Acruta & Tapia Ingenieros S.A.C.

Mediante Orden de Inspección N° 306-2022-SUNAFIL/IRE-UCA, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia de relaciones laborales1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 221-2022-SUNAFIL/IRE-UCA (en adelante, el Acta de Infracción). En mérito a la denuncia formulada en aplicación del inciso c) del artículo 12 de la LGIT.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 427-2022-SUNAFIL/IRE-UCA, notificada el 23 de diciembre de 2022, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006- TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 193-2023-SUNAFIL/IRE-UCA-SIFN, notificado el 22 de mayo de 2023 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Sanción de la Intendencia Regional de Ucayali, la que mediante Resolución de Sub Intendencia N° 325-2023-SUNAFIL/IRE- UCA/SISA, notificada el 03 de julio de 2023, multó a la impugnante, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 20 de julio de 2023, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 325-2023-SUNAFIL/IRE-UCA/SISA.

Mediante Resolución de Intendencia N° 186-2023-SUNAFIL/IRE-UCA, notificada el 13 de noviembre de 2023, la Intendencia Regional de Ucayali declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, confirmando la sanción impuesta, por haber incurrido en infracción.

Con escrito de fecha 04 de diciembre de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Ucayali el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 186-2023-SUNAFIL/IRE-UCA.

La Intendencia Regional de Ucayali admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM N° 1226-2023- SUNAFIL/IRE-UCA, recibido el 03 de enero de 2024 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299812, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299813, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo4 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR5, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de estos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”7.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que Acruta & Tapia Ingenieros S.A.C., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 186-2023- SUNAFIL/IRE-UCA, que confirmó la sanción impuesta por la comisión, entre otras, de una (01) infracción muy grave en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, y una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 14 de noviembre de 2023.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por Acruta & Tapia Ingenieros S.A.C.

El artículo VI del Título Preliminar del TUO de la LPAG, dispone que aquellos actos administrativos que resuelven casos particulares, “interpretando de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación, constituirán precedentes administrativos de

De igual forma, el Reglamento del Tribunal, mediante los artículos 3, 22 y 23, señala que constituye una competencia del Tribunal de Fiscalización Laboral – a través de su Sala Plena– el establecimiento de precedentes de observancia obligatoria, bajo los criterios establecidos por el TUO de la LPAG (interpretación de modo expreso y con carácter general), obligatorio para las entidades del Sistema de Inspección del Trabajo cuando así se precise expresamente, y siempre que una norma con rango de ley o decreto supremo no establezca lo contrario, entrando en vigencia al día siguiente de su publicación en el diario oficial El Peruano, salvo que el Tribunal expresamente disponga su vigencia diferida.

En esa línea argumentativa, mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2022 SUNAFIL/TFL del 22 de abril de 2022, publicado el 06 de mayo de 2022 en el diario oficial El Peruano, se aprobaron los siguientes precedentes de observancia obligatoria, vigentes desde el día siguiente de su publicación:

De igual modo, mediante Resolución de Sala Plena N° 003-2022-SUNAFIL/TFL de fecha 25 de julio de 2022, publicada el 17 de agosto en el diario oficial El Peruano, se resolvió

Lo anterior exige al administrado una mayor rigurosidad en la formulación de sus escritos de revisión, en la medida que, al tratarse de un recurso extraordinario, para que los fundamentos contenidos en este puedan ser conocidos y evaluados por el Tribunal, no basta que la resolución recurrida contenga la imposición de sanciones por infracciones muy graves, sino que su impugnación debe ceñirse estrictamente a los presupuestos básicos establecidos en el artículo 14 del Reglamento del Tribunal, esto es: 1) Debe cuestionar al menos una infracción tipificada y calificada como muy grave, en el RLGIT, o en caso de omisión, el razonamiento empleado es suficiente para deducir ello, y; 2) Este cuestionamiento debe sustentarse necesariamente, en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas que rigen el derecho laboral, y/o en el apartamiento inmotivado de algún precedente de observancia obligatoria emitido por este Tribunal, que haya incidido directa o indirectamente, en la determinación de las infracciones.

Y es que, en ciertos casos, se aprecia la existencia de recursos de revisión donde, impugnándose una resolución que confirma la imposición de una sanción económica por la comisión de alguna infracción tipificada como muy grave en el RLGIT; no se cuestiona expresamente dicha infracción de forma directa o siquiera indirecta (cuando no se plantea algún razonamiento que pueda permitir deducir ello). Tal situación implica que tales recursos promueven asuntos fuera de la competencia material de este Tribunal, debiendo este órgano colegiado declarar la improcedencia, conforme a la normativa que rige su actuación” (El resaltado es nuestro).

En ese sentido, el análisis de los argumentos de la impugnante se realizará bajo la competencia del Tribunal, vinculada con las infracciones muy graves, e identificando si sobre éstas se han producido alguno de los supuestos previstos en el artículo 14 del Reglamento del Tribunal.

