SE RESUELVE PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por el Banco de la Nación, en contra de la Resolución de Intendencia Regional N° 20-2024-SUNAFIL/IRE-SMA, emitida por la Intendencia Regional de San Martín dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 201-2023-SUNAFIL/IRE-SMA, por los fundamentos expuestos en la presente resolución. SEGUNDO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia Regional N° 20-2024-SUNAFIL/IRE-SMA, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa, respecto a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa en las materias de su competencia. CUARTO. - Notificar la presente resolución al Banco de la Nación, y a la Intendencia Regional de San Martin, para sus efectos y fines pertinentes. QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
El caso en detalle
Este expediente empieza como empiezan casi todos: con una orden de inspección. SUNAFIL abrió actuaciones inspectivas contra Banco de la Nación — Resolución 0504-2026 en San Martín mediante la Orden de Inspección N.° 654-2023, que terminaron con el Acta de Infracción N.° 126-2023. La materia bajo revisión fue labor inspectiva, y en el expediente aparecen en concreto seguridad y salud en el trabajo, la jornada y las horas extras y las vacaciones.
Notificada la imputación de cargos, la empresa tuvo 5 días hábiles para presentar descargos. Ese plazo es corto y es determinante: lo que no se alega ni se prueba ahí llega debilitado a las instancias siguientes, porque el expediente se arma en esa etapa y después solo se revisa.
Qué alegó la empresa
Estos son los argumentos con los que Banco de la Nación — Resolución 0504-2026 sostuvo su recurso de revisión ante el Tribunal. Vale la pena leerlos con atención, porque muestran qué líneas de defensa se intentan en la práctica y cuáles terminan prosperando:
- Alegan que el trabajador laboraba bajo una jornada a tiempo parcial, así, que el mismo trabajador sabía su horario de trabajo, el mismo que debía respetar y cumplir; y que ante la carga laboral que podía presentarse en el momento, debió de comunicar y hacer 8 Ver, por ejemplo, las Sentencias recaídas en los Expedientes N° 3741-2004-PA, 615-2009-PA/TC, 6136-2009-PA/TC, 6785-2006-PA/TC, 2608-2009-PA/TC, 6132-2008-PA/TC, 3792-2009-PA/TC y 2597-2009-PA/TC. valer su jornada laboral; sin embargo, incumple y el trabajador permanece en la agencia, sin justificación para quedarse en el establecimiento.
- Sostienen que no se encuentra dentro de las competencias de la autoridad de trabajo determinar la desnaturalización de un contrato a tiempo parcial, de ser el caso, debería el ex trabajador acudir a las instancias jurisdiccionales correspondientes.
- Refieren que, el ex trabajador tenía un contrato modal a tiempo parcial; y que han venido señalando en anteriores escritos, la jornada laboral ordinaria es de 48 horas semanales, por tanto, la jornada a tiempo parcial es de 24 horas semanales, sin embargo, el citado extrabajador solo realizaba una jornada laboral de lunes a viernes de 4 horas, la misma que dividida entre 6 días; esto es, de lunes a sábado da un total de 3.3 horas diarias, en tal sentido, no ha realizado jornada de 4 horas. Adjuntan el record de asistencia del mes de marzo 2023.
- Manifiestan que el extrabajador cometió faltas graves, en razón de ello fue despedido por causa justa y como represalia contra la institución los denuncia ante SUNAFIL , motivo por el cual, no se le puede reponer al citado señor bajo ninguna condición y menos aún pagar conceptos remunerativos que no le corresponden dada la naturaleza del contrato part-time, que tenía en ese momento con la entidad.
- Señalan que se han aperturado dos órdenes de inspección que contienen a los mismos sujetos; con la finalidad de generar un doble perjuicio económico al pretender sanciones elevadas, desviándose de la finalidad para la cual fue creada SUNAFIL .
