puede prescindir de la valoración expresa y razonada de los medios probatorios ofrecidos, ni limitar su actuación sin motivación suficiente, pues ello mermaría el derecho a la prueba.
Concordante a ello, tenemos que el Principio de Presunción de Licitud en la actuación de los administrados, queda desvirtuado si se comprueba, fehacientemente, la comisión de inconductas tipificadas en el ordenamiento jurídico vigente, las cuales, necesariamente, deberán comprobarse mediante los medios probatorios actuados en el procedimiento de fiscalización. Para lo cual, la autoridad administrativa, tanto los órganos fiscalizadores como sancionadores, deben acudir a medios de comprobación directa o indirecta, así como plasmar un razonamiento inferencial o argumentación suficiente para sustentar concretamente la sospecha predicada sobre el acto jurídico analizado; siendo que en el caso de no agotar dichos medios se transgrede al Principio de Licitud, contenido en el numeral 9 del artículo 248° del TUO de la LPAG12.
12 Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS
En consecuencia, entre ambos Principios, de Verdad Material y de Licitud, existe una relación indivisa, pues, sólo con la evidencia de la comisión de los hechos ilícitos, obtenidos a través de las actuaciones probatorias (Principio de Verdad Material), la autoridad administrativa se encontrará habilitada a contradecir la presunción de legalidad impuesta por el ordenamiento (Principio de Licitud) y desplegar su facultad sancionadora.
Cabe precisar que la carga de la prueba que recae sobre la Administración para determinar el reproche administrativo al sujeto inspeccionado atiende al derecho fundamental del administrado a ofrecer los medios de prueba que considere pertinentes para sustentar sus alegaciones. Tales medios, cuando resulten pertinentes para la determinación de la existencia de responsabilidad administrativa, deberán ser debidamente analizados y valorados por la autoridad administrativa al resolver si corresponde o no la determinación de una sanción.
Lo señalado anteriormente, no implica que la mera alegación de la presunción de licitud por parte del administrado, sea sustento suficiente para desvirtuar la comisión de infracción o infracciones imputadas; por el contrario, si durante el desarrollo del procedimiento la administración sustenta la responsabilidad del sujeto inspeccionado, la carga de la prueba se traslada a éste, por lo que podrá desestimar los reproches administrativos alegados o la configuración de algún eximente de responsabilidad, a través de la presentación de los medios de prueba que considere oportunos; correspondiendo a la administración resolver sobre la base de la valoración conjunta de las pruebas aportadas al procedimiento.
En el presente caso, se observa que las actuaciones inspectivas se iniciaron con la finalidad de verificar el cumplimiento de las obligaciones sociolaborales a cargo del sujeto inspeccionado. Para tal efecto, el personal inspectivo emitió y notificó tres requerimientos de información dirigidos al sujeto inspeccionado, en fechas 01 de setiembre de 2021, 09 de setiembre de 2021 y 17 de setiembre de 2021. Solicitándose la remisión de diversa documentación, conforme al siguiente detalle:
A) Requerimiento de información de fecha 01 de setiembre de 2021
En relación con la orden de inspección antes identificada y en aplicación de lo dispuesto en el artículo 5° numeral 4 de la Ley N.° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo (LGIT) y
Artículo 248.- Principios de la potestad sancionadora administrativa La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales: (…). 9. Presunción de licitud.- Las entidades deben presumir que los administrados han actuado apegados a sus deberes mientras no cuenten con evidencia en contrario.
artículo 6 de su Reglamento aprobado por D.S. N° 019-2006-TR (RLGIT), y los numerales 7.6.1 y 7.7.1 del Protocolo de Actuación Inspectiva frente a la Emergencia Nacional del Covid-19, Resolución de Superintendencia Nro. 103-2020-SUNAFIL (RS), SE REQUIERE INFORMACIÓN POR MEDIO DE SISTEMAS DE COMUNICACIÓN ELECTRÓNICA al sujeto inspeccionado arriba identificado, la que deberá ser remitida a través de la Casilla Electrónica en el plazo de CUATRO (04) días hábiles de recibido el presente; la información y/o documentos son los siguientes: Respecto de la empresa inspeccionada remitir la siguiente información: [1] Vigencia de Poder que acredite representación de la empresa. Copia de documento de
identidad de representante legal. [2] Copia Literal del íntegro de la Partida Registral de Constitución inscrita en los Registros
Públicos donde se advierta el Objeto Social de la inspeccionada y ficha RUC actualizada. [3] Señalar mediante documento refrendado por el Representante Legal de la empresa, un
número telefónico y nombres y apellidos de la persona que pueda representar a la empresa en las diligencias que se dispongan; precisándose que las comunicaciones se pueden dar a través de cualquier medio de comunicación virtual, llamadas telefónicas, mensajes de texto, whatsApp, videoconferencias, videollamadas u otros. [4] Consultas del Sistema de Emisión Electrónica - SEE SUNAT (Recibos por Honorarios) de los meses de junio 2016 a junio 2019, en su formato original TXT. A fin de facilitar el avance de la presente investigación se indica la ruta de acceso para la obtención de dicha información (Ruta Web: SUNAT OPERACIONES EN LINEA / COMPROBANTES DE PAGO / SEE – SOL / Recibo por Honorarios Electrónicos / Consulta Receptor / Consulta al Sistema de Emisión Electrónica (SEE) – Receptor). [5] Formatos R12 de la Planilla Mensual de Pagos PLAME de los meses de junio 2016 a junio 2019. Respecto del señor Francisco Javier Manrique Parra, remitir la siguiente documentación: [6] Completar el cuestionario adjunto al presente (ANEXO 01), respecto de su manifestación en relación al vínculo sostenido con el mencionado recurrente, el cual deberá contar con el refrendo del Representante Legal de la empresa. [7] Remitir Contrato Temporal de Prestación de Servicios con OSITRAN para la ejecución dñ proyecto “Supervisión de las obras de rehabilitación y mejoramiento y las actividades de mantenimiento periódico inicial de la Carretera Longitudinal de la Sierra Tramo 2”. [8] Términos de Referencia del Contrato de Servicios de Supervisión citado en el numeral anterior. [9] Contratos suscritos con el mencionado recurrente. [10] Acreditar mediante documentos de fecha cierta (depósitos en cuenta, transferencia bancaria u otros), el pago efectuado a favor del señor Francisco Javier Manrique Parra, por sus servicios prestados durante los meses de junio 2016 a mayo 2019. [11] Registro Control de Asistencia de los meses de junio 2016 a mayo 2019, respecto del señor Francisco Javier Manrique Parra; de ser llevado de manera física enviar los archivos escaneados en formato PDF, de ser llevado de forma electrónica remitir los archivos de soporte correspondientes (Excel , PDF) La documentación requerida se refiere al señor FRANCISCO JAVIER MANRIQUE PARRA, por los periodos indicados. Asunto: Verificación de Cumplimiento de Normas Sociolaborales Cabe recordarle que la negativa del sujeto inspeccionado o sus representantes de facilitar a los supervisores inspectores, los inspectores de trabajo o los inspectores auxiliares, la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones constituirá. INFRACCIÓN A LA LABOR INSPECTIVA, sancionable con multa, según los artículos 36° y 39° de la Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo y los artículos 45° y 46° de su reglamento aprobado por Decreto Supremo N.° 019- 2006-TR y concordado con los numerales 7.7.21 punto 8.2 de la Resolución de Superintendencia Nro. 74-2020-SUNAFIL2.
