Acvo Ingeniería y Construcción S.A.C

Antecedentes

1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Seguridad Social (Sub Materias: Inscripción de trabajadores en el régimen de seguridad social en salud y en pensiones); Planillas o registros que la sustituyan (Sub Materia: Registro de trabajadores y otros en la Planilla; Entrega de boletas de pago al trabajador y sus formalidades; Alta, modificación y baja en el T-Registro); Remuneraciones (Sub Materias: Pago de remuneración (Sueldos y salarios); Pago de bonificaciones); Verificación de regímenes especiales y grupos específicos (Sub Materia: Construcción civil).

conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53° del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006- TR y modificatorias (en adelante, el RLGIT).

- Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no acreditar el pago de bonificaciones (bonificación por alta especialización y bonificación por movilidad, según corresponda), de acuerdo a lo señalado en el sub numeral 4.12.2 de los hechos constatados, tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24° del RLGIT.

- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no haber acreditado el cumplimiento de la Medida Inspectiva de Requerimiento adoptado y notificado vía Casilla Electrónica en fecha 31 de agosto de 2022, conforme se indica en el sub numeral 4.13 de los hechos constatados, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46° del RLGIT.

2 Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 49.- Recursos administrativos Los recursos administrativos del procedimiento administrativo sancionador son aquellos previstos en el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS. (…).

3 Decreto Supremo N° 019-2006-TR, Aprueban Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 55.- De los recursos administrativos Los recursos administrativos previstos en el procedimiento sancionador son los siguientes: (…). b) Recurso de apelación: se interpone ante la autoridad que emitió la resolución en primera instancia a fin de que lo eleve a su superior jerárquico, el que resolverá sobre el mismo. El recurso debe indicar los fundamentos de derecho que lo sustenten. El término para la interposición de los recursos es de quince (15) días hábiles perentorios, (…).

4 Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo 220.- Recurso de apelación El recurso de apelación se interpondrá cuando la impugnación se sustente en diferente interpretación de las pruebas producidas o cuando se trate de cuestiones de puro derecho, debiendo dirigirse a la misma autoridad que expidió el acto que se impugna para que eleve lo actuado al superior jerárquico.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

5 Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1.- Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), en adelante Sunafil, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.

6 Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15.- Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…).

7 Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento.

LGIT), el artículo 17° del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR8, y el artículo 2° del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR9 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

Del Recurso De Revisión

El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa. 8 Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Decreto Supremo que aprueba la Sección Primera del Reglamento de Organización y Funciones de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. 9 Decreto Supremo N° 004-2017-TR, Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.

por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”10.

IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE Acvo Ingeniería y Construcción S.A.C.

Fundamentos Del Recurso De Revisión

Con fecha 11 de enero de 2024, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 203-2023-SUNAFIL/IRE-ANC, señalando los siguientes alegatos:

i. En relación con la bonificación de movilidad, se adoptó la modalidad de trabajo en campamento debido a que en la zona de Huarmey no se contaba con personal calificado

