Banco de la Nación — Resolución 0225-2026

Mediante Orden de Inspección N° 0000015254-2021-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 12541-2021-SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción). En mérito a la denuncia formulada en aplicación del inciso c) del artículo 12 de la LGIT.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 2137-2022-SUNAFIL/ILM/SINS/AI 2, notificada el 19 de octubre de 2022, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019- 2006-TR (en adelante, el RLGIT).

Con fecha 10 de enero de 2023, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 1674-2022-SUNAFIL/ILM/SISA2.

Mediante Resolución de Intendencia N° 0001500-2023-SUNAFIL/ILM, notificada el 28 de noviembre de 2023, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante.

Con fecha 21 de diciembre de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 0001500-2023-SUNAFIL/ILM.

La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-000165-2024- SUNAFIL/ILM, recibido el 19 de enero de 2024 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299812, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299813, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo4 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR5, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR6 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”7.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que el BANCO DE LA NACION, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 0001500-2023- SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, que confirmó la sanción impuesta por la comisión de dos (02) infracciones MUY GRAVES a la labor inspectiva, tipificadas en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 29 de noviembre de 2023.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por el BANCO DE LA NACION.

Como parte de los alegatos del recurso de revisión, esta Sala ha identificado que la impugnante insta una presunta vulneración al debido procedimiento relacionado a su derecho a la debida motivación. Por ende, corresponde en primer término, emitir pronunciamiento sobre esta causal, dado los efectos nulificantes que posee en caso de advertirse su inobservancia en el presente procedimiento administrativo.

El debido procedimiento administrativo se manifiesta en la necesidad de garantizar a las partes todos los derechos y garantías asociadas al procedimiento sancionador, de acuerdo con lo regulado en el numeral 1.2 del artículo IV. Principios del Procedimiento Administrativo del TUO de la LPAG, el principio del debido procedimiento implica que los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo más no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten.

En ese contexto, se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y de respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.

Sobre el particular, el artículo 44 inciso a) de la LGIT establece, como uno de los principios del procedimiento sancionador, la observancia al debido proceso, “por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho”.

Por otro lado, de acuerdo a lo establecido en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, “El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico”, motivación que deberá ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso

En esa línea argumentativa, esta Sala identifica, desde un análisis formal, que tanto la Resolución de Sub Intendencia N° 1674-2022-SUNAFIL/ILM/SISA2, como la Resolución de Intendencia N° 0001500-2023-SUNAFIL/ILM, han contemplado la argumentación y medios de prueba expuestas por la impugnante, advirtiéndose el cumplimiento de los requisitos referidos al cumplimiento del debido procedimiento como principio y derecho material, de los derechos de defensa y a la prueba, así como el cumplimiento de la garantía de la debida motivación.

Conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 8 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA/TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución del caso; y 4) la congruencia, como elemento que permite establecer si las razones especiales requeridas para adoptar determinada decisión se encuentran recogidas en la resolución en concreto.

Del examen efectuado por esta Sala sobre las resoluciones emitidas en el Procedimiento Sancionador, se puede observar que estos 4 elementos pueden ser satisfactoriamente comprobados, por lo que, de manera formal y material, el debido procedimiento ha sido respetado dentro del trámite del procedimiento sancionador, así como, no se advierte vulneración genérica por ausencia de motivación. Por tanto, no cabe acoger los argumentos expuestos en este extremo, debiendo ser desestimados; sin perjuicio de examinarse la motivación específica respecto de cada reproche administrativo, calificados como infracciones muy graves.

Por tales razones, no corresponde amparar los argumentos expuestos en este extremo del recurso de revisión.

Sobre el particular, el principio de buena fe procedimental regulado en el numeral 1.8 del artículo IV del TUO de la LPAG, establece que “la autoridad administrativa, los administrados, sus representantes o abogados y, en general, todos los partícipes del procedimiento realizan sus respectivos actos procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe. La autoridad administrativa no puede actuar contra sus propios actos, salvo los supuestos de revisión de oficio contemplados en la presente Ley. Ninguna regulación del procedimiento administrativo puede interpretarse de modo tal que ampare alguna conducta contra la buena fe procedimental” (énfasis añadido).

Del mismo modo, el numeral 15.1 del artículo 15 del RLGIT establece que, “durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas, los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos obligados al cumplimiento de las normas sociolaborales, prestarán la colaboración que precisen los inspectores del trabajo para el adecuado ejercicio de las funciones encomendadas, de acuerdo con lo prescrito en el artículo 9 de la Ley”.

En ese sentido, de acuerdo con lo señalado en el artículo 9 de la LGIT: “los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los Supervisores-Inspectores, los Inspectores del Trabajo y los Inspectores Auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y, en cumplimiento de dicha obligación de colaboración, deberán: (...) e) Facilitarles la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones”.