La impugnante en su recurso de revisión cuestiona la concurrencia de los elementos de la relación laboral, puesto que considera que no se ha determinado la existencia de un vínculo laboral entre los trabajadores afectados y su empresa, con lo cual, se procederá a examinar si efectivamente se realizó un correcto análisis de los elementos de la relación laboral.

El artículo 4 del TUO de la LPCL, dispone lo siguiente respecto al contrato de trabajo: “En toda prestación personal de servicios remunerados y subordinados, se presume la existencia de un contrato de trabajo a plazo indeterminado”.

De lo expuesto, se colige que existe un vínculo de naturaleza laboral cuando se presenten los siguientes tres (3) elementos: (i) prestación personal del servicio, (ii) remuneración, y (iii) subordinación; siendo este último el elemento distintivo entre el contrato de trabajo y el contrato de locación de servicios, el cual adopta una serie de manifestaciones cuyo descubrimiento nos lleva a concluir el carácter laboral de una relación contractual.

Por su lado, el contrato de locación de servicios es definido en el artículo 1764 del Código Civil como aquel acuerdo de voluntades por el cual “el locador se obliga sin estar subordinados al comitente, a prestarle sus servicios por cierto tiempo o para un trabajo determinado, a cambio de una retribución”. De lo anterior, se advierte que el elemento esencial diferenciador entre uno y otro contrato es la subordinación.

Al respecto, el Tribunal Constitucional en la sentencia de fecha 22 de octubre de 2012 recaída en el Expediente N° 03146-2012-PA/TC, en cuyo fundamento 3.3.3, señala:

Por lo que, de comprobarse la existencia de los elementos del contrato de trabajo, los cuales pueden ser reforzados con la presencia de diversos rasgos de laboralidad, se tendrá por determinada una relación laboral generadora de efectos jurídicos.

En adhesión a ello, este Tribunal mediante la Resolución de Sala Plena N.º 001-2023 SUNAFIL/TFL de fecha 05 de enero de 20238, fijo como precedente administrativo de observancia obligatoria, los siguientes criterios vinculantes:

En consecuencia, si bien la Administración tiene la carga de prueba, ésta se traslada al administrado cuando mediante la presentación de algún medio de prueba oportuno considere que podrá desestimar el reproche administrativo alegado. Situación que no ha sucedido en el presente caso, toda vez que, la inspeccionada no ha presentado documentos que acrediten lo contrario a los medios probatorios analizados en el presente caso, ni ha logrado desvirtuar con sus argumentaciones los hechos constatados por los inspectores de trabajo formalizados en el Acta de Infracción, los cuales de acuerdo a lo prescrito en los artículos 16 y 47 de la LGIT9, merecen fe y se presumen ciertos. Por tanto, en virtud del principio de primacía de la realidad y el principio de licitud, los hechos constatados deben primar sobre las apariencias, que conjuntamente con los indicios de

Asimismo, este Tribunal mediante la Resolución de Sala Plena Nº 006-2022 SUNAFIL/TFL de fecha 26 de agosto de 202210, fijo como precedente administrativo de observancia obligatoria, los siguientes criterios vinculantes:

En este contexto, a fin de desentrañar la real naturaleza de los servicios prestados, el personal inspectivo está facultado para aplicar el Principio de Primacía de la Realidad, de advertir discrepancia entre los hechos que se desprendan de los documentos formales presentados por la inspeccionada y los hechos constatados en el marco de sus investigaciones, tal como lo expresa el numeral 2.2 del artículo 2 de la LGIT, que establece: “el funcionamiento y la actuación del Sistema de Inspección del Trabajo, así como de los servidores que lo integran, se regirán por los siguientes principios ordenadores: (…) 2. Primacía de la Realidad, en caso de discordancia, entre los hechos constatados y los hechos reflejados en los documentos formales debe siempre privilegiarse los hechos constatados” (énfasis añadido).

En el presente caso, las actuaciones inspectivas de investigación realizadas por el Inspector del Trabajo, ha permitido comprobar que existe una relación laboral entre el

De lo actuado en el procedimiento se advierte que las funciones encomendadas al señor Riveros Félix eran realizadas directamente por su persona. Así, también, se observa que en respuesta al requerimiento de fecha 24 de mayo de 2022, se han recabado por el Inspector del Trabajo el siguiente documento: “BASES INTEGRADAS ADJUDICACIÓN SIMPLIFICADA DL 1325-SM-047-2018-INPE-OIP-CS” en donde se aprecia que las condiciones para ser postor y/o contratista involucraban que se deba contar con un equipo de profesionales especializados y que los equipos de trabajo sean liderados por un Jefe de Supervisión el que era responsable del desarrollo y calidad de las especialidades. Así también, que en el mismo documento se dejada constancia que el punto B.6 CONTROL ECONOMICO FINANCIERO, consigna la prohibición de acordar con terceros la subcontratación de parte o totalidad de las prestaciones del contrato, en cualquier forma modo o medio”. En esa línea, mediante CARTA N° 1767-2019-INPE/11, el señor Riveros Félix ingresa a formar parte del equipo de trabajo el mismo que es liderado por el jefe de Supervisión, en este caso el Ing. Mario Cesar Bustillos Tejada, por lo que se evidencia su dependencia a un jefe inmediato, quien ejerce el control sobre las labores desarrolladas. Así también, que conforme los recibos por honorarios emitidos por el sujeto inspeccionado, los correos electrónicos, las CARTAS N° 1767-2019-INPE/11 y D000328- 2022-INPE-OIP, de fechas 20/12/2019 y 08/04/2022 respectivamente, en el cual el recurrente estuvo habilitado para ocupar el cargo de INGENIERO ESPECIALISTA EN COSTOS, PRESUPUESTO Y PROGRAMACIÓN, se acredita la prestación personal.

