SE RESUELVE
PRIMERO. – Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por MEDROCK CORPORATION SOCIEDAD ANONIMA CERRADA, en contra de la Resolución de Intendencia N° 660-2023-SUNAFIL/ILM, notificada el 02 de junio de 2023, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 6197-2021-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. – DEJAR SIN EFECTO la sanción impuesta mediante Resolución de Subintendencia de Sanción N° 0276-2023-SUNAFIL/ILM/SISA3, notificada el 20 de enero de 2023, confirmada a través de la Resolución de Intendencia N° 660-2023-SUNAFIL/ILM, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46° del RLGIT, respecto al requerimiento de información de fecha 26 de febrero de 2021. TERCERO. – CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 660-2023-SUNAFIL/ILM, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46° del RLGIT, respecto al requerimiento de información de fecha 17 de febrero de 2021. CUARTO. – Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa en las materias de su competencia. QUINTO. – Notificar la presente resolución a MEDROCK CORPORATION SOCIEDAD ANONIMA CERRADA, y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes. SEXTO. – Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
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Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 5644-2021-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 1238-2021- SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción). En mérito a la denuncia formulada en aplicación del literal c) del artículo 12° de la Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo.
Que, mediante Imputación de Cargos N° 2026-2022-SUNAFIL/ILM/SINS/AI2, notificada 19 de octubre de 2022, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53° del
1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Remuneraciones (Sub Materia: Gratificaciones); Jornada, horario de trabajo y descansos remunerados (Sub Materia: Vacaciones); Compensación por tiempo de servicios (Sub Materia: Depósito de CTS); Bonificación no remunerativa (Sub Materia: Incluye todas).
Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006- TR y modificatorias (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la Autoridad Instructora II emitió el Informe Final de Instrucción N° 2486-2022-SUNAFIL/ILM/SINS/AI2, notificado el 21 de noviembre de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Subintendencia de Sanción 3 de la Intendencia de Lima Metropolitana, la que mediante Resolución de Subintendencia de Sanción N° 0276-2023- SUNAFIL/ILM/SISA3, notificada el 20 de enero de 2023, multó a la impugnante por haber incurrido en las siguientes infracciones:
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no facilitar la información y documentación solicitada mediante requerimiento de información de fecha 17 de febrero de 2021, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46º del RLGIT.
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no facilitar la información y documentación solicitada mediante requerimiento de información de fecha 26 de febrero de 2021, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46º del RLGIT.
Con fecha 07 de febrero de 2023, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Subintendencia de Sanción N° 0276-2023-SUNAFIL/ILM/SISA3, presentando argumentos en atención a lo dispuesto en el artículo 49° de la LGIT2, concordante con el artículo 55° del RLGIT3 y con lo previsto en el artículo 220° del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS4, a fin de contradecir lo resuelto por la autoridad sancionadora de primera instancia. El recurso fue interpuesto dentro del plazo establecido y ante la autoridad que emitió la resolución apelada, la cual procedió a elevarlo a la Intendencia de Lima Metropolitana para el trámite correspondiente.
Mediante Resolución de Intendencia N° 660-2023-SUNAFIL/ILM, notificada el 02 de junio de 2023, la Intendencia de Lima Metropolitana, tras evaluar los argumentos expuestos
2 Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 49.- Recursos administrativos Los recursos administrativos del procedimiento administrativo sancionador son aquellos previstos en el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS. (…).
3 Decreto Supremo N° 019-2006-TR, Aprueban Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 55.- De los recursos administrativos Los recursos administrativos previstos en el procedimiento sancionador son los siguientes: (…). b) Recurso de apelación: se interpone ante la autoridad que emitió la resolución en primera instancia a fin de que lo eleve a su superior jerárquico, el que resolverá sobre el mismo. El recurso debe indicar los fundamentos de derecho que lo sustenten. El término para la interposición de los recursos es de quince (15) días hábiles perentorios, (…).
4 Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo 220.- Recurso de apelación El recurso de apelación se interpondrá cuando la impugnación se sustente en diferente interpretación de las pruebas producidas o cuando se trate de cuestiones de puro derecho, debiendo dirigirse a la misma autoridad que expidió el acto que se impugna para que eleve lo actuado al superior jerárquico.
por la impugnante, declaró infundado el recurso de apelación interpuesto, confirmando la sanción impuesta por la autoridad de primera instancia.
Con fecha 20 de junio de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 660- 2023-SUNAFIL/ILM.
La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-003939-2023- SUNAFIL/ILM, recibido el 18 de diciembre de 2023 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1° de la Ley N° 299815, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7° de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
Asimismo, de conformidad con el artículo 15° de la Ley N° 299816, en concordancia con el artículo 41° de la Ley General de Inspección del Trabajo7 y modificatorias (en adelante, LGIT), el artículo 17° del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL,
5 Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1.- Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), en adelante Sunafil, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.
6 Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15.- Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…).
7 Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.
aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR8, y el artículo 2° del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR9 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217° del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS y modificatorias (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
Así, el artículo 49° de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55° del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las
8 Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Decreto Supremo que aprueba la Sección Primera del Reglamento de Organización y Funciones de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.
9 Decreto Supremo N° 004-2017-TR, Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.
infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”10.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17° del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En esta línea argumentativa, la aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes, al derecho, y de conformidad con el Principio de Legalidad, y que caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
De La Interposición Del Recurso De Revisión Por Parte De Medrock Corporation Sociedad Anonima Cerrada
De la revisión de los actuados, se ha identificado que MEDROCK CORPORATION SOCIEDAD ANONIMA CERRADA, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 660-2023-SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, que confirmó la sanción impuesta por la comisión de dos (02) infracciones MUY GRAVES a la labor inspectiva, tipificadas en el numeral 46.3 del artículo 46º del RLGIT, respectivamente; dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 05 de junio de 2023.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por MEDROCK CORPORATION SOCIEDAD ANONIMA CERRADA.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 20 de junio de 2023, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 660-2023-SUNAFIL/ILM, señalando los siguientes alegatos:
i. Se interpone recurso de revisión contra la resolución impugnada, a fin de que el Tribunal de Fiscalización Laboral de la SUNAFIL evalúe la legalidad del pronunciamiento emitido, al no haberse esclarecido ni desvirtuado de manera clara, objetiva y motivada las
