Banco de Crédito del Perú — Res. 468-2023

Mediante Orden de Inspección N° 327-2021-SUNAFIL/IRE-TUM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 136-2021-SUNAFIL/IRE-TUM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de dos (02) infracciones muy graves a la labor inspectiva por el incumplimiento de los requerimientos de información los días 23 y 27 de agosto de 2021, en mérito a la solicitud de actuación inspectiva presentada por la señora Valdiviezo Juárez Mercedes VIctoria, por supuestas prácticas antisindicales.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 002-2022-SUNAFIL/IRE-TUM/SIAI-IC, de fecha 07 de enero de 2022, notificada el 10 de enero de 2022, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 011-2021-SUNAFIL/IRE-TUM/SIAI- IF, de fecha 19 de enero de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Tumbes, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 014-2022-SUNAFIL/IRE-TUM/SIRE, de fecha 14 de marzo de 2022, notificada el 16 de marzo de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 69,344.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 06 de abril de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 014-2022-SUNAFIL/IRE-TUM/SIRE, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 017-2022-SUNAFIL/IRE-TUM, de fecha 28 de abril de 20222, la Intendencia Regional de Tumbes declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 24 de mayo de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Tumbes el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia Nº 017-2022- SUNAFIL/IRE-TUM.

La Intendencia Regional de Tumbes admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-000226-2022- SUNAFIL/IRE-TUM, recibido el 01 de junio de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que el BANCO DE CREDITO DEL PERU, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 017-2022- SUNAFIL/IRE-TUM, emitida por la Intendencia Regional de Tumbes, que confirmó la sanción impuesta de S/ 69,344.00, por la comisión de dos (02) infracciones MUY GRAVES a la labor inspectiva, tipificadas en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 04 de mayo de 2022.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por el BANCO DE CREDITO DEL PERU.

Como parte de los alegatos del recurso de revisión, esta Sala ha identificado que la impugnante alega una presunta vulneración a la debida motivación, derecho de defensa, el cual constituye parte del debido procedimiento9. Sin embargo, la recurrente no sustenta de forma suficiente dicho alegato, pues, se verifica que en el numeral 3.1, solo transcribe lo dispuesto en el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG, así como lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 3 del mismo cuerpo normativo, además, conceptualiza el principio de legalidad, y alega que en el contexto del Estado de Emergencia Sanitaria se esfuerza por cumplir los requerimientos de información, pero no indica el modo y forma, por el cual considera que se ha incurrido en la afectación de los principios que alega. Lo mismo se advierte en el ítem 3.4 del recurso de revisión, en la que se alega la vulneración de los principios de legalidad, motivación y razonabilidad de la medida de requerimiento. Todo ello contraviene el principio de buena fe procedimental y lo dispuesto en el artículo 14 del Reglamento del Tribunal. Por tanto, corresponde no acoger este extremo del recurso de revisión.

Sin perjuicio de lo expuesto, esta Sala debe señalar que se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa10, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y de respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo. Sobre el particular, el artículo 44 inciso a) de la LGIT establece, como uno de los principios del procedimiento sancionador, la observancia al debido proceso, “por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho”.

En esa línea argumentativa, esta Sala identifica, desde un análisis formal, que tanto el acta de infracción, como el informe final, la Resolución de Sub Intendencia Nº 014- 2022-SUNAFIL/SIRE/IRE-TUM/SIRE y la Resolución de Intendencia N° 017-2022- SUNAFIL/IRE-TUM, advierte el cumplimiento de los requisitos referidos al cumplimiento del debido procedimiento como principio y derecho material, de los

Conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 8 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA/TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución del caso; y 4) la congruencia, como elemento que permite establecer si las razones especiales requeridas para adoptar determinada decisión se encuentran recogidas en la resolución en concreto.

Del examen efectuado por esta Sala sobre el procedimiento inspectivo y las resoluciones emitidas en el Procedimiento Sancionador, se puede observar que estos 4 elementos pueden ser satisfactoriamente comprobados, por lo que, de manera formal y material, el debido procedimiento ha sido respetado dentro del trámite del procedimiento sancionador. Por ende, se debe desestimar los argumentos referidos a cuestionar este extremo.

Por tales razones, la nulidad alegada por la impugnante no debe ser acogida, al no evidenciarse que se haya incurrido en alguna causal de nulidad contemplada en el artículo 10 del TUO de la LPAG.

Sobre el particular, el principio de buena fe procedimental regulad en el numeral 1.8 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG establece que “la autoridad administrativa, los administrados, sus representantes o abogados y, en general, todos los partícipes del procedimiento realizan sus respectivos actos procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe. (…)” (énfasis añadido).

Por otro lado, de conformidad con el numeral 3 del artículo 5 de la LGIT, en el desarrollo de las funciones de inspección, los inspectores de trabajo que estén debidamente acreditados están investidos de autoridad y facultados de proceder a practicar cualquier diligencia de investigación, examen o prueba que considere necesario para comprobar que las disposiciones legales se observen correctamente, y en particular, para requerir información al sujeto inspeccionado, situación que se condice con lo dispuesto en el artículo 12 del RLGIT (énfasis añadido).