10 Artículo 14° del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR.

con experiencia en obras de infraestructura educativa, las cuales exigen estrictos estándares de supervisión, capacitación y experiencia en las partidas previstas en el presupuesto de obra. Por tal motivo, se contrató personal proveniente de Lima, asumiendo el alojamiento en hoteles de la zona y la alimentación correspondiente, acordándose que la movilidad quedaría comprendida dentro de dicha modalidad, conforme a la normativa laboral vigente. ii. La bonificación de movilidad ascendía a S/ 8.00 por día efectivamente laborado de lunes a sábado y S/ 5.00 por domingos y feriados efectivamente laborados, y era abonada únicamente al personal no calificado contratado en la zona, en cumplimiento de acuerdos con la población aledaña y beneficiarios de la obra, quienes priorizaban la contratación local. En el caso del personal desplazado, se asumió el pago íntegro del alojamiento mensual en lugares cercanos a la obra, lo que representaba un gasto superior al monto que hubiera correspondido por concepto de movilidad, evitando así cualquier perjuicio económico. iii. No obstante, la autoridad inspectiva adoptó una interpretación estrictamente formal, sin analizar la finalidad de la norma ni verificar si existió un perjuicio real a los trabajadores. El pago del alojamiento constituyó un beneficio efectivo y más favorable que la bonificación de movilidad, circunstancia que no fue debidamente valorada al emitirse las resoluciones. En consecuencia, corresponde revocar la resolución impugnada. iv. En relación con la supuesta obstrucción a la labor inspectiva, se reitera que se cumplió oportunamente con la presentación de la documentación requerida por la autoridad en cada una de las oportunidades en que fue solicitada, no configurándose conducta alguna que evidencie negativa, resistencia o entorpecimiento del procedimiento inspectivo. v. La resolución impugnada afirma, sin debida fundamentación, la existencia de incumplimiento tanto en el pago de la bonificación por movilidad como en la medida inspectiva de requerimiento, contraviniendo el artículo 6° del TUO de la LPAG. No se precisa qué disposición normativa exige la presentación de un documento mediante el cual se informe a los trabajadores sobre el transporte hacia la obra, ni se sustenta jurídicamente la obligación cuyo supuesto incumplimiento se imputa. vi. Todo acto administrativo debe encontrarse debidamente motivado, conforme al numeral 1.2 del artículo IV y al numeral 4 del artículo 3° del TUO de la LPAG, debiendo guardar proporción con su contenido y con el ordenamiento jurídico. La falta de motivación adecuada vulnera el Principio de Debido Procedimiento y configura causal de nulidad conforme a lo previsto en el numeral 2 del artículo 10° del TUO de la LPAG. Asimismo, no se ha acreditado la configuración de ninguno de los supuestos previstos en el artículo 36° de la LGIT, habiéndose brindado colaboración y documentación durante toda la actuación inspectiva. vii. No se precisa cuál habría sido la acción u omisión concreta que constituya infracción a la labor inspectiva, lo que evidencia una decisión arbitraria y carente de sustento, generando un estado de indefensión. En consecuencia, corresponde que el Tribunal de Fiscalización Laboral declare fundado el recurso y deje sin efecto la sanción impuesta.

Análisis Del Recurso De Revisión

Sobre la naturaleza y finalidad del recurso de revisión

“Artículo 49.- Recursos administrativos Los recursos administrativos del procedimiento administrativo sancionador son aquellos previstos en el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS. El Recurso de revisión es de carácter excepcional y se interpone ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral. El Reglamento determina las demás condiciones para el ejercicio de los recursos administrativos”.

“(…) la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”. (Énfasis añadido).

“6.17. Sobre la base de lo previsto en el literal a) del artículo 16 y el inciso 18.1 del artículo 18 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral (Decreto Supremo N° 004-2017-TR), tras el control de admisibilidad del recurso de revisión interpuesto, a cargo de la autoridad emisora de la decisión impugnada, este órgano de revisión tiene el deber de efectuar el control de procedencia del recurso. Así, se declarará la improcedencia del recurso de revisión en los siguientes supuestos: i) Cuando el acto impugnado no corresponda a resoluciones de segunda instancia que se pronuncian sobre la imposición de sanciones; ii) Cuando la infracción materia de sanción que se impugna, no esté tipificada como muy grave en el RLGIT; o iii) Cuando el recurso de revisión no se sustente en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria emitidos por este Tribunal. 6.18. Lo anterior exige al administrado una mayor rigurosidad en la formulación de sus escritos de revisión, en la medida que, al tratarse de un recurso extraordinario, para que los

fundamentos contenidos en este puedan ser conocidos y evaluados por el Tribunal, no basta que la resolución recurrida contenga la imposición de sanciones por infracciones muy graves, sino que su impugnación debe ceñirse estrictamente a los presupuestos básicos establecidos en el artículo 14 del Reglamento del Tribunal, esto es: 1) Debe cuestionar al menos una infracción tipificada y calificada como muy grave, en el RLGIT, o en caso de omisión, el razonamiento empleado es suficiente para deducir ello, y; 2) Este cuestionamiento debe sustentarse necesariamente, en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas que rigen el derecho laboral, y/o en el apartamiento inmotivado de algún precedente de observancia obligatoria emitido por este Tribunal, que haya incidido directa o indirectamente, en la determinación de las infracciones. 6.19. Y es que, en ciertos casos, se aprecia la existencia de recursos de revisión donde, impugnándose una resolución que confirma la imposición de una sanción económica por la comisión de alguna infracción tipificada como muy grave en el RLGIT; no se cuestiona expresamente dicha infracción de forma directa o siquiera indirecta (cuando no se plantea algún razonamiento que pueda permitir deducir ello). Tal situación implica que tales recursos promueven asuntos fuera de la competencia material de este Tribunal, debiendo éste órgano colegiado declarar la improcedencia, conforme a la normativa que rige su actuación. (…)”.