B) Requerimiento de información de fecha 09 de setiembre de 2021
En relación con la orden de inspección antes identificada y en aplicación de lo dispuesto en el artículo 5° numeral 4 de la Ley N.° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo (LGIT) y
artículo 6 de su Reglamento aprobado por D.S. N° 019-2006-TR (RLGIT), y los numerales 7.6.1 y 7.7.1 del Protocolo de Actuación Inspectiva frente a la Emergencia Nacional del Covid-19, Resolución de Superintendencia Nro. 103-2020-SUNAFIL (RS), SE REQUIERE INFORMACIÓN POR MEDIO DE SISTEMAS DE COMUNICACIÓN ELECTRÓNICA al sujeto inspeccionado arriba identificado, la que deberá ser remitida a través de la Casilla Electrónica en el plazo de TRES (03) días hábiles de recibido el presente; la información y/o documentos son los siguientes: Respecto de la empresa inspeccionada remitir la siguiente información: [1] Vigencia de Poder que acredite representación de la empresa. Copia de documento de
identidad de representante legal. [2] Copia Literal del íntegro de la Partida Registral de Constitución inscrita en los Registros
Públicos donde se advierta el Objeto Social de la inspeccionada y ficha RUC actualizada. [3] Señalar mediante documento refrendado por el Representante Legal de la empresa, un
número telefónico y nombres y apellidos de la persona que pueda representar a la empresa en las diligencias que se dispongan; precisándose que las comunicaciones se pueden dar a través de cualquier medio de comunicación virtual, llamadas telefónicas, mensajes de texto, whatsApp, videoconferencias, videollamadas u otros. [4] Consultas del Sistema de Emisión Electrónica - SEE SUNAT (Recibos por Honorarios) de los meses de junio 2016 a junio 2019, en su formato original TXT. A fin de facilitar el avance de la presente investigación se indica la ruta de acceso para la obtención de dicha información (Ruta Web: SUNAT OPERACIONES EN LINEA / COMPROBANTES DE PAGO / SEE – SOL / Recibo por Honorarios Electrónicos / Consulta Receptor / Consulta al Sistema de Emisión Electrónica (SEE) – Receptor). [5] Formatos R12 de la Planilla Mensual de Pagos PLAME de los meses de junio 2016 a junio 2019. Respecto del señor Francisco Javier Manrique Parra, remitir la siguiente documentación: [6] Completar el cuestionario adjunto al presente (ANEXO 01), respecto de su manifestación en relación al vínculo sostenido con el mencionado recurrente, el cual deberá contar con el refrendo del Representante Legal de la empresa. [7] Remitir Contrato Temporal de Prestación de Servicios con OSITRAN para la ejecución dñ proyecto “Supervisión de las obras de rehabilitación y mejoramiento y las actividades de mantenimiento periódico inicial de la Carretera Longitudinal de la Sierra Tramo 2”. [8] Términos de Referencia del Contrato de Servicios de Supervisión citado en el numeral anterior. [9] Contratos suscritos con el mencionado recurrente. [10] Acreditar mediante documentos de fecha cierta (depósitos en cuenta, transferencia bancaria u otros), el pago efectuado a favor del señor Francisco Javier Manrique Parra, por sus servicios prestados durante los meses de junio 2016 a mayo 2019. [11] Registro Control de Asistencia de los meses de junio 2016 a mayo 2019, respecto del señor Francisco Javier Manrique Parra; de ser llevado de manera física enviar los archivos escaneados en formato PDF, de ser llevado de forma electrónica remitir los archivos de soporte correspondientes (Excel , PDF) La documentación requerida se refiere al señor FRANCISCO JAVIER MANRIQUE PARRA, por los periodos indicados. Asunto: Verificación de Cumplimiento de Normas Sociolaborales Se deja constancia que en la notificación del requerimiento de información realizada el día 01 de septiembre del presente año vía Casilla Electrónica, de acuerdo a lo establecido en el DECRETO SUPREMO N° 003-2020-TR que aprueba el uso obligatorio de la casilla electrónica
para efectos de notificación de los procedimientos administrativos y actuaciones de la SUNAFIL, Resolución de Superintendencia N° 058-2020-SUNAFIL, y Resolución De Superintendencia N° 114-2020-SUNAFIL, se les informó respecto de su obligación de colaborar con la inspección del trabajo, citándose para ello la respectiva normativa legal. Pues bien, al haber vencido el plazo concedido sin haber cumplido con su obligación, y al margen de calificar dicha conducta al concluir las actuaciones inspectivas, se procede a reiterarle el requerimiento de información arriba señalada, y en caso de no hacerlo, se procederá a emitir el acta de infracción y proponer la multa respectiva por obstrucción a la labor inspectiva prevista en el artículo 46, sub numeral 46.3 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo [Decreto Supremo N° 019-2006-TR] y sus modificatorias, y concordado con los numerales 7.7.21 punto 8.2 de la Resolución de Superintendencia Nro. 74-2020-SUNAFIL2.
