Sociedad de Beneficencia de Lima Metropolitana

Mediante Orden de Inspección N° 17826-2019-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia de relaciones laborales1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 2787-2019-SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción). En mérito a la denuncia formulada en aplicación del inciso c) del artículo 12 de la LGIT.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 921-2022-SUNAFIL/ILM/AI2, notificada el 16 de mayo de 20222, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006- TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 1860-2022-SUNAFIL/ILM/SINS/AI2, notificada el 12 de setiembre de 20223 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de la conducta infractora imputada a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Sanción 5 de la Intendencia de Lima Metropolitana, la que mediante Resolución de Sub Intendencia de Sanción N° 00781- 2023-SUNAFIL/ILM/SISA5, notificada el 16 de febrero de 20234, multó a la impugnante por haber incurrido en la siguiente infracción:

Con fecha 10 de marzo de 2023, la impugnante presentó recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia de Sanción N° 00781-2023-SUNAFIL/ILM/SISA5.

Mediante Resolución de Intendencia N° 1213-2023-SUNAFIL/ILM, notificada el 13 de setiembre de 20235, la Intendencia de Lima Metropolitana, declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante y confirmo la sanción contra la administrada.

Con fecha 18 de diciembre de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 1213- 2023-SUNAFIL/ILM.

La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-000396-2024- SUNAFIL/ILM, recibido el 06 de febrero de 2024 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299816, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299817, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo8 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR9, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR10 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de estos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”11.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que la Sociedad de Beneficencia de Lima Metropolitana, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1213-2023-SUNAFIL/ILM, que confirmó la sanción impuesta por la comisión, de una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.10 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 27 de noviembre de 2023.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la Sociedad de Beneficencia de Lima Metropolitana.

La LGIT establece que “la función inspectiva, es entendida como la actividad que comprende el ejercicio de la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo”12. De allí que, el comportamiento del inspector comisionado se oriente al cumplimiento de las funciones establecidas en la LGIT y su reglamento, tutelando el fin perseguido por dichas normas y debiendo adoptar medidas y acciones en el marco del principio de razonabilidad13.

Asimismo, el artículo 9 de la LGIT, establece que “los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los supervisores-inspectores, lo inspectores de trabajo y los inspectores auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y en cumplimiento de dicha obligación de colaboración deberán: (…) Colaborar con ocasión de sus visitas u otras actuaciones

El literal b) numeral 12.1 del artículo 12 del RLGIT, establece que: “En cumplimiento de las órdenes de inspección recibidas, los inspectores o equipos designados iniciarán las actuaciones de investigación mediante alguna de las siguientes modalidades: (…) Comparecencia: Exige la presencia del sujeto inspeccionado ante el inspector del trabajo, en la oficina pública que se señale, para aportar la documentación que se requiera en cada caso y/o para efectuar las aclaraciones pertinentes. El requerimiento de comparecencia se realiza conforme a lo previsto en los artículos 67 y 68 del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS" (énfasis añadido).

Por su parte, inciso 3) del artículo 36 de la LGIT establece que “Son infracciones a la labor inspectiva las acciones u omisiones de los sujetos obligados, sus representantes, personas dependientes o de su ámbito organizativo, sean o no trabajadores, contrarias al deber de colaboración por parte de los sujetos inspeccionados por los Supervisores- Inspectores, Inspectores del Trabajo o Inspectores Auxiliares, establecidas en la presente Ley y su Reglamento. Tales infracciones pueden consistir en: (…) 3. La inasistencia a la diligencia, cuando las partes hayan sido debidamente citadas, por el Inspector o la Autoridad Administrativa de Trabajo y éstas no concurren” (énfasis añadido).

Ahora bien, del expediente inspectivo, se aprecia el documento denominado “requerimiento de comparecencia” de fecha 23 de agosto de 2019, notificado en la modalidad personal en la misma fecha, conforme al numeral 20.1.1 del articulo 20 del TUO de la LPAG.

En ese contexto, el RLGIT, que tipifica y contiene las infracciones, establece en el numeral 46.10 del artículo 46, que la inasistencia del sujeto inspeccionado ante el requerimiento de comparecencia constituye infracción muy grave a la labor inspectiva, la cual es pasible de sanción económica.

Conforme se desprende del numerales 4.5 de los hechos constatados del acta de infracción, a la diligencia de comparecencia programada para el 28 de agosto de 2019, no se apersonó y/o asistió, el apoderado o representante alguno por parte del sujeto inspeccionado, pese a encontrarse debidamente notificada, hecho que no han sido negado por la impugnante durante el procedimiento sancionador.

Ahora bien, sobre el argumento del recurso de revisión respecto a la calificación de la infracción, aunado a lo fundamentado por las autoridades de mérito, debemos precisar lo previsto en el artículo 17.3 del artículo 17 del RLGIT “Las actuaciones inspectivas continúan hasta agotar los medios de investigación disponibles, que sean compatibles con las materias a inspeccionar, sin perjuicio que se hayan producido actos que supongan infracción a la labor inspectiva, o se haya dado inicio al procedimiento sancionador por este hecho” (énfasis añadido).

En el presente caso, advertimos que el inspeccionado no compareció en la oficina pública conforme a lo requerido por el inspector comisionado, hecho constatado y no refutado en el presente procedimiento; y que en virtud de la normativa citada anteriormente y conforme al principio de celeridad que guía el procedimiento inspectivo conforme al articulo 2 de la LGIT, fue el propio inspector de trabajo quien en el mismo día de la inasistencia a la comparecencia por parte del inspeccionado, acudió al centro de trabajo a fin de continuar con sus actuaciones inspectivas de investigación.

