Concremax S.A — Res. 563-2021

Mediante Imputación de Cargos N° 521-2019-SUNAFIL/ILM/AI2, de fecha 12 de agosto de 2019, notificado el 08 de enero de 2020, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (5) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019- 2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 092-2021-SUNAFIL/ILM/AI2 (en adelante, el Informe Final), a través del cual llega a la conclusión que se ha determinado la existencia de dos conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador en su fase sancionadora y procediendo a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución. Mediante Proveído S/N, de fecha 19 de enero de 20212, se dispuso ampliar, excepcionalmente, por 03 meses el plazo para resolver el procedimiento administrativo sancionador. Posteriormente, la Sub Intendencia de Resolución 1 mediante la Resolución de Sub Intendencia N° 101-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE1, de fecha 03 de febrero de 2021, notificada el 08 de febrero de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 24,277.50 por haber incurrido, entre otra, en:

Con fecha 01 de marzo de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 101-2021- SUNAFIL/ILM/SIRE1, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 1181-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 16 de julio de 2021, notificada el 19 de julio de 20213, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación en contra de la Resolución de Sub Intendencia N° 101- 2021-SUNAFIL/ILM/SIRE1, por los siguientes argumentos:

Con fecha 10 de agosto de 2021 la impugnante presentó recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1181-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 16 de julio de 2021.

La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 1661-2021- SUNAFIL/ILM, recibido el 04 de octubre de 2021 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299814, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299815, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo6 (en adelante, LGIT), el artículo 15 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR7, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR8 (en adelante, el Reglamento del

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RGLIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

En esa línea argumentativa, el Reglamento del Tribunal define al recurso de revisión como el recurso administrativo destinado a contradecir las resoluciones emitidas en segunda instancia por la Intendencia de Lima Metropolitana y las Intendencias Regionales de SUNAFIL, así como por las Direcciones de Inspección del Trabajo u órganos que cumplan esta función en las Direcciones y/o Gerencias Regionales de Trabajo y Promoción del Empleo, señalando de manera expresa que el recurso de revisión sólo procede por las causales taxativamente establecidas como materias impugnables en el artículo 14 de dicha norma, esto es: i) la inaplicación así como la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral; y, ii) el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal de Fiscalización Laboral.

Así, el recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones calificadas como muy graves en el RGLIT y sus modificatorias; estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que éste se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por CONCREMAX S.A.

Sobre el particular, el artículo 259 del TUO de la LPAG dispone lo siguiente:

Asimismo, Juan Carlos Morón Urbina11, señala que “la caducidad puede ser definida como aquella figura que origina la anormal y anticipada terminación de un pronunciamiento, debido a la inactividad de la autoridad competente, prolongada en su trámite, la cual ocasiona que el plazo establecido para su culminación se venza, adelantando el término del procedimiento por mandato de ley”. Debe entenderse, pues, que la caducidad prevista en el TUO de la LPAG es respecto del procedimiento, por lo que la Intendencia de Lima Metropolitana solo podía sancionar a la impugnante por la existencia de una infracción antes del vencimiento del plazo de caducidad.

Cabe señalar que Morón Urbina también señala que existen tres manifestaciones de la caducidad en el Derecho Administrativo, entre las que encontramos: i) Caducidad-carga: Referida al tipo de caducidad que opera en los supuestos en los que el particular tiene un plazo corto para el ejercicio de un derecho en beneficio propio; ii) Caducidad-sanción: Este tipo de caducidad opera para poner fin a los efectos de un título habilitante por incumplimiento de las obligaciones que asumió el administrado con la obtención del mismo; y iii) Caducidad-perención: Este tipo de caducidad supone la terminación anormal (extinción) de un procedimiento administrativo por ausencia de actividad del interesado (en caso de procedimientos iniciados a iniciativa de parte) o de la Administración Pública (en caso de procedimientos iniciados de oficio). Para efectos del presente caso, nos encontramos ante la caducidad-perención, en el marco del procedimiento administrativo sancionador iniciado de oficio.