10 Artículo 14° del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR.
observaciones formuladas en el recurso de apelación, vinculadas a la indebida determinación de infracciones y sanciones administrativas. ii. En particular, se advierte que con fechas 17 de febrero de 2021 y 26 de febrero de 2021 se notificaron requerimientos de información cuyo contenido resulta exactamente idéntico. No obstante, la autoridad administrativa pretende imponer dos multas por un mismo hecho, pese a que ambos requerimientos recaen sobre la misma obligación, el mismo sujeto y el mismo sustento fáctico y normativo, configurándose una duplicidad sancionadora injustificada. iii. Los argumentos expuestos respecto de dicha duplicidad no han sido debidamente analizados ni desvirtuados en la resolución impugnada, limitándose a confirmar lo resuelto en primera instancia sin efectuar un examen crítico de los agravios formulados, vulnerando el deber de motivación de los actos administrativos y el derecho de defensa en sede administrativa. iv. El recurso de revisión se sustenta en lo previsto en el último párrafo del numeral 218.1 del artículo 218° del TUO de la LPAG, concordado con la Segunda Disposición Complementaria del Decreto Supremo N° 012-2013-TR, que regula la procedencia excepcional del recurso de revisión conforme al artículo 49° de la LGIT. v. Asimismo, se ha vulnerado el Principio del Debido Procedimiento, reconocido en el numeral 1.2 del artículo IV del TUO de la LPAG, así como el Principio de Non Bis In Ídem, regulado en el numeral 11 del artículo 248° del mismo cuerpo normativo, el cual prohíbe la imposición sucesiva o simultánea de sanciones administrativas cuando exista identidad de sujeto, hecho y fundamento. vi. En el presente caso, los requerimientos notificados los días 17 de febrero de 2021 y 26 de febrero de 2021 presentan identidad subjetiva, objetiva y causal, por lo que la imposición de sanciones diferenciadas por un mismo incumplimiento resulta contraria al ordenamiento jurídico. En consecuencia, corresponde se eleve el recurso de revisión y se declare la nulidad o revocatoria de la resolución impugnada, por vulneración de los principios que rigen el procedimiento administrativo sancionador.
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre la naturaleza y finalidad del recurso de revisión
Sobre el particular, es preciso señalar que la naturaleza excepcional del recurso de revisión se encuentra regulada en el artículo 218° del TUO de la LPAG, el cual establece que para su interposición debe estar expresamente facultada por ley o decreto legislativo. En ese marco, la LGIT, como norma especial aplicable, contempla dicha facultad en su artículo 49°:
“Artículo 49.- Recursos administrativos Los recursos administrativos del procedimiento administrativo sancionador son aquellos previstos en el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS. El Recurso de revisión es de carácter excepcional y se interpone ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral. El Reglamento determina las demás condiciones para el ejercicio de los recursos administrativos”.
De igual forma, el artículo 55° del RLGIT establece que, el recurso de revisión es de carácter excepcional e interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia. Asimismo, su procedencia y requisitos de admisibilidad se encuentran desarrollados en
el Reglamento del Tribunal, tal como fue señalado en el punto 3.5 de la presente resolución.
Por su parte, el artículo 14° del Reglamento del Tribunal, establece que el recurso de revisión tiene por finalidad:
“(…) la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”. (Énfasis añadido).
En esa misma línea, corresponde invocar los criterios establecidos en los fundamentos 6.17, 6.18 y 6.19 de la Resolución de Sala Plena N° 003-2022-SUNAFIL/TFL, vigente desde el 18 de agosto de 2022, mediante los cuales este Tribunal estableció como precedentes administrativos de observancia obligatoria, señalando que:
“6.17. Sobre la base de lo previsto en el literal a) del artículo 16 y el inciso 18.1 del artículo 18 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral (Decreto Supremo N° 004-2017-TR), tras el control de admisibilidad del recurso de revisión interpuesto, a cargo de la autoridad emisora de la decisión impugnada, este órgano de revisión tiene el deber de efectuar el control de procedencia del recurso. Así, se declarará la improcedencia del recurso de revisión en los siguientes supuestos: i) Cuando el acto impugnado no corresponda a resoluciones de segunda instancia que se pronuncian sobre la imposición de sanciones; ii) Cuando la infracción materia de sanción que se impugna, no esté tipificada como muy grave en el RLGIT; o iii) Cuando el recurso de revisión no se sustente en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria emitidos por este Tribunal. 6.18. Lo anterior exige al administrado una mayor rigurosidad en la formulación de sus escritos de revisión, en la medida que, al tratarse de un recurso extraordinario, para que los fundamentos contenidos en este puedan ser conocidos y evaluados por el Tribunal, no basta que la resolución recurrida contenga la imposición de sanciones por infracciones muy graves, sino que su impugnación debe ceñirse estrictamente a los presupuestos básicos establecidos en el artículo 14 del Reglamento del Tribunal, esto es: 1) Debe cuestionar al menos una infracción tipificada y calificada como muy grave, en el RLGIT, o en caso de omisión, el razonamiento empleado es suficiente para deducir ello, y; 2) Este cuestionamiento debe sustentarse necesariamente, en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas que rigen el derecho laboral, y/o en el apartamiento inmotivado de algún precedente de observancia obligatoria emitido por este Tribunal, que haya incidido directa o indirectamente, en la determinación de las infracciones. 6.19. Y es que, en ciertos casos, se aprecia la existencia de recursos de revisión donde, impugnándose una resolución que confirma la imposición de una sanción económica por la
comisión de alguna infracción tipificada como muy grave en el RLGIT; no se cuestiona expresamente dicha infracción de forma directa o siquiera indirecta (cuando no se plantea algún razonamiento que pueda permitir deducir ello). Tal situación implica que tales recursos promueven asuntos fuera de la competencia material de este Tribunal, debiendo éste órgano colegiado declarar la improcedencia, conforme a la normativa que rige su actuación. (…)”.