De igual modo, el numeral 15.1 del artículo 15 del RLGIT establece que: “durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos obligados al cumplimiento de las normas sociolaborales, prestarán la colaboración que precisen los inspectores del

En ese sentido, de acuerdo con lo señalado en el artículo 9 de la LGIT, “los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los Supervisores-Inspectores, los Inspectores del Trabajo y los Inspectores Auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y en cumplimiento de dicha obligación de colaboración deberán: (...) e) Facilitarles la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones”. Por lo que, queda entendido que constituye una obligación ineludible de los empleadores, el colaborar con el desarrollo de las actuaciones inspectivas, coadyuvando a que las mismas se logren desarrollar en atención a su finalidad, esto es, la verificación del cumplimiento de las normas sociolaborales y/o en materia de seguridad y salud en el trabajo.

Asimismo, el artículo 11 de la LGIT establece que “las actuaciones inspectivas de investigación se desarrollan mediante requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica, visita de inspección a los centros y lugares de trabajo, mediante requerimiento de comparecencia del sujeto inspeccionado ante el inspector actuante para aportar documentación y/o efectuar las aclaraciones pertinentes o mediante comprobación de datos o antecedentes que obren en el Sector Público” (énfasis añadido).

Es pertinente recordar que el artículo 36 de la LGIT11 establece que el comportamiento subsumible dentro de las infracciones a la labor inspectiva “puede ser directo o indirecto, perjudicando o dilatando la labor del inspector actuante de manera tal que no permita el cumplimiento de la fiscalización, o negándose a prestarle el apoyo necesario” (énfasis añadido).

El tipo administrativo contenido en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, está orientado a sancionar una negativa del sujeto inspeccionado o de sus representantes de facilitar la información y documentación necesaria; no una mera omisión o falta de respuesta, sino una conducta claramente establecida en la que la impugnante o su representante se niegan a entregar la información solicitada.

Así, corresponde analizar el cumplimiento del principio de tipicidad12. Sobre el particular, recuerda la doctrina que “el mandato de tipificación que este principio conlleva, no sólo se impone al legislador cuando redactó el ilícito, sino a la autoridad administrativa cuando instruye un procedimiento sancionador y debe realizar la subsunción de una conducta en los tipos legales existentes”13.

Debemos señalar que de la lectura de las normas que sancionan los incumplimientos a la labor inspectiva, la responsabilidad administrativa no solo admite el comportamiento doloso, pues bajo el principio de culpabilidad se admite también factores subjetivos de responsabilidad, tales como la falta de diligencia14.

En el caso en particular, del expediente inspectivo, se verifica:

En tal sentido, se aprecia que la impugnante tenía pleno conocimiento de los requerimientos de información efectuados, al ser debidamente notificados; por lo que, es errónea su afirmación dirigida a cuestionar el deber de la Administración de

En efecto, la inspeccionada señala en su recurso de revisión, que es contrario a la verdad el hecho imputado referido a que habría incurrido en dos incumplimientos a los requerimientos de información solicitados, señalando que tuvo la predisposición de apoyar las labores del inspector comisionado; sin embargo, dicha afirmación, conforme se observa de los actuados, no ha sido sustentada, pues, no se ha presentado ningún medio de prueba que acredite y/o corrobore la afirmación de la impugnante, lo cual resulta de especial trascendencia a efectos de desvirtuar la presunción de certeza de los hechos constatados en el acta de infracción, toda vez que de los numerales 4.4 al 4.6 del Acta de Infracción se advierte que los requerimientos de información notificados vía casilla electrónica de la impugnante, no fueron atendidos. Asimismo, de la revisión del expediente inspectivo y sancionador, no se evidencia ningún documento que corrobore lo alegado por la impugnante, siendo que el artículo 16 de la LGIT establece la presunción de certeza de los hechos constatados por los inspectores en las fiscalizaciones realizadas, el cual no ha sido desvirtuado por la impugnante.

Por ende, se advierte que, se ha configurado el tipo infractor contenido en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, al no haberse cumplido con los dos requerimientos de información solicitados por la autoridad inspectiva, en los términos y plazos otorgado por ésta, conforme lo han determinado, adecuadamente, las instancias de mérito, al establecer la sanción a imponerse, en consecuencia, no se advierte una afectación al principio de tipicidad ni al de legalidad, en los términos alegados por la recurrente.

Por tanto, la autoridad administrativa cumplió con el estándar de prueba fijado para el procedimiento administrativo sancionador, desvirtuando el principio de presunción de licitud del administrado, al determinar las infracciones incurridas por parte del sujeto inspeccionado, luego de la valoración de lo actuado en la fase inspectiva y sancionadora; por lo que, correspondía al sujeto inspeccionado, en ejercicio de su derecho de contradicción y defensa, presentar los medios documentales que sustenten su alegato referido al cumplimiento de esta medida, sin embargo, de la documentación obrante en el presente proceso, ello no se advierte. Por tales razones, se deben desestimar los argumentos expuestos en este extremo.