Por otro lado, es pertinente indicar que ha dejado constancia en el Acta de Infracción que el señor Riveros Villa Félix Armando adjunta al correo de electrónico de fecha 12 de abril de 2022 un descanso médico que su jefe inmediato el Ing. Mario Bustillo, le solicita con carácter de urgencia. Asimismo, que se evidencian correos electrónicos de fecha 28 de diciembre de 2019, 05 de octubre de 2020, 09 de octubre de 2020, 10 de octubre de 2020, 07 de noviembre de 2020, 01 de diciembre de 2020, 07 de diciembre de 2020, 26 de enero de 2022, 08 de febrero de 2022, 03 de marzo de 2022, 12 de marzo de 2022, 19 de marzo de 2022, 19 de marzo de 2022, correos denotan la subordinación, hacia el Jefe de supervisión, pues involucran entre otros, solicitudes de información, imposición de órdenes , llamadas de atención y control de labores.

Se corrobora que por el servicio prestado por el señor Riveros Félix, se le abonaba S/5,978.26, por el trabajo realizado, sustentado por recibos por honorarios que la misma la Inspeccionada remitió, los mismos que fueron emitidos con fecha 24 de mayo de 2021, 23 de junio de 2021, 21 de julio de 2021, 26 de agosto de 2021, 22 de septiembre 2021, 21 de octubre de 2021, 20 de noviembre de 2021, 16 de diciembre de 2021, 24 de febrero de 2022, lo que permiten identificar la continuidad de estas prestaciones económicas.

En ese sentido, se observa la regularidad y la ejecución continua de los servicios brindados por el señor Riveros Félix, siendo un elemento que debe ser considerado para determinar los rasgos de laboralidad.

En esa línea, cabe precisar que la Corte Suprema examinó el principio de primacía de la realidad, principio fundamental que, en caso de desajustes entre los hechos y las formas, da preferencia a lo primero. En aplicación de ello, la Corte refirió que el hecho de llamarse locación de servicios a un contrato de trabajo propiamente dicho no altera su esencia y, por lo tanto, se origina una serie de obligaciones por parte del empleador.

Por ello, detalló el Colegiado que, si una persona ha sido contratada indebidamente bajo la modalidad de locación de servicios, siendo su calidad jurídica la de trabajador subordinado, tiene derecho a reclamar todos los beneficios que le hubiere correspondido en esa calidad.

Por lo que, en el ejercicio de sus funciones, se verifica que el inspector comisionado ha recabado y actuado los medios probatorios necesarios para acreditar las imputaciones efectuadas, los mismos que se han consignado en el Acta de Infracción, motivo por el cual se evidencia que ha cumplido con la carga probatoria necesaria y suficiente para respaldar sus actuaciones e imputaciones. Por tanto, se evidencia la concurrencia de los elementos esenciales del contrato de trabajo, determinándose la existencia del vínculo de naturaleza laboral entre los trabajadores afectados y la impugnante. Asimismo, se corrobora que la instancia previa ha cumplido con su deber de motivación respecto a la debida identificación del vinculo laboral del trabajador afectado y la Inspeccionada.

De esta forma, al evidenciarse la existencia de los elementos del contrato de trabajo indicados en el artículo 4 del TUO de la Ley de Productividad y Competitividad Laboral, sobre el trabajador Riveros Félix y el Sujeto Inspeccionado; en consecuencia, le asisten los derechos laborales correspondiente a un contrato de trabajo. Tal como lo ha constatado el Inspector del Trabajo en el numeral 4.25 del Acta de Infracción:

Aunado a ello, es pertinente indicar que las labores realizadas por los trabajadores afectados fueron correctamente señaladas en el Acta de Infracción; debiendo desestimarse todos los argumentos relacionados a cuestionar la existencia de los elementos de la relación laboral.

Conforme lo establece el numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5 de la LGIT, los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento. Sobre ello, el numeral 13.5 del artículo 13 del RLGIT establece que, dichas medidas, se adoptan dentro del plazo establecido para la realización de las actuaciones de investigación o comprobatorias a que se refiere los numerales 13.3 y 13.4 del artículo 13 del mismo reglamento.