En ese sentido, el análisis de los argumentos de la impugnante se circunscribirá a los aspectos comprendidos dentro del ámbito de competencia del Tribunal, relacionados con las infracciones calificadas como muy grave e identificando si sobre ésta se ha producido alguno de los supuestos previstos en el artículo 14° del Reglamento del Tribunal, así como en los precedentes de observancia obligatoria emitidos por este Tribunal. En consecuencia, no corresponde a esta Sala pronunciarse sobre alegatos que no se encuentren dentro de esos presupuestos o que no estén vinculados a infracciones muy graves impuestas.
Sobre la supuesta vulneración al debido procedimiento y motivación
La impugnante alega que se ha vulnerado el Principio del Debido Procedimiento al no fundamentar debidamente, ni motivar la resolución impugnada. Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente:
“Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten. La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo”. (Énfasis añadido).
Por otro lado, el Tribunal Constitucional -máximo intérprete de la Constitución- se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA/TC:
“2. El Tribunal Constitucional estima oportuno recordar, conforme lo ha manifestado en reiterada y uniforme jurisprudencia, que el debido proceso, como principio constitucional, está concebido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. Vale decir que cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea este administrativo -como en el caso de autos- o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal”. (Énfasis añadido).
Bajo esa línea argumentativa, esta Sala identifica, desde un análisis formal, que tanto la Resolución de Sub Intendencia como la Resolución impugnada han contemplado la argumentación y medios de prueba expuestos por la impugnante, advirtiéndose el cumplimiento de los requisitos referidos al cumplimiento del debido procedimiento como principio y derecho material, de los derechos de defensa y prueba, así como el cumplimiento de la garantía de la debida motivación.
Asimismo, el numeral 4 del artículo 3° del TUO de la LPAG establece que: “El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico”. Dicha motivación debe ser expresa, con una exposición concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico, así como de las razones jurídicas y normativas que, con referencia directa a esos hechos, justifiquen el acto adoptado, conforme lo dispone el artículo 6° del citado cuerpo normativo. Asimismo, como lo establece el numeral 5.4 del artículo 5° del TUO de la LPAG, el contenido del acto administrativo, como requisito de validez, debe comprender todas las cuestiones de hecho y de derecho planteadas por los administrados, a fin de garantizar una resolución completa, coherente y ajustada al debido procedimiento.
Debe señalarse que, conforme al cuarto fundamento jurídico de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional de fecha 08 de febrero de 2022, recaída en el expediente N° 00349-2021-PA/TC, toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos esenciales para satisfacer el deber de motivación. Estos criterios, por su naturaleza garantista, son plenamente aplicables al ámbito administrativo, y deben ser considerados en el análisis del presente expediente. Los requisitos son los siguientes: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución del caso; y 4) la congruencia, como elemento que permite establecer si las razones especiales requeridas para adoptar determinada decisión se encuentran recogidas en la resolución en concreto.
Del examen efectuado por esta Sala sobre las resoluciones emitidas en el procedimiento administrativo sancionador, se aprecia que los cuatro elementos exigidos para el cumplimiento del deber de motivación se encuentran debidamente presentes. En tal sentido, se concluye que, tanto desde una perspectiva formal como material, el debido procedimiento ha sido respetado en el desarrollo del presente procedimiento sancionador.
Por lo expuesto, los argumentos expuestos por la impugnante deben ser desestimados, al no advertirse afectación alguna al deber de motivación ni al debido procedimiento, ni a los principios invocados en los términos alegados. En consecuencia, el procedimiento se ha desarrollado respetando plenamente los derechos de defensa y las garantías del debido procedimiento.
Sobre el uso de la casilla electrónica
Sobre el particular, corresponde invocar lo dispuesto en el Decreto Supremo N° 003-2020- TR, norma que aprueba el uso obligatorio de la casilla electrónica para efectos de notificación de los procedimientos administrativos y actuaciones de la SUNAFIL publicado en el diario oficial El Peruano el día 14 de enero de 2020. Esta norma, de carácter imperativo, establece un régimen obligatorio de notificación electrónica, cuyas disposiciones han sido validadas por el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, así como por la Presidencia del Consejo de Ministros, en concordancia con las reglas del TUO de la LPAG.
En efecto, debe recordarse que el quinto párrafo del numeral 20.4 del artículo 20° del TUO de la LPAG establece que, las entidades pueden asignar al administrado una casilla electrónica para notificarle actuaciones diversas, “siempre que cuente con el consentimiento expreso del administrado” y que, con la opinión favorable de la Presidencia del Consejo de Ministros y el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, “puede aprobar la obligatoriedad de la notificación vía casilla electrónica”. Esta exigencia se encuentra plenamente satisfecha en el Decreto Supremo N° 003-2020-TR, conforme se señala expresamente en el quinto considerando de dicha norma, que constituye el marco legal especial en materia inspectiva de SUNAFIL.
Cabe señalar que el Tribunal de Fiscalización Laboral ha resuelto diversos recursos de revisión en los que se han planteado cuestionamientos respecto a la validez de las notificaciones efectuadas a través de la casilla electrónica. En ese contexto, el Tribunal ha tenido la oportunidad de analizar y pronunciarse sobre la aplicación sistemática del Decreto Supremo N° 003-2020-TR, norma que regula el uso obligatorio de dicho medio electrónico, identificando al menos seis reglas fundamentales que rigen la notificación electrónica en el marco de los procedimientos administrativos seguidos por la SUNAFIL:
a. El objeto del citado cuerpo normativo regula el uso obligatorio de la notificación vía casilla electrónica (artículo 1°).
b. La casilla electrónica se constituye como un domicilio digital obligatorio para efectos de la notificación (primer párrafo del artículo 6°).
c. La SUNAFIL tiene la carga de comunicar al usuario cada vez que se le notifique un documento a través de alertas dirigidas al correo electrónico y/o mediante el servicio de mensajería (segundo párrafo del artículo 6°).