En tal sentido, no estamos frente a una acción voluntaria del inspeccionado que permita evaluar algún error en la calificación de la infracción a la labor inspectiva, sino que nos encontramos ante la intervención activa del inspector comisionado para verificar el cumplimiento de la normativa sociolaboral.

En ese sentido, la autoridad administrativa ha calificado la infracción a la labor inspectiva observando el principio de razonabilidad, en tanto, la sanción es idónea para garantizar el deber de colaboración, necesaria para preservar la autoridad inspectiva y proporcionada al encontrarse dentro del marco legal expuesto.

Cabe precisar que, la Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL/TFL fijó criterios de subsunción normativa al distinguir la demora en la atención del requerimiento de información (infracción calificada como infracción grave en el numeral 45.2 del artículo 45 del RLGIT), y la negativa en la atención del requerimiento de información (infracción calificada como infracción muy grave en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT). Por tanto, los criterios de observancia obligatoria dispuestos en el precedente vinculante, no son de aplicación al presente caso, al analizar una infracción calificada como infracción muy grave en el numeral 46.10 del artículo 46 del RLGIT, por lo que no evidenciamos un error en la calificación realizada por la autoridad administrativa.

Finalmente, estando a la notificación efectuada del requerimiento de comparecencia, sin que haya sido atendido dentro del plazo otorgado por el inspector comisionado, se corrobora la conducta reprochable sancionada por la autoridad de primera instancia y confirmada en la resolución venida en grado.

Con relación a lo alegado por la impugnante, vinculados con la razonabilidad de la sanción impuesta, precisar que el principio de razonabilidad está recogido en el numeral 3 del artículo 248 del TUO de la LPAG15. Este principio busca limitar la discrecionalidad

De acuerdo con Juan Carlos Morón17, el llamado “exceso de punición” resulta uno de los vicios más comunes en los que se incurre en dicho ejercicio, y está vinculado a la elección de la sanción aplicable a los administrados. Al efecto, el autor explica que lo determinante del vicio es “(…) la necesidad de una adecuada proporcionalidad o razonabilidad entre la medida elegida para sancionar y el reproche que objetivamente amerita la conducta incurrida”.

De este modo, existe exceso de punición cuando la sanción impuesta a un administrado no guarda proporcionalidad con el objetivo de la norma represiva que sustentó el dictado del precepto como la emisión del acto administrativo sancionador (desvío de poder). Aun cuando el ilícito constituyera un actuar punible, la sanción debe ser razonable, en función de los elementos subjetivos de la comisión y los efectos producidos. En este sentido, el exceso de punición es un típico ejemplo de la falta de proporcionalidad entre el contenido del acto sancionador y su finalidad.

Con relación a lo alegado por la impugnante, es preciso traer a colación al artículo 38 de la LGIT, que establece los tipos de sanciones y criterios de la graduación de las sanciones, “las infracciones son sancionadas administrativamente con multas administrativas y el cierre temporal, de conformidad con lo previsto en el artículo 39-A de la presente ley. Las sanciones a imponer por la comisión de infracciones de normas legales en materia de relaciones laborales, de seguridad y salud en el trabajo y de seguridad social a que se refiere la presente Ley, se gradúan atendiendo a los siguientes criterios generales: a) Gravedad de la falta cometida. b) Número de trabajadores afectados. c) Tipo de empresa. El Reglamento establece la tabla de infracciones y sanciones, y otros criterios especiales para la graduación” (énfasis añadido).

Ahora bien, sobre el argumento de la impugnante que la señora Gonzales no debe considerarse como trabajadora afectada; debemos precisar que las infracciones a la labor inspectiva se configuran por el incumplimiento del deber de colaboración, atención de requerimientos u obstrucción de la labor inspectiva, independientemente de la existencia o determinación de trabajadores afectados.

Cabe señalar que, las infracciones a la labor inspectiva, tipificadas en el RLGIT, no protegen de manera directa derechos individuales de trabajadores determinados, sino que tutelan el correcto ejercicio de la función inspectiva del Estado, razón por la cual su configuración no depende de la afectación concreta a uno o varios trabajadores.

Sin perjuicio de ello, el inspector comisionado y la autoridad sancionadora para efectos del cálculo de la multa, ha considerado como trabajador afectado al denunciante, sobre el cual, la inspección del trabajo no ha logrado proseguir con sus actuaciones inspectivas de investigación para verificar el cumplimiento de la normativa sociolaboral, debido a la falta de colaboración con la inspección del trabajo por parte de la inspeccionada.

En ese sentido, para las infracciones a la labor inspectiva, la graduación de la sanción se rige por criterios objetivos vinculados a la gravedad de la conducta obstructiva, tales como la reiterancia, la resistencia injustificada o la frustración de las actuaciones inspectivas, y no por el número de trabajadores afectados, por resultar dicho criterio inaplicable a su naturaleza jurídica. Por tanto, no corresponde acoger el recurso de revisión en este extremo.

En ese sentido, el artículo 47 del RLGIT, dispuso además de los criterios de graduación señalados en la LGIT, que la determinación de la sanción debe respetar los principios de razonabilidad y proporcionalidad según lo dispuesto por el artículo 248 numeral 3) del TUO de la LPAG. Considerando ello, en la resolución sancionadora, al momento de realizar la imposición de la sanción de multa, se realiza ello, en base a lo sustentado y de acuerdo a la normativa vigente, cabe indicar que los montos de las multas contenidas en la tabla del RLGIT son fijas y predeterminadas, sin que la autoridad sancionadora pueda imponer otro valor distinto (énfasis añadido).

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, la multa subsistente como resultado del procedimiento administrativo sancionador sería la que corresponde a la siguiente infracción:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.