Cabe señalar que, conforme al artículo 1 de la LGIT, “las actuaciones inspectivas son las diligencias que la Inspección del Trabajo sigue de oficio, con carácter previo al inicio del procedimiento administrativo sancionador, para comprobar si se cumplen las disposiciones vigentes en materia sociolaboral y poder adoptar las medidas inspectivas que en su caso procedan, para garantizar el cumplimiento de las normas sociolaborales”. Asimismo, “la función inspectiva es entendida como la actividad que comprende el ejercicio de la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo”. En ese entendido, el comportamiento del inspector comisionado debe orientarse al cumplimiento de las funciones establecidas en la LGIT y su Reglamento, tutelando el fin perseguido por dichas normas y debiendo adoptar medidas y acciones en el marco del principio de razonabilidad8.

Por su parte, en el numeral 3.1 del artículo 5 de la LGIT se establece que, “en el desarrollo de las funciones de inspección, los inspectores de trabajo que estén debidamente acreditados, están investidos de autoridad y facultados para proceder a practicar cualquier diligencia de investigación, examen o prueba que considere necesario para comprobar que las disposiciones legales se observan correctamente y, en particular, para requerir información, solo o ante testigos, al sujeto inspeccionado o al personal de la empresa sobre cualquier asunto relativo a la aplicación de las disposiciones legales, así

Es pertinente recordar que el artículo 36 de la LGIT9, establece que el comportamiento subsumible dentro de las infracciones a la labor inspectiva “puede ser directo o indirecto, perjudicando o dilatando la labor del inspector actuante de manera tal que no permita el cumplimiento de la fiscalización, o negándose a prestarle el apoyo necesario” (énfasis añadido).

El tipo administrativo contenido en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, está orientado a sancionar una negativa del sujeto inspeccionado o de sus representantes el facilitar la información y documentación necesaria; no una mera omisión o falta de respuesta, sino una conducta claramente establecida en la que la impugnante o su representante se niegan a entregar la información solicitada.

Así, corresponde analizar el cumplimiento del principio de tipicidad10. Sobre el particular, recuerda la doctrina que “el mandato de tipificación que este principio conlleva, no solo

Dicha situación se condice con las respectivas constancias de depósito de las notificaciones en la casilla electrónica, conforme al siguiente detalle:  Del expediente inspectivo se aprecia, a folio 27, el documento denominado “Requerimiento de Información para las Actuaciones Inspectivas de Investigación”, de fecha 05 de julio de 2021, donde se precisa que su incumplimiento constituirá infracción a la labor inspectiva sancionable con multa; y, a folio 28 obra la “Constancia de Notificación Vía Casilla Electrónica”, documento que acredita la notificación en la Casilla Electrónica de la impugnante el mismo 05 de julio de 2021, conforme se puede apreciar a continuación:

Del mismo modo, de la consulta del aplicativo de consultas elaborado por la Oficina de Tecnologías de la Información y Comunicaciones de la SUNAFIL, se aprecia que se enviaron, para cada requerimiento, las respectivas alertas, conforme se puede apreciar a continuación:

En ese entendido, estando a las notificaciones efectuadas de ambos requerimientos de información, sin que hayan sido atendidos dentro del plazo otorgado por el inspector comisionado, se corroboran las conductas reprochables sancionadas por la Autoridad de Primera Instancia y confirmadas en la resolución venida en grado.

Como se concluye, de la lectura del numeral 4.8, 4.18 y 4.19 del Acta de Infracción la recurrente, al haberse negado a facilitar al inspector de trabajo la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones, frustró la actuación del mismo, constituyendo dicho accionar un actuar reprochable plausible de sanción. Ello se explica en atención que la norma busca proteger el correcto funcionamiento de la labor inspectiva, la cual se puede perjudicar por la conducta de los empleadores que, teniendo posesión de la documentación e información necesaria para dilucidar un caso, se nieguen a exhibirla o no colaboren con proporcionarla a la Autoridad Administrativa del Trabajo, ello con la finalidad de entorpecer su labor.

Es necesario señalar que, conforme a los artículos 16 y 47 de la LGIT, los hechos constatados por los inspectores actuantes que se formalicen en las actas de infracción observando los requisitos que se establezcan, se presumen ciertos sin perjuicio de las pruebas que, en defensa de sus respectivos derechos e intereses, puedan aportar los interesados.

Por su parte, el primer precedente de observancia obligatoria sentado por este Tribunal, a través de la Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL/TFL, reconoce la naturaleza independiente de las infracciones contra la labor inspectiva, al señalar que: “los actos o hechos que impiden o dificulten la labor inspectiva y que se consignan en el acta de infracción, constituyen infracciones que no tienen una naturaleza secundaria, adjunta ni dependiente respecto de posibles infracciones ocurridas y detectadas en la visita inspectiva, referentes a aspectos sustantivos objeto de control por la inspección del trabajo”.

Entonces, tomando en cuenta que, durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas, los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos obligados al cumplimiento de las normas sociolaborales, deben prestar la colaboración que precisen los inspectores del trabajo para el adecuado ejercicio de sus funciones, y siendo los requerimientos de información una actuación inspectiva, la impugnante se encontraba en la obligación legal de proporcionar a la Inspección del Trabajo los datos, antecedentes o información con relevancia en las actuaciones inspectivas en la oportunidad y en cumplimiento pleno de lo requerido.