C) Requerimiento de información de fecha 17 de setiembre de 2021
En relación con la orden de inspección antes identificada y en aplicación de lo dispuesto en el artículo 5° numeral 4 de la Ley N.° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo (LGIT) y artículo 6 de su Reglamento aprobado por D.S. N° 019-2006-TR (RLGIT), y los numerales 7.6.1 y 7.7.1 del Protocolo de Actuación Inspectiva frente a la Emergencia Nacional del Covid-19, Resolución de Superintendencia Nro. 103-2020-SUNAFIL (RS), SE REQUIERE INFORMACIÓN POR MEDIO DE SISTEMAS DE COMUNICACIÓN ELECTRÓNICA al sujeto inspeccionado arriba identificado, la que deberá ser remitida a través de la Casilla Electrónica en el plazo de TRES (03) días hábiles de recibido el presente; la información y/o documentos son los siguientes: Respecto de la empresa inspeccionada remitir la siguiente información: [1] Vigencia de Poder que acredite representación de la empresa. Copia de documento de
identidad de representante legal. [2] Copia Literal del íntegro de la Partida Registral de Constitución inscrita en los Registros
Públicos donde se advierta el Objeto Social de la inspeccionada y ficha RUC actualizada. [3] Señalar mediante documento refrendado por el Representante Legal de la empresa, un
número telefónico y nombres y apellidos de la persona que pueda representar a la empresa en las diligencias que se dispongan; precisándose que las comunicaciones se pueden dar a través de cualquier medio de comunicación virtual, llamadas telefónicas, mensajes de texto, whatsApp, videoconferencias, videollamadas u otros. [4] Consultas del Sistema de Emisión Electrónica - SEE SUNAT (Recibos por Honorarios) de los meses de junio 2016 a junio 2019, en su formato original TXT. A fin de facilitar el avance de la presente investigación se indica la ruta de acceso para la obtención de dicha información (Ruta Web: SUNAT OPERACIONES EN LINEA / COMPROBANTES DE PAGO / SEE – SOL / Recibo por Honorarios Electrónicos / Consulta Receptor / Consulta al Sistema de Emisión Electrónica (SEE) – Receptor). [5] Formatos R12 de la Planilla Mensual de Pagos PLAME de los meses de junio 2016 a junio 2019. Respecto del señor Francisco Javier Manrique Parra, remitir la siguiente documentación: [6] Completar el cuestionario adjunto al presente (ANEXO 01), respecto de su manifestación en relación al vínculo sostenido con el mencionado recurrente, el cual deberá contar con el refrendo del Representante Legal de la empresa. [7] Remitir Contrato Temporal de Prestación de Servicios con OSITRAN para la ejecución dñ proyecto “Supervisión de las obras de rehabilitación y mejoramiento y las actividades de mantenimiento periódico inicial de la Carretera Longitudinal de la Sierra Tramo 2”. [8] Términos de Referencia del Contrato de Servicios de Supervisión citado en el numeral anterior. [9] Contratos suscritos con el mencionado recurrente. [10] Acreditar mediante documentos de fecha cierta (depósitos en cuenta, transferencia bancaria u otros), el pago efectuado a favor del señor Francisco Javier Manrique Parra, por sus servicios prestados durante los meses de junio 2016 a mayo 2019. [11] Registro Control de Asistencia de los meses de junio 2016 a mayo 2019, respecto del señor Francisco Javier Manrique Parra; de ser llevado de manera física enviar los archivos escaneados en formato PDF, de ser llevado de forma electrónica remitir los archivos de soporte correspondientes (Excel , PDF)
[12] Informe refrendado por el representante legal de la empresa, en el cual señale las razones por las cuales su presentada no dio respuesta a los Requerimientos de Información notificados vía Casilla Electrónica con fechas 01 y 09 de septiembre del presente año.
La documentación requerida se refiere al señor FRANCISCO JAVIER MANRIQUE PARRA, por los periodos indicados. Asunto: Verificación de Cumplimiento de Normas Sociolaborales Se deja constancia que en la notificación del requerimiento de información realizada el día 01 de septiembre del presente año vía Casilla Electrónica, de acuerdo a lo establecido en el DECRETO SUPREMO N° 003-2020-TR que aprueba el uso obligatorio de la casilla electrónica para efectos de notificación de los procedimientos administrativos y actuaciones de la SUNAFIL, Resolución de Superintendencia N° 058-2020-SUNAFIL, y Resolución De Superintendencia N° 114-2020-SUNAFIL, se les informó respecto de su obligación de colaborar con la inspección del trabajo, citándose para ello la respectiva normativa legal. Pues bien, al haber vencido el plazo concedido sin haber cumplido con su obligación, y al margen de calificar dicha conducta al concluir las actuaciones inspectivas, se procede a reiterarle el requerimiento de información arriba señalada, y en caso de no hacerlo, se procederá a emitir el acta de infracción y proponer la multa respectiva por obstrucción a la labor inspectiva prevista en el artículo 46, sub numeral 46.3 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo [Decreto Supremo N° 019-2006-TR] y sus modificatorias, y concordado con los numerales 7.7.21 punto 8.2 de la Resolución de Superintendencia Nro. 74-2020-SUNAFIL2.