d. Los usuarios tienen la obligación de revisar periódicamente la casilla electrónica asignada a efectos de tomar conocimiento de los documentos y/o actos administrativos que se les notifiquen (numeral 8.1 del artículo 8°).
e. El contenido de la notificación vía casilla electrónica debe contener cinco elementos, sin que —entre ellos— se haya previsto a la alerta referida antes (artículo 9°).
f. La validez de la notificación se produce con el depósito del documento en la casilla electrónica (numeral 11.1 del artículo 11°)
Resulta igualmente relevante, para el análisis de la obligatoriedad del uso de la casilla electrónica, considerar que el Decreto Supremo N° 003-2020-TR dispuso, en su Primera Disposición Complementaria Final, un cronograma de implementación progresiva, el cual fue aprobado mediante la Resolución de Superintendencia N° 058-2020-SUNAFIL y posteriormente modificado por la Resolución de Superintendencia N° 114-2020-SUNAFIL. Es importante resaltar que la propia SUNAFIL ha desplegado esfuerzos orientados a la adecuada difusión de esta obligación, lo cual se refleja, por ejemplo, en la elaboración y
publicación de materiales instructivos desde julio de 202011, difundidos a través de diversos canales, incluyendo plataformas digitales y redes sociales. En tal sentido, puede afirmarse que el deber de publicidad estatal de las normas ha sido razonablemente satisfecho, en tanto se garantizó el conocimiento general de la obligatoriedad del uso de la casilla electrónica por parte de los administrados, pues conforme se ha anotado:
“Sólo puede reputarse "publicitada" una norma cuando hay la posibilidad de que sea conocida por todos por haberse usado los medios necesarios para su divulgación. Esa posibilidad, precisamente, produce un efecto jurídico fundamental: el precepto se convierte en norma ya que por la "publicidad" (que es el resultado, estado o calidad) el precepto alcanza, simultáneamente, "existencia" en el mundo del derecho”12.
En este extremo, resulta pertinente desatacar el artículo 51° de la Constitución Política del Perú reconoce el Principio de Publicidad, al declarar su carácter “esencial para la vigencia de toda norma del Estado”. Este principio que constituye uno de los pilares fundamentales del sistema jurídico, ha sido desarrollado por el Tribunal Constitucional a través de sentencia emitida el 28 de mayo de 2020 recaída en el expediente N° 0001- 2017-PI/TC, el cual ha afirmado que, dicho principio posee una “naturaleza esencial” para la existencia misma de “todo Estado constitucional de derecho” (fundamento jurídico 6) y que “tiene una estrecha relación con la protección de los principios democrático- constitucionales de transparencia y seguridad jurídica” (fundamento jurídico. 49).
De igual forma, debe destacarse que el Tribunal Constitucional ha manifestado en la Sentencia emitida el 01 de julio de 2021, recaída en el expediente N° 01023-2021-PA/TC, lo siguiente:
“7. No cabe duda entonces que el requisito de la publicidad, tanto de las leyes como de las normas con rango de ley, tiene por objeto la difusión de su contenido de manera que todos tengan conocimiento de aquella y pueda exigirse su cumplimiento obligatorio, dentro del ámbito territorial correspondiente”.
Por otra parte, en la Sentencia emitida el 22 de junio de 2011, recaída en el expediente N° 02098-2010-PA/TC, relativa al ejercicio de facultades sancionadoras, aunque de carácter disciplinario, el Tribunal Constitucional ha resuelto lo siguiente:
“28. Ahora bien, el derecho al debido proceso en el ámbito administrativo sancionador garantiza, entre otros aspectos, que el procedimiento se lleve a cabo con estricta observancia de los principios constitucionales que constituyen base y límite de la potestad disciplinaria, tales como el principio de legalidad, tipicidad, razonabilidad y, evidentemente, el principio
11 Consúltese en el enlace alojado en la cuenta de YouTube de SUNAFIL: “Guía del usuario para el envío de respuestas a las cartas inductivas”, del 27 de julio de 2020: https://www.youtube.com/watch?v=ZvndX6G6yfE&t=2s
12 Paniagua Corazao, V. (1987). La publicidad y publicación de las normas del Estado: El caso de los decretos supremos no publicados. Themis: Revista de Derecho, (6), 18.
de publicidad de las normas. Estos principios garantizan presupuestos materiales que todo procedimiento debe satisfacer plenamente, a efectos de ser reputado como justo y, en tal sentido, como constitucional”.
En virtud de lo expuesto, esta Sala concluye que las notificaciones realizadas mediante casilla electrónica se efectuaron conforme a lo previsto en el Decreto Supremo N° 003- 2020-TR y su normativa complementaria, así como en el artículo 25° del TUO de la LPAG. Dicho mecanismo constituyó, al momento de los hechos, un medio obligatorio, legalmente habilitado, razonablemente implementado y debidamente publicitado, garantizando que la impugnante tuviera pleno conocimiento de los actos notificados. Por tanto, la forma en que se practicaron las notificaciones no generó afectación alguna al derecho de defensa ni al debido procedimiento, y no se configura causal de nulidad conforme a lo dispuesto en el artículo 10° del TUO de la LPAG.
Sobre los requerimientos de información
El numeral 1.8 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG, que consagra el Principio de Buena Fe Procedimental, establece lo siguiente: “La autoridad administrativa, los administrados, sus representantes o abogados y, en general, todos los partícipes del procedimiento realizan sus respectivos actos procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe. La autoridad administrativa no puede actuar contra sus propios actos, salvo los supuestos de revisión de oficio contemplados en la presente Ley. Ninguna regulación del procedimiento administrativo puede interpretarse de modo tal que ampare alguna conducta contra la buena fe procedimental”.