Qué respondió el Tribunal
Sobre las infracciones graves 6.1 En cuanto a la naturaleza del recurso de revisión, el artículo 218 del TUO de la LPAG determina que, sólo en caso de que por ley o decreto legislativo se establezca expresamente, cabe la interposición del recurso administrativo de revisión. Para el presente caso, el artículo 49 de la LGIT , ley especial de la materia, señala lo siguiente: "Artículo 49.- Recursos administrativos Los recursos administrativos del procedimiento administrativo sancionador son aquellos previstos en el Texto Único Ordenado de la Ley No 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo No 004- 2019-JUS. El Recurso de revisión es de carácter excepcional y se interpone ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral. El Reglamento determina las demás condiciones para el ejercicio de los recursos administrativos”. 6.2 En esa línea argumentativa, el artículo 55 del RLGIT determina que el recurso de revisión es un recurso de carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia, siendo desarrolladas su procedencia y requisitos de admisibilidad en el Reglamento del Tribunal, tal y como se señaló en los puntos 3.4 de la presente resolución. 6.3 Respecto de la finalidad del recurso de revisión en específico, el artículo 14 del Reglamento del Trib
El desenlace fue el siguiente: multa confirmada. Cuando el Tribunal confirma, ya no hay instancia administrativa que revise el fondo: lo que sigue es pagar o discutirlo en la vía judicial, con el costo y el tiempo que eso supone. Por eso lo que decide un caso no es el último recurso, sino lo que se hizo en la inspección y en los descargos.
Cómo se compara con el resto de casos
Una resolución aislada dice poco. Por eso la contrastamos con las 5.508 resoluciones sobre labor inspectiva que tenemos indexadas del Tribunal de Fiscalización Laboral: un desenlace como el de este caso ocurre en el 50% de ellas.
Qué se lleva tu empresa de este caso
Cuando el Tribunal confirma, ya no hay instancia administrativa que revise el fondo: lo que sigue es pagar o discutirlo en la vía judicial, con el costo y el tiempo que eso supone. Por eso lo que decide un caso no es el último recurso, sino lo que se hizo en la inspección y en los descargos.
Aplicado a lo concreto de este expediente, hay cosas que conviene tener resueltas antes de que llegue una fiscalización: mantener la documentación de seguridad y salud ordenada por trabajador y por materia, que es como la pide el inspector; tener el récord de beneficios sociales calculado y sustentado con boletas.
Preguntas frecuentes sobre casos como este
¿Qué documentación de seguridad y salud revisa primero el inspector?
El registro de capacitaciones, la entrega de equipos de protección con cargo firmado, los exámenes médicos ocupacionales, la matriz IPERC y las actas del comité o del supervisor. Lo que no está documentado, para la inspección no ocurrió.
¿Cuánto suele durar un caso hasta el Tribunal?
La mediana en las 6.803 resoluciones que tenemos indexadas es de tres años desde el expediente sancionador. Conviene planificar la contingencia contable con ese horizonte y no asumir que se resuelve en el ejercicio.
Base legal aplicable
La resolución analiza las infracciones tipificadas en el numeral 46.7 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo (Decreto Supremo N.° 019-2006-TR). El texto completo y oficial, con toda su fundamentación, está reproducido más abajo en esta misma página.
Análisis elaborado por el área laboral de LEGALIAPRO sobre una resolución pública del Tribunal de Fiscalización Laboral. Es información general para empresas y no sustituye la asesoría sobre un caso concreto.
Ver la resolución completa Texto oficial íntegro, unas 6.359 palabras · se abre aquí mismo
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 654-2023-SUNAFIL/IRE-SMA, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 126-2023-SUNAFIL/IRE-SMA (en adelante, el Acta de Infracción). En mérito a la denuncia formulada en aplicación del inciso c) del artículo 12 de la LGIT.
Que, mediante Imputación de Cargos N° 202-2023-SUNAFIL/IRE-SMA/SIFN, de fecha 13 de octubre de 2023, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Jornada, Horario de trabajo y descansos remunerados (Submateria: Vacaciones); Compensación por Tiempo de Servicios (Submateria: Depósito de CTS); Remuneraciones (Submateria: Pago de la remuneración; Gratificaciones; y Pago de Bonificaciones).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 223-2023-SUNAFIL/IRE-SMA/SIFN de fecha 16 de noviembre de 2023 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Subintendencia de Sanción de la Intendencia Regional de San Martín, que mediante la Resolución de Subintendencia N° 303-2023- SUNAFIL/IRE-SMA/SISA, de fecha 29 de diciembre de 2023, multó a la impugnante por haber incurrido en las siguientes infracciones:
- Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no acreditar el pago de la gratificación legal trunca por fiestas patrias 2023, tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT.
- Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no acreditar el pago de la bonificación extraordinaria respecto la gratificación por fiestas patrias 2023, tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT.
- Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no acreditar el pago de la CTS trunca del periodo semestral noviembre 2022 – abril 2023, tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT.
- Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no acreditar el pago de vacaciones truncas del periodo laborado 09 de setiembre de 2022 al 11 de mayo de 2023, tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT.
- Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no acreditar el pago de la remuneración mínima vital del periodo marzo-abril 2023, tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT.
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no acreditar el cumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46° del RLGIT.
Con fecha 25 de enero de 2024, el impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Subintendencia N° 303-2023-SUNAFIL/IRE-SMA/SISA.
Mediante Resolución de Intendencia Regional N° 20-2024-SUNAFIL/IRE-SMA, de fecha 31 de enero de 2024, la Intendencia Regional de San Martín, declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante.
Con fecha 26 de febrero de 2024, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de San Martín el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 20- 2024-SUNAFIL/IRE-SMA.
La Intendencia Regional de San Martín admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-000113- 2024-SUNAFIL/IRE-SMA, recibido el 29 de febrero de 2024 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299812, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299813, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo4 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR5, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR6 (en adelante, el Reglamento
2 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 3“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.” 4 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 5“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 6“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa.
del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”7.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.” 7 Artículo 14 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2017-TR.
En este orden de ideas, resulta indispensable que el Tribunal revise el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia sociolaboral -tanto adjetivo como sustantivo- así como vele por la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema de Inspección del Trabajo. La normativa adjetiva es aquella que garantiza a los administrados constituirse como sujetos del procedimiento administrativo dentro de la relación jurídico- procedimental establecida en el marco del Sistema de Inspección del Trabajo. Cabe precisar que dicho análisis garantiza la vigencia del debido proceso en sede administrativa, conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional8.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el Principio de Legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
De La Interposición Del Recurso De Revisión Por Parte Del Banco De La Nacion
De la revisión de los actuados, se ha identificado que el Banco de la Nación presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 20-2024-SUNAFIL/IRE- SMA, que confirmó la sanción impuesta por la comisión, entre otras, de una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 05 de febrero de 2024.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por el Banco de la Nación.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 26 de febrero de 2024, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 20-2024-SUNAFIL/IRE-SMA, señalando los siguientes alegatos:
i. Alegan que el trabajador laboraba bajo una jornada a tiempo parcial, así, que el mismo trabajador sabía su horario de trabajo, el mismo que debía respetar y cumplir; y que ante la carga laboral que podía presentarse en el momento, debió de comunicar y hacer
8 Ver, por ejemplo, las Sentencias recaídas en los Expedientes N° 3741-2004-PA, 615-2009-PA/TC, 6136-2009-PA/TC, 6785-2006-PA/TC, 2608-2009-PA/TC, 6132-2008-PA/TC, 3792-2009-PA/TC y 2597-2009-PA/TC.
valer su jornada laboral; sin embargo, incumple y el trabajador permanece en la agencia, sin justificación para quedarse en el establecimiento. ii. Sostienen que no se encuentra dentro de las competencias de la autoridad de trabajo determinar la desnaturalización de un contrato a tiempo parcial, de ser el caso, debería el ex trabajador acudir a las instancias jurisdiccionales correspondientes. iii. Refieren que, el ex trabajador tenía un contrato modal a tiempo parcial; y que han venido señalando en anteriores escritos, la jornada laboral ordinaria es de 48 horas semanales, por tanto, la jornada a tiempo parcial es de 24 horas semanales, sin embargo, el citado extrabajador solo realizaba una jornada laboral de lunes a viernes de 4 horas, la misma que dividida entre 6 días; esto es, de lunes a sábado da un total de 3.3 horas diarias, en tal sentido, no ha realizado jornada de 4 horas. Adjuntan el record de asistencia del mes de marzo 2023. iv. Manifiestan que el extrabajador cometió faltas graves, en razón de ello fue despedido por causa justa y como represalia contra la institución los denuncia ante SUNAFIL, motivo por el cual, no se le puede reponer al citado señor bajo ninguna condición y menos aún pagar conceptos remunerativos que no le corresponden dada la naturaleza del contrato part-time, que tenía en ese momento con la entidad. v. Señalan que se han aperturado dos órdenes de inspección que contienen a los mismos sujetos; con la finalidad de generar un doble perjuicio económico al pretender sanciones elevadas, desviándose de la finalidad para la cual fue creada SUNAFIL. vi. Alegan que la autoridad de trabajo tiene abierta otra Orden de Inspección N°121-2023- SUNAFIL/IRE/SMA por la misma infracción, el mismo sujeto denunciante y el mismo sujeto denunciado; en consecuencia, se advierte una inobservancia y vulneración al Principio Non Bis In Ídem, constituyéndose un accionar abusivo y arbitrario por parte de la Autoridad de Trabajo