Al respecto, el artículo 14 de la LGIT, establece lo siguiente:

En similar sentido, el artículo 17 del RLGIT, establece en su numeral 17.2 que “si en el desarrollo de las actuaciones de investigación o comprobatorias se advierte la comisión de infracciones, los inspectores del trabajo emiten medidas de advertencia, requerimiento, cierre temporal del área de una unidad económica o de una unidad

Como se evidencia de las normas glosadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento administrativo sancionador (PAS).

Cabe indicar que, la inobservancia o incumplimiento de la medida de requerimiento genera la infracción calificada como muy grave a la labor inspectiva, prevista en el inciso 46.7 del artículo 46 del RLGIT, por no cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas para el cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral. Asimismo, cabe precisar que, esta infracción a la labor inspectiva se generaría con independencia y en forma adicional a la identificada dentro del marco de la ejecución a la labor inspectiva en materias sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo.

En esa línea argumentativa, de conformidad con el precedente administrativo de observancia obligatoria aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2022- SUNAFIL/TFL, publicada el 06 de mayo de 2022 en el diario oficial El Peruano, la evaluación de los alegatos relativos a las medidas inspectivas de requerimiento deben de encontrarse vinculadas bajo los siguientes aspectos:

De esta forma, la evaluación de los recursos de revisión interpuestos contra sanciones administrativas por inejecución de medidas de requerimiento deberá circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la proporcionalidad, razonabilidad y legalidad de tales medidas, sin invadir una competencia administrativa vedada, como son las infracciones calificadas como graves y leves, que en expedientes como el presente, han

En similar sentido -y de manera referencial – la versión 2 de la Directiva N° 001-2020- SUNAFIL/INII, aprobada mediante Resolución de Superintendencia N° 216-2021-SUNAFIL, del 10 de agosto de 2021, mantiene el mismo enfoque al detallar los factores para el establecimiento del plazo de cumplimiento en el numeral 7.15.5.

Asimismo, es pertinente traer a colación lo establecido por el precedente administrativo de observancia obligatoria aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 010-2025- SUNAFIL/TFL: “6.44. Con relación al carácter unitario de la medida inspectiva de requerimiento, esta Sala considera que dicho atributo está referido a su naturaleza. En ese sentido, aunque su contenido pueda comprender diversos mandatos específicos, cada uno de estos responde a un incumplimiento concreto y constituye, por tanto, una obligación autónoma susceptible de ser cumplida de manera independiente. Debiéndose precisar que, la eventual invalidez de alguno de los mandatos contenidos en la medida no afecta la exigibilidad de los demás, pues el carácter unitario garantiza la integridad de la medida dictada, mientras que la autonomía material de las obligaciones asegura la eficacia de la función inspectiva y refuerza la finalidad preventiva y correctiva del sistema” (énfasis añadido).

En el caso concreto, el inspector comisionado emitió la medida inspectiva de requerimiento el 11 de julio de 2022, con la cual le requirieron en el plazo de tres (03) días hábiles, que la inspeccionada, cumpla la siguiente acción, conforme se aprecia a continuación:

De acuerdo con el numeral 4.33 del Acta de Infracción, la impugnante no acreditó el cumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, configurándose con ello, la infracción al numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

Asimismo, se observa la razonabilidad, proporcionalidad y legalidad de la medida inspectiva de requerimiento, en tanto fue emitida dentro de las actuaciones inspectivas derivadas de la Orden de Inspección N° 306-2022-SUNAFIL/IRE-UCA, y en relación con los hallazgos que posteriormente fueron consolidadas en el Acta de Infracción. Además, es pertinente señalar que pese a que un extremo de la medida inspectiva de requerimiento no fue acogida como parte de la sanción impuesta por la Resolución de Sub Intendencia N° 325-2023-SUNAFIL/IRE-UCA/SISA, no obstante, esto no deja sin efecto la misma y la obligación que tenía la impugnante de cumplir con los demás extremos señalados en la misma.

En consecuencia, el inspector comisionado ha realizado una correcta aplicación de los artículos 14 de la LGIT y numeral 17.2 del artículo 17 del RLGIT, que señalan que para la

Ahora, la Inspeccionada alega, que no se ha demostrado de manera concluyente la supuesta relación laboral, por lo tanto, le resultaba imposible proporcionar documentos inexistentes, lo cual no debe interpretarse como una falta de cooperación, eximiéndolo de responsabilidad. Asimismo, sobre la medida inspectiva de requerimiento, se ha solicitado plazo adicional en fecha 01 de julio de 2022, por cinco días hábiles por la ardua labor que implica, no obstante, la solicitud no fue atendida.