En el presente caso, debe señalarse que la sanción impuesta se sustenta en requerimientos de información que la impugnante no atendió, pese a haber sido válidamente notificada, conforme se ha desarrollado en los párrafos precedentes. Asimismo, de acuerdo con lo señalado por el propio inspector de trabajo en el numeral 4.18 de los Hechos Constatados del Acta de Infracción, luego de la información remitida por la impugnante y con la finalidad de corroborarla, se formuló un último requerimiento de información con fecha 24 de agosto de 2021, el cual no fue atendido. En tal sentido, se advierte que el inspector de trabajo solicitó información necesaria e indispensable para dilucidar las materias comprendidas en la Orden de Inspección, sin que la impugnante cumpliera con su entrega, verificándose que la labor inspectiva se frustró como consecuencia de la negativa de remitir la información requerida.

En este punto, resulta pertinente tener en cuenta lo establecido en la Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL/TFL, la cual constituye precedente administrativo de observancia obligatoria, y en la que se fijó el criterio aplicable a los supuestos de demora en la atención de los requerimientos de información efectuados por el inspector de trabajo, así como su correcta subsunción en las normas sancionadoras previstas en los artículos 45.2 o 46.3 del RLGIT, según las circunstancias del caso. Al respecto, dicho precedente señala lo siguiente:

En ese sentido, conforme se desprende de los hechos constatados por el inspector de trabajo en el Acta de Infracción, no fue posible cumplir con el objeto de la inspección, debido a la falta de atención del requerimiento de información formulados. Por ello, resulta válido concluir que el inspector de trabajo sustentó adecuadamente los supuestos de hecho que configuran el tipo infractor aplicable al presente caso, encontrándose acreditados los extremos exigidos por el precedente administrativo citado. En consecuencia, se verifica la existencia de sustento fáctico suficiente para la determinación de responsabilidad efectuada por la autoridad de primera instancia y confirmada mediante la resolución venida en grado.

En tal sentido, la conducta consistente en no proporcionar al inspector de trabajo la información requerida en ambas oportunidades constituye, en cada caso, una infracción a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT. Cabe precisar que los documentos que contenían los requerimientos de información debidamente notificados a la impugnante consignaban de manera expresa que la negativa o incumplimiento en la entrega de la información solicitada configuraría una infracción a la labor inspectiva, sancionable con multa. En consecuencia, la impugnante tenía pleno conocimiento de las consecuencias jurídicas derivadas del incumplimiento de su deber de colaboración, al no presentar, dentro del plazo otorgado, los documentos oportunamente requeridos.

Respecto al estado de emergencia sanitaria y al uso de mecanismos virtuales, debe señalarse que, en el presente caso, el inspector de trabajo consideró el empleo de dichos mecanismos y validó la información remitida a través de ellos, no advirtiéndose que los incumplimientos imputados se sustenten en la no admisión o desestimación de la información presentada por la impugnante. Por el contrario, la infracción atribuida se fundamenta en la falta de atención a los dos requerimientos de información materia de análisis, omisiones que, conforme a las conclusiones del inspector consignadas en el Acta de Infracción, imposibilitaron el cumplimiento del objeto de la inspección, al no contarse con información indispensable para el esclarecimiento de los hechos materia de la Orden de Inspección.

Por otro lado, si bien el numeral 226.1 del artículo 226 del TUO de la LPAG, se dispone que La interposición de cualquier recurso, excepto los casos en que una norma legal establezca lo contrario, no suspenderá la ejecución del acto impugnado. Esta normativa debe ser interpretado, de conformidad con el inciso 2 del artículo 258 del TUO de la LPAG, la cual prescribe que, una resolución dentro del procedimiento administrativo sancionador será ejecutiva cuando ponga fin a la vía administrativa, pudiendo la administración adoptar medidas cautelares precisas para garantizar su eficacia.

En ese sentido, al encontrarse en trámite la impugnación de la resolución materia de autos – vía el recurso extraordinario de revisión– su ejecución se encuentra suspendida hasta que se cumpla lo dispuesto en el numeral precedente, no siendo congruente o necesario el pedido de suspensión de ejecución de la misma, en tanto tales efectos aún no se producen.

Finalmente, contrario a los alegatos planteados por la recurrente, no se advierte un defecto de motivación o de los principios de legalidad, razonabilidad y debido proceso, toda vez que, del análisis integral del expediente de actuaciones inspectivas, los hechos constatados en el Acta de Infracción y las actuaciones del procedimiento sancionador, se acredita la responsabilidad administrativa de la inspeccionada por los incumplimientos verificados.

Por las razones expuestas, se desestima la nulidad invocada por la impugnante, al no haberse acreditado la existencia de ninguna de las causales previstas en el artículo 10 del TUO de la LPAG, constatándose que en el presente procedimiento se respetaron las garantías del debido proceso administrativo.

Finalmente, corresponde a la impugnante asumir la sanción económica impuesta, y declararse infundado el presente recurso de revisión.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.