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre las infracciones graves
En cuanto a la naturaleza del recurso de revisión, el artículo 218 del TUO de la LPAG determina que, sólo en caso de que por ley o decreto legislativo se establezca expresamente, cabe la interposición del recurso administrativo de revisión. Para el presente caso, el artículo 49 de la LGIT, ley especial de la materia, señala lo siguiente:
"Artículo 49.- Recursos administrativos Los recursos administrativos del procedimiento administrativo sancionador son aquellos previstos en el Texto Único Ordenado de la Ley No 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo No 004- 2019-JUS. El Recurso de revisión es de carácter excepcional y se interpone ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral. El Reglamento determina las demás condiciones para el ejercicio de los recursos administrativos”.
En esa línea argumentativa, el artículo 55 del RLGIT determina que el recurso de revisión es un recurso de carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia, siendo desarrolladas su procedencia y requisitos de admisibilidad en el Reglamento del Tribunal, tal y como se señaló en los puntos 3.4 de la presente resolución.
Respecto de la finalidad del recurso de revisión en específico, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que éste tiene por finalidad:
“...la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo No 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”.
Entendiéndose, por parte de esta Sala, que la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
En ese sentido, el análisis de los argumentos de la impugnante se realizará bajo la competencia del Tribunal, vinculada con las infracciones muy graves, e identificando si sobre ésta se ha producido alguno de los supuestos previstos en el artículo 14 del reglamento citado en el numeral precedente, por lo que no corresponde que esta Sala se pronuncie por lo alegado por el impugnante en relación a la infracción grave, ni valorar la subsanación de éstas, por estar fuera de la competencia conferida por la LGIT y su reglamento, así como el artículo 14 del Reglamento del Tribunal.
Sobre la infracción a la labor inspectiva tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT
Sobre el particular, en el ejercicio de la labor inspectiva, los inspectores de trabajo se encuentran facultados a realizar sus labores orientadas a la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral, por lo que, pueden adoptar acciones orientadas a ello, entre las que se encuentra la emisión de medidas inspectivas de requerimiento.
Al respecto, es de precisar que, el numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5 de la LGIT, establece que los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas destinadas al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su debida justificación ante el inspector que haya formulado el requerimiento. En concordancia, el inciso 13.5 del artículo 13 del RLGIT dispone que dichas medidas deben adoptarse dentro del plazo establecido para la realización de las actuaciones de investigación o comprobatorias a que se refieren los numerales 13.3 y 13.4 del mismo artículo.
Asimismo, el artículo 14 de la LGIT, establece:
“Las medidas inspectivas de advertencia y requerimiento se reflejarán por escrito en la forma y modelo oficial que se determine reglamentariamente, debiendo notificarse al sujeto inspeccionado a la finalización de las actuaciones de investigación o con posterioridad a las mismas. Cuando el inspector actuante compruebe la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral, requerirá al sujeto responsable de su comisión la adopción, en un plazo determinado, de las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vulneradas. En particular y en materia de prevención de riesgos laborales, requerirá que se lleven a cabo las modificaciones necesarias en las instalaciones, en el montaje o en los métodos de trabajo para garantizar el derecho a la seguridad y salud de los trabajadores. Los requerimientos que se practiquen se entienden siempre sin perjuicio de la posible extensión de acta de infracción y de la sanción que, en su caso, pueda imponerse”. (énfasis añadido).
En similar sentido, el artículo 17 del RLGIT, establece en su numeral 17.2 que:
“Si en el desarrollo de las actuaciones de investigación o comprobatorias se advierte la comisión de infracciones, los inspectores del trabajo emiten medidas de advertencia, requerimiento, cierre temporal del área de una unidad económica o de una unidad económica, paralización o prohibición de trabajos o tareas, según corresponda, a fin de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización”. (énfasis añadido).