Al respecto, cabe aclarar que la relación laboral fue acreditada conforme se ha desarrollado en los numerales 6.16 al 6.20 de la presente resolución, el Acta de Infracción, y las resoluciones emitidas por las instancias previas, por lo tanto, existía la obligación que la Inspeccionada, colabore con la Autoridad Inspectiva. Asimismo, aunque el texto de la medida utiliza la expresión “acreditar”, su contenido y finalidad trascienden una simple solicitud de información, configurándose como una verdadera medida de requerimiento conforme al artículo 20.3 del RLGIT. En primer lugar, tiene un propósito correctivo, al no limitarse a solicitar documentación, sino exigir la subsanación de infracciones previamente constatadas como la falta de formación e información en seguridad y salud en el trabajo de acuerdo a Ley, ella advertida desde el inicio de las diligencias inspectivas y en virtud de la única materia objeto de inspección. En segundo lugar, el requerimiento fue emitido bajo apercibimiento y con un plazo perentorio de tres días hábiles, lo que evidencia su carácter obligatorio y no meramente informativo. Además, aunque el contenido aparente una solicitud de medios probatorios, estos se exigen con la finalidad de verificar la efectiva corrección de las conductas infractoras, elemento que reafirma su naturaleza jurídica como medida de requerimiento en modalidad de subsanación, lo cual es consistente con el criterio establecido en el precedente de observancia obligatoria aprobado mediante Resolución de Sala Plena Nº002-2022-SUNAFIL/TFL, que reconoce que tales medidas tienen como finalidad revertir los efectos de una ilegalidad constatada, siendo de cumplimiento obligatorio por el inspeccionado; por lo tanto, no es atendible la ampliación de plazos, una vez emitida la disposición inspectiva, más aún si la solicitud se realizó el día en que culminaron las actuaciones inspectivas.

En tal sentido, debe mantenerse la sanción impuesta por la infracción tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT y desestimarse todos los argumentos dirigidos a cuestionar este extremo; puesto que, se encontraba en el deber de cumplir con lo dispuesto por la autoridad inspectiva. Por ello, al no evidenciarse una vulneración en la emisión de la medida inspectiva de requerimiento, que transgreda lo dispuesto por el artículo 14 de la LPAG y el numeral 17.2 del artículo 17 del RLGIT, corresponde confirmar la infracción tipificada.

Finalmente, conforme el análisis realizado en este extremo, no se advierte la concurrencia de ninguna de las causales de nulidad previstas en el artículo 10 del TUO de la LPAG, por lo que no corresponde acoger los argumentos formulados en este extremo, al no haberse configurado vicio alguno que afecte la validez, respecto la infracción tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, del acto administrativo impugnado.

Al respecto, el artículo 25 de la Constitución Política del Perú establece que las vacaciones son el derecho que tiene el trabajador a suspender la prestación de sus servicios durante cierto número de días al año, sin pérdida de la remuneración habitual, cuyo disfrute y compensación es regulada por ley o convenio. Toda persona tiene derecho, después de un año de prestación de servicios continuos, a unas vacaciones anuales pagadas.

Cabe señalar que, el artículo 15 del Decreto Legislativo N° 713, que consolida la legislación sobre descansos remunerados de los trabajadores sujetos al régimen laboral de la actividad privada, establece que: “la remuneración vacacional es equivalente a la que el trabajador hubiera percibido habitualmente en caso de continuar laborando. Se considera remuneración, a este efecto, la computable para la compensación por tiempo de servicios, aplicándose analógicamente los criterios establecidos para la misma”.

El artículo 22 del citado cuerpo normativo, señala que los trabajadores que cesen después de cumplido el año de servicios y el correspondiente récord, sin haber disfrutado del descanso, tendrán derecho al abono del íntegro de la remuneración vacacional. El récord trunco será compensado a razón de tanto dozavos y treintavos de la remuneración como meses y días computables hubiere laborado, respectivamente.

Así, el descanso vacacional implica el otorgamiento de tiempo al trabajador para que pueda dedicarlo al descanso, recreación, entre otro tipo de actividades distintas al trabajo. Por lo que, en consideración a ello, el trabajador que cumpla con una jornada completa, tiene derecho a treinta días calendario de descanso vacacional por cada año completo de servicios, con la finalidad de reponerse del desgaste sufrido.

Ahora bien, conforme lo descrito en el numeral 4.32 del Acta de Infracción, en el presente caso se ordenó el pago de la remuneración vacacional (incluido las indemnizaciones), a favor del recurrente por el periodo laborado que comprende desde diciembre 2019 hasta marzo 2022. En ese sentido, cabe precisar que, para tipificar una conducta como infractora dentro del tipo sancionador por el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, el cual sanciona la falta de goce del derecho al descanso vacacional, se debe verificar que el trabajador(a), haya alcanzado el derecho al descanso vacacional anual, y segundo, que la inspeccionada no haya cumplido con su otorgamiento dentro del periodo que correspondía su goce.