De conformidad con los numerales 4.5, 4.6, 4.7, 4.8, y 4.9 del acápite IV. Hechos Constatados del Acta de Infracción, el personal inspectivo dejó constancia de que la parte impugnante, en su calidad de sujeto inspeccionado, no remitió la documentación e información solicitada, pese a haber sido notificado conforme a ley. Al respecto, tales incumplimientos fueron corroborados mediante las verificaciones efectuadas en el Sistema Informático de Inspecciones del Trabajo (SIIT), constatándose que, con fechas 08 de setiembre de 2021, 15 de setiembre de 2021 y 23 de setiembre de 2021, el sujeto inspeccionado no presentó la información y documentación requerida a través de los requerimientos de información notificados. En consecuencia, la omisión en la remisión de la información y documentación exigidas configuró tres infracciones muy graves a la labor inspectiva, tipificadas en el numeral 46.3 del artículo 46° del RLGIT, respectivamente.
En atención a lo expuesto, se advierte que, durante el presente procedimiento administrativo sancionador, la autoridad sancionadora de primera instancia, mediante Resolución de Subintendencia N° 321-2023-SUNAFIL/ILM/SISA4, notificada el 26 de enero de 2023, determinó responsabilidad administrativa únicamente respecto de los dos primeros requerimientos de información, notificados en fechas 01 de setiembre de 2021 y 09 de setiembre de 2021, al verificarse que el sujeto inspeccionado no remitió la documentación solicitada dentro de los plazos concedidos. No obstante, en aplicación del Principio de Razonabilidad, decidió no acoger la infracción vinculada al último requerimiento de información, notificado en fecha 17 de setiembre de 2021.
Posteriormente, la autoridad sancionadora de segunda instancia, mediante Resolución de Intendencia N° 1559-2023-SUNAFIL/ILM confirmó el reproche administrativo al establecer que la impugnante, en su calidad de sujeto inspeccionado, incumplió con su deber de colaboración a la labor inspectiva al no remitir la información requerida dentro de los plazos otorgados, esto por la comisión de dos infracciones muy graves a la labor inspectiva, tipificadas en el numeral 46.3 del artículo 46° del RLGIT.
No obstante, de la revisión integral del expediente se advierte que la impugnante sostuvo que mediante escrito de fecha 22 de setiembre de 2021, presentado por mesa de partes, cumplió con remitir la documentación solicitada en atención a los requerimientos de información previamente notificados. Dicho escrito fue ingresado antes de la emisión del Acta de Infracción de fecha 24 de setiembre de 2021 y dentro del periodo de vigencia de la orden de inspección, por lo que correspondía a la autoridad inspectiva verificar y valorar su contenido a efectos de determinar si la documentación presentada satisfacía, total o parcialmente, los requerimientos formulados. Sin embargo, de las resoluciones emitidas por las instancias de mérito no se advierte un análisis expreso ni una evaluación concreta del referido escrito, limitándose a señalar el incumplimiento de los requerimientos dentro de los plazos inicialmente otorgados, sin pronunciarse respecto de la documentación presentada con posterioridad, pero antes del levantamiento del Acta de Infracción. Tal omisión evidencia una insuficiente actividad probatoria y una deficiente motivación, al haberse prescindido del análisis de un medio relevante incorporado oportunamente al procedimiento. En consecuencia, la determinación de responsabilidad administrativa se sustentó sin agotar la verificación de los hechos materia de imputación, lo que resulta contrario al deber de motivación de los actos administrativos y al Principio de Verdad Material que rige el procedimiento administrativo sancionador, conforme al cual la autoridad debe verificar plenamente los hechos que sirven de fundamento a sus decisiones.
Asimismo, se observa que la presentación de la documentación mediante mesa de partes no fue objeto de una evaluación concreta, expresa ni motivada por parte del personal inspectivo, ni tampoco por las instancias de mérito. En ese sentido, corresponde invocar precedentes administrativos de observancia obligatoria contenidos en los fundamentos 19 y 23 de la Resolución de Sala Plena N° 002-2021-SUNAFIL/TFL, referidos al soporte o modalidad de entrega de documentación laboral objeto de una medida de requerimiento de información, los cuales establecen:
“19. Por tanto, teniendo en cuenta las amplias facultades que el ordenamiento jurídico reconoce a los fiscalizadores, la inspección del trabajo podrá requerir al sujeto inspeccionado, mediante una medida de requerimiento, la presentación de información en formato físico o digital. No existiendo una predeterminación obligatoria sobre la forma o modalidad de entrega, por lo que el requerimiento de información, bajo uno u otro soporte, deberá regirse por los principios de razonabilidad y buena fe procedimental. (…). 23. Por consiguiente, cuando el inspector requiera la exhibición de información bajo una de las modalidades mencionadas y se le alcance documentación bajo un soporte distinto al requerido, será de cargo del inspector el justificar —de rechazar tal exhibición— porque no resulta satisfactoria para la práctica de la inspección del trabajo. Asimismo, el administrado deberá expresar las razones por las cuales presenta la documentación en formato distinto al requerido por el inspector originalmente. En tal supuesto, el inspector actuante deberá explicar las razones operativas por las que el medio elegido por el sujeto inspeccionado, en atención a lo solicitado en la medida de requerimiento de información, no resulta idóneo o, cuando así ocurra, resulte un acto de mala fe procedimental”. (Énfasis añadido).
En efecto, se advierte que las instancias de mérito no cumplieron adecuadamente con los criterios establecidos en los fundamentos 19 y 23 de la Resolución de Sala Plena N° 002- 2021-SUNAFIL/TFL, en tanto no efectuó una evaluación concreta ni motivada respecto de la documentación presentada por la impugnante mediante escrito de fecha 22 de setiembre de 2021, ingresada a través de mesa de partes. No se precisaron ni justificaron las razones por las cuales dicho soporte no resultaba idóneo, suficiente o útil para la práctica de la inspección del trabajo, ni se ponderó la buena fe procedimental de la impugnante al utilizar dicho medio. Asimismo, no se realizó un análisis orientado a determinar si la forma y oportunidad de la entrega impedían materialmente el cumplimiento de los objetivos de la inspección, ni se explicó si existía algún acto de mala fe procedimental. En consecuencia, al prescindirse de toda valoración material de la documentación presentada y no haberse expuesto razones operativas concretas que justificaran su eventual rechazo, se evidencia una motivación deficiente del acto administrativo y una inobservancia del precedente de observancia obligatoria contenido en la Resolución de Sala Plena N° 002-2021-SUNAFIL/TFL, afectando con ello el debido procedimiento administrativo.