Como se evidencia de las normas acotadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento sancionador.
Cabe indicar que, la inobservancia o incumplimiento de la medida de requerimiento genera la infracción calificada como muy grave a la labor inspectiva, prevista en el inciso 46.7 del artículo 46 del RLGIT, por no cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas para el cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral. Asimismo, esta infracción a la labor inspectiva se generaría con independencia y en forma adicional a la identificada dentro del marco de la ejecución a la labor inspectiva en materias sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo.
En virtud de ello, el sujeto inspeccionado tiene la obligación de dar estricto cumplimiento a lo ordenado por la autoridad inspectiva dentro del plazo otorgado; de lo contrario, su inobservancia constituye una infracción a la labor inspectiva, sancionable con multa conforme a lo previsto en el artículo 36 de la LGIT y el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
En esa línea argumentativa, de conformidad con el precedente administrativo de observancia obligatoria aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2022- SUNAFIL/TFL, publicado el 06 de mayo de 2022 en el diario oficial El Peruano, la evaluación de los alegatos relativos a las medidas inspectivas de requerimiento deben de encontrarse vinculadas bajo los siguientes aspectos:
“6.8 Así, los expedientes sancionadores que se tramitan en el Sistema de Inspección del Trabajo no son, sin embargo, unos que permitan distinguir imputaciones que solamente contengan casos “muy graves”, “graves” o bien “leves”, siendo habitual que en los casos sometidos a este Tribunal se encuentren imputaciones que contemplen infracciones
calificadas normativamente como “muy graves” y alguna o algunas más de distinto grado. Ante este tipo de plataformas impugnatorias, el Tribunal de Fiscalización Laboral se encuentra obligado a distinguir lo que es materia de su estricta competencia de aquello que no lo es, conforme con la normativa glosada. 6.9 En ciertos casos —como el que es objeto de la presente resolución— el recurso de revisión propone el análisis de infracciones a la labor inspectiva consistentes en el incumplimiento de la medida de requerimiento contenidas en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, pero las materias objeto de la medida de requerimiento son calificadas por la normativa como faltas “graves” o “leves”, lo que deposita a tales causas fuera de la competencia material de este Tribunal. 6.10 De esta forma, la evaluación de los recursos de revisión interpuestos contra sanciones administrativas por inejecución de medidas de requerimiento deberá circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la proporcionalidad, razonabilidad y legalidad de tales medidas, sin invadir una competencia administrativa vedada, como son las infracciones calificadas como graves y leves, que en expedientes como el presente, han adquirido firmeza con la expedición (y notificación) de la resolución de segunda instancia”. (énfasis añadido). 6.14 Teniendo en cuenta la naturaleza jurídica de la medida de requerimiento, el inspector de trabajo le otorga al entonces inspeccionado un plazo razonable para su cumplimiento, tal como lo señalaba la entonces vigente “Directiva N° 001-2020- SUNAFIL/INII - Directiva sobre el ejercicio de la función inspectiva”9:
Figura N° 01 Numeral 7.14.5 de la Directiva N° 001-2020-SUNAFIL/INII
9 Aprobada por Resolución de Superintendencia N° 031-2020-SUNAFIL, del 03 de febrero de 2020.
En similar sentido -y de manera referencial– la versión 2 de la Directiva N° 001-2020- SUNAFIL/INII, aprobada mediante Resolución de Superintendencia N° 216-2021- SUNAFIL, del 10 de agosto de 2021, mantiene el mismo enfoque al detallar los factores para el establecimiento del plazo de cumplimiento en el numeral 7.15.5.