En esa línea se observa, que el numeral 24 de la Resolución de Sub Intendencia N° 325- 2023-SUNAFIL/IRE-UCA/SISA, reprocha como conducta:

Por tanto, en el presente caso, la conducta reprochada se sustenta en la determinación del incumplimiento en el pago de la remuneración vacacional, confundiendo a la vez la omisión del pago de la remuneración vacacional, con la omisión de otorgamiento del descanso vacacional, lo cual resulta erróneo, pues se trata de dos conductas distintas. Tal es así que, para la configuración del primer tipo infractor, se requiere que el trabajador haya gozado de su descanso vacacional, sin embargo, el empleador no canceló de forma íntegra y oportuna, entre otros, el pago correspondiente al concepto de remuneración vacacional o de vacaciones o truncas. Mientras que, para el segundo, el trabajador (a) debe haber alcanzado el derecho al descanso vacacional; y, a pesar de ello, su empleador no cumple con su otorgamiento, es decir, que el trabajador no haya gozado de su derecho al descanso vacacional, supuesto último que no se desprende de los hechos constatados por el inspector comisionado.

En ese sentido, corresponde señalar, en primer término, que el principio de legalidad, recogido en el numeral 1.1 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG, establece que las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitución Política del Perú, la ley y el derecho, dentro de las facultades que les han sido atribuidas y de acuerdo con los fines para los cuales fueron conferidas. Este principio constituye un límite infranqueable al ejercicio de la potestad sancionadora, al imponer que toda actuación se sustente en lo previsto por el ordenamiento jurídico.

En estrecha relación, el principio de tipicidad, previsto en el numeral 4 del artículo 248 del TUO de la LPAG, establece que solo constituyen conductas sancionables administrativamente aquellas infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analógica. Este mandato de tipificación se proyecta en dos niveles:

Respecto al segundo nivel, cuya materia es la que nos ocupa, se denota que la tipicidad cumple una función garantista en el procedimiento administrativo sancionador, al circunscribir la actuación de la Administración y evitar que, mediante interpretaciones amplificadas, se incluyan conductas no previstas en el ordenamiento. Ello obliga a que, desde la imputación de cargos, la autoridad administrativa verifique con precisión si la conducta atribuida al administrado se subsume en el supuesto infractor definido por la norma.

Bajo dicho marco, resulta pertinente examinar con detenimiento el contenido de la infracción muy grave en materia de relaciones laborales, contenida en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, y de la infracción grave en la misma materia, tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT, a fin de delimitar sus alcances y evitar que se subsuman de manera indistinta supuestos que tutelan bienes jurídicos diferentes.

El numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT establece como infracción muy grave: “El incumplimiento de las disposiciones relacionadas con la jornada de trabajo, refrigerio, trabajo en sobretiempo, trabajo nocturno, descanso vacacional y otros descansos, licencias, permisos y el tiempo de trabajo en general” (énfasis nuestro). Este supuesto sancionador se orienta a garantizar lo dispuesto en las regulaciones vinculadas al trabajo en sobre tiempo, es decir, busca asegurar que no exista una obligación de trabajar en sobre tiempo, superar los límites legales establecidos para las labores en sobretiempo o derechos similares que les reconoce el ordenamiento aplicable, sin que el empleador restrinja, omita o desconozca tales derechos.

Por su parte, el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT tipifica como infracción grave: “No pagar u otorgar íntegra y oportunamente las remuneraciones y los beneficios laborales a los que tienen derecho los trabajadores por todo concepto, incluidos los establecidos por convenios colectivos, laudos arbitrales, así como la reducción de los mismos en fraude a la ley” (énfasis nuestro). En este caso, el bien jurídico protegido es el cumplimiento patrimonial de las obligaciones económicas derivadas de la relación laboral, esto es, que el trabajador perciba de manera íntegra, completa y oportuna la remuneración y los beneficios que le corresponden.

Siendo así, la lectura sistemática de ambos numerales permite concluir que regulan dimensiones distintas del bien jurídico protegido, es decir, supuestos autónomos. En efecto, mientras el numeral 25.6 protege el uso de las regulaciones vinculadas a la omisión de otorgamiento del descanso vacacional, el numeral 24.4 garantiza la percepción de la remuneración y de los beneficios laborales como contraprestación económica. La indebida confusión de ambos supuestos conllevaría a vulnerar el principio de tipicidad, pues implicaría sancionar hechos bajo un tipo distinto al que corresponde por su naturaleza.

En consecuencia, la correcta subsunción de las conductas imputadas debe seguir un test secuencial: primero, identificar si lo cuestionado recae en el otorgamiento del descanso vacacional (en cuyo caso corresponde el numeral 25.6); o si recae en el pago del concepto de la remuneración vacacional (en cuyo caso corresponde el numeral 24.4). Segundo, verificar que los elementos esenciales de cada tipo se encuentren acreditados mediante prueba idónea.

Así, para la configuración de la infracción prevista en el numeral 25.6 del RLGIT, la autoridad debe constatar hechos que demuestren que el trabajador no gozó efectivamente de su tiempo de descanso o que se le impuso una jornada contraria a las disposiciones legales o supuestos conexos, lo cual puede acreditarse mediante registros de asistencia, reportes de horarios, constancias de trabajo en días prohibidos u otros medios equivalentes.