Adicionalmente, resulta pertinente citar lo establecido en la Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL/TFL, que contiene el precedente administrativo de observancia obligatoria13, en la cual se fijó el criterio aplicable a los casos de demora en la respuesta a un requerimiento de información formulado por el personal inspectivo, y su correcta subsunción en las disposiciones sancionadoras previstas en el numeral 45.2 del artículo 45° del RLGIT o en el numeral 46.3 del artículo 46° del RLGIT, según las circunstancias del caso. Al respecto, dicho pronunciamiento señala lo siguiente:
“15. De esta manera, en la formulación de actas de infracción y en su calificación posterior, deberá observarse que, cuando la fiscalización pueda proseguir desplegando sus funciones, a pesar del comportamiento del inspeccionado que haya perturbado o retrasado la investigación, deberá imputarse la infracción prevista en el artículo 45.2 del RLGIT. En cambio, cuando la demora del sujeto inspeccionado frustre la fiscalización, la tipificación invocable será la del artículo 46.3 del RLGIT. 16. Para la aplicación de este criterio, siempre será determinante el examen de la motivación que consta en el Acta de Infracción, que debe ser no sólo puntual y concisa, sino también suficiente, para poder concluir que la conducta del administrado constituye una falta al deber de colaboración de acuerdo al artículo 45.2 del RLGIT, o al artículo 46.3 del RLGIT, según se haya acreditado en el procedimiento”. (Énfasis añadido).
En ese sentido, una vez efectuada la debida valoración del escrito presentado por la impugnante con fecha 22 de setiembre de 2021 —y determinado, en su caso, si la documentación remitida permitía o no la prosecución de las actuaciones inspectivas—
13 En virtud del artículo 22° del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado mediante Decreto Supremo N° 004-2017-TR, establece la obligatoriedad de los pronunciamientos interpretativos del Tribunal de Fiscalización Laboral, por ser precedentes vinculantes de observancia obligatoria.
correspondería a la autoridad competente aplicar el criterio establecido en el citado precedente, evaluando si la conducta atribuida configuraba un supuesto de mera demora que no frustró la fiscalización, o si, por el contrario, implicó una afectación sustancial que justificara la subsunción en el numeral 46.3 del artículo 46° del RLGIT. De este modo, la correcta calificación jurídica de los hechos imputados se encuentra necesariamente condicionada a una previa y adecuada valoración del medio probatorio incorporado al expediente, así como a una motivación suficiente que permita justificar la tipificación finalmente adoptada.
En ese sentido, corresponde precisar que la Autoridad sancionadora de primera instancia, en aplicación del Principio de Impulso de Oficio y en observancia del deber de búsqueda de la verdad material, se encuentra facultada —y, de ser necesario, obligada— a disponer la realización de actuaciones complementarias que permitan obtener mayores elementos de juicio14 y generar convicción sobre los hechos que motivan el procedimiento administrativo sancionador, especialmente cuando existan dudas relevantes. Dicha exigencia es concordante con los criterios expuestos en los precedentes establecidos en los fundamentos 6.40, 6.41, 6.42 y 6.44 de la Resolución de Sala Plena N° 003-2025- SUNAFIL/TFL, los cuales disponen que:
“6.40. Retornando al caso concreto, se advierte que la SUNAFIL recién, con la interposición del recurso de apelación por parte de la administrada, tomó conocimiento del registro de control de asistencia, que daba cuenta que desde el 03 de junio de 2020, la trabajadora afectada alternaba periodos de licencia con goce de haberes, trabajo remoto y licencia con goce de haberes compensable. Cabe precisar que el referido registro no fue presentado ni durante las actuaciones inspectivas, mientras se desarrollaba la fase instructora, pese a que, en principio, todo indicaría que la administrada sí contaba con el mismo mientras se desarrollaba la actividad administrativa de fiscalización a cargo del personal inspectivo comisionado. 6.41. Al respecto, esta Sala considera pertinente acotar que, atendiendo a la vicisitud probatoria mencionada, correspondía que la instancia de sanción, en el marco de la aplicación de las máximas del principio de impulso de oficio, disponga la realización de las actuaciones complementarias que resulten necesarias a fin de obtener mayores elementos de juicio25 que coadyuven a generar convicción respecto de los medios probatorios presentados por el administrado, u obtener elementos que permitan determinar la verdad material de los hechos que motivaron el procedimiento sancionador y/o los alegatos de los administrados. 6.42. Justamente, esta omisión se advierte en el presente procedimiento, pues la instancia de apelación no solo no realiza un análisis de los documentos presentados (registro de asistencia, en particular), sino que omite la realización de actuaciones complementarias, para verificar si lo alegado por la impugnante, en la instancia de apelación, constituían elementos de convicción para acreditar la subsanación de la infracción sociolaboral imputada (acto de hostilidad). (…). 6.44. En dicho orden de ideas, resulta necesario que, a la luz de dichas actuaciones complementarias, se efectúe un análisis respecto a si la medida adoptada por la impugnante permite verificar el cese de los actos de hostilidad imputados, y si, de esa manera, se puede concluir la subsistencia de dichos actos o si, de todas formas, dichas acciones configuran la realización de nuevos actos de hostilidad. Para cualquiera de esos escenarios, resulta
14 De acuerdo al último párrafo del numeral 5 del artículo 255° del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del procedimiento administrativo general aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS y el literal b) del numeral 53.3 del artículo 53° del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, que dispone: “b) Vencido el plazo y con el respectivo descargo o sin él, el órgano competente para decidir la aplicación de la sanción puede disponer la realización de actuaciones complementarias, siempre que las considere indispensables para resolver el procedimiento”. (Énfasis añadido).
necesario que se obtengan mayores elementos de convicción mediante la disposición de las correspondientes actuaciones complementarias”. (Énfasis añadido).