En el presente caso, ante los incumplimientos advertidos, el inspector comisionado emitió la medida inspectiva de requerimiento de fecha 18 de agosto de 2023, notificada en la misma fecha a la impugnante, con la cual se le otorgó el plazo de cuatro (04) días hábiles, a fin de que adopte las medidas necesarias que acrediten el cumplimiento de las normas sociolaborales, con la debida advertencia de que el incumplimiento de requerimiento constituirá una infracción a la labor inspectiva, sancionable con multa, conforme se aprecia a continuación:
“PRIMERO: Se requiere al sujeto inspeccionado para que proceda a adoptar las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vigentes en materia sociolaboral, señaladas líneas arriba, lo que se entiende sin perjuicio de la posible extensión de la Acta de Infracción; en consecuencia, deberá realizar las siguientes acciones:
a) El sujeto inspeccionado deberá acreditar el pago de la Remuneración Mínima Vital (S/ 1,025.00) al recurrente por el periodo: Marzo 2023 a Mayo 2023, debiendo presentar las boleta de pago firmado por el recurrente o constancia de depósito en la cuenta de ahorros a nombre del trabajador u otro medio probatorio que acredite el pago. b) El sujeto inspeccionado deberá acreditar el pago de la gratificación trunca por fiestas patrias 2023 al recurrente conforme al régimen laboral general, y considerando la Remuneración Mínima Vital para su cálculo, debiendo presentar la boleta de pago firmado por el recurrente o constancia de depósito en la cuenta de ahorros a nombre del trabajador u otro medio probatorio que acredite el pago. c) El sujeto inspeccionado deberá acreditar el pago de la bonificación extraordinaria trunca (9%) – Ley N° 30334; por fiestas patrias 2023 al recurrente; conforme al régimen laboral general y considerando la Remuneración Mínima Vital para su cálculo, debiendo presentar la boleta de pago firmado por el recurrente o constancia de depósito en la cuenta de ahorros a nombre del trabajador u otro medio probatorio que acredite el pago. d) El sujeto inspeccionado deberá acreditar el pago de la compensación por tiempo de servicios trunco del periodo semestral Noviembre 2022 – Abril 2023 al recurrente, bajo los alcances del régimen general y considerando la Remuneración Mínima Vital para su cálculo; debiendo presentar la hoja de liquidación y constancia de depósito. e) El sujeto inspeccionado deberá acreditar el pago de las vacaciones truncas del periodo laborado: 09/09/2022 al 11/05/2023 conforme a régimen laboral general de la actividad privada – Decreto Legislativo N° 728, al recurrente; debiendo presentar la hoja de liquidación de beneficios sociales y constancia de depósito”.
Conforme se verifica en el numeral 3.16 del Acta de Infracción, el inspector comisionado dejó constancia que la impugnante no cumplió acreditar lo solicitado en la medida inspectiva de requerimiento, configurándose con ello, la infracción al numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
Respecto a lo alegado por la impugnante referente a la jornada de trabajo a tiempo parcial, nos remitimos al contenido de la medida inspectiva de requerimiento, mediante la cual se establece en el numeral 3.5. lo siguiente:
“Con fecha 20/07/2023, se obtuvo el Acta de Infracción N° 41-2023-SUNAFIL/IRE-SMA, de la Orden de Inspección N° 121-2023-SUNAFIL/IRE-SMA ratificada mediante Informe Final de Instrucción N° 135-2023-SUNAFIL/IRE SMA/SIFN; seguida al sujeto inspeccionado a razón de la denuncia realizada por el recurrente con Hoja de Ruta N° 0000024256-2023.
Al respecto en el numeral 3.11 del Acta de Infracción en mención, se ha constatado que, el recurrente ha superado el promedio de 04 horas días de trabajo establecido en el artículo 12 del Decreto Supremo N° 001-96-TR. En ese sentido quedó legalmente desnaturalizado el contrato a tiempo parcial celebrado entre el recurrente y el sujeto inspeccionado, en consecuencia, en aplicación del principio de Primacía de la Realidad, desarrollado en el numeral 2 del artículo 2 de la Ley N° 28806, se ha determinado que existe una relación laboral a plazo indeterminado y de jornada ordinaria completa, desde su fecha de ingreso (09/09/2022), correspondiéndole todos los beneficios sociales establecidos para el régimen laboral general de la actividad privada y para los cuales se exige, como mínimo, una jornada de cuatro (04) horas diarias, entiéndase, como mínimo la remuneración mínima vital completa, compensación por tiempo de servicios, gratificaciones y bonificación extraordinaria legales y vacaciones, tomando como base de cálculo la remuneración mínima vital; por lo tanto, y por el principio de continuidad se procede a tomar los hechos constatados hasta el término del vínculo laboral del sujeto inspeccionado, es decir hasta el 11/05/2023”. (énfasis añadido).