Sobre la supuesta vulneración al debido procedimiento y motivación

“Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten. La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo”. (Énfasis añadido).

“2. El Tribunal Constitucional estima oportuno recordar, conforme lo ha manifestado en reiterada y uniforme jurisprudencia, que el debido proceso, como principio constitucional, está concebido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. Vale decir que cualquier actuación u omisión

de los órganos estatales dentro de un proceso, sea este administrativo -como en el caso de autos- o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal”. (Énfasis añadido).

Sobre la medida inspectiva de requerimiento

como muy grave, conforme a lo previsto en el numeral 46.7 del artículo 46° del RLGIT, siendo sancionable con multa, de acuerdo a lo establecido en el artículo 36° de la LGIT.

“6.8 Así, los expedientes sancionadores que se tramitan en el Sistema de Inspección del Trabajo no son, sin embargo, unos que permitan distinguir imputaciones que solamente contengan casos “muy graves”, “graves” o bien “leves”, siendo habitual que en los casos sometidos a este Tribunal se encuentren imputaciones que contemplen infracciones calificadas normativamente como “muy graves” y alguna o algunas más de distinto grado. Ante este tipo de plataformas impugnatorias, el Tribunal de Fiscalización Laboral se encuentra obligado a distinguir lo que es materia de su estricta competencia de aquello que no lo es, conforme con la normativa glosada. 6.9 En ciertos casos —como el que es objeto de la presente resolución—el recurso de revisión propone el análisis de infracciones a la labor inspectiva consistentes en el incumplimiento de la medida de requerimiento contenidas en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT10, pero las materias objeto de la medida de requerimiento son calificadas por la normativa como faltas “graves” o “leves”, lo que deposita a tales causas fuera de la competencia material de este Tribunal. 6.10 De esta forma, la evaluación de los recursos de revisión interpuestos contra sanciones administrativas por inejecución de medidas de requerimiento deberá circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la proporcionalidad, razonabilidad y legalidad de tales medidas, sin invadir una competencia administrativa vedada, como son las infracciones calificadas como graves y leves, que en expedientes como el presente, han adquirido firmeza con la expedición (y notificación) de la resolución de segunda instancia”. (Énfasis añadido).

“6.26 La medida La medida inspectiva de requerimiento, al ser una “orden dispuesta por la inspección de trabajo para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo”, debe contener un mandato claro y su entendimiento debe regirse por la razonabilidad, el deber de colaboración y la buena fe procedimental. En ese sentido, la medida de requerimiento debe cumplir con expresar el ámbito subjetivo y objetivo, siendo estos extremos suficientes para producir el resultado esperado por la medida: la rectificación de una situación antijurídica.

a) Ámbito subjetivo: En primer lugar, debe individualizar a los trabajadores afectados por el incumplimiento reprochado al sujeto inspeccionado;

b) Ámbito objetivo: En segundo lugar, a) debe identificar la afectación resultante de un comportamiento imputable al empleador —como ocurre en el caso de autos, al describirse el número de horas en sobretiempo laboradas, así como su incumplimiento