En tal sentido, para que opere la caducidad-perención del procedimiento sancionador, basta la superación del plazo establecido para concluir el mismo. Por tanto, como señala el artículo 259 del TUO de la LPAG, una vez transcurridos nueve (9) meses desde el inicio del procedimiento sancionador, este caducará indefectiblemente, procediéndose a su archivo.

Por su parte, el ítem 7.1.1.6 del punto 7.1 del numeral 7 de la Directiva 001-2017- SUNAFIL/INII17, Directiva que regula el Procedimiento Sancionador del Sistema de Inspección del Trabajo, aprobado mediante Resolución de Superintendencia N° 171-2017- SUNAFIL, señala que la caducidad es declarada de oficio o a pedido de parte, siendo que en el supuesto que la infracción no hubiera prescrito la autoridad competente evaluará el inicio de un nuevo procedimiento sancionador.

Por otro lado, el artículo 15 de la Ley N° 29981 señala que el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. Complementando lo antedicho, el artículo 14° del Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema”.

En el caso en particular, se evidencia que, desde la apertura del procedimiento administrativo sancionador, con la notificación de la imputación de cargos, hasta la notificación de la resolución de primera instancia, ha transcurrido más de nueve (09) meses. Por lo que, esta Sala analizará si en dicho periodo ha operado alguna circunstancia que haya afectado el computo del plazo de caducidad.

Al respecto, se evidencia que, en consideración al estado de emergencia decretado por el Estado Peruano, en el marco de la pandemia por el COVID-19, se emitió el Decreto Urgencia N° 029-2020, publicado el 20 de marzo de 2020, el mismo que estableció en su artículo 28 la suspensión de plazos en procedimientos en el sector público, de la siguiente manera:

Dicha suspensión resultó de aplicación desde la entrada en vigencia de dicho Decreto de Urgencia, es decir, el 21 de marzo hasta el 06 de mayo de 2020 (30 días hábiles). Cabe señalar que, mediante Decreto de Urgencia N° 053-2020, de fecha de 05 de mayo de 2020, se prorrogó la suspensión del cómputo de plazos por 15 días hábiles desde el 7 de mayo de 2020; es decir, hasta el 27 de mayo de 2020. Posteriormente, mediante Decreto Supremo N° 087-2020-PCM, de fecha 20 de mayo de 2020, se amplió los plazos de suspensión hasta el 10 de junio de 2020.

Cabe precisar que, para el caso particular de la SUNAFIL, se emitieron las siguientes Resoluciones de Superintendencia que suspendían los plazos de procedimientos administrativos de la SUNAFIL de todas las Intendencias a nivel nacional, incluida Lima Metropolitana: Resolución de Superintendencia N° 074-2020-SUNAFIL, que suspendía los plazos desde el 23 de marzo de 2020 al 06 de mayo de 2020, Resolución de Superintendencia N° 080-2020-SUNAFIL, que suspendía los plazos desde el 07 de mayo de 2020 al 27 de mayo de 2020, Resolución de Superintendencia N° 083-2020-SUNAFIL, que suspendía los plazos desde el 28 de mayo de 2020 al 10 de junio de 2020, y Resolución de Superintendencia N° 087-2020-SUNAFIL, que suspendía los plazos desde el 11 de junio de 2020 al 26 de junio de 2020.

En tal sentido, en atención a que, durante el desarrollo del procedimiento administrativo sancionador en primera instancia, se encontraban vigentes las normas antes señaladas, las mismas resultan de aplicación para el cómputo de los plazos con los que cuenta la administración pública para resolver el presente procedimiento sancionador, corresponde

En consecuencia, del análisis del expediente sancionador, se evidencia que el procedimiento administrativo sancionador se inició con la notificación de la Imputación de Cargos efectuada el 08 de enero de 2020, por lo que, tomando en cuenta los plazos de suspensión señalados para el caso en concreto, el plazo de caducidad del presente procedimiento administrativo sancionador operó el 14 de enero de 202112.

Cabe precisar que la posibilidad de ampliar un procedimiento sancionador se encuentra regulada en el artículo 259 del TUO de la LPAG y establece, entre otras cuestiones, que el administrado se encuentra facultado para solicitar la caducidad administrativa del procedimiento en caso el órgano competente no la haya declarado de oficio.