En ese sentido se advierte que la medida inspectiva de requerimiento fue emitida en base a la determinación previa de que la relación laboral entre el trabajador afectado y la impugnante, era una a plazo indeterminado y con una jornada ordinaria completa; en razón de ello, resulta exigible el acreditar el pago de los beneficios sociales señalados en esta.
En ese sentido, lo solicitado por el inspector comisionado cumple los estándares de razonabilidad, proporcionalidad y legalidad de la medida inspectiva de requerimiento, en tanto fue emitida dentro de las actuaciones inspectivas derivadas de la Orden de Inspección N° 654-2023-SUNAFIL/IRE-SMA, y en relación con los hallazgos que posteriormente fueron consolidadas en el Acta de Infracción. Por lo expuesto, lo argumentado por la impugnante no es acogido, asimismo, se advierte que, hasta la fecha de presentación del recurso de revisión, no ha presentado documento alguno donde se observe algún acto con el fin de cumplir con sus obligaciones en materia de relaciones laborales.
Por otro lado, la impugnante alega que se vulnerado el Principio Non Bis In Ídem, en razón que se han emitido dos órdenes de inspección con los mismos sujetos, hechos y fundamentos. Al respecto, el Tribunal Constitucional Peruano ha establecido en distintas resoluciones10 el contenido del principio, señalando en la resolución recaída en el expediente N° 02704-2012-PHC/TC, fundamento 3.3 “La non bis in ídem es un principio que informa la potestad sancionadora del Estado, el cual impide –en su formulación material- que una persona sea sancionada o castigada dos (o más veces) por una misma infracción cuando exista identidad de sujeto, hecho y fundamento”.
Por otro lado, es preciso indicar que, de acuerdo con lo regulado en el numeral 11 del artículo 248 del TUO de la LPAG, el principio de non bis in ídem, como principio de la potestad sancionadora administrativa, señala que “No se podrán imponer sucesiva o simultáneamente una pena y una sanción administrativa por el mismo hecho en los casos en que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento. Dicha prohibición se extiende también a las sanciones administrativas, salvo la concurrencia del supuesto de continuación de infracciones a que se refiere el inciso 7”.
Con respecto al principio de non bis in ídem, Morón Urbina ha señalado, sobre la concurrencia de la triple identidad de sujetos, hechos y fundamentos para la exclusión de una segunda sanción, lo siguiente:
“La propia norma nos expresa que para la exclusión de la segunda pretensión punitiva del Estado (plasmada en un procedimiento o sanción concurrente o sucesiva) tiene que acreditarse que entre ella y la primera deba apreciarse una triple identidad de “sujeto, hecho y fundamento”, dado que, si no apareciera alguno de estos elementos comunes, si sería posible jurídicamente la acumulación de acciones persecutorias en contra del administrado. Por ello, en todos los casos, los presupuestos de operatividad para la exclusión de la segunda pretensión sancionadora son tres:
- La identidad subjetiva o de persona (eadem personae) consistente en que ambas pretensiones punitivas sean ejercidas contra el mismo administrado, independientemente de cómo cada una de ellas valore su grado de participación o forma de culpabilidad imputable. No se refiere a la identidad del agraviado o sujeto pasivo (…)
- La identidad de hecho u objetiva (eadem rea) consiste en que el hecho o conducta incurridas por el administrado deba ser la misma en ambas pretensiones punitivas, sin importar la calificación jurídica que las normas les asignen o el presupuesto de hecho que las normas contengan. No es relevante el nomen juris o como el legislador haya denominado a la infracción o título de imputación que se les denomine, sino la perspectiva fáctica de los hechos u omisiones realizados.
- Finalmente, la identidad causal o de fundamento (eadem causa petendi) consiste en la identidad en ambas incriminaciones, esto es, que exista superposición exacta entre los bienes jurídicos protegidos y los intereses tutelados por las distintas normas sancionadoras, de suerte tal que si los bienes jurídicos que se persiguen resultan ser heterogéneos existirá diversidad de fundamento, mientras que, si son iguales, no procederá la doble punición (…)”11. (énfasis añadido).