De conformidad con el artículo 1° de la LGIT, las actuaciones inspectivas constituyen diligencias que la Inspección del Trabajo realiza de oficio, con carácter previo al inicio del procedimiento administrativo sancionador, con el propósito de verificar el cumplimiento de las disposiciones vigentes en materia sociolaboral y adoptar, de ser necesario, las medidas inspectivas que correspondan para asegurar dicho cumplimiento. Asimismo, la LGIT define la función inspectiva como: “es la actividad que comprende el ejercicio de la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo”. En tal sentido, el comportamiento del personal inspectivo debe estar orientado al cumplimiento de las funciones que establece la LGIT y su reglamento, procurando siempre la tutela del fin que dichas normas persiguen, y actuando dentro del marco del Principio de Razonabilidad13.
Asimismo, de acuerdo con el numeral 3 del artículo 5° de la LGIT, en el ejercicio de sus funciones, los inspectores de trabajo debidamente acreditados se encuentran investidos de autoridad y facultados para llevar a cabo cualquier diligencia de investigación, examen
13 Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Título Preliminar Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…). 1.4. Principio de razonabilidad. - Las decisiones de la autoridad administrativa, cuando creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones, o establezcan restricciones a los administrados, deben adaptarse dentro de los límites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporción entre los medios a emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fi n de que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido.
o prueba que consideren necesaria para comprobar que las disposiciones legales se observen correctamente, y en particular, para requerir información al sujeto inspeccionado. Esta facultad se encuentra alineada con lo establecido en el literal d) del artículo 12° del RLGIT, el cual señala que, en cumplimiento de las órdenes de inspección recibidas, los inspectores de trabajo iniciarán las actuaciones de investigación, entre otras modalidades, mediante el requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica. (Énfasis añadido).
Del mismo modo, el numeral 15.1 del artículo 15° del RLGIT establece que: “Durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos obligados al cumplimiento de las normas sociolaborales, prestarán la colaboración que precisen los inspectores del trabajo para el adecuado ejercicio de las funciones encomendadas, de acuerdo con lo prescrito en el artículo 9 de la Ley”. Esta disposición reafirma el deber de colaboración activa por parte de los sujetos inspeccionados, como condición necesaria para el correcto desempeño de la función inspectiva.
En ese sentido, conforme a lo dispuesto en el artículo 9° de la LGIT, dispone que: “Los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los Supervisores-Inspectores, los Inspectores del Trabajo y los Inspectores Auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y en cumplimiento de dicha obligación de colaboración deberán: (...) e) Facilitarles la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones”. En consecuencia, se entiende que los empleadores tienen la obligación ineludible de colaborar con el desarrollo de las actuaciones inspectivas, contribuyendo a que estas se realicen de forma eficaz y conforme a su finalidad esencial: la verificación del cumplimiento de las normas sociolaborales y/o en materia de seguridad y salud en el trabajo.
Asimismo, el artículo 11° de la LGIT dispone que: “Las actuaciones inspectivas de investigación se desarrollan mediante requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica, visita de inspección a los centros y lugares de trabajo, mediante requerimiento de comparecencia del sujeto inspeccionado ante el inspector actuante para aportar documentación y/o efectuar las aclaraciones pertinentes o mediante comprobación de datos o antecedentes que obren en el Sector Público”. (Énfasis añadido).
Es pertinente recordar que el artículo 36° de la LGIT establece que, el comportamiento subsumible dentro de la infracción a la labor inspectiva “puede ser directo o indirecto, perjudicando o dilatando la labor del inspector actuante de manera tal que no permita el cumplimiento de la fiscalización, o negándose a prestarle el apoyo necesario”. (Énfasis añadido).
En línea con ello, el tipo infractor previsto en el numeral 46.3 del artículo 46° del RLGIT está dirigido a sancionar la negativa del sujeto inspeccionado o de sus representantes a facilitar la información y documentación requerida. No se trata, por tanto, de sancionar una simple omisión o demora, sino de reprochar una conducta claramente definida en la que la parte inspeccionada se rehúsa de manera expresa a entregar la información solicitada.
En ese contexto, corresponde analizar la observancia del Principio de Tipicidad14. Al respecto, la doctrina recuerda que “el mandato de tipificación que este principio conlleva, no solo se impone al legislador cuando redacta el ilícito, sino a la autoridad administrativa cuando instruye un procedimiento sancionador y debe realizar la subsunción de una conducta en los tipos legales existentes”15.
Bajo el mismo principio, el máximo intérprete de la Constitución Política del Perú, el Tribunal Constitucional, en la sentencia recaída en el Expediente N° 01873-2009-AA/TC, ha precisado lo siguiente: “(…) Principio de tipicidad, en mérito al cual, la descripción legal de una conducta específica aparece conectada a una sanción administrativa. Esta exigencia deriva de dos principios jurídicos específicos; el de libertad y el de seguridad jurídica. Conforme al primero, las conductas deben estar exactamente delimitadas, sin indeterminaciones, mientras que, en relación al segundo, los ciudadanos deben estar en condiciones de poder predecir, de manera suficiente y adecuada, las consecuencias de sus actos, por lo que no caben cláusulas generales o indeterminadas de infracción que permitan una actuación librada al ‘arbitrio’ de la administración, sino que ésta sea prudente y razonada”.
En concordancia con ello, el numeral 4 del artículo 248° del TUO de la LPAG dispone que únicamente constituyen conductas sancionables aquellas que han sido expresamente previstas como infracciones en una norma con rango de ley, mediante su debida tipificación, sin que se admita interpretación extensiva ni aplicación por analogía.
Asimismo, el Tribunal Constitucional a través del segundo párrafo del quinto fundamento jurídico establecido en la Sentencia recaída en el Expediente N° 2192-2004-AA/TC, ha reafirmado esta exigencia al sostener que: “(…). El subprincipio de tipicidad o taxatividad constituye una de las manifestaciones o concreciones del principio de legalidad respecto
14 Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Título Preliminar Artículo 248.- Principios de la potestad sancionadora administrativa La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales: 4. Tipicidad.- Solo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar aquellas dirigidas a identificar las conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas conductas sancionables a las previstas legalmente, salvo los casos en que la ley o Decreto Legislativo permita tipificar infracciones por norma reglamentaria. A través de la tipificación de infracciones no se puede imponer a los administrados el cumplimiento de obligaciones que no estén previstas previamente en una norma legal o reglamentaria, según corresponda. En la configuración de los regímenes sancionadores se evita la tipificación de infracciones con idéntico supuesto de hecho e idéntico fundamento respecto de aquellos delitos o faltas ya establecidos en las leyes penales o respecto de aquellas infracciones ya tipificadas en otras normas administrativas sancionadoras.