Además, es importante destacar que, dado el marco normativo analizado, el incumplimiento de alguno de los elementos contenidos en el artículo 259° del TUO de la LPAG podría configurar un supuesto de vulneración al debido procedimiento y, por tanto, acarrear una nulidad.

Por consiguiente, corresponde analizar si el proveído antes referido, ha sido: (i) notificado de manera previa al vencimiento del plazo para resolver el procedimiento administrativo sancionador, y (ii) emitido por el órgano competente.

Sobre la primera condición, del análisis del expediente sancionador, se evidencia que el Proveído S/N ha sido emitido el 19 de enero de 2021 y notificado a la impugnante el 21 de enero de 2021. Por lo tanto, al haberse contemplado como plazo de caducidad del procedimiento sancionador el 14 de enero de 2021, el Proveído S/N se notificó después del vencimiento de dicho plazo.

Respecto a la segunda condición señalada, debe precisarse que la decisión de ampliación de plazo deberá materializarse en un tipo jurídico específico: Resolución. La norma no ha dejado a libre configuración del operador jurídico (autoridad administrativa) la determinación de la forma, sino que ha establecido que sea una específica. El objetivo de la norma ha sido, precisamente y dada la interpretación constitucional, que se preserve la excepcionalidad de la medida, imponiendo determinadas cargas a la Administración a fin de evitar que pueda prorrogar con facilidad el plazo previsto sin mediar justificación adecuada ni un tipo jurídico específico. Debe señalarse que, además de esto, la Resolución deberá ser emitida por el órgano competente y, sobre el particular, ni la LGIT, el RLGIT, el Reglamento del Tribunal ni el TUO de la LPAG establecen cuál es el órgano competente para emitir dicha prórroga. No obstante, el TUO de la LPAG sí establece algunas

La primera está referida a la literalidad de la norma que habilita la competencia para prorrogar el plazo de caducidad. El TUO de la LPAG hace referencia al “órgano” y tal denominación corresponde únicamente a las unidades de organización de primer y segundo nivel en una estructura orgánica, conforme al Anexo 1 – Glosario de Términos del Decreto Supremo N° 054-2018-PCM, Decreto Supremo que aprueba los Lineamientos de Organización del Estado. En el caso de la SUNAFIL, las autoridades dentro del Sistema de Inspección del Trabajo son la Intendencia de Lima Metropolitana, Intendencia Regional, Gerencia/Dirección Regional, así como las unidades orgánicas dependientes de aquellas.

Por ende, dado que funcionalmente son los órganos de segundo nivel organizacional aquellos que ostentan las competencias inspectivas en el marco del Sistema, son tales órganos de segundo nivel organizacional aquellos competentes para decidir la ampliación del plazo de tramitación del procedimiento administrativo sancionador previo a su caducidad.

La segunda consideración a tener en cuenta está referida a la aplicación del principio del debido procedimiento. El Tribunal Constitucional se ha pronunciado en reiterada jurisprudencia respecto del contenido del derecho fundamental al debido proceso, y su acepción en el Derecho Administrativo como principio del debido procedimiento, incluyendo disposiciones respecto de la autoridad que conoce de una controversia. Al respecto, en la Sentencia recaída en el Expediente N° 6149-2006-AA/TC se precisa lo siguiente: “Ciertamente, el derecho a ser juzgado por jueces imparciales no se encuentra reconocido expresamente en la Constitución. Ello, sin embargo, no ha impedido a este Tribunal reconocer en él, a un derecho implícito que forma parte de un derecho expreso. A saber, del derecho al debido proceso, reconocido en el inciso 3) del artículo 139 de la Constitución (…) El principio de imparcialidad posee dos acepciones: a) imparcialidad subjetiva, que se refiere a cualquier tipo de compromiso que pudiera tener el juez con las partes procesales o en el resultado del proceso; b) imparcialidad objetiva, que está referida a la influencia negativa que puede tener en el juez la estructura del sistema, restándole imparcialidad, es decir, si el sistema no ofrece suficientes garantías para desterrar cualquier duda razonable” (énfasis añadido).