Por el contrario, para la configuración de la infracción prevista en el numeral 24.4 del RLGIT, debe verificarse la existencia de una obligación de pago derivada de la ley, contrato o convenio, así como la omisión, reducción o retraso en su cumplimiento, lo cual se acredita mediante boletas, planillas, constancias de abono u otros documentos que evidencien la falta de percepción íntegra y oportuna por parte del trabajador.

En esa línea, la correcta delimitación entre ambos numerales impone que, cuando la controversia verse sobre goce del tiempo de trabajo o descansos en general —por ejemplo, cuando el trabajador no haya podido disfrutar del descanso semanal, vacaciones, refrigerio o licencias—, la conducta se subsuma en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT. Por el contrario, si el cuestionamiento recae en la omisión de pago de la remuneración por el descanso vacacional u otros conceptos económicos derivados del tiempo efectivamente trabajado, corresponde aplicar el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT.

A partir de lo expuesto, corresponde precisar que, para efectos de la actuación inspectiva y del procedimiento sancionador en materia sociolaboral, la subsunción de los hechos debe realizarse en atención al bien jurídico protegido por cada tipo infractor. De este modo, las conductas que supongan una afectación lo dispuesto en las regulaciones vinculadas a la omisión del otorgamiento del descanso vacacional — deben tipificarse en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT.

En el presente caso, se advierte que tanto en el acta de infracción como en la resolución de primera instancia se imputó, entre otros, a la inspeccionada el “no ha cumplido con acreditar el pago de la remuneración vacacional” subsumiéndose la conducta en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT. Sin embargo, de acuerdo con lo analizado, tal subsunción resulta incorrecta.

A consideración de esta Sala, la interposición de una sanción sin haberse delimitado correctamente el tipo infractor genera serios cuestionamientos a la aplicación de la potestad sancionadora en el caso de pago de pago de la remuneración por descanso físico adquirido y no gozado. En esa línea de razonamiento, se advierte que se ha vulnerado el debido procedimiento, a través de su manifestación de la debida motivación.

Conforme se detalla, la resolución de sanción (Resolución de Sub Intendencia N° 325- 2023-SUNAFIL/IRE-UCA/SISA) no ha efectuado una correcta subsunción de los hechos constatados bajo la conducta sancionada para la asignación de responsabilidades hacia la Inspeccionada.

Es imperativo recalcar que las instancias del sistema responsables de la tramitación del procedimiento administrativo sancionador deben garantizar que la motivación comprenda todas las alegaciones de los administrados, analizando sus fundamentos de hecho y de derecho; así como sustentando adecuadamente la aplicación, interpretación o integración normativa que corresponda a la absolución de cada una de las alegaciones planteadas, conforme a los precedentes o jurisprudencia constitucionalmente establecidos.

Respecto de la forma específica del vicio del acto administrativo identificado, debe precisarse que el Tribunal Constitucional en reiterada jurisprudencia no solo ha identificado sino ratificado el contenido constitucionalmente garantizado del derecho a la debida motivación de las resoluciones, por ejemplo, en la Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente N° 00728-2008-PHC/TC, precisa:

En consecuencia, esta Sala encuentra acreditada la vulneración al debido procedimiento, sustentado en una motivación aparente, la cual se configura ya que la Sub Intendencia si bien da la apariencia de motivación al existir citas normativas y reiterar los hechos constatados por el personal inspectivo, no analiza y subsume la infracción imputada referida al numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, a la impugnante en el tipo infractor correspondiente, deviniendo en que su decisión carece de sustento jurídico alguno.

Cabe precisar que, realizado el análisis de conservación del acto conforme al artículo 14° del TUO de la LPAG, el vicio resulta trascendente y no comprendido en las causales taxativamente consideradas en el precitado artículo por no tratarse de una motivación insuficiente o parcial sino una aparente. Por ello, conforme al numeral 2 del artículo 10° del TUO de la LPAG, el acto deviene en nulo.

Por tanto, resulta imposible convalidar la incongruencia advertida por parte de la Sub Intendencia de Sanción, que debió de evaluar de manera adecuada los hechos que motivaron el presente procedimiento sancionador. La actuación de la Sub Intendencia, a diferencia de lo requerido normativamente, considera la infracción imputada al tenor del tipo legal contenido en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, cuando lo que se atribuye a la impugnante es el hecho de no acreditar o pagar la remuneración por descanso físico adquirido y no gozado; además el pago de la indemnización por el descanso vacacional adquirido y no gozado a favor del trabajador Riveros Villa, Félix Armando, es decir, se le imputa a la Inspeccionada una infracción laboral por no cumplir con el pago de dichos conceptos.

En ese sentido, no se ha efectuado la correcta subsunción de la conducta del administrado con el hecho infractor tipificado como sancionable por el incumplimiento de la norma sociolaboral. Lo anterior generó la vulneración del derecho de defensa del administrado13 y al debido procedimiento. Debe recordarse que recae en la Administración el deber de acreditar fehacientemente la conducta antijurídica en el imputado, luego de un procedimiento llevado a cabo con las garantías constitucionalmente reconocidas y reseñadas líneas arriba.