10 Ver Sentencia del Tribunal Constitucional del 16 de abril de 2003, recaída en el Expediente N° 2050-2002-AA/TC, así como la Sentencia del Tribunal Constitucional del 24 de mayo de 2013, recaída en el Expediente N° 02704-2012- PHC/TC
11 MORON URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Lima: Gaceta Jurídica, 2015, p. 790.
Respecto a la vulneración alegado en el caso concreto, se ha comparado las ordenes de inspección N° 121-2023-SUNAFIL/IRE-SMA y N° 654-2023-SUNAFIL/IRE-SMA, advirtiéndose que si bien ambas tienen como sujetos a la inspecciona, y que las actuaciones de investigación se basan respecto a la verificación del pago de beneficios sociales respecto al mismo trabajador; es pertinente señalar que lo requerido mediante la medida inspectiva de requerimiento es respecto a periodos distintos, como podemos observar a continuación: Figura N° 02 Medida Inspectiva de Requerimiento Orden de Inspección N° 121-2023-SUNAFIL/IRE-SMA
Figura N° 03 Medida Inspectiva de Requerimiento Orden de Inspección N° 654-2023-SUNAFIL/IRE-SMA
De lo expuesto, se advierte que, si bien los fundamentos en ambas medidas inspectivas de requerimiento contienen el mismo fundamento y sujetos, no se advierte que se basen en los mismos hechos, ello en razón de que los periodos que se requiere cumplir respecto al pago de beneficios sociales son distintos. Por lo tanto, no corresponde acoger lo alegado por la impugnante, en este extremo.
En consecuencia, el inspector comisionado ha realizado una correcta aplicación de los artículos 14 de la LGIT y numeral 17.2 del artículo 17 del RLGIT, que señalan que para la extensión de una medida inspectiva de requerimiento resulta de vital importancia que se compruebe la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral, supuesto que ha ocurrido en autos, pues en fase inspectiva se ha realizado una correcta actuación probatoria de cara a que la Administración Pública acredite la existencia de las infracciones imputadas.
En tal sentido, debe mantenerse la sanción impuesta por la infracción tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT y desestimarse todos los argumentos dirigidos a cuestionar este extremo; puesto que, se encontraba en el deber de cumplir con lo dispuesto por la autoridad inspectiva. Por ello, al no evidenciarse una vulneración en la emisión de la medida inspectiva de requerimiento, que transgreda lo dispuesto por el artículo 14 de la LPAG y el numeral 17.2 del artículo 17 del RLGIT, corresponde confirmar la infracción tipificada. En consecuencia, se deben desestimar los argumentos dirigidos a cuestionar este extremo.
Información Adicional
Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:
N° Materia Conducta infractora Tipificación legal y clasificación
1 Relaciones No acreditar el pago de la gratificación Numeral 24.4 del Laborales legal trunca por fiestas patrias 2023 artículo 24 del RLGIT
GRAVE
2 Relaciones No acreditar el pago de la bonificación Numeral 24.4 del Laborales extraordinaria respecto la gratificación artículo 24 del RLGIT por fiestas patrias 2023 GRAVE
3 Relaciones No acreditar el pago de la CTS trunca Numeral 24.4 del Laborales del periodo semestral noviembre 2022 artículo 24 del RLGIT – abril 2023 GRAVE
4 Relaciones No acreditar el pago de vacaciones Numeral 24.4 del Laborales truncas del periodo laborado 09 de artículo 24 del RLGIT setiembre de 2022 al 11 de mayo de 2023 GRAVE
5 Relaciones No acreditar el pago de la Numeral 24.4 del Laborales remuneración mínima vital del periodo artículo 24 del RLGIT marzo-abril 2023 GRAVE
6 Labor No cumplir con la medida inspectiva de Numeral 46.7 del Inspectiva requerimiento artículo 46 del RLGIT
MUY GRAVE
Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral- SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley de Procedimiento Administrativo General aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR.
SE RESUELVE: PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por el Banco de la Nación, en contra de la Resolución de Intendencia Regional N° 20-2024-SUNAFIL/IRE-SMA, emitida por la Intendencia Regional de San Martín dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 201-2023-SUNAFIL/IRE-SMA, por los fundamentos expuestos en la presente resolución. SEGUNDO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia Regional N° 20-2024-SUNAFIL/IRE-SMA, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa, respecto a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa en las materias de su competencia. CUARTO. - Notificar la presente resolución al Banco de la Nación, y a la Intendencia Regional de San Martin, para sus efectos y fines pertinentes. QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
20260401LGN - HR 39395-2024
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