De la misma manera, en la Sentencia recaída en el Expediente N° 3361-2004-AA/TC, se indica que:

Con relación a lo anterior, se aprecia que, como parte del principio del debido proceso, se identifica el derecho a la tutela procesal efectiva y a la imparcialidad, los cuales son aplicables al procedimiento administrativo, como bien señala el propio Tribunal Constitucional.

Al respecto, se evidencia que, si la Sub Intendencia de Resolución 1 (unidad orgánica distinta a un órgano) tuviera la competencia de prorrogar el propio plazo que ostenta para evitar la caducidad, tendría todos los incentivos para prorrogar las actuaciones a su cargo por el máximo plazo posible. Esta situación genera un perjuicio evidente a los administrados e interpreta extensivamente la norma del TUO de la LPAG respecto de la competencia para emitir la Resolución de ampliación del plazo de culminación del procedimiento administrativo sancionador dado que la Sub Intendencia no tiene la cualidad jurídica de “órgano” sino de “unidad orgánica”.

Es importante acotar, además, que en el presente caso el Proveído S/N, de fecha 19 de enero de 2021, no ha cumplido con la carga establecida por el TUO de la LPAG tanto en la denominación y numeración del tipo normativo (Resolución y no Proveído), emisión previa al vencimiento al procedimiento administrativo sancionador, así como con la emisión del acto por un órgano competente.

Conforme a ello, esta Sala ha revisado la totalidad de las actuaciones que componen el expediente administrativo y ha evidenciado la omisión de requisitos de validez del Proveído S/N, de fecha 19 de enero de 2021. Por tanto, corresponde declarar su nulidad en aplicación de lo prescrito en el numeral 2 del artículo 10 del TUO de la LPAG13, no resultando procedente la ampliación de plazo contenida en el Proveído S/N.

Debido a lo expuesto, considerando i) que el procedimiento administrativo sancionador se inició el 08 de enero de 2020, fecha en la que se notificó la Imputación de Cargos; ii) que la ampliación del plazo de caducidad es improcedente, por ser nulo Proveído S/N, de fecha 19 de enero de 2021, y iii) que el plazo para resolver el mismo venció el 13 de enero de 2021, operando la caducidad el 14 de enero de 2021, considerando la suspensión de plazos por estado de emergencia, se concluye que la Resolución de Sub Intendencia N° 101-2021- SUNAFIL/ILM/SIRE1, notificada el 08 de febrero de 2021, ha sido emitida y notificada fuera del plazo para resolver el presente procedimiento, operando de manera automática la caducidad del mismo. Por tanto, corresponde declarar la caducidad del procedimiento administrativo sancionador recaído en el presente expediente sancionador, disponiendo su archivo; careciendo de objeto pronunciarse sobre los demás argumentos esgrimidos por la impugnante en su recurso de revisión.

Es importante aclarar que la declaración de caducidad que efectúa esta Sala no supone la nulidad de toda la actuación realizada por las instancias precedentes, sino que, en virtud al texto expreso de los numerales 4 y 5 del artículo 259° del TUO de la LPAG, determinadas actuaciones resultan subsistentes. De esta forma, la declaración de caducidad no deja sin efecto las actuaciones de fiscalización, así como los medios probatorios que puedan o no resultar necesarios ser actuados nuevamente.

Así también las medidas preventivas, correctivas y cautelares dictadas se mantienen vigentes durante el plazo de tres (3) meses adicionales en tanto se disponga el inicio del nuevo procedimiento sancionador, luego de lo cual caducan, pudiéndose disponer nuevas medidas de la misma naturaleza en caso se inicie el procedimiento sancionador. Además, la autoridad competente conforme al Sistema, en caso la infracción no hubiera prescrito, evaluará el inicio de un nuevo procedimiento sancionador.

Finalmente, evidenciándose la nulidad, corresponde remitir los actuados al superior jerárquico del acto declarado nulo, a fin de que, de estimarlo conveniente, disponga hacer efectiva la responsabilidad del emisor de conformidad con el TUO de la LPAG.