Es imperativo recalcar que las instancias del sistema responsables de la tramitación del procedimiento administrativo sancionador deben garantizar que la motivación comprenda todas las alegaciones de los administrados, analizando sus fundamentos de hecho y de derecho; así como sustentando adecuadamente la aplicación, interpretación o integración normativa que corresponda a la absolución de cada una de las alegaciones planteadas, conforme a los precedentes o jurisprudencia constitucionalmente establecidos.
Respecto de la forma específica del vicio del acto administrativo identificado, debe precisarse que el Tribunal Constitucional en reiterada jurisprudencia no solo ha identificado sino ratificado el contenido constitucionalmente garantizado del derecho a la debida motivación de las resoluciones, por ejemplo, en la Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente N° 00728-2008-PHC/TC, precisa:
“7. El derecho a la debida motivación de las resoluciones judiciales es una garantía del justiciable frente a la arbitrariedad judicial y garantiza que las resoluciones no se encuentren justificadas en el mero capricho de los magistrados, sino en datos objetivos que proporciona el ordenamiento jurídico o los que se derivan del caso. Sin embargo, no todo ni cualquier error en el que eventualmente incurra una resolución judicial constituye automáticamente la violación del contenido constitucionalmente protegido del derecho a la motivación de las resoluciones judiciales. Así, en el Exp. N.° 3943-2006-PA/TC y antes en el voto singular de los magistrados Gonzales Ojeda y Alva Orlandini (Exp. N.° 1744-2005-PA/TC), este Colegiado Constitucional ha precisado que el contenido constitucionalmente garantizado de este derecho queda delimitado, entre otros, en los siguientes supuestos: a) Inexistencia de motivación o motivación aparente. Está fuera de toda duda que se viola
el derecho a una decisión debidamente motivada cuando la motivación es inexistente o cuando la misma es solo aparente, en el sentido de que no da cuenta de las razones mínimas que sustentan la decisión o de que no responde a las alegaciones de las partes del proceso, o porque solo intenta dar un cumplimiento formal al mandato, amparándose en frases sin ningún sustento fáctico o jurídico. b) Falta de motivación interna del razonamiento. La falta de motivación interna del razonamiento [defectos internos de la motivación] se presenta en una doble dimensión; por un lado, cuando existe invalidez de una inferencia a partir de las premisas que establece previamente el Juez en su decisión; y, por otro lado, cuando existe incoherencia narrativa, que a la postre se presenta como un discurso absolutamente confuso incapaz de transmitir, de modo coherente, las razones en las que se apoya la decisión. Se trata, en ambos casos, de identificar el ámbito constitucional de la debida motivación mediante el control de los argumentos utilizados en la decisión asumida por el Juez o Tribunal; sea desde la perspectiva de su corrección lógica o desde su coherencia narrativa. c) Deficiencias en la motivación externa; justificación de las premisas. El control de la motivación también puede autorizar la actuación del juez constitucional cuando las
premisas de las que parte el Juez no han sido confrontadas o analizadas respecto de su validez fáctica o jurídica. Esto ocurre por lo general en los casos difíciles, como los identifica Dworkin, es decir, en aquellos casos donde suele presentarse problemas de pruebas o de interpretación de disposiciones normativas. La motivación se presenta en este caso como una garantía para validar las premisas de las que parte el Juez o Tribunal en sus decisiones. Si un Juez, al fundamentar su decisión: 1) ha establecido la existencia de un daño; 2) luego, ha llegado a la conclusión de que el daño ha sido causado por “X”, pero no ha dado razones sobre la vinculación del hecho con la participación de “X” en tal supuesto, entonces estaremos ante una carencia de justificación de la premisa fáctica y, en consecuencia, la aparente corrección formal del razonamiento y de la decisión podrán ser enjuiciadas por el juez [constitucional] por una deficiencia en la justificación externa del razonamiento del juez. Hay que precisar, en este punto y en línea de principio, que el hábeas corpus no puede reemplazar la actuación del juez ordinario en la valoración de los medios de prueba, actividad que le corresponde de modo exclusivo a éste, sino de controlar el razonamiento o la carencia de argumentos constitucionales; bien para respaldar el valor probatorio que se le confiere a determinados hechos; bien tratándose de problemas de interpretación, para respaldar las razones jurídicas que sustentan determinada comprensión del derecho aplicable al caso. Si el control de la motivación interna permite identificar la falta de corrección lógica en la argumentación del juez, el control en la justificación de las premisas posibilita identificar las razones que sustentan las premisas en las que ha basado su argumento. El control de la justificación externa del razonamiento resulta fundamental para apreciar la justicia y razonabilidad de la decisión judicial en el Estado democrático, porque obliga al juez a ser exhaustivo en la fundamentación de su decisión y a no dejarse persuadir por la simple lógica formal. d) La motivación insuficiente. Se refiere, básicamente, al mínimo de motivación exigible atendiendo a las razones de hecho o de derecho indispensables para asumir que la decisión está debidamente motivada. Si bien, como ha establecido este Tribunal en reiterada jurisprudencia, no se trata de dar respuestas a cada una de las pretensiones planteadas, la insuficiencia, vista aquí en términos generales, sólo resultará relevante desde una perspectiva constitucional si es que la ausencia de argumentos o la "insuficiencia" de fundamentos resulta manifiesta a la luz de lo que en sustancia se está decidiendo. e) La motivación sustancialmente incongruente. El derecho a la debida motivación de las resoluciones obliga a los órganos judiciales a resolver las pretensiones de las partes de manera congruente con los términos en que vengan planteadas, sin cometer, por lo tanto, desviaciones que supongan modificación o alteración del debate procesal (incongruencia activa). Desde luego, no cualquier nivel en que se produzca tal incumplimiento genera de inmediato la posibilidad de su control. El incumplimiento total de dicha obligación, es decir, el dejar incontestadas las pretensiones, o el desviar la decisión del marco del debate judicial generando indefensión, constituye vulneración del derecho a la tutela judicial y también del derecho a la motivación de la sentencia (incongruencia omisiva). Y es que, partiendo de una concepción democratizadora del proceso como la que se expresa en nuestro texto fundamental (artículo 139°, incisos 3 y 5), resulta un imperativo constitucional que los justiciables obtengan de los órganos judiciales una respuesta razonada, motivada y congruente de las pretensiones efectuadas; pues precisamente el principio de congruencia procesal exige que el juez, al momento de pronunciarse sobre una causa determinada, no omita, altere o se exceda en las peticiones ante él formuladas. f) Motivaciones cualificadas. - Conforme lo ha destacado este Tribunal, resulta indispensable una especial justificación para el caso de decisiones de rechazo de la demanda, o cuando, como producto de la decisión jurisdiccional, se afectan derechos fundamentales como el de la libertad. En estos casos, la motivación de la sentencia opera como un doble mandato, referido tanto al propio derecho a la justificación de la decisión como también al derecho que está siendo objeto de restricción por parte del Juez o Tribunal”. (Énfasis añadido).