15 Morón Urbina, J. (2019). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General (14.ª ed., Tomo II, p. 421). Lima: Gaceta Jurídica.
de los límites que se imponen al legislador penal o administrativo, a efectos de que las prohibiciones que definen sanciones, sean éstas penales o administrativas, estén redactadas con un nivel de precisión suficiente que permita a cualquier ciudadano de formación básica, comprender sin dificultad lo que se está proscribiendo bajo amenaza de sanción en una determinada disposición legal”.
En esa medida, puede afirmarse que la observancia del Principio de Tipicidad constriñe a la Administración Pública a verificar, desde el inicio del procedimiento administrativo sancionador, que la imputación realizada permita comprobar una correcta subsunción entre la conducta atribuida al administrado y la infracción previamente tipificada como sancionable por el ordenamiento sociolaboral.
Es decir, no basta con la existencia de una norma sancionadora general, sino que la conducta atribuida debe encajar de manera precisa y objetiva en el supuesto previsto por la norma, garantizando así la legalidad y previsibilidad de la sanción.
Es preciso señalar que, del análisis de las normas que sancionan los incumplimientos a la labor inspectiva, se desprende que la responsabilidad administrativa no se limita únicamente a conductas dolosas. En virtud del Principio de Culpabilidad, también se consideran factores subjetivos de responsabilidad como negligencia o la falta de diligencia en el cumplimiento de los deberes exigidos al administrado.
En el caso concreto, del análisis del expediente se advierte que:
• Obra en el expediente inspectivo, los documentos denominados “Requerimiento de información para las actuaciones inspectivas de investigación” de fechas 17 de febrero de 2021 y 26 de febrero de 2021, ambos notificados en las mismas fechas a la casilla electrónica de la parte impugnante. Mediante dichos requerimientos, se otorgó el plazo máximo de tres (03) días hábiles, respectivamente, para la presentación de la siguiente documentación e información, bajo apercibimiento de imposición de sanción en caso de incumplimiento.
FIGURA N° 01 Requerimiento de información de fecha 17 de febrero de 2021
FIGURA N° 02 Requerimiento de información de fecha 26 de febrero de 2021
FIGURA N° 03 Constancia de notificación del Requerimiento de Información de fecha 17 de
febrero de 2021
FIGURA N° 04 Constancia de notificación del Requerimiento de Información de fecha 26 de
febrero de 2021
• Conforme se verifica en los numerales 4.5 al 4.8 del acápite IV. Hechos Constatados del Acta de Infracción, el personal inspectivo dejó constancia de que la parte impugnante no cumplió con remitir en su integridad la documentación e información solicitada, a pesar de haber sido notificada conforme a ley. Estas omisiones fueron corroboradas mediante las verificaciones realizadas en el Sistema Informático de Inspecciones del Trabajo (SIIT) los días 24 de febrero de 2021 y 03 de marzo de 2021, en relación con los requerimientos de información notificados el 17 de febrero de 2021 y 26 de febrero de 2021, respectivamente. Como consecuencia de dichos
incumplimientos, resultó imposible verificar el cumplimiento de las materias objeto de inspección. 6.37 Estando a ello, en aplicación al Principio de Verdad Material amparado en el numeral 1.11 del artículo IV del Título Preliminar de TUO de la LPAG16, esta Sala ha procedido a verificar, a través del aplicativo “Consulta de Notificaciones” implementado por la Oficina de Tecnologías de la Información y Comunicaciones (OTIC) de la SUNAFIL, que la impugnante ya había realizado su primer acceso a la casilla electrónica con anterioridad a la notificación de los requerimientos de información.
FIGURA N° 05 Acceso a la casilla electrónica
En efecto, se ha constatado que su primer acceso se efectuó el 14 de setiembre de 2020, a las 11:26:56 horas; sin embargo, se advierte que los datos de contacto fueron incorporados al sistema con posterioridad, el 06 noviembre de 2020 a las 13:39 horas.
16 Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…). 1.11. Principio de verdad material.- En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas. En el caso de procedimientos trilaterales la autoridad administrativa estará facultada a verificar por todos los medios disponibles la verdad de los hechos que le son propuestos por las partes, sin que ello signifique una sustitución del deber probatorio que corresponde a estas. Sin embargo, la autoridad administrativa estará obligada a ejercer dicha facultad cuando su pronunciamiento pudiera involucrar también al interés público.
FIGURA N° 06 Datos de contacto
Adicionalmente, se verificó ingresos a la casilla electrónica, evidenciando que la parte impugnante mantenía un uso activo del sistema en fechas próximas a la notificación de los requerimientos de información. Asimismo, se advierte que los requerimientos de información fueron debidamente acompañados de alertas electrónicas enviadas al correo electrónico registrado en el sistema de casilla electrónica17, conforme al procedimiento establecido en el Decreto Supremo N° 003-2020-TR. FIGURA N° 07 Visualización de los requerimientos de información
17 Cabe precisar que dichas alertas fueron remitidas a los correos electrónicos registrados por la propia impugnante en el sistema el 06 de noviembre de 2020. Al respecto, dichos correos permanecieron activos durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas, las alertas fueron válidamente remitidas a la totalidad de los correos electrónicos registrados y se encontraban operativos en dicho periodo, sin perjuicio de que con posterioridad algunos de ellos hayan sido dados de baja, específicamente el 22 de febrero de 2022 y el 19 de noviembre de 2022, manteniéndose uno de dichos correos vigente a la fecha. En tal sentido, se tiene por cumplido el envío de las alertas correspondientes.