en el pago— y, b) establecer cómo es que debe cumplirse dicha medida, es decir, qué acciones debe ejecutar el inspeccionado a fin de revertir la conducta reprochada. En ese sentido, el ámbito objetivo de la medida de requerimiento no se agota con la mención de la normativa legal vigente afectada o inobservada por el sujeto inspeccionado, sino que incluye el mandato de su cumplimiento, en la forma y modo esperado. (…)”. 6.20. Es pertinente señalar que, mediante Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL/TFL, que constituye precedente de observancia obligatoria, este Tribunal reconoce la naturaleza independiente de las infracciones contra la labor inspectiva, estableciendo que: “los actos o hechos que impiden o dificulten la labor inspectiva y que se consignan en el acta de infracción, constituyen infracciones que no tienen una naturaleza secundaria, adjunta ni dependiente respecto de posibles infracciones ocurridas y detectadas en la visita inspectiva, referentes a aspectos sustantivos objeto de control por la inspección del trabajo”. Por lo tanto, su configuración se realiza de manera independiente a las infracciones detectadas en relación con el ordenamiento jurídico sociolaboral o en materia de seguridad y salud en el trabajo. 6.21. En ese sentido, se aprecia que la medida inspectiva de requerimiento de fecha 31 de agosto de 2022, obrante en el expediente inspectivo, dispuso a la impugnante en su calidad de sujeto inspeccionado11, cumpla con realizar las siguientes obligaciones en un plazo máximo de cuatro (04) días hábiles:

FIGURA N° 01

11 Esto al momento de las actuaciones inspectivas realizadas.

(…) (…) (…) (…)

(…) (…)

12 Tal como consta en el numeral 4.11.2, 4.12.1 y 4.12.2 del acápite IV. Hechos Constatados del Acta de Infracción.

documentación presentada en su oportunidad no habría obstruido la labor inspectiva, ni que habría incurrido en alguna negativa, resistencia o entorpecimiento del procedimiento inspectivo, tal como lo establece el artículo 36° de la LGIT, corresponde precisar que dicha disposición establece las conductas que constituyen obstrucción o incumplimiento del deber de colaboración frente a la labor inspectiva, las cuales se encuentran reguladas en la LGIT y en el RLGIT. En ese sentido, debe tenerse presente que el deber de colaboración no se agota en la mera presentación formal de documentación, sino que implica el cumplimiento íntegro, oportuno y efectivo de los mandatos contenidos en la medida inspectiva de requerimiento dispuesta por el personal inspectivo. En efecto, el numeral 46.7 del artículo 46° del RLGIT tipifica expresamente como infracción muy grave el no cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas en orden al cumplimiento de la normativa sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, configurándose así una vulneración autónoma del deber de colaboración. En consecuencia, el incumplimiento de una medida inspectiva de requerimiento se configura aun cuando el administrado haya presentado información o documentación que no acredite de manera suficiente el acatamiento íntegro del mandato o mandatos impuestos. Por lo tanto, la sola alegación de haber presentado documentación no resulta idónea para desvirtuar la infracción imputada, más aún, cuando no se demuestra el cumplimiento total.

infracción, desestimándose en consecuencia los alegatos formulados por la impugnante en su integridad.

Información Adicional

N° Materia Conducta infractora Tipificación legal y clasificación

No acreditar el pago de bonificaciones

1 Relaciones (bonificación por alta especialización y Numeral 24.4 del laborales bonificación por movilidad, según artículo 24° del RLGIT corresponda), de acuerdo a lo señalado en el sub numeral 4.12.2 de los hechos GRAVE

constatados.

No haber acreditado el cumplimiento de

2 Labor la medida inspectiva de requerimiento Numeral 46.7 del inspectiva adoptado y notificado vía casilla artículo 46° del RLGIT electrónica en fecha 31 de agosto de 2022, conforme se indica en el sub MUY GRAVE

numeral 4.13 de los hechos constatados.

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR.

SE RESUELVE:

PRIMERO. – Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por Acvo Ingeniería y Construcción S.A.C., en contra de la Resolución de Intendencia N° 203-2023-SUNAFIL/IRE- ANC, emitida por la Intendencia Regional de Áncash, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 840-2022-SUNAFIL/IRE-ANC, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.

SEGUNDO. – CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 203-2023-SUNAFIL/IRE-ANC, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46° del RLGIT.

TERCERO. – Declarar agotada la vía administrativa, respecto a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46° del RLGIT, debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa en las materias de su competencia. CUARTO. – Notificar la presente resolución a Acvo Ingeniería y Construcción S.A.C., y a la Intendencia Regional de Áncash, para sus efectos y fines pertinentes. QUINTO. – Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

20260225MABJ – HR: 7034-2024