De otro lado, contrario a lo alegado por la impugnante, respecto a la invocación de la análisis se refiere a uno sobre materia de seguridad y salud en el trabajo por accidente;

Cabe recordar que la LGIT y el RLGIT, han otorgado especial importancia a la falta de colaboración a la labor inspectiva, al considerarla como una infracción muy grave de naturaleza insubsanable por cada hecho verificado; pues la finalidad es sancionar el incumplimiento de la obligación de colaboración a la labor inspectiva en la oportunidad requerida, en garantía de la eficacia del funcionamiento de la labor inspectiva en el marco de las facultades que la Ley confiere. Por tales razones, no cabe acoger este extremo del recurso de revisión.

Sobre el particular, es preciso traer a colación al artículo 38 de la LGIT, que establece los tipos de sanciones y criterios de la graduación de las sanciones:

En ese sentido, el artículo 47 del RLGIT, dispuso además de los criterios de graduación señalados en la LGIT, que la determinación de la sanción debe respetar los principios de razonabilidad y proporcionalidad según lo dispuesto por el artículo 248 numeral 3) del TUO de la LPAG. Considerando ello, en la resolución sancionadora, al determinarse la imposición de la sanción de multa, se ha realizado en base a lo sustentado y de acuerdo a la normatividad vigente. Asimismo, cabe indicar que, los montos de las multas contenidas en la tabla del RLGIT son fijas y predeterminadas, conforme lo dispuesto en los numerales 48.1 del artículo 48 del RLGIT, sin que la autoridad sancionadora pueda imponer otro valor distinto. Por ende, se deben desestimar los argumentos dirigidos a cuestionar este extremo, así como el argumento referido a una supuesta afectación del numeral 10 del artículo 66 del TUO de la LPAG.

Respecto a los argumentos referidos a la supuesta afectación por la imputación de dos incumplimientos a la labor inspectiva como conductas independientes; al respecto,

Asimismo, debe recordarse que el primer precedente de observancia obligatoria sentado por este Tribunal (a través de la Resolución de Sala Plena N° 001-2021- SUNAFIL/TFL) reconoce la naturaleza independiente de las infracciones contra la labor inspectiva: “los actos o hechos que impiden o dificulten la labor inspectiva y que se consignan en el acta de infracción, constituyen infracciones que no tienen una naturaleza secundaria, adjunta ni dependiente respecto de posibles infracciones ocurridas y detectadas en la visita inspectiva, referentes a aspectos sustantivos objeto de control por la inspección del trabajo”.

Por tales razones, no corresponde acoger este extremo del recurso.

De la revisión de los recursos presentados, se observa la conducta de la impugnante referida a alegar hechos que carecen de sustento fáctico, referidos a afirmar que ha cumplido con los requerimientos de información, materia de imputación del presente proceso.

En esa línea argumentativa, el TUO de la LPAG también reconoce como un principio rector al principio de buena fe procedimental, a través del cual se espera que tanto la autoridad administrativa, los administrados, sus representantes o abogados realicen los respectivos actos procedimentales “(...) guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe”16.

En palabras de Morón Urbina, es incompatible con el principio de buena fe procedimental, desde la perspectiva del administrado:

En el presente caso, además de lo señalado en el numeral 6.1 de la presente resolución, se aprecia que la impugnante reitera en su recurso de revisión, los argumentos expuestos en su apelación, al señalar que “(…) se nos impone dos multas sobre un mismo hecho situación que es contraria a la normatividad (…) se tenga en cuenta dicha arbitrariedad (…) se vulnera el principio de razonabilidad, según lo establecido en el artículo 66.10 del TUO de la LPAG, lo que implicó que se duplique la multa impuesta (…)”. Argumentos que fueron absueltos por la instancia de mérito en sus numerales 7 al 10 de la Resolución de Intendencia Nº 017-2022-SUNAFIL/IRE-TUM, sin que acompañe fundamentos distintos a los ya evaluados. Asimismo, se verifica que la recurrente alega que el actuar de la autoridad administrativa es arbitraria, sin que acompañe medio de prueba que sustente su afirmación.

Por ello, esta Sala identifica que el actuar de la impugnante, vulnera este principio, al señalar argumentos sin sustento probatorio alguno, pretendiendo con ello, hacer incurrir en error a este Tribunal, aludiendo supuestas vulneraciones a derechos fundamentales y señalando el comportamiento ajeno a la Ley de la autoridad administrativa, sin que desvirtúe los hechos recogidos y constatados en el Acta de Infracción, los cuales ostentan presunción de certeza conforme lo dispuesto en el artículo 16 de la LGIT. Por tales razones, se exhorta a la impugnante a adecuar su conducta al mencionado principio.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.