En consecuencia, esta Sala encuentra acreditada la vulneración al debido procedimiento, configurada a partir de una motivación aparente. Ello se evidencia en que la Subintendencia de Sanción y la Intendencia competente, si bien citaron normas y reiteraron los hechos consignados por el personal inspectivo, no realizaron un análisis integral, razonado ni suficiente respecto del escrito presentado por la impugnante el 22 de setiembre de 2021, mediante el cual remitió documentación vinculada a los requerimientos de información notificados en fechas 01 de setiembre de 2021 y 09 de setiembre de 2021, pese a haber sido ingresado antes de la emisión del Acta de Infracción y durante la vigencia de la orden de inspección. Asimismo, las instancias de mérito no evaluaron si dicha presentación permitía continuar las actuaciones inspectivas ni justificaron operativamente la eventual falta de idoneidad o suficiencia del medio empleado para su remisión, omitiendo determinar si la conducta atribuida constituía una mera demora o una efectiva obstrucción a la labor inspectiva. Tales omisiones evidencian la ausencia de un sustento fáctico y jurídico claro, suficiente y coherente que respalde la decisión adoptada, vulnerándose con ello el deber de motivación y el derecho al debido procedimiento administrativo.
Cabe precisar que, realizado el análisis de conservación del acto conforme al artículo 14° del TUO de la LPAG15, el vicio resulta trascendente y no comprendido en las causales taxativamente consideradas en el precitado artículo por no tratarse de una motivación insuficiente o parcial sino una aparente. Por ello, conforme al numeral 2 del artículo 10° del TUO de la LPAG, el acto deviene en nulo.
“Artículo 10.- Causales de nulidad Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes: (…) 2. El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno de los supuestos de conservación del acto a que se refiere el artículo 14”. (Énfasis añadido).
15 Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo 14.- Conservación del acto 14.1 Cuando el vicio del acto administrativo por el incumplimiento a sus elementos de validez, no sea trascendente, prevalece la conservación del acto, procediéndose a su enmienda por la propia autoridad emisora. 14.2 Son actos administrativos afectados por vicios no trascendentes, los siguientes: 14.2.1 El acto cuyo contenido sea impreciso o incongruente con las cuestiones surgidas en la motivación. 14.2.2 El acto emitido con una motivación insuficiente o parcial. 14.2.3 El acto emitido con infracción a las formalidades no esenciales del procedimiento, considerando como tales aquellas cuya realización correcta no hubiera impedido o cambiado el sentido de la decisión final en aspectos importantes, o cuyo incumplimiento no afectare el debido proceso del administrado. 14.2.4 Cuando se concluya indudablemente de cualquier otro modo que el acto administrativo hubiese tenido el mismo contenido, de no haberse producido el vicio. 14.2.5 Aquellos emitidos con omisión de documentación no esencial. 14.3 No obstante la conservación del acto, subsiste la responsabilidad administrativa de quien emite el acto viciado, salvo que la enmienda se produzca sin pedido de parte y antes de su ejecución.
En efecto, no resulta aplicable la conservación del acto prevista en el artículo 14° del TUO de la LPAG, dado que el vicio identificado trasciende la mera insuficiencia o parcialidad de la motivación, sino que se trata de una motivación aparente que afecta directamente la validez del procedimiento administrativo. Ello se sustenta en la omisión de un análisis integral, razonado y suficiente del escrito presentado por la impugnante con fecha 22 de setiembre de 2021, mediante el cual remitió documentación vinculada a los requerimientos de información notificados en fechas 01 de setiembre de 2021 y 09 de setiembre de 2021, pese a haber sido ingresado antes de la emisión del Acta de Infracción y durante la vigencia de la orden de inspección. Asimismo, no se evaluó si dicha documentación permitía la prosecución de las actuaciones inspectivas ni se efectuó una debida diferenciación entre un supuesto de mera demora y uno de efectiva obstrucción a la labor inspectiva, aspectos determinantes para la correcta subsunción de la conducta en el numeral 46.3 del artículo 46° del RLGIT. Tales omisiones comprometen el núcleo del derecho al debido procedimiento y el Principio de Verdad Material, así como el ejercicio legítimo de la potestad sancionadora.
En ese sentido, toda imputación administrativa debe sustentarse en un análisis completo y razonado de los hechos acreditados y del tipo infractor aplicable, verificando que la conducta atribuida se ajuste correctamente al marco normativo. Sin embargo, en el presente caso, las instancias de mérito no realizaron un análisis integral del medio probatorio presentado por la impugnante, al no evaluar materialmente la documentación ingresada durante la vigencia de la orden de inspección ni ponderar su oportunidad, contenido y utilidad para el desarrollo de las actuaciones inspectivas. Esta omisión generó vacíos sustanciales en la fundamentación del acto, afectando la correcta determinación de los presuntos incumplimientos imputados y vulnerando el derecho al debido procedimiento y el Principio de Verdad Material.