Estando a lo expuesto, este Tribunal ha identificado que la Resolución de Sub Intendencia N° 325-2023-SUNAFIL/IRE-UCA/SISA, incurre en vicio de nulidad en el extremo de la tipificación del numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT y se encuentra dentro del supuesto de hecho contemplado en el numeral 2 del artículo 10° del TUO de la LPAG, dada la existencia de un vicio en el acto administrativo constituido por la motivación aparente.

El numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente:

El Tribunal Constitucional, máximo intérprete de la Constitución, se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA:

En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional, en el Fundamento Jurídico 5 de la Sentencia recaída en el Expediente N° 02098-2010-AA, señaló que no solo existe base Constitucional o jurisprudencial para la configuración y desarrollo del derecho al debido procedimiento, sino que existe sustento Convencional, a saber:

Conforme a ello, dada la claridad expositiva del Tribunal Constitucional, así como de la norma contenida en el TUO de la LPAG, respecto de los alcances del derecho al debido procedimiento, debe analizarse el caso concreto, respecto de la debida motivación de las resoluciones.

El Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse en más de una ocasión estableciendo criterios jurisprudenciales que deben ser tenidos en cuenta por quienes deban administrar justicia, al momento de resolver, de acuerdo al artículo VII del Código Procesal Constitucional14. A este entender, en la Sentencia recaída en el Expediente N° 00312-2011-AA, estableció una serie de elementos vinculados a la motivación de los actos administrativos, resaltando la definición de la naturaleza jurídica

Así las cosas, la motivación deberá ser expresa a efectos de que el acto administrativo que sustenta sea emitido a partir de una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso y donde se expongan las razones jurídicas que justifiquen su adopción; no siendo admisibles como motivación las fórmulas que, por su contradicción, no resulten esclarecedoras para la motivación del acto.

En efecto, nuestro ordenamiento jurídico ha establecido algunos alcances sobre la exigencia de la motivación de las resoluciones en el ámbito de la actuación administrativa, siendo que, en los numerales 1.2 y 1.11 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG se establecen dos reglas generales vinculadas a la motivación: (i) la obligación de la motivación en las decisiones que tome la Administración Pública, conforme al principio

Del marco expuesto se concluye que la motivación exige que, en la justificación de la decisión adoptada por parte de la Autoridad Administrativa respecto a la determinación de responsabilidad por conductas contra el ordenamiento administrativo, se realice la exposición de la valoración de los medios probatorios y/o argumentos que el administrado formule durante el desarrollo del procedimiento administrativo sancionador, en aras de desvirtuarlos conforme a la normativa vigente; ello como garantía del debido procedimiento administrativo.

El artículo 15 de la Ley N° 29981 señala que el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. En ese sentido, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema”.

En el caso concreto, se han identificado vicios en el trámite del procedimiento administrativo sancionador que acarrean la nulidad de al menos un acto administrativo expedido por una autoridad del Sistema de Inspección del Trabajo.

En tal sentido, considerando que, la Resolución de Sub Intendencia N° 325-2023- SUNAFIL/IRE-UCA/SISA, ha sido emitida vulnerando el derecho al debido procedimiento administrativo, de conformidad con el numeral 12.1 del artículo 12 y el numeral 13.2 del artículo 13 del TUO de la LPAG16; corresponde declarar la nulidad parcial de la citada

Conforme a lo anterior, se deberá retrotraer el procedimiento administrativo sancionador al momento en el cual se produjo el vicio inicial; esto es, al momento de emisión de la Resolución de Sub Intendencia respectiva, a efectos que dicha instancia emita una nueva decisión solo en el extremo de la tipificación de la infracción al numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, y considerando los argumentos contenidos en la presente Resolución, conforme a lo prescrito en el numeral 12.1 del artículo 12 del TUO de la LPAG.

En el caso concreto, se han identificado vicios en el trámite del procedimiento administrativo sancionador que acarrean la nulidad parcial de Resolución de Sub Intendencia N° 325-2023-SUNAFIL/IRE-UCA/SISA, y de los actos o actuaciones vinculados al extremo declarado nulo, conforme a los fundamentos expuestos en los numerales 6.65 al 6.72 de la presente resolución. Además, de remitir los actuados del presente procedimiento sancionador al Intendente respectivo y a la Gerencia General de SUNAFIL, a efectos que -de ser el caso- procedan conforme a sus competencias, en el marco del ejercicio de la potestad disciplinaria de la Administración regulada en el Sistema Administrativo de Gestión de los Recursos Humanos y conforme al Título V del TUO de la LPAG.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes —sin perjuicio del pronunciamiento que se emita como efecto de la nulidad desarrollada en la presente resolución—, como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

La nulidad parcial del acto administrativo no alcanza a las otras partes del acto que resulten independientes de la parte nula, salvo que sea su consecuencia, ni impide la producción de efectos para los cuales, no obstante, el acto pueda ser idóneo, salvo disposición legal en contrario.

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.