FIGURA N° 08 Alerta remitida al requerimiento de información de fecha 17 de febrero de 2021
FIGURA N° 09 Alerta remitida al requerimiento de información de fecha 26 de febrero de 2021
En tal sentido, considerando la vigencia del Decreto Supremo N° 003-2020-TR, la impugnante se encontraba obligada a revisar periódicamente su casilla electrónica. En consecuencia, al haberse verificado dicho acceso previo y la remisión de las alertas correspondientes –particularmente al correo electrónico registrado18– se concluye que
18 Cabe precisar que, conforme al segundo párrafo del artículo 6° del Decreto Supremo N° 003-2020-TR que aprueba el uso obligatorio de la casilla electrónica para efectos de notificación de los procedimientos administrativos y actuaciones de la SUNAFIL, indica que la SUNAFIL comunica al usuario cada vez que le notifique un documento a la casilla electrónica a través de las alertas del Sistema Informático de Notificación Electrónica, en su correo electrónico y/o mediante el servicio de mensajería. En tal sentido, la norma faculta a la Administración a utilizar cualquiera de estos medios de forma alternativa, sin requerirse su empleo simultáneo.
las notificaciones dirigidas al sujeto inspeccionado, ahora la impugnante, fueron válidamente realizadas, cumpliéndose además con los requisitos legales establecidos.
En ese sentido, de la verificación del primer requerimiento de información de fecha 17 de febrero de 2021, esta Sala advierte que la actuación inspectiva se desarrolló conforme a los parámetros legales aplicables, al haberse acreditado la validez de su notificación, así como la verificación del incumplimiento detectado una vez vencido el plazo conferido, no evidenciándose elementos que permitan cuestionar la regularidad de dicha actuación.
En atención a lo expuesto, la conducta desplegada por la parte impugnante configura una negativa injustificada a cumplir con el requerimiento de información de fecha 17 de febrero de 2021, válidamente notificado, debiendo precisarse que sobre los sujetos inspeccionados recae la responsabilidad de cumplir de manera diligente, completa y oportuna los requerimientos formulados por el personal inspectivo. En tal sentido, la omisión en la remisión de la información solicitada impidió verificar el cumplimiento de las materias objeto de inspección, constituyendo una infracción muy grave a la labor inspectiva tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46° del RLGIT. En consecuencia, al haberse acreditado la validez de la notificación, el vencimiento del plazo conferido y el incumplimiento del deber de colaboración, corresponde confirmar la responsabilidad administrativa de la impugnante por dicho extremo.
No obstante, con relación al segundo requerimiento de información de fecha 26 de febrero de 2021, se advierte que el personal inspectivo realizó la verificación del incumplimiento en el último día hábil del plazo otorgado, es decir, antes de su vencimiento. Dicha actuación resulta relevante, toda vez que, al no haberse establecido una hora límite para la presentación, la impugnante se encontraba facultada para presentar la documentación e información solicitada en cualquier momento dentro del plazo conferido, lo que impide a la Administración verificar de manera efectiva y objetiva la oportunidad de cumplimiento del deber de colaboración.
En efecto, en atención a los Principios de Verdad Material y Predictibilidad o de Confianza Legítima establecidos en los numerales 1.11 y 1.15 del artículo IV del TUO de la LPAG19,
19 Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…). 1.11. Principio de verdad material.- En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas. En el caso de procedimientos trilaterales la autoridad administrativa estará facultada a verificar por todos los medios disponibles la verdad de los hechos que le son propuestos por las partes, sin que ello signifique una
dicha verificación efectuada al requerimiento de información de fecha 26 de febrero de 2021, evidencia una afectación directa a ambos principios. En primer lugar, respecto del Principio de Verdad Material, debe señalarse que la autoridad administrativa se encuentra obligada a verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, debiendo adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por ley, incluso de oficio, a fin de alcanzar certeza sobre la real configuración de los hechos imputados. Ello implica que la constatación de un incumplimiento debe efectuarse únicamente cuando el supuesto fáctico se encuentre plenamente consolidado y resulte susceptible de una verificación objetiva. Sin embargo, la verificación del requerimiento de información de fecha 26 de febrero de 2021 fue realizada cuando el plazo otorgado aún no había vencido, lo que impide afirmar, con el grado de certeza exigido por el Principio de Verdad Material, que el deber de colaboración hubiera sido efectivamente incumplido. Al efectuarse una verificación anticipada, la actuación inspectiva no permitió constatar un hecho plenamente configurado, sino que se sustentó en una situación aún no definida desde el punto de vista jurídico y fáctico, careciendo de una verificación objetiva y plena de la conducta del administrado. En segundo lugar, en relación con el Principio de Predictibilidad o de Confianza Legítima, debe señalarse que el administrado tiene derecho a que la actuación administrativa se desarrolle conforme a reglas claras, estables y previamente conocidas, de modo que pueda prever razonablemente las consecuencias jurídicas de su conducta. En ese sentido, al no haberse establecido una hora límite para la atención del requerimiento de información, resultaba razonable que la evaluación del cumplimiento se efectuara únicamente una vez vencido el plazo conferido. La verificación del supuesto incumplimiento antes del vencimiento del plazo altera dichas reglas y genera incertidumbre sobre el momento en que la conducta sería evaluada, afectando la confianza legítima del administrado y comprometiendo la seguridad jurídica que debe regir el ejercicio de la potestad sancionadora.
En consecuencia, esta Sala concluye que no corresponde atribuir responsabilidad administrativa a la parte impugnante por la infracción tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46° del RLGIT, vinculada al presunto incumplimiento del requerimiento de información de fecha 26 de febrero de 2021, toda vez que la determinación del incumplimiento se efectuó antes del vencimiento del plazo otorgado, sin haberse verificado de manera plena y objetiva la configuración del supuesto infractor. En tal sentido, corresponde dejar sin efecto la sanción impuesta en este extremo.