En tal sentido, se configura la causal de nulidad prevista en el numeral 2 del artículo 10° del TUO de la LPAG, dado que se ha advertido un defecto en un requisito esencial de validez del acto administrativo consistente en la motivación, previsto en el numeral 4 del artículo 3° del TUO de la LPAG. Dicho requisito exige que todo acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico, considerando todos los elementos fácticos y jurídicos relevantes para la decisión.
En el caso concreto, aun cuando la impugnante presentó documentación relevante vinculada a los requerimientos de información formulados durante las actuaciones inspectivas, las instancias de mérito no efectuaron una valoración integral y razonada de dicho medio probatorio, ni explicaron de qué manera su presentación habría impedido o frustrado la finalidad de la inspección del trabajo. Asimismo, tampoco se efectuó una evaluación previa destinada a determinar si la documentación presentada permitía la prosecución de las actuaciones inspectivas, análisis indispensable antes de proceder a la calificación jurídica de las conductas atribuidas y a su eventual subsunción en el numeral 46.3 del artículo 46° del RLGIT, respectivamente. Estas omisiones generaron vacíos sustanciales en la fundamentación del acto administrativo y afectaron directamente la correcta determinación de los presuntos incumplimientos imputados. En consecuencia, se evidencia que las instancias de mérito no cumplieron con el deber de motivación suficiente ni con los principios del debido procedimiento y de verdad material, lo que justifica declarar la nulidad de la resolución impugnada.
Por tanto, no resulta posible convalidar las actuaciones realizadas por la Subintendencia de Sanción e Intendencia competente, en tanto omitieron realizar una evaluación de
manera adecuada y completa de los hechos que motivaron el presente procedimiento sancionador. Contrariamente a lo exigido por la normativa aplicable, no emitieron un pronunciamiento debidamente motivado respecto de los argumentos ni de los medios probatorios ofrecidos por la impugnante, en particular, sobre la documentación presentada durante la vigencia de la orden de inspección y su incidencia en la configuración de los presuntos incumplimientos imputados. Esta omisión ha generado una afectación directa al derecho de defensa y al derecho al debido procedimiento administrativo.
Estando a lo expuesto, este Tribunal ha identificado que la Resolución de Subintendencia N° 321-2023-SUNAFIL/ILM/SISA4, notificada el 26 de enero de 2023, confirmada por la Resolución de Intendencia N° 1559-2023-SUNAFIL/ILM, notificada el 04 de diciembre de 2023, incurre en vicio de nulidad y se encuentra dentro del supuesto de hecho contemplado en el numeral 2 del artículo 10° del TUO de la LPAG, dada la existencia de un vicio en el acto administrativo constituido por la motivación aparente.
Sobre la potestad del Tribunal para declarar la nulidad de los actos emitidos por las autoridades conformantes del Sistema de Inspección del Trabajo
El artículo 15° de la Ley N° 29981 señala que el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. En ese sentido, el artículo 14° del Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema”. Precisa, además, que se sustenta en la “inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal”.
En el caso concreto, se han identificado vicios en el trámite del procedimiento administrativo sancionador que acarrean la nulidad de al menos de un acto administrativo expedido por una autoridad del Sistema de Inspección del Trabajo.
En tal sentido, considerando que, la Resolución de Subintendencia N° 321-2023- SUNAFIL/ILM/SISA4, notificada el 26 de enero de 2023, ha sido emitida vulnerando el derecho al debido procedimiento administrativo, de conformidad con el numeral 12.1 del artículo 12° y el numeral 13.1 del artículo 13° del TUO de la LPAG. Por tanto, tal resolución carece de efectos y, en consecuencia, conforme al numeral 2 del artículo 10° del citado cuerpo normativo16, corresponde declarar la nulidad de la citada resolución, y de los
16 Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo 10.- Causales de nulidad Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes:
sucesivos actos u actuaciones del procedimiento, al haberse vulnerado el debido procedimiento.
Conforme a lo anterior, se deberá retrotraer el procedimiento administrativo sancionador al momento en el cual se produjo el vicio inicial; esto es, al momento de emisión de la Resolución de Subintendencia respectiva, a efectos que dicha instancia emita una nueva decisión considerando los argumentos contenidos en la presente resolución, conforme a lo prescrito en el numeral 12.1 del artículo 12° del TUO de la LPAG.
En consecuencia, corresponde remitir los actuados del presente procedimiento administrativo sancionador al Intendente respectivo y a la Gerencia General de SUNAFIL, a efectos que –de ser el caso– procedan conforme a sus competencias, en el marco del ejercicio de la potestad disciplinaria de la Administración regulada en el Sistema Administrativo de Gestión de los Recursos Humanos y conforme al Título V del TUO de la LPAG.
Finalmente, por las consideraciones previamente expuestas, no resulta necesario emitir pronunciamiento respecto de los demás alegatos formulados en el recurso de revisión.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR.
SE RESUELVE:
PRIMERO. – Declarar FUNDADO el recurso de revisión interpuesto por el Consorcio Supervisor Sierra 2, y, en consecuencia, NULA la Resolución de Subintendencia N° 321-2023- SUNAFIL/ILM/SISA4, notificada el 26 de enero de 2023, y la de los sucesivos actos y actuaciones emitidas en el procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 2947-2021-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. – RETROTRAER el procedimiento administrativo sancionador al momento en el que se produjo el vicio, esto es, a la emisión de la Resolución de Subintendencia N° 321-2023- SUNAFIL/ILM/SISA4, notificada el 26 de enero de 2023, a fin de que la instancia competente emita un nuevo pronunciamiento considerando los alcances señalados en la presente resolución.
TERCERO. – Remitir los actuados a la Intendencia de Lima Metropolitana, y a la Gerencia General de la SUNAFIL, a fin de que, de considerarlo conveniente, procedan conforme a sus atribuciones y de acuerdo con lo señalado en el considerando 6.52 de la presente resolución.
CUARTO. – Notificar la presente resolución al Consorcio Supervisor Sierra 2, y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.
(…) 2. El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno de los supuestos de conservación del acto a que se refiere el artículo 14.
QUINTO. – Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
20260218MABJ – HR: 278-2021
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