En relación con los alegatos formulados por la impugnante sobre la presunta vulneración al Principio de Non Bis In Ídem por presunta identidad entre los requerimientos de información de fechas 17 de febrero de 2021 y 26 de febrero de 2021, corresponde invocar el numeral 11 del artículo 248º del TUO de la LPAG, que establece:
sustitución del deber probatorio que corresponde a estas. Sin embargo, la autoridad administrativa estará obligada a ejercer dicha facultad cuando su pronunciamiento pudiera involucrar también al interés público. (…). 1.15. Principio de predictibilidad o de confianza legítima. – La autoridad administrativa brinda los administrados o sus representantes información veraz, completa y confiable sobre cada procedimiento a su cargo, de modo tal que, en todo momento, el administrado pueda tener una comprensión cierta sobre los requisitos, trámites, duración estimada y resultados posibles que se podrían obtener. Las actuaciones de la autoridad administrativa son congruentes con las expectativas legítimas de los administrados razonablemente generadas por la práctica y los antecedentes administrativos, salvo que por las razones que se expliciten, por escrito, decida apartarse de ellos. La autoridad administrativa se somete al ordenamiento jurídico vigente y no puede actuar arbitrariamente. En tal sentido, la autoridad administrativa no puede variar irrazonable e inmotivadamente la interpretación de las normas aplicables.
“Artículo 248.- Principios de la potestad sancionadora administrativa La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales: (…). 11. Non bis in ídem. - No se podrán imponer sucesiva o simultáneamente una pena y una sanción administrativa por el mismo hecho en los casos en que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento. Dicha prohibición se extiende también a las sanciones administrativas, salvo la concurrencia del supuesto de continuación de infracciones a que se refiere el inciso 7”.
En cuanto al Principio de Non Bis In Ídem, el máximo intérprete de la constitución, el Tribunal Constitucional, a través de las sentencias recaídas en los Expedientes N° 02704- 2012-PHC/TC20 y N° 2050-2002-AA/TC, remarca la triple identidad en que se sustenta este principio, que, en su aspecto material, no permite que el administrado sea sancionado dos veces por un mismo hecho y procesalmente no es permisible que nadie sea juzgado dos veces por un mismo hecho.
De manera explicativa, según Morón Urbina21, los presupuestos de operatividad de este principio rector se encuentran supeditado a los siguientes elementos:
a) Identidad Subjetiva: Para que se configure este presupuesto el administrado debe ser el mismo en ambos procedimientos.
b) Identidad Objetiva: Los hechos constitutivos de la infracción deben ser los mismos en ambos procedimientos.
c) Identidad causal o de fundamento: Identidad entre los bienes jurídicos protegidos y los intereses tutelados por las distintas normas sancionadoras.
n el presente caso, no se configura una vulneración al Principio de Non Bis In Ídem, en tanto las actuaciones inspectivas se refieren a hechos diferenciados, desarrollados en momentos temporales distintos, y el cumplimiento u omisión respecto de cada requerimiento de información genera un deber de colaboración autónomo e independiente. En tal sentido, debe precisarse que la infracción tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46° del RLGIT tiene naturaleza instantánea, en la medida que se configura y se consuma con la verificación del incumplimiento del requerimiento de información una vez vencido el plazo otorgado para su atención, sin que su comisión se prolongue o mantenga en el tiempo. Por ello, cada negativa u omisión frente a un requerimiento válidamente formulado y notificado constituye una conducta diferenciada, susceptible de evaluación individual, sin que ello suponga identidad objetiva ni causal para efectos del citado principio Esta interpretación es coherente con la normativa sociolaboral vigente, así como con el criterio vinculante establecido en el Acuerdo Plenario contenido en la Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL/TFL, de fecha 30 de julio de 2021, el cual
20 Conforme a lo establecido en el fundamento jurídico 3.3 de la sentencia antes acotada. 21 Morón Urbina, J. C. (2015). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Lima: Gaceta Jurídica.
recoge un conjunto de criterios resolutivos de observancia obligatoria para todas las entidades que integran el Sistema de Inspección del Trabajo.
Sin perjuicio de lo expuesto, debe precisarse que el hecho de haberse dejado sin efecto la sanción vinculada al requerimiento de información de fecha 26 de febrero de 2021 no obedece a la configuración de una doble sanción por un mismo hecho, sino a la constatación de un vicio en la actuación inspectiva, consistente en la verificación anticipada del presunto incumplimiento antes del vencimiento del plazo conferido. En consecuencia, al haberse confirmado únicamente la responsabilidad administrativa derivada del requerimiento de información de fecha 17 de febrero de 2021, válidamente notificado y cuyo incumplimiento fue constatado una vez vencido el plazo correspondiente, no se advierte afectación alguna al Principio de Non Bis In Ídem, razón por la cual corresponde desestimar este extremo del recurso de revisión.
Información Adicional
Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, la multa subsistente como resultado del procedimiento administrativo sancionador sería la que corresponde a la siguiente infracción:
N° Materia Conducta infractora Tipificación legal y clasificación
1 Labor No facilitar la información y/o Numeral 46.3 del inspectiva documentación solicitada mediante artículo 46° del RLGIT requerimiento de información de fecha 17 de febrero de 2021. MUY GRAVE
Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR.
SE RESUELVE:
PRIMERO. – Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por MEDROCK CORPORATION SOCIEDAD ANONIMA CERRADA, en contra de la Resolución de Intendencia N° 660-2023-SUNAFIL/ILM, notificada el 02 de junio de 2023, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 6197-2021-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. – DEJAR SIN EFECTO la sanción impuesta mediante Resolución de Subintendencia de Sanción N° 0276-2023-SUNAFIL/ILM/SISA3, notificada el 20 de enero de 2023, confirmada a través de la Resolución de Intendencia N° 660-2023-SUNAFIL/ILM, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46° del RLGIT, respecto al requerimiento de información de fecha 26 de febrero de 2021. TERCERO. – CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 660-2023-SUNAFIL/ILM, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46° del RLGIT, respecto al requerimiento de información de fecha 17 de febrero de 2021. CUARTO. – Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa en las materias de su competencia. QUINTO. – Notificar la presente resolución a MEDROCK CORPORATION SOCIEDAD ANONIMA CERRADA, y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes. SEXTO. – Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
20260211MABJ – HR: